Criação das leis orçamentárias

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DIREITO 
FINANCEIRO
OBJETIVOS DE APRENDIZAGEM
 > Esquematizar o processo de elaboração da proposta orçamentária.
 > Descrever a tramitação da proposta orçamentária no Congresso Nacional.
 > Identificar as possibilidades de controle jurisdicional das leis orçamentárias.
Introdução
As leis orçamentárias são os instrumentos de planejamento e transparência 
da gestão financeira dos órgãos políticos (União, Estados e Municípios). Ao 
mesmo tempo em que são considerados Atos Administrativos, por serem 
delimitados pelo Poder Executivo, têm natureza jurídica de lei devido à ne-
cessidade de aprovação pelo Poder Legislativo. Além disso, são submetidos 
ao controle de constitucionalidade pelo Poder Judiciário.
Neste capítulo, trataremos das espécies de leis orçamentárias, as distin-
ções de seu processo legislativo em relação ao processo legislativo tradicional 
e as características próprias do seu controle de constitucionalidade.
Definição e elaboração
O planejamento orçamentário do Estado Nacional e seus entes federativos 
é realizado a partir das chamadas leis orçamentárias, sendo elas o Plano 
Plurianual (PPA), a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária 
Anual (LOA).
Criação das leis 
orçamentárias
Magnum Eltz
A elaboração dessas leis se dá conforme as disposições da Constituição 
Federal de 1988; da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que “[...] disciplina 
as normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos or-
çamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito 
Federal” (BRASIL, 1964, documento on-line); e da Lei Complementar nº 101, 
de 4 de maio de 2000, denominada Lei de Responsabilidade Fiscal, que “[...] 
estabelece as normas de finanças públicas para a responsabilidade na gestão 
fiscal” (BRASIL, 2000a, documento on-line).
Segundo Abraham (2021), essas leis devem ter a forma de Lei Ordinária, 
afinal é este o instrumento competente para a concretização das normas 
financeiras, o que atende ao Princípio da Legalidade. A utilização de leis 
ordinárias é uma forma de efetivar o controle Parlamentar sobre o orçamento 
do Poder Executivo, a partir da aprovação pelo Poder Legislativo, quando da 
instituição ou modificação das normas de Direito Financeiro.
Dessa forma, cada ente político (União, Estados e Municípios) deve apro-
var, por meio do seu respectivo poder legislativo, as leis ordinárias para 
instituição e arrecadação de receitas financeiras, as leis orçamentárias para 
sua execução financeira e a criação de fundos de transferências financeiras.
Segundo Sousa (2008), o ciclo orçamentário, no governo federal, é elabo-
rado da seguinte maneira: ao elaborar o PPA, a LDO e a LOA, a administração 
pública conta com a participação dos ministérios, no caso do governo fe-
deral, ou das secretarias, no âmbito estadual e municipal, e com os órgãos 
dos demais Poderes, que, com base nas orientações políticas do governo, 
encaminham suas propostas ao Ministério ou à Secretaria de Planejamento, 
Orçamento e Gestão ou equivalente, e este(a) reúne tudo em uma proposta 
que é apresentada ao Chefe do Poder Executivo. Este, por sua vez, apresenta 
o projeto da lei orçamentária ao respectivo Legislativo (Congresso Nacional, 
Assembleia Legislativa ou Câmara Municipal).
Conforme Carneiro (2020), o PPA (art. 165, § 1º da Constituição Federal) 
institui de forma regionalizada as diretrizes, os objetivos e as metas da ad-
ministração pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes.
De acordo com Piscitelli (2018), essa norma tem vigência de quatro anos 
(art. 165, § 4º da Constituição de 1988), sendo que todos os planos e pro-
gramas nacionais, regionais e setoriais previstos na Constituição deverão 
ser elaborados de acordo com o PPA. De acordo com a autora, “[...] essas 
disposições permitem dizer que a referida lei orçamentária assume o papel de 
ser o padrão do planejamento das ações do Governo pelos próximos quatro 
anos” (PISCITELLI, 2018, p. 63).
Criação das leis orçamentárias2
Por fim, o art. 167, § 1º da Constituição Federal, prevê que nenhum in-
vestimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser 
iniciado sem prévia inclusão no PPA, ou sem lei que autorize a inclusão, sob 
pena de crime de responsabilidade (BRASIL, 1988). Dessa forma, trata-se do 
instrumento legal mais importante para o planejamento orçamentário de 
determinado mandato governamental, uma vez que tem duração de quatro 
anos, ainda que não coincida com o mandato — o PPA inicia-se no segundo 
ano do mandato e termina um ano após o final.
A LDO, conforme Carneiro (2020), compreende as metas e prioridades da 
administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício 
financeiro subsequente, orientando a elaboração da LOA, dispondo, ainda, 
sobre as alterações na legislação tributária e estabelecendo a política de 
aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. Conforme o autor, 
“Esta lei não se aplica antes de ser submetida à apreciação do Congresso 
Nacional. Deve, ainda, preceder a elaboração do orçamento, por estabelecer 
suas metas e prioridades” (CARNEIRO, 2020, p. 44).
No âmbito federal, a LDO encontra-se prevista no art. 165, II da Consti-
tuição de 1988, sendo de iniciativa do Poder Executivo. Ela tem por função o 
estabelecimento de metas e prioridades da administração pelo período de 
um ano para o exercício seguinte. Segundo Piscitelli (2018), é possível afirmar 
que se trata da norma que concretiza o PPA, pois enquanto o primeiro é um 
orçamento-programa que define grandes metas e prioridades da administra-
ção por um período de quatro anos, com alto grau de abstração, a LDO, por 
ter vigência anual, confere às metas definidas no PPA maior detalhamento, 
além das funções de dispor sobre a legislação tributária e aplicar as agências 
de fomento já citadas.
Finalmente, a LOA, conforme Carneiro (2020), dispõe sobre os fundos 
dos entes políticos do Estado, dos seus órgãos e das entidades ligadas à 
administração direta e indireta, fundações instituídas e mantidas pelo Poder 
Público, e sobre o orçamento de investimentos em empresas estatais, bem 
como o orçamento da seguridade social, tendo seu regramento no âmbito 
federal no art. 165, § 5º, da Constituição Federal de 1988.
Segundo Piscitelli (2018), a LOA é a lei orçamentária mais concreta, uma 
vez que dispõe quase que exclusivamente sobre as receitas e despesas para 
o exercício financeiro seguinte. Todas as receitas deverão ser vinculadas 
às despesas específicas e nos exatos montantes do dispêndio, ainda que a 
despesa não se realize no futuro.
Criação das leis orçamentárias 3
Essa regra, no entanto, é excetuada nos casos de autorização para abertura 
de crédito suplementar e realização de operações de crédito. A LOA também 
deverá relacionar os investimentos nela contidos com as disposições do 
PPA, de modo que não poderá haver dotação que ultrapasse um exercício 
financeiro, sem que haja previsão no PPA ou em lei que autorize tal inclusão.
Segundo Carneiro (2020), a LOA programa ano a ano dentro de cada exercí-
cio financeiro o orçamento fiscal, pelo qual a legislação define a coincidência 
do ano financeiro com o ano civil, 1º de janeiro a 31 de dezembro de cada 
ano (daí o art. 34 da Lei nº. 4.320/1964 e 165, § 9º, I, da Constituição Federal 
de 1988). A LOA tem como objetivo implementar as prioridades da LDO por 
meio da definição do orçamento fiscal, do orçamento de investimento e do 
da seguridade social.
Uma vez votada e sancionada a LOA pelo Chefe do Executivo, a adminis-
tração pública decreta normas que deverão reger a execução do orçamento 
naquele determinado exercício (Decreto de Execução Orçamentária). A partir 
da publicação do Decreto de Execução, tem início o processo de realização 
das receitas e das despesas, por parte dos órgãos da administração, o que 
constitui a execução do orçamento propriamente dita. Finalmente, na fase 
de avaliação e controle, parte da qual ocorre concomitantemente à de exe-
cução,são produzidos os balanços — segundo as normas legais pertinentes 
à matéria —, sendo estes apreciados e auditados pelos órgãos auxiliares do 
Poder Legislativo (Tribunal de Contas e Assessorias Especializadas), tendo 
as contas julgadas pela casa legislativa. Integram também essa fase as ava-
liações realizadas pelos órgãos de coordenação e pelas unidades setoriais 
com vistas à realimentação dos processos de planejamento e de programação 
(SOUSA, 2008).
Uma vedação importante que a Constituição traz para a criação de 
normas específicas em matéria de Direito Financeiro refere-se à 
utilização de medidas provisórias. Assim, é vedada a edição de medida provisória 
para dispor sobre planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e 
créditos adicionais e suplementares (exceto para a abertura de créditos extra-
ordinários para despesas imprevisíveis).
O objetivo dessa norma é o de garantir a participação do Poder Legislativo 
no processo de elaboração e aprovação das leis financeiras, excetuando-se, 
apenas, para os casos emergenciais e imprevisíveis (ABRAHAM, 2021).
Criação das leis orçamentárias4
Processo de elaboração das leis 
orçamentárias
O orçamento fiscal apresenta as receitas e despesas relativas à administração 
pública, seus fundos, de seus órgãos e de suas entidades. Além disso, ele 
descreve o orçamento de investimento, que especifica as receitas e despesas 
em que a União detém maioria de capital social com direito a voto. E, final-
mente, o orçamento da seguridade social contempla as receitas e despesas 
relativas às entidades e aos órgãos vinculados à seguridade, bem como fundos 
e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.
Normalmente a proposição de projeto de lei ou emenda constitucional 
inicia-se com uma análise técnica sobre a constitucionalidade, a juridicidade 
e a técnica legislativa. Essa análise ocorre em comissão própria denominada 
Comissão de Legislação e Justiça, sendo que no âmbito do Congresso Nacional 
é chamada de Comissão de Constituição e Justiça. O próximo passo é o prazo 
para apresentação de emendas parlamentares e encaminhamento ao plenário 
para discussão dos parlamentares. A última etapa da tramitação de projetos 
é, então, a sanção pelo executivo ou a deliberação do órgão legislativo sobre o 
veto do Poder Executivo (se houver). Caso o projeto seja rejeitado, é arquivado; 
caso aprovado, é publicado, dando origem a uma nova lei (BERNARDI, 2021).
Segundo Piscitelli (2018), o art. 165, § 6º da Constituição de 1988 estabelece 
que a lei orçamentária será encaminhada ao Poder Legislativo pelo Chefe 
do Executivo, devendo ser acompanhada de um demonstrativo regionali-
zado acerca do efeito das renúncias de receitas (concessão de incentivos e 
benefícios de natureza tributária, financeira e creditícia) sobre as receitas e 
despesas. Ou seja, “[...] apresentar as consequências da opção pela redução 
de receitas em face do orçamento estritamente considerado e, portanto, 
em relação ao equilíbrio necessário entre receitas e despesas” (PISCITELLI, 
2018, p. 68).
Segundo Carneiro (2020), o art. 166, § 1º, da Constituição Federal de 1988 
estabelece que os projetos relativos ao PPA, à LDO e à LOA, bem como créditos 
adicionais são apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional, na forma 
do regimento comum. No entanto, cabe a uma comissão mista permanente 
de senadores e deputados a sua apreciação, a qual, caso identifique indícios 
de despesas não autorizadas, poderá solicitar a autoridade governamental a 
prestação de esclarecimentos necessários no prazo de cinco dias. 
Se houver aspectos orçamentários e financeiros a serem apreciados, ou 
seja, se o referido projeto envolve recursos públicos previstos no PPA, na 
LDO e no orçamento anual, a comissão de mérito, conforme Bernardi (2021, 
Criação das leis orçamentárias 5
p. 198), “[...] é a Comissão de Finanças e Tributação (CFT). Uma vez deliberado 
na CFT, o projeto de lei é encaminhado à Comissão de Constituição e Justiça 
e de Redação (CCJR), que também vai analisá-lo quanto à constitucionalidade, 
aos aspectos jurídicos, à técnica legislativa e à redação”.
Com relação à LOA, Carneiro (2020) ensina que o Presidente da República 
poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações 
nos projetos, enquanto não iniciada a votação na Comissão mista (art. 166, 
§ 5º, da Constituição Federal de 1988). O autor lembra que, para evitar-se 
manobra política de obstrução da lei orçamentária pela oposição em de-
terminada casa ou mesmo na totalidade do legislativo, o entendimento 
prevalente é de que é possível prorrogar o orçamento anterior e utilizá-lo 
até que seja aprovada a nova lei, tal como fora expressamente previsto nas 
constituições de 1934 e 1946.
A LRF, em seu art. 5º, estabelece o conteúdo mínimo do seu respectivo 
Projeto de Lei, como anexo que apresente a compatibilidade do orçamento 
e os objetivos e metas presentes no anexo de Metas Fiscais (diretrizes pres-
critas na LDO), bem como as medidas de compensação sobre as renúncias e 
o aumento de despesas previstas.
Sobre a LDO, Piscitelli (2018) esclarece que a LRF estabelece normas re-
lativas ao Projeto de Lei, indicando elementos que devem estar presentes 
na ocasião de seu envio ao Poder Legislativo, quais sejam: o anexo de metas 
fiscais, no qual deverão constar as metas anuais relativas a receitas, despesas, 
resultados nominal e primário e o montante da dívida pública para o exercício 
em tela, bem como os próximos dois exercícios subsequentes. Além disso, 
o demonstrativo de metas anuais deverá ser instruído com a memória e a 
metodologia de cálculo capazes de justificar os resultados pretendidos, que 
serão comparados com as metas dos três exercícios anteriores.
Finalmente, esse anexo deverá realizar a avaliação da situação financeira 
e atuarial dos fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial e 
regimes geral da previdência social e próprio dos servidores públicos, bem 
como do fundo de amparo ao trabalhador, além de definir que haja demons-
trativo de estimativa e compensação de renúncia de receita e margem de 
expansão de despesas de caráter continuado (Anexo de Metas).
Segundo Piscitelli, (2018, p. 44), o anexo de metas “[...] tem por objetivo 
primordial estabelecer os resultados financeiros pretendidos para o futuro 
[...] especialmente pela comparação das metas atuais com aquelas estabe-
lecidas no passado”, tratando-se de importante instrumento de controle 
orçamentário.
Criação das leis orçamentárias6
Uma vez realizado o projeto e passado pelas Comissões mencionadas, 
inicia-se a sequência do procedimento legislativo com a própria entrada 
da proposição na comissão. Escolhe-se, em seguida, o relator e abre-se um 
prazo de cinco sessões para recebimento de emendas ao projeto. Qualquer 
deputado, mesmo que não faça parte da comissão, pode apresentar emendas. 
As emendas podem ser supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas 
e aditivas (BERNARDI, 2021).
Quando o relator apresenta uma nova redação global ao projeto 
que envolve a maioria dos artigos, a emenda por ele apresentada 
é denominada substitutivo, chamada por alguns legislativos de substitutivo 
geral ou global. Havendo substitutivo, é aberto novo prazo de cinco sessões 
para apresentação de emendas, somente para deputados que fazem parte da 
comissão. O relator responsável por apresentar o substitutivo será escolhido 
entre os integrantes dessa comissão (BERNARDI, 2021).
Carneiro (2020) indaga se configuraria usurpação da prerrogativa do chefe 
do executivo a promulgação de emendas parlamentares na LDO que determine 
que investimentos nela definidos sejam executados no ano subsequente, 
caso não tenham sido realizados. Da mesma forma, se seria possível impug-
nar tal lei por meio de ação direta de inconstitucionalidade, em que pese a 
autorização expressa para emendas parlamentares do art. 166, § 3º e 4º da 
Constituição Federal, uma vez que se trata de possível preclusão sobre o 
exercício quepassou, não havendo consolidação da jurisprudência a esse 
respeito, em que pese decisão do STF contrária ao uso da Ação Direta de 
Inconstitucionalidade (ADI) (BRASIL, 2001).
O passo seguinte, após a apresentação das emendas (se houver), é o 
parecer do relator — que poderá ser verbal ou por escrito. Quando escrito, o 
parecer normalmente se divide em duas partes: relatório, no qual argumenta 
a favor ou contra o projeto, e voto, por meio do qual se posiciona. Uma vez 
aprovado, o relatório se torna deliberação da comissão. Se a maioria dos 
membros, no entanto, divergir, é nomeado outro membro da comissão para 
redigir o voto que passa a ser voto da comissão.
Criação das leis orçamentárias 7
A votação também pode aprovar parcialmente o relato, contando ou não 
com emendas ou substitutivo que eventualmente o relator tenha apresen-
tado. Concluído o trabalho na comissão, o projeto segue para a Comissão de 
Constituição e Justiça, cuja análise sobre os aspectos jurídicos e de legalidade, 
bem como controle do devido processo legislativo é obrigatória.
Concluídos os trabalhos das comissões, o projeto e os pareceres são 
publicados e encaminhados à mesa até a seção subsequente para serem 
anunciados na ordem do dia. No prazo de cinco sessões da publicação no 
Diário Oficial da Câmara dos Deputados, corre o prazo para apresentação de 
recurso ao plenário. Após o prazo recursal, é enviado para a redação final. 
Caso rejeitado, o projeto é arquivado. Aprovada a redação final na comissão 
competente, o projeto de lei retorna à mesa e é encaminhado ao Senado 
Federal, se ainda não tiver sido analisado por aquela Casa, ou, no prazo 
de 72 horas, encaminhado à Presidência da República para sanção ou veto 
(BERNARDI, 2021).
Nas assembleias legislativas dos estados, o regime ordinário de tramitação 
dos projetos de lei segue praticamente o mesmo rito do Congresso Nacional e 
suas respectivas fases e prazos, bem como na tramitação dos projetos pelas 
comissões, na apresentação de emendas a eles, até a deliberação final. Uma 
vez aprovado, o projeto segue para sanção ou veto do chefe do Executivo 
Estadual, o Governador. Da mesma forma ocorre com as Câmaras Municipais 
e respectivos ritos do Poder Executivo local (BERNARDI, 2021). Na Figura 1, é 
apresentada uma síntese desse processo.
Criação das leis orçamentárias8
Figura 1. Processo para aprovação do projeto pelas comissões.
Fonte: Adaptada de Bernardi (2021).
Entrada na
comissão
Escolha
do relator
Recebimento de
emendas ao projeto
Apresentação do
parecer do relator
Recebimento
de emendas do
substitutivo
Relator apresenta
parecer das emendas
ao substitutivo
Parecer com
substitutivo?
Inclusão na pauta
da comissão
Discussão
na comissão
Votação
na comissão
Projeto vai ao plenário
para ser apreciado
Vai à publicação e à Mesa
para anúncio na ordem do
dia do plenário e abertura
de prazo para recurso
Última
comissão
Foi apresentado
recurso?
Projeto foi aprovado
pelas comissõesArquivo
Elaboração da
redação final pela
CCJC e remessa ao
Senado Federal
Recurso foi aprovado
pelo plenário
Sim
Sim
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Criação das leis orçamentárias 9
Hipóteses de controle jurisdicional das Leis 
Orçamentárias
As Leis Orçamentárias, como visto, são leis em sentido formal, mas, conforme 
Carneiro (2020, p. 78), são consideradas materialmente como ato administra-
tivo, uma vez que são desprovidas de generalidade e abstração. São partes de 
um plano de ação governamental, ressaltando-se que se trata de ato-condição, 
e não ato-regra. Dessa forma, a posição inicial do Supremo Tribunal Federal 
(STF) foi no sentido de que as referidas leis não poderiam sofrer o chamado 
“controle concentrado de constitucionalidade”, ou seja, a interpretação con-
forme a constituição para verificar a adequação do conteúdo da lei com os 
ditames constitucionais. Isso porque compreendia que não se poderia violar 
o princípio da separação dos poderes, em face da “indevida” ingerência do 
Poder Judiciário no mérito administrativo. No entanto, a matéria tem passado 
por modificações de entendimento no âmbito da Suprema Corte.
Segundo Abraham (2021), o Supremo vinha entendendo que, em razão do 
conteúdo político e não normativo (destinação de recursos ou vinculação 
de verbas a programas de governo) das leis orçamentárias, não era cabível 
o questionamento sobre a constitucionalidade do diploma legal, sendo ad-
missível a ação direta de inconstitucionalidade apenas contra ato dotado de 
abstração, generalidade e impessoalidade.
No entanto, o STF encontra-se em um processo de revisão jurisprudencial, 
onde se tem afirmado que
[...] O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização 
da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou 
uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter 
geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto (ABRAHAM, 2021, p. 11).
Conforme lembra Piscitelli (2018), desde pelo menos 1988, o STF se mani-
festava acerca da impossibilidade do controle em abstrato de leis orçamen-
tárias, como no caso da ADI 1.640. Segundo a posição adotada à época, tais 
leis seriam compreendidas como atos administrativos concretos do ponto de 
vista material e, portanto, não estariam alcançadas pelo controle concentrado 
de constitucionalidade. Segundo a ementa da ADI 2.057, só é admissível ação 
direta de inconstitucionalidade contra ato dotado de abstração, generalidade 
e impessoalidade, de modo que ajuste de percentuais em projeto de LDO, 
que implique transferência de recursos entre poderes, tipifica ato de efeito 
concreto e inviabiliza o controle abstrato, pelo qual a corte não reconheceu 
a ADI (BRASIL, 2000b).
Criação das leis orçamentárias10
Da mesma forma, Carneiro (2020) traz o exemplo do julgamento da ADI 
1.640, na qual o STF deixou de analisar a constitucionalidade da LOA nº. 9.438, 
de 26 de fevereiro de 1997, que destinava recursos da CPMF para pagamento 
de dívidas e encargos administrativos.
Foi em 2003, conforme Piscitelli (2018, p. 57), que o Tribunal começou a 
acenar para uma mudança de posição, com o julgamento da ADI 2.925, no 
qual relata “[...] mostrar-se adequado o controle concentrado de constitu-
cionalidade quando a lei orçamentária revela contornos abstratos e autô-
nomos em abandono ao campo da eficácia concreta”. Considerou, portanto, 
inconstitucional a interpretação da Lei nº 10.640, de 14 de janeiro de 2003, que 
implique abertura de crédito suplementar em rubrica estranha à destinação 
do que arrecadado a partir do disposto no § 4º do artigo 177 da Constituição 
Federal ante a natureza exaustiva das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso II do 
citado parágrafo.
Segundo Piscitelli (2018, p. 57), “A questão girou em torno de saber se a 
Lei Orçamentária 10.640/2003, que determinou a desvinculação de parte das 
receitas a serem arrecadadas com a CIDE Combustíveis, seria constitucional”.
Nesse sentido, Carneiro (2020) frisa que os direitos fundamentais, con-
solidados na Constituição, devem nortear a elaboração das leis orçamen-
tárias, o que faz com que esse dever não se insira totalmente no campo da 
discricionariedade administrativa — o governo é livre para agir de acordo 
com seus próprios critérios de conveniência e oportunidade. Dessa forma, 
a separação dos poderes não é uma ideia absoluta e tem limitações consti-
tucionais para que haja meios de controle dos poderes e sejam garantidos 
os direitos individuais.
No mesmo ano, a Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 
45 reforçou o entendimento do Supremo, na medida em que fora abordada 
a possibilidade de intervenção e controle do Poder Judiciário sobre a im-
plementação de políticas públicas diante de posição arbitrária do governo 
em relação às normas constitucionais. Conforme Carneiro (2020), a ADPF em 
questão foi promovida em face do Presidente da República, que vetou o art. 
55, § 2º, da LDO nº 10.707, de 30 de julho de 2003, desrespeitando a EC nº29, 
de 13 de setembro de 2000, que foi promulgada para garantir recursos finan-
ceiros mínimos a serem aplicados nas ações e nos serviços públicos de saúde.
Esse entendimento mudou radicalmente a posição anteriormente fir-
mada, conforme Piscitelli (2018), ao reconhecer a inconstitucionalidade dos 
comandos mencionados. Poucos meses depois, a Medida Provisória (MPV) 
402, de 26 de novembro de 2007, convertida na Lei 11.656, de 16 de abril de 
2008, que, igualmente, promoveu a abertura de créditos extraordinários sem 
Criação das leis orçamentárias 11
observância do artigo 167, § 3º, da Constituição, foi atacada na ADI 4049, e o 
Tribunal reiterou o entendimento então estabelecido. 
Ainda sobre o tema, Carneiro (2020, p. 83) comenta que, assim, tomando 
como base o julgamento da ADPF 45 e das ADIs 4.048 e 4.049, “[...] entendemos 
que o Supremo Tribunal Federal deu um grande passo ao permitir que as leis 
orçamentárias possam sofrer, ainda que em caráter excepcional, controle 
concentrado de constitucionalidade”.
Dessa forma, a doutrina, com base na consolidação jurisprudencial, passa 
a afirmar que a Ação Direta é meio para o qual se procede ao controle de 
constitucionalidade das normas jurídicas in abstracto, não se prestando ela 
ao controle de atos administrativos que têm objeto determinado e destinatá-
rios certos, ainda que esses atos sejam editados sob a forma de lei — as leis 
meramente formais, porque têm forma de lei, mas seu conteúdo não encerra 
normas que disciplinam relações em abstrato.
As leis orçamentárias, portanto, são fruto de um trabalho complexo envol-
vendo os três poderes. Enquanto a iniciativa do Poder Executivo se justifica 
pela proximidade com os temas ligados ao exercício prático da realização do 
orçamento programado, o poder Legislativo deve filtrar qualquer incoerência 
sistemática apresentada, avaliando a legalidade e a constitucionalidade 
da norma em sua gênese. À sua vez, o controle Legislativo pelo Tribunal de 
Contas é necessário para verificar o cumprimento das diretrizes e orçamentos 
registrados na legislação, e o controle do Judiciário se faz necessário para que 
haja uma verificação da correspondência entre os valores a serem atendidos 
pela legislação e a sua prática.
Referências 
ABRAHAM, M. Curso de direito financeiro brasileiro. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021.
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, 
Brasília, 5 out. 1988. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
constituicao.htm. Acesso em: 8 ago. 2021.
BRASIL. Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanças 
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal e dá outras providências. 
Diário Oficial da União, Brasília, 5 maio 2000. Disponível em: http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/leis/lcp/lcp101.htm. Acesso em: 8 ago. 2021.
BRASIL. Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964. Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro 
para elaboração e contrôle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos 
Municípios e do Distrito Federal. Diário Oficial da União, Brasília, 23 mar. 1964. Dispo-
nível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l4320.htm. Acesso em: 8 ago. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2.100-1 Rio 
Grande do Sul. Constitucional. Lei de diretrizes orçamentárias. Vinculação de percen-
tuais a programas. Previsão da inclusão obrigatória de investimentos não executados 
Criação das leis orçamentárias12
do orçamento anterior no novo. Efeitos concretos. Não se conhece de ação quanto a lei 
desta natureza. Salvo quando estabelecer norma geral e abstrata. Ação não conhecida. 
