Financeiro I - Aula 3

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Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Faculdade de Direito
Disciplina: Direito Financeiro I
Período letivo: 2019.2
Data: 23.08.2019
AULA 3
Primeira parte da aula 3:
Vamos falar agora sobre o princípio da publicidade orçamentária. Esse princípio está previsto na Constituição no §3° do artigo 165. Embora o caráter da publicidade seja um princípio geral da administração pública do artigo 37 da Constituição, mas em matéria orçamentária, especificamente, existe uma previsão no artigo 165 §3° que indica a obrigatoriedade do poder Executivo publicar até 30 dias após o encerramento de cada bimestre do ano orçamentário o relatório resumido de execução orçamentária.
A ideia desse princípio é que no momento da execução do orçamento em que o Executivo realmente vai executar as despesas que foram autorizadas na lei orçamentária anual que essa execução da despesa seja evidenciada através desse relatório. A Constituição foi muito precisa ao estabelecer o prazo da publicação desse relatório resumido de execução orçamentária. É claro que foi preciso aqui falando em 30 dias após o encerramento de cada bimestre e é comum que a pessoas explorem isso em provas de concursos, em provas objetivas.
O que é importante mesmo é que esse princípio da publicidade orçamentária foi muito reforçado por ocasião da emissão da Lei de Responsabilidade Fiscal. A lei detalhou, realmente, com bastante precisão como se daria a implementação do princípio da publicidade, inclusive no relatório de execução orçamentária que é previsto no artigo 165, §3°. Então, aqui nós temos a LRF, no artigo 52, mencionando aquele relatório de execução orçamentária, a necessidade de publicação dele em até 30 dias após cada bimestre, estabelecendo do que ele é composto, discriminação das receitas, discriminação da despesa...
Algo importante aqui: a LRF quando veio ela estabeleceu sanções concretas pro ente público que não obedece a publicidade orçamentária. O §2° do artigo 52 estabelece que o ente que não cumprir esse dever de publicidade orçamentária fica sujeito à punições severas. Por exemplo, o estado ou o município que não publica esses dados fica privado de receber transferências voluntárias – que é o termo que a gente vai estudar depois em detalhe, mas que representa basicamente aqueles repasses que o Governo Federal faz para governos estaduais e municipais pra materializar convênios, intervenções e coletivas públicas em geral. O município e o estado faz um convênio com o governo federal, com entidade ligada ao governo federal (Caixa Econômica, Banco do Brasil, BNDES) e o ente que não cumprir esse requisito da publicidade ele fica privado de receber esses recursos e também fica privado de celebrar operação de crédito, que é o principal instrumento do crédito público, quando um ente público, o estado ou município, contrai um empréstimo junto as instituições financeiras ligadas ao governo federal, principalmente BNDES ou Caixa.
Então, esse dever de publicidade, quando não é atendido, gera consequências negativas concretas pro ente, porque hoje praticamente não tem município ou estado no Brasil que consiga viver apenas com os seus recursos próprios. Eles estão sempre na dependência, pa ra sua saúde financeira, de recursos que são recebidos do governo federal, portanto ninguém quer descumprir esses requisitos porque isso gera problemas concretos para estados e municípios. Só para vocês terem uma ideia de como isso não é teoria essa notícia saiu esse ano... Olha o título: “Com ‘nome sujo’, 98% dos municípios têm veto para receber recursos federais”. Olha que dado impressionante, 98% dos municípios estão com algum problema, algum apontamento do governo federal, alguma lista negra do governo federal e estão impedidos de receberem recursos.
Olha o tamanho do prejuízo que a gente tem na Administração Pública. E olha só quem é o campeão de problemas dos Municípios, quem tá em primeiro lugar: falta de encaminhamento do relatório resumido da execução orçamentária, justamente aquela regra da publicidade, representa 5410 casos. Para você ver como isso tem consequências, muitas vezes os Municípios ficam privados durante meses de receber recursos federais apenas porque não têm uma organização administrativa razoável para poder consolidar esses dados de execução orçamentária e publicar esses dados de execução orçamentária.
Inclusive, a notícia continua com o presidente da Confederação dos Municípios dizendo que a burocracia é muito grande para que os Municípios possam cumprir todos os requisitos que são apontados pelo Governo Federal. E a gente sabe que muitos Municípios no Brasil não têm realmente condições de estrutura administrativa para poder atender essa quantidade de exigência que o Governo Federal faz para liberar os recursos. Então, é muito comum que você tenha, durante aquela famosa marcha dos Municípios à Brasília, que acontece em todo mês de abril... Um dos pleitos é pela diminuição da burocracia para que os Municípios possam receber recursos federais. E esse problema da divulgação de dados da execução orçamentária costuma ser apontado como um dos principais.
Continuando a notícia... Me surpreendeu o número de 98% dos Municípios e me surpreendeu também o fato de o principal ponto ser a divulgação da publicidade, daquele relatório resumido. Pra mim, o campeão seria os débitos dos Municípios, as dívidas com as contribuições previdenciárias, que é uma dor de cabeça gigante dos Municípios. Mas, supreendentemente, o que mais tem apontamento é a regra do relatório resumido da lei orçamentária.
Outro princípio orçamentário é o princípio da transparência. O princípio da transparência preconiza que os dados relativos ao orçamento, às receitas públicas e às despesas, eles sejam veiculados de uma forma clara que possibilite a compreensão daqueles que analisam esses dados, principalmente dos chamados órgãos de controle da execução orçamentária, que o principal é o Tribunