Manual_dos_Precatorios

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RAVI PEIXOTO
MANUAL DOS PRECATÓRIOS
COMO ENTENDER E TRABALHAR COM ESSE MÉTODO DE 
PAGAMENTO DAS DÍVIDAS PÚBLICAS
Londrina/PR
2023
Diagramação e Capa: Editora Thoth
Revisão: Victoria Guimarães
Editor chefe: Bruno Fuga
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Índices para catálogo sistemático
1.Direito processual civil: 341.46
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Peixoto, Ravi. 
Manual dos precatórios: como entender e 
trabalhar com esse método de pagamento 
das dívidas públicas. / Ravi Peixoto. – 
Londrina, PR: Thoth, 2023.
198 p.
Bibliografias: 193 - 198
ISBN: 978-65-5959-507-5
1. Precatórios. 2. Execução contra a fazenda
pública. 3. Administração Pública.
I. Título.
CDD 341.46 
SOBRE O AUTOR
RAVI PEIXOTO
Doutor em direito processual pela UERJ. Mestre em Direito pela UFPE. 
Procurador do Município do Recife. Advogado. Membro da ANNEP, do 
CEAPRO e do IBDP. ravipeixoto@gmail.com
À minha mãe, Rejane, por ter me ensinado e me inspirado, 
através do exemplo, a gostar de ler e escrever.
O tema dos precatórios surgiu como interesse desde que tomei posse 
na procuradoria do Município do Recife. Isso porque ele passou a fazer 
parte da minha vida profissional e, em vários momentos, era difícil encontrar 
respostas nas obras disponíveis. O interesse aumentou durante a escrita do 
livro de diálogos da Fazenda Pública, em que o tema foi enfrentado e, no 
qual, mais uma vez, surgiam mais perguntas do que respostas. 
Além disso, tive a oportunidade de falar sobre esse tema em diversas 
aulas e descobrir ainda mais particularidades desse regime. Também na 
advocacia, a partir da minha atuação no MMeira advogados, tive contato 
com outros problemas jurídicos, afinal, o Município do Recife é um raro 
bom pagador, o que não acontece com muitos outros entes públicos.
No meio disso tudo, acabei olhando com mais cuidado para a 
Resolução CNJ n. 303/2019 e percebi que havia pouquíssimo material 
doutrinário sobre o assunto, apesar de ela ser praticamente um código dos 
precatórios. Assim, percebi que faltava uma obra que tentasse sistematizar 
esse tema partindo, especialmente, da resolução. O leitor vai notar que ela é 
citada em praticamente todos os itens, justamente porque trata quase todos 
os problemas relacionados aos precatórios. E, nem sempre, consoante 
será enfrentado, de forma condizente com a legislação infraconstitucional, 
decisões do STJ, do STF e com a Constituição.
Além disso, as recentes emendas constitucionais, embora não pareça, 
trazem enormes mudanças na sistemática dos precatórios. A primeira, e mais 
relevante, consiste no regime especial da União. Outras, aparentemente mais 
singelas, mas com um potencial de utilização prática enorme, consistem na 
alteração do art. 100, §9º, da Constituição, que traz o que tenho denominado 
de super penhora e, especialmente, o aumento da possibilidade de utilização 
dos créditos de precatórios para inúmeras finalidades. Não por acaso, já 
houve alteração da Resolução CNJ n. 303/2019 e a edição de diversos atos 
normativos da União voltados a regular essas múltiplas utilidades do crédito 
do precatório, publicadas apenas em dezembro de 2022.
Por fim, durante a elaboração da obra, pude dialogar com muitos 
amigos, que me ajudaram a refletir sobre os temas tratados. Agradeço 
especialmente a Marcos Meira, Antonio Carlos de Souza Jr e Leonardo 
NOTA DO AUTOR
Carneiro da Cunha. Também preciso agradecer a Clehilton, Patricia, Lucas 
Buril e Carlos Jar, que também foram devidamente interpelados para 
discutir os temas tratados nesta obra. 
Muito me honrou o convite do autor de prefaciar seu livro. Ravi 
Peixoto é um jurista de fôlego. Autor de diversos livros e artigos sobre 
importantes temas do processo civil, Ravi se dedicou, nesta oportunidade, 
a publicar um manual voltado à sistematização dos precatórios, a partir 
do estudo sério e aplicado da disciplina legal conferida ao instituto, das 
decisões do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça e 
de aportes teóricos sobre o tema. O objetivo deste trabalho, diz o autor 
logo na introdução, é preencher, a partir do cotejo de todas as fontes, as 
lacunas relativas a pontos ainda carentes de sistematização.
Nos planos histórico e conceitual, o autor trata, no primeiro 
capítulo, de temas fundamentais para a adequada compreensão do regime 
de precatórios. Trata, por exemplo, da evolução e justificativa do regime 
de precatórios, do arcabouço normativo que rege o instituto, do conceito 
de Fazenda Pública, dos limites objetivos ao pagamento por precatório, 
da aplicação de soluções não adversariais nos casos de pagamento por 
precatório ou requisição de pequeno valor, entre outros temas.
O autor provoca o leitor à reflexão crítica sobre o modelo tradicional 
de administração pública, marcado pelo reforço ao desequilíbrio de poder 
e pelos privilégios aos entes públicos. Em seu entender, o novo modelo de 
administração pública, pautado pela consensualidade, caracteriza-se por uma 
maior participação dos cidadãos, horizontalizando a tomada de decisões por 
meio do incentivo ao diálogo. Nas palavras do autor: “É inegável que uma 
maior abertura para a consensualidade também deve estar relacionada com 
os mecanismos não litigiosos de solução de conflitos. Em especial, para 
esse item, a mediação e a conciliação. Se a administração pública sempre 
ficou marcada por um excesso de rigidez no seu relacionamento para com 
os cidadãos, é o momento de ultrapassar barreiras”.
No segundo capítulo, o autor esmiuça o procedimento da requisição 
de pequeno valor e do precatório. Inicia tratando especificadamente da 
requisição de pequeno valor, abordando o prazo para pagamento, as regras 
de direito intertemporal - isto é, a partir de qual momento a lei que altera 
o valor de RPV passa a ser aplicável -, o fracionamento de valores e o 
procedimento ao qual a RPV deve se submeter.
PREFÁCIO
Na sequência, Ravi Peixoto trata das peculiaridades do procedimento 
dos precatórios, abordando, ainda, o aporte de recursos pelo ente público 
devedor, a possibilidade de parcelamento dos precatórios, os deveres legais 
atribuídos ao Presidente do Tribunal e a natureza de sua atuação nesses 
casos, a ordem de pagamento dos precatórios e as preferências legais, os 
critérios da Resolução n. 303 do CNJ para as hipóteses de empates nos 
precatórios e o regime jurídico do cancelamento e da prescrição dos 
precatórios e da RPV.
O autor dedica o terceiro capítulo de seu livro ao tratamento de 
temas bastante problemáticos do ponto de vista do regime dos precatórios, 
que consistem nos índices aplicáveis e momentos de incidência dos juros 
e correção monetária, antes e após a EC 113/2021, nos questionamentos 
acerca da constitucionalidade da sobrevivência do IPCA após a EC 
113/2021 e nas possíveis implicações no plano do direito intertemporal. 
O autor examina, ainda, as peculiaridades da incidência de juros e correção 
monetária na RPV.
Nesse mesmo capítulo, Ravi Peixoto aborda um tema de absoluta 
relevância, que é o dos limites incidentes na revisão dos cálculos pelo 
Conselho Nacional de Justiça, propondo a seguinte sistematização: “1) em 
geral, ocorrerá durante inspeções por ela realizadas; 2) em princípio, parece 
não haver limites a essa revisão, abrangendo a competência do juízo da 
execução e a do Presidente do tribunal, pois determinada até a alteração de 
indexadores; 3) a decisão do CNJ terá natureza final e não pode ser revisada 
pelo tribunal”. E conclui o terceiro capítulo analisando o procedimento de 
pagamento dos precatórios. Realiza essa tarefa desenvolvendo o tema em 
cincosubtópicos: (i) o pagamento parcial dos precatórios por ausência de verba; (ii) os 
regimes de retenção; (iii) o regime de retenção do imposto de renda; (iv) o imposto de renda 
e os juros de mora; e (v) o regime de retenção da contribuição previdenciária.
No quarto capítulo, o autor examina as particularidades do regime 
jurídico dos precatórios. Inicia tratando do art. 100, § 9.º, da CF, alterado 
pela EC 113/2021, que prevê o direito de a Fazenda Pública requerer ao 
tribunal que o valor do precatório seja destinado a ações que o credor do 
requisitório tenha movidas contra si por ente público para cobrança de 
dívida ativa. 
É um tema que merece profunda investigação, pois, como bem destaca 
o autor, “não se tem aqui uma espécie de compensação de créditos. Trata-
se de uma super penhora, que não exige identidade entre credor e devedor. 
Uma questão relevante é a de que esse direito consiste na disponibilização 
do valor em si. A Fazenda Pública que chegar primeiro poderá usar toda a 
verba, não havendo uma espécie de concurso de penhoras caso várias façam 
o mesmo requerimento”.
Ravi Peixoto se dedica ao estudo da constitucionalidade da nova 
redação conferida ao dispositivo legal, a partir dos fundamentos das 
decisões que deram procedência às Ações Diretas de Inconstitucionalidade 
n. 4.357 e 4.425, declarando a inconstitucionalidade da disposição em sua 
redação anterior.
Em seguida, o autor aborda diversos temas importantes para a 
adequada sistematização da matéria, como o sequestro das contas públicas, 
a intervenção federal ou estadual diante do não pagamento de precatórios, a 
cobrança de honorários advocatícios tanto no regime de precatórios quanto 
nas requisições de pequeno valor, as diversas possibilidades de utilização 
de créditos líquidos e certos em face da Fazenda Pública e a conceituação 
adequada para essas circunstâncias, a cessão de precatórios, a natureza 
jurídica e o procedimento da penhora de precatório e, por fim, a vinculação 
de fundos.
No quinto e último capítulo, intitulado “Regimes especiais de pagamento dos 
precatórios”, Ravi Peixoto trata das diversas peculiaridades do regime criado 
pela EC n. 94/2016, que sofreu alterações por emendas constitucionais 
posteriores. Estuda o fenômeno da concentração de pagamentos dos 
precatórios que ocorre no regime especial, a forma de pagamento dos 
créditos, os recursos que podem ser utilizados para os precatórios atrasados, 
os limites constitucionais que incidem sobre o pagamento dos precatórios 
e as limitações relativas à realização de desapropriações. Examina também 
o sequestro de precatórios no regime especial e as demais consequências 
da não liberação de recursos, tais como a retenção de recursos pelo ente 
com obrigatoriedade constitucional do repasse e a condenação do chefe do 
Poder Executivo por improbidade administrativa, avaliando os impactos, 
nesse particular, da recente alteração da Lei de Improbidade Administrativa.
Mais adiante, o autor aborda o regime especial de pagamentos dos 
precatórios da União, discorrendo sobre o teto de gastos com precatórios, 
as limitações e exclusões do teto - à luz do art. 107-A do ADCT -, a questão 
da ordem preferencial, a possibilidade de pagamento parcial e a localização 
do precatório remanescente na ordem de preferência. O autor finaliza 
o último capítulo colocando em debate a constitucionalidade do regime 
especial de pagamento da União. E faz uma importante advertência: “Boa 
parte dos precatórios não serão pagos, refletindo no aumento do estoque 
de dívidas para os anos subsequentes. Ao mesmo tempo, é improvável que 
a União consiga sanear suas contas a ponto de suportar toda essa bola de 
neve gerada até 2026 (fim do regime especial) e, repentinamente, consiga 
pagar todo esse estoque de dívida no ano subsequente. Novas emendas, 
com alterações de prazo ou do regime serão necessárias”.
Em suas notas conclusivas, reitera sua proposta inicial: “sistematizar 
os principais problemas que envolvem os precatórios”. 
Ravi Peixoto cumpriu com absoluta excelência a tarefa a que se 
propôs! Esta obra, sem dúvida, será de grande valia para comunidade 
jurídica e se consolidará como estudo de referência sobre o tema. 
Rio de Janeiro, novembro de 2022.
LUIZ RODRIGUES WAMBIER
SUMÁRIO
SOBRE O AUTOR .......................................................................................................7
NOTA DO AUTOR ...................................................................................................11
PREFÁCIO ..................................................................................................................13
INTRODUÇÃO ..........................................................................................................21
CAPÍTULO 1
PRECATÓRIOS: O QUE É, PARA QUEM E QUANDO? ..............................23
1.1 Evolução e justificativa do regime de precatórios ............................................23
1.2 Fontes normativas do precatório e possíveis conflitos ...................................24
1.2.1 O CNJ e a sua atividade normativa em relação aos precatórios: uma primeira 
reflexão sobre a Resolução CNJ n. 303/2019 .........................................................24
1.3 Noções iniciais sobre o precatório ......................................................................28
1.4 Quais pessoas jurídicas estão submetidas ao regime dos precatórios? ..........29
1.4.1 Em busca do conceito de Fazenda Pública ....................................................29
1.4.2 As sociedades de economista mista, as empresas públicas .........................30
1.4.3 Os conselhos de fiscalização profissional .......................................................32
1.4.4 Direito intertemporal, regime de pagamento e extinção da pessoa jurídica..33
1.5 Limites objetivos ao pagamento por precatório ...............................................36
1.5.1 Os valores entre a data da impetração e a implementação da ordem 
concessiva no mandado de segurança .......................................................................36
1.5.2 O descumprimento da ordem mandamental e o pagamento de quantias..37
1.5.3 Restituição de indébito tributário reconhecido em mandado de segurança..38
1.5.4 O sistema multiportas e o pagamento por meio de precatório e RPV.......40
1.5.4.1 Autocomposição pelo poder público e a sistemática de pagamentos por 
meio de precatório ou requisição de pequeno valor................................................40
1.5.4.1.1 Os limites da exigência do precatório.........................................................43
1.5.4.2 Forma de pagamento da sentença arbitral......................................................45
CAPÍTULO 2
O PROCEDIMENTO DA REQUISIÇÃO DE PEQUENO VALOR E DO 
PRECATÓRIO ............................................................................................................49
2.1 Requisição de Pequeno Valor ...............................................................................49
2.1.1 O prazo para pagamento da RPV ....................................................................51
2.1.2 Direito intertemporal e a RPV .........................................................................51
2.1.3 O fracionamento de valores ............................................................................53
2.1.3.1 O fracionamento, o litisconsórcio e a sentença coletiva genérica.............54
2.1.3.2 Cumulação de pedidos e fracionamento........................................................55
2.1.3.3 Honorários advocatícios sucumbenciais........................................................56
2.1.4. Procedimento da requisição de pequeno valor .............................................58
2.2 Procedimento dos precatórios .............................................................................60
2.2.1 O ofício precatório enviado pelo juízo da execução .....................................60
2.2.2 O que significa apresentar o precatório e a atuação do presidentedo 
tribunal...........................................................................................................................63
2.2.3 A possibilidade de bloqueio dos precatórios ..................................................64
2.3 O aporte de recursos pela entidade devedora ...................................................66
2.4 A possibilidade de parcelamento dos precatórios ............................................67
2.5 Atuação do presidente do tribunal e sua natureza administrativa ..................69
2.6 As preferências de pagamento na sistemática dos precatórios .......................72
2.6.1 Créditos alimentares ...........................................................................................73
2.6.2 Créditos superpreferenciais ...............................................................................74
2.6.2.1 O procedimento para o reconhecimento da superpreferência...................79
2.6.2.2 Os honorários contratuais e a superpreferência..........................................79
2.6.3 Créditos alimentares limitados a três vezes o valor da RPV ........................81
2.7 Resolução de empates nos precatórios ...............................................................83
2.8 Cancelamento e prescrição dos precatórios e da RPV: A inconstitucionalidade 
da Lei n. 13.463/2017 .................................................................................................84
CAPÍTULO 3
PROCEDIMENTO DE PAGAMENTO DOS PRECATÓRIOS: JUROS, 
CORREÇÃO MONETÁRIA E RETENÇÕES ...................................................85
3.1 Juros e correção monetária nos precatórios ......................................................85
3.1.1 Juros e correção monetária até a EC 113/2021 .............................................85
3.1.1.1 Índices para cálculo da correção monetária e dos juros..............................88
3.1.2 Juros e correção monetária após a EC 113/2021 ..........................................92
3.1.2.1 É constitucional a sobrevivência do IPCA após a EC 113/2021? ..........93
3.1.2.2 Os possíveis problemas de direito intertemporal e a EC 113/2021.........95
3.1.3 Juros e correção monetária na RPV: particularidades ................................ 100
3.2 As impugnações e as revisões dos cálculos .................................................... 100
3.2.1 Limites cognitivos da revisão ......................................................................... 101
3.2.2 Procedimento do pedido de revisão ............................................................ 103
3.2.3 A revisão do precatório pela Corregedoria Nacional de Justiça .............. 105
3.3 O pagamento dos precatórios .......................................................................... 107
3.3.1 O pagamento parcial dos precatórios por ausência de verba .................. 108
3.3.2 Os regimes de retenção .................................................................................. 109
3.3.3 O regime de retenção do imposto de renda ................................................ 109
3.3.4 O imposto de renda e os juros de mora ...................................................... 111
3.3.5 O regime de retenção da contribuição previdenciária ............................... 112
CAPÍTULO 4 
PARTICULARIDADES DO REGIME JURÍDICO DOS PRECATÓRIOS..113
4.1 A super penhora ou a nova tentativa de previsão de compensação ........... 113
4.1.1 Sobre a (in)constitucionalidade da super penhora ...................................... 116
4.1.1.1 A antiga redação do art. 100, §9º, da CF e sua declaração de 
inconstitucionalidade pelo STF................................................................................116
4.1.1.2 A nova redação do art. 100, §9º, da CF: as inconstitucionalidades foram 
sanadas?.......................................................................................................................118
 4.2 Sequestro das contas públicas .......................................................................... 120
4.2.1 Legitimidade para o pedido de sequestro .................................................... 122
4.2.2 Procedimento ................................................................................................... 124
4.3 Intervenção federal ou estadual e não pagamento de precatórios .............. 126
4.4 Honorários advocatícios e o regime de precatórios ...................................... 126
4.2.1 Os honorários nas obrigações de pequeno valor ....................................... 128
4.4.2 Honorários nas execuções individuais de sentenças proferidas em ações 
coletivas ...................................................................................................................... 130
4.4.3 O percentual de honorários ........................................................................... 131
4.5 As múltiplas possibilidades de utilização dos créditos líquidos e certos devidos 
pela Fazenda Pública ............................................................................................... 133
4.5.1 O procedimento para utilização dos créditos ............................................. 136
4.5.1.1 O procedimento para reserva e baixa dos valores no Poder Judiciário 137
4.5.1.2 Procedimento para utilização dos créditos no âmbito da União ...........140
4.5.2 A possibilidade de celebração de acordos e a utilização de créditos líquidos 
e certos e de precatórios .......................................................................................... 144
4.6 Cessão de precatórios ......................................................................................... 145
4.6.1 As formalidades do negócio jurídico da cessão .......................................... 148
4.6.1.1. A cessão de precatórios de natureza previdenciária ............................... 149
4.6.2 A cessão de precatórios e as preferências do crédito ................................. 150
4.7 Penhora de precatórios ...................................................................................... 152
4.7.1 A natureza jurídica da penhora de precatório ............................................ 153
4.7.2 Procedimento da penhora de precatório e suas peculiaridades ................ 154
4.7.3 Penhora de mão própria ou penhora privada ............................................. 156
4.8 Vinculação de fundos e precatórios ................................................................. 157
CAPÍTULO 5 
REGIMES ESPECIAIS DE PAGAMENTO DOS PRECATÓRIOS .......... 161
5.1 Regime especial dos entes estaduais e municipais ......................................... 161
5.1.2 Características do regime ................................................................................ 163
5.1.2.1 A concentração do pagamento no regime especial..................................163
5.1.2.2 A forma de pagamento.................................................................................165
5.1.2.3 Verbas que podem ser utilizadas para pagar os precatórios atrasados...167
5.1.2.4 Limites constitucionais aos planos de pagamento dos precatórios .......168
5.1.2.4.1 A ordem de pagamento e as superpreferências entre o regime comum 
e o especial...................................................................................................................170
5.1.2.4.2 A realização do acordo direto.......................................................................172
5.1.2.5 O regime especial e as limitações à realização de desapropriações ........173
5.1.2.6 O sequestro de precatórios e o regime especial..........................................174
5.1.2.7 Outras consequências da não liberação de recursos................................176
5.1.2.8 A compensação tributária no regime especial..........................................177
5.2 Regime especial de pagamentos dos precatórios da União .......................... 178
5.2.1 Delimitação do teto de gastos com precatórios.......................................... 180
5.2.2 Limitações e exclusõesdo teto de gastos com precatórios ....................... 182
5.2.3 O desafio da distribuição de recursos .......................................................... 184
5.2.4 A ordem preferencial e o problema do precatório remanescente............ 185
5.2.5 Inconstitucionalidade do regime especial de pagamento da União?..........187
5.2.5.1 Regimes especiais anteriores e inconstitucionalidades...............................187
5.2.5.2 O regime especial da União e suas possíveis inconstitucionalidades.....189
CONCLUSÕES ........................................................................................................ 191
REFERÊNCIAS ...................................................................................................... 193
A história dos precatórios consiste em uma eterna busca pela 
organização e concessão de maior efetividade para o pagamento das 
dívidas judiciais do poder público. Desde a Constituição de 1988, inúmeras 
reformas constitucionais e infraconstitucionais foram realizadas seja para 
tentar melhorar a forma de pagamentos dos entes públicos, seja para 
organizar o procedimento.
O tema dos precatórios, apesar de ser objeto de inúmeras reformas 
legislativas e de incontáveis decisões não parece ter a devida atenção da 
doutrina; felizmente, nos últimos anos, surgiram algumas obras de referência 
sobre o tema. No entanto, o tema ainda é envolto em inúmeras polêmicas 
e ausência de sistematização.
Na atualidade, além da previsão na Constituição, existem algumas 
menções ao tema dos precatórios na legislação infraconstitucional. No 
entanto, as principais fontes de compreensão dos precatórios são originárias 
das decisões do Superior Tribunal de Justiça (STJ), do Supremo Tribunal 
Federal (STF), do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) e, especialmente, 
da Resolução CNJ n. 303/2019. Embora sem força de lei, essa resolução 
poderia também ser chamada de código dos precatórios, pois, para além de 
reproduzir as previsões constitucionais, ela vem incorporando as decisões 
do STF e indo muito além.
Uma vez que a previsão constitucional é limitada em seus aspectos 
procedimentais, muito do trabalho de procedimentalização e organização 
dos precatórios tem sido realizado por meio da Resolução n. 303/2019 do 
CNJ. E, ao fazê-lo, cria-se uma demanda doutrinária, que analisa a resolução 
de forma crítica, verificando seus limites e possibilidades, no contexto do 
direito positivo brasileiro.
O objetivo desta obra é o de sistematizar o tema dos precatórios, à 
luz de todas as suas fontes. 
O primeiro capítulo tem um objetivo definitório. Ele objetiva 
responder o que é o precatório, quais pessoas jurídicas estão submetidas a 
esse regime e, talvez, o que possa trazer mais divergências, quais créditos 
dependem da submissão a esse regime. 
INTRODUÇÃO
MANUAL DOS PRECATÓRIOS22
No segundo capítulo, o foco passa a ser a definição e o procedimento 
da requisição de pequeno valor, bem como os limites do fracionamento 
dos precatórios. Afinal, a considerável diferenciação entre o tempo de 
pagamento da Requisição de Pequeno Valor (RPV) e do precatório é um 
bom incentivo à criatividade para buscar o meio mais célere de pagamento. 
Na continuação do capítulo, tem-se o enfrentamento do procedimento de 
expedição dos precatórios, desde a expedição do ofício, organização das 
filas e a repartição de competências entre o juízo da execução e o presidente 
do tribunal. 
No capítulo seguinte, passa-se a um tema que costuma gerar 
incontáveis divergências jurisprudenciais, que são os juros de mora, a 
correção monetária e as diferentes formas de questionar os cálculos dos 
precatórios. Há ainda, ao final, o enfrentamento do procedimento de 
pagamento do precatório e os regimes de retenção.
Para o quarto capítulo, foram reservadas as demais particularidades 
do regime jurídico dos precatórios, igualmente importantes, mas que 
ressentem de uma maior reflexão doutrinária. Aqui, são enfrentadas 
temáticas, tais como a super penhora do art. 100, §9º, da Constituição 
Federal (CF), o regime jurídico e o procedimento do sequestro de contas 
públicas, a possibilidade de intervenção federal ou estadual, a forma de 
fixação de honorários no cumprimento de sentença, as novas possibilidades 
de utilização dos créditos de precatórios (e outros), as limitações das cessões 
de precatórios e ainda o tema da penhora de precatórios.
Por fim, no último capítulo, tem-se uma tentativa de sistematização 
dos regimes especiais de pagamento de precatórios. O regime dos entes 
estaduais e municipais, que vem sendo modificado desde a EC 94/2016 em 
busca de efetividade e a recente criação do regime especial da União, que 
era uma tradicional boa pagadora. 
Precatórios: o que é, para quem e quando?
1.1 EVOLUÇÃO E JUSTIFICATIVA DO REGIME DE PRECATÓRIOS
A história do precatório é a história da busca para resolver um 
problema não devidamente enfrentado pelo legislador e a má vontade dos 
administradores públicos em pagar dívidas judiciais. Ao menos desde 1842 
já havia previsão da impenhorabilidade dos bens públicos,1 mas esqueceram 
de um pequeno detalhe: o que fazer nos casos em que o poder público fosse 
condenado a pagar uma determinada quantia?
Não havia uma solução na legislação da época, fosse a Consolidação 
das Disposições Legislativas e Regulamentares concernentes ao processo 
civil, de Antonio Joaquim Ribas, fosse o Decreto n. 848, de 11 de outubro 
de 1890, que organizava a justiça federal. A solução foi criada pela praxe 
judicial – o precatório – como uma ordem dirigida ao poder público para 
o pagamento.2 A ordem era expedida e a própria parte teria de ir, no caso 
da União, ao Ministério da Fazenda para solicitar o pagamento, que ficava 
na dependência de ato do Ministro ou do Presidente da República. Na 
verdade, esse ato ainda dependia de solicitação de verba ao Congresso, na 
qual inexistia qualquer ordem de precedência, fazendo com que, enquanto 
alguns recebessem de imediato, para outros, demorava de dez a vinte anos.3 
Nos moldes atuais, ou seja, com a existência de uma ordem de 
pagamento a ser feita a partir de critérios delimitados, apenas ocorreu 
para a União na Constituição de 1934 (art. 183) e para os demais entes na 
Constituição de 1946 (art. 204). Ressalta Pontes de Miranda, em comentários 
à Constituição de 1946, que a utilização dos precatórios concorre para a 
moralização da administração pública brasileira. Isso porque ele impediria 
uma das formas mais correntes da advocacia administrativa,4 porque a 
1. CARVALHO, Vladimir Souza. Iniciação ao estudo do precatório. Revista de Informação 
Legislativa, n. 76, out./dez.-1982, p. 326.
2. CARVALHO, Vladimir Souza. Iniciação ao estudo do precatório. cit., p. 331.
3. Essa narrativa consta de julgamento no STF: STF, RE 78.612, Rel. Min. Oswaldo Trigueiro, 
j. 09/08/1974, RTJ 71/575.
4. PONTES DE MIRANDA. Francisco Cavalcanti. Comentários à constituição de 1946. 2ª ed. São 
CAPÍTULO 1
MANUAL DOS PRECATÓRIOS24
eventual ordem de pagamento por vezes era obstada pelo ente público, que 
ora simplesmente se recusava a cumprir a decisão, ora decidia examinar os 
fundamentos da decisão e, se não concordava com eles, negavam o crédito.5 
E, em tais situações, exigia-se a atuação da parte ou do seu advogado para 
convencer o administrador público a realizar o pagamento.
É possível também identificar que a criação do regime dos precatórios 
também atende à impessoalidade, impedindo que um credor seja beneficiado 
em detrimento de outrem. Igualmente, tem-se a promoção da igualdade, 
pois todos os credores recebem da mesma forma, com eventual discrímen 
sendo necessariamente previsto pela Constituição.6
1.2 FONTES NORMATIVAS DO PRECATÓRIO E POSSÍVEIS 
CONFLITOS 
A fonte principal dos precatórios é a Constituição, no seu art. 100, 
bem como as várias emendas constitucionais e o Ato das Disposições 
Constitucionais Transitórias (ADCT). Ainda há previsão no Código de 
Processo Civil (CPC) e na legislação extravagante. Ocorreque esses atos 
normativos principais são lacunosos e sempre dependentes da interpretação 
judicial e, em tempos mais recentes, de importante atuação do CNJ.
Existem inúmeras decisões no controle concentrado de 
constitucionalidade, súmulas, recursos repetitivos e decisões oriundas 
de recursos extraordinários com repercussão geral que conduzem a 
interpretação e a elaboração das novas emendas constitucionais. Para destacar 
a importância do tema dos precatórios no contexto dos precedentes, os 
dois primeiros temas de repetitivos do STJ destinavam-se a resolver alguns 
dos seus problemas interpretativos. Essas mesmas decisões, por vezes, 
tornaram-se obsoletas, dada a contínua alteração dos textos normativos por 
ela interpretados.
1.2.1 O CNJ E A SUA ATIVIDADE NORMATIVA EM RELAÇÃO 
AOS PRECATÓRIOS: UMA PRIMEIRA REFLEXÃO SOBRE A 
RESOLUÇÃO CNJ N. 303/2019
Atualmente, embora seja a de menor hierarquia, o que se pode chamar 
de Código dos precatórios é a Resolução CNJ n. 303, de 18 de dezembro 
Paulo: Max Limonad, 1953, v. V, p. 305.
5. É o que relata Castro Nunes, a partir de comentários de Carlos Maximiliano: NUNES, Castro. 
Da fazenda pública em juízo. 2ª ed. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1960, p. 231.
6. MOREIRA, Egon Bockmann; GRUPENMACHER, Betina Treiger; KANAYAMA, Rodrigo 
Luís; AGOTTANI, Diogo Zelak. Precatórios: o seu novo regime jurídico. São Paulo: RT, 2017, 
p. 22.
25RAVI PEIXOTO
de 2019. Essa mesma resolução já foi objeto de inúmeras alterações, por 
meio das Resoluções n. 327, 365, 390, 431, 438, 448 e 482. O seu objetivo é 
o de permitir um melhor controle da gestão dos precatórios, bem como de 
tornar mais efetivas as condenações suportadas pela Fazenda Pública, nos 
termos das normas constitucionais. Ocorre que ela vai muito além disso, 
dentro de um contexto de melhor gestão desses créditos. Ela atua como 
uma espécie de consolidação da legislação e da jurisprudência dos tribunais 
superiores. Por vezes a fundamentação para a elaboração de alterações nas 
resoluções são originadas de precedentes obrigatórios. Nas alterações mais 
recentes, um dos desafios enfrentados pela resolução é adiantar possíveis 
interpretações de alterações constitucionais recentes, o que, como será 
visto, por vezes leva a textos normativos de duvidosa constitucionalidade/
legalidade.
A parte mais importante da resolução é no preenchimento de lacunas 
no regime de precatórios. Por exemplo, conforme veremos no decorrer 
desta obra, existem algumas divergências entre as competências do juízo 
da execução e o presidente do tribunal, que são enfrentadas pela resolução. 
Também há o enfrentamento do procedimento concreto de pagamento do 
crédito, bem como da possibilidade de pagamento parcial do crédito, no 
caso de falta de verbas.
A amplitude desse poder normativo do CNJ é fenômeno que começa 
a despertar a atenção da doutrina. O art. 103-B, §4º, da Constituição prevê 
como competência do CNJ, o controle da atuação administrativa e financeira 
do Poder Judiciário e o cumprimento dos deveres funcionais dos juízes, 
podendo expedir atos regulamentares no âmbito de sua competência. A 
competência é exercida por meio de resoluções, nos termos do art. 102, §5º, 
do Regimento Interno do CNJ. 
O exercício dessa competência faz parte do exercício da função 
normativa, mas não legislativa do CNJ.7 O ponto de maior complexidade é 
a edição de regulamentos autônomos, originados da atribuição implícita de 
exercício normativo a partir do texto constitucional ou decorrente de sua 
estrutura, nos limites da competência do órgão regulador. Nessa situação, o 
órgão vai além de especificar um instituto já previsto, criando obrigações de 
fazer ou deixar de fazer alguma coisa.8
7. DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. O Conselho Nacional de Justiça e o direito processual: 
administração judiciária, boas práticas e competência normativa. Salvador: Juspodivm, 
2022, p. 55. Não especificamente sobre o CNJ, mas apontando para o exercício do poder 
regulamentar pelo Poder Judiciário como normativo, embora derivado, sendo a função 
legislativa como um poder originário: GRAU, Eros. O direito posto e o direito pressuposto. 7ª ed. 
São Paulo: Malheiros, 2007, p. 248.
8. GRAU, Eros. O direito posto e o direito pressuposto... cit., p. 254. Para uma reflexão mais 
específicas sobre os limites do poder regulamentar: FERREIRA FILHO, Marcílio da Silva. 
Poder regulamentar: aspectos controvertidos no contexto da função regulatória. Rio de Janeiro: 
MANUAL DOS PRECATÓRIOS26
O STF, em diversos julgados,9 tem reconhecido o poder de o CNJ 
editar regulamentos autônomos, a partir da existência de um núcleo 
normativo implícito existente no art. 103-B da Constituição. 
O desafio é identificar os seus limites. 
Dentre eles, tem-se colocado “a concepção e o controle da atuação 
administrativa do Poder Judiciário”,10 nos termos do art. 103-B, §4º, da 
Constituição. O controle da atuação administrativa possui relação direta 
com a gestão dos precatórios, em especial no que se refere a atuação do 
presidente do tribunal. Como será aprofundado mais a frente, os tribunais 
superiores entendem que a atividade do presidente do tribunal após 
expedição do precatório é administrativa, o que aumentaria a amplitude do 
exercício do poder regulamentar autônomo. 
A pressuposição da possibilidade de edição de decretos autônomos 
é a de que não haja texto normativo constitucional ou infraconstitucional 
sobre o tema. E, mais do que isso, o regulamento não pode violar nenhuma 
norma (regra ou princípio) legal ou constitucional.11 Em vários momentos 
desta obra, o desafio será identificar os limites do poder regulamentar 
exercido pelo CNJ sobre os precatórios. Por conta das muitas lacunas na 
regulação legal, o CNJ atua de forma autônoma, mas, em certos momentos, 
ignora legislações e precedentes aplicáveis ao tema, fazendo com que o 
regulamento possa ser ilegal e, por vezes, até diretamente inconstitucional, 
sem que haja qualquer intermediação da lei infraconstitucional. 
Na última hipótese, dada a sua autonomia, passa a ser possível o 
aumento do controle judicial das resoluções do CNJ, para além do 
controle de legalidade no caso concreto. Não havendo mera regulação 
de lei infraconstitucional, a violação – se existente – é direta em relação à 
Lumen Juris, 2016.
9. STF, Tribunal Pleno, ADC 12 MC, Rel. Min. Carlos Britto, j. 16/02/2006, DJ 01/09/2006; 
STF, Tribunal Pleno, ADI 3367, Rel. Min. Carlos Britto, j. 13/04/2005, DJ 22/09/2006. Para 
um ponto de vista em que os regulamentos do CNJ não podem ser autônomos, atuando 
apenas de forma a atividade concreta dos juízes, sem criar e nem restringir direitos, sob pena 
de violação ao Estado Democrático de Direito, cf.: STRECK, Lenio Luiz; SARLET, Ingo 
Wolfgang; CLÈVE, Clèmerson Merlin. Os Limites Constitucionais das Resoluções do CNJ e 
do CNMP. O Estado de São Paulo, 05/12/2005, Espaço Aberto, p. A2, Disponível em http://
www2.senado.leg.br/bdsf/handle/id/314073, acessado em 12/10/2022. Com raciocínio 
semelhante: ROBL FILHO, Ilton Norberto. Conselho Nacional de Justiça: controle 
(accountability) judicial. In: CLÈVE, Clèmerson Merlin (Coord.). Direito Constitucional 
Brasileiro – Organização do Estado e dos Poderes. São Paulo: RT, 2014, p. 831.
10. DIDIER JR., Fredie; FERNANDEZ, Leandro. O Conselho Nacional de Justiça e o direito 
processual... cit., p. 58.
11. ROMANO, Santi. Princípios de direito constitucional geral. Trad. Maria Helena Diniz. São Paulo: 
RT, 1977, p. 356.
27RAVI PEIXOTO
Constituição, autorizando-se o controle concentrado de constitucionalidade 
no STF.12
De qualquer forma, deve ser ressaltado que as resoluções do CNJ 
sobre os precatórios são infralegais e, no máximo, autônomas, devendo 
obedecer diretamente a Constituição. Em nenhum dos casos, elas são 
imunes a interpretação, estando também submetidas à sistemática dos 
precedentes. Até porque, mesmo que se parta do pressuposto de que boa 
parte da atuação por parte dos presidentes dos tribunaistem natureza 
administrativa, ainda assim, é possível eventual impetração de mandado 
de segurança. Ou seja, no fim das contas, o tema sempre volta ao Poder 
Judiciário para a interpretação das resoluções e de suas relações com as leis 
ordinárias e a Constituição. 
Havendo possível conflito entre a resolução do CNJ e precedentes 
obrigatórios do STF ou do STJ, deve prevalecer o entendimento das Cortes. 
Afinal, a elas compete a definição da interpretação dos textos normativos. 
Mesmo que a resolução do CNJ seja posterior ao precedente, ela não 
estaria, em princípio, no mesmo nível normativo. A ideia é a de que ao 
STJ compete a interpretação da legislação infraconstitucional e ao STF 
a interpretação da Constituição.13 Se o STJ, por exemplo, interpretou lei 
ordinária e, posteriormente, o CNJ edita resolução em sentido contrário, a 
resolução é ilegal. 
Podem, no entanto, ocorrer situações diversas. 
Como veremos no item 3.1, STJ e STF debruçaram-se por diversas 
vezes sobre os índices de correção monetária e juros nos precatórios. A EC 
113/2021 alterou todos esses parâmetros, estabelecendo a Selic como taxa 
única. Alterações das resoluções do CNJ para se adequarem à nova emenda 
constitucional não estarão em conflito com as decisões do STJ e do STF. 
Elas serão uma proposta de delimitação das novas bases normativas, que 
revogaram tanto os textos normativos anteriores, como as interpretações 
adotadas pelo STJ e pelo STF. 
Naturalmente, é possível que haja, em certos momentos, ruídos 
comunicativos relacionados a decisões obrigatórias do STJ e do STF, textos 
normativos posteriores e as resoluções do CNJ. Por vezes, não será claro que 
o texto normativo posterior altera o conteúdo dos precedentes obrigatórios 
e pode ser que a resolução do CNJ tome partido. Nessas situações, havendo 
divergência jurídica a ser resolvida pelos presidentes dos tribunais, a eles 
12. A título exemplificativo, o STF já apreciou a constitucionalidade de artigos da Resolução 
CNJ n. 303/2019: STF, Tribunal Pleno, ADI 6556 MC-Rcon-Ref, Rel. Min: Rosa Weber, j. 
21/02/2022, DJe 31/03/2022.
13. Para a devida análise do tema, com as devidas referências bibliográficas, cf.: PEIXOTO, Ravi. 
Superação do precedentes e modulação de efeitos. 5ª ed. Salvador: Juspodivm, 2022, p. 400-409.
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