Relator: Néri da Silveira. Diário de Justiça, Brasília, 1 jun. 2001. Disponível em: https://
edisciplinas.usp.br/pluginfile.php/345479/mod_folder/content/0/6.P.3%20STF%20
ADI%202100.pdf?forcedownload=1. Acesso em: 13 set. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade (med. liminar) 
– 2.057. Ação direta de inconstitucionalidade. Lei nº 456, de 23/07/99, do estado do 
amapá (diretrizes orçamentárias). Emenda parlamentar a projeto de lei, modificativa dos 
percentuais propostos pelo governador, sem alterar os valores globais da proposta. Ato 
de efeito concreto. Inviabilidade do controle abstrato de constitucionalidade. Constitui 
ato de natureza concreta a emenda parlamentar que encerra tão-somente destinação 
de percentuais orçamentários, visto que destituída de qualquer carga de abstração 
e de enunciado normativo. A jurisprudência desta Corte firmou entendimento de que 
só é admissível ação direta de inconstitucionalidade contra ato dotado de abstração, 
generalidade e impessoalidade. A emenda parlamentar de reajuste de percentuais em 
projeto de lei de diretrizes orçamentárias, que implique transferência de recursos entre 
os Poderes do Estado, tipifica ato de efeito concreto a inviabilizar o controle abstrato. 
Ação direta não conhecida. Relator: Maurício Corrêa. Diário de Justiça, Brasília, 2000b. 
Disponível em: http://www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?bas
e=ADI&documento=&s1=2057&numProcesso=2057. Acesso em: 9 set. 2021.
CARNEIRO, C. Curso de direito tributário e financeiro. 9. ed. São Paulo: Saraiva Jur, 2020.
PISCITELLI, T. Direito financeiro. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2018.
SOUSA, F. H. O caráter impositivo da lei orçamentária anual e seus efeitos no sistema 
de planejamento orçamentário. Brasília: UNB, 2008. 
Leituras recomendadas
BRASIL. Emenda Constitucional nº 29, de 13 de setembro de 2000. Altera os arts. 34, 35, 
156, 160, 167 e 198 da Constituição Federal e acrescenta artigo ao ato das disposições 
constitucionais transitórias, para assegurar os recursos mínimos para o financiamento 
das ações e serviços públicos de saúde. Diário Oficial da União, Brasília, 14 set. 2000. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/
emc29.htm. Acesso em: 9 set. 2021.
BRASIL. Lei nº 9.438, de 26 de fevereiro de 1997. Estima a receita e fixa a despesa da 
União para o exercício financeiro de 1997. Diário Oficial da União, Brasília, 27 fev. 1997. 
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/l9438.htm. Acesso em: 9 
set. 2021.
BRASIL. Lei nº 10.640, de 14 de janeiro de 2003. Estima a receita e fixa a despesa da 
União para o exercício de 2003. Diário Oficial da União, Brasília, 15 jan. 2003. Disponível 
em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/l10.640.htm. Acesso em: 9 set. 2021.
BRASIL. Lei nº 10.707, de 30 de julho de 2003. Dispõe sobre as diretrizes para a elabo-
ração da lei orçamentária de 2004 e dá outras providências. Diário Oficial da União, 
Brasília, 31 jul. 2003. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2003/
l10.707.htm. Acesso em: 9 set. 2021.
BRASIL. Lei nº 11.656, de 16 de abril de 2008. Abre crédito extraordinário, em favor de 
diversos órgãos do Poder Executivo, no valor global de R$ 1.646.339.765,00, para os fins 
que especifica. Diário Oficial da União, Brasília, 17 abr. 2008. Disponível em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2008/lei/L11656.htm. Acesso em: 9 set. 2021.
Criação das leis orçamentárias 13
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade (med. liminar) 
– 1640. Direito constitucional e tributário. Contribuição provisória sobre movimentação 
financeira - C.P.M.F. ação direta de inconstitucionalidade " da utilização de recursos 
da C.P.M.F. " como prevista na lei n º 9438/97. Lei orçamentária: ato político - admi-
nistrativo - e não normativo. Impossibilidade jurídica do pedido: art. 102, 00i, " a ", 
da C.F. Não há, na presente ação direta de inconstitucionalidade, a impugnação de 
um ato normativo. Não se pretende a suspensão cautelar nem a declaração final de 
inconstitucionalidade de uma norma, e sim de uma destinação de recursos, prevista 
em lei formal, mas de natureza e efeitos político-administrativos concretos, hipótese 
em que, naconformidade dos precedentes da corte, descabe o controle concentrado 
de constitucionalidade como previsto no art. 102, 00i, " a ", da constituição federal, pois 
ali se exige que se trate de ato normativo. Precedentes. Isso não impede que eventuais 
prejudicados se valham das vias adequadas ao controle difuso de constitucionalidade, 
sustentando a inconstitucionalidade da destinação de recursos, como prevista na 
lei em questão. Ação direta de inconstitucionalidade não conhecida, prejudicado, 
pois, o requerimento de medida cautelar. Plenário. Decisão unânime. Relator: Sydeny 
Sanches. Diário de Justiça, Brasília, 3 abr. 1998. Disponível em: http://www.stf.jus.br/
portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADI&documento=&s1=1640&numPr
ocesso=1640. Acesso em: 9 set. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação direta de inconstitucionalidade (med. liminar) 
– 2925. Processo objetivo - ação direta de inconstitucionalidade – lei orçamentária. 
Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei 
orçamentária revela contornos abstratos e autônomos, em abandono ao campo da 
eficácia concreta. Lei orçamentária - contribuição de intervenção no domínio econô-
mico - importação e comercialização de petróleo e derivados, gás natural e derivados 
e álcool combustível - Cide - destinação – artigo 177, § 4º, da constituição federal. É 
inconstitucional interpretação da lei orçamentária nº 10.640, de 14 de janeiro de 2003, 
que implique abertura de crédito suplementar em rubrica estranha à destinação do 
que arrecadado a partir do disposto no § 4º do artigo 177 da constituição federal, ante 
a natureza exaustiva das alíneas “a”, “b” e “c” do inciso II do citado parágrafo. Relator: 
Ellen Gracie. Diário de Justiça, Brasília, 4 mar. 2005. Disponível em: http://www.stf.jus.
br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADI&documento=&s1=2925&num
Processo=2925. Acesso em: 9 set. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar em ação direta de inconstitucio-
nalidade 4048-1 Distrito Federal. Medida cautelar em Ação Direta de Inconstitucio-
nalidade. Medida provisória nº 405, de 18 de dezembro de 2007. Abertura de crédito 
extraordinário. Limites constitucionais à atividade legislativa excepcional do poder 
executivo na edição de medidas provisórias. Relator: Gilmar Mendes. Diário de Justiça, 
Brasília, 15 maio 2008. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.
jsp?docTP=AC&docID=542881. Acesso em: 9 set. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar em ação direta de inconstitucio-
nalidade 4049-9 Distrito Federal. Constitucional. Medida cautelar em Ação Direta de 
Inconstitucionalidade. Medida provisória nº 402, de 23 de novembro de 2007, convertida 
na Lei nº 11.656, de 16 de abril de 2008. Abertura de crédito extraordinário. Ausência dos 
requisitos constitucionais da imprevisibilidade e da urgência (§ 3º do art. 167 da CF), 
concomitantemente. Relator: Carlos Britto. Diário de Justiça, Brasília, 5 nov. 2008. Dispo-
nível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=591261. 
Acesso em: 9 set. 2021.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Medida cautelar em argüição de descumprimento 
de preceito fundamental: ADPF 45 DF. Argüição de descumprimento de preceito fun-
damental. A questão da legitimidade constitucional do controle da intervenção do 
Criação das leis orçamentárias14
poder judiciário em tema de implementação de políticas públicas, quando configurada 
hipótese de abusividade governamental. Dimensão política da jurisdição constitu-
cional atribuída ao Supremo Tribunal Federal. Inoponibilidade do arbítrio estatal à 
efetivação dos direitos sociais, econômicos e culturais. Caráter relativo da liberdade 
de conformação do legislador. Considerações em torno da cláusula da reserva do 
possível. Necessidade de preservação, em favor dos indivíduos, da integridade e da 
intangibilidade do núcleo consubstanciador do mínimo existencial. viabilidade instru-
mental da argüição de descumprimento no processo de concretização das liberdades 
positivas (direitos constitucionais de segunda geração). Diário de Justiça, Brasília, 
4 maio 2004. Disponível em: https://stf.jusbrasil.com.br/jurisprudencia/14800508/
medida-cautelar-em-arguicao-de-descumprimento-de-preceito-fundamental-adpf-45-
-df-stf. Acesso em: 9 set. 2021.
CÂMARA DOS DEPUTADOS. Medida provisória 402/2007. Abre crédito extraordinário, em 
favor de diversos órgãos do Poder Executivo, no valor global de R$ 1.646.339.765,00, 
para os fins que especifica. Diário Oficial da União, Brasília, 26 nov. 2007. Disponível em: 
https://www.camara.leg.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=377965. 
Acesso em: 9 set. 2021.
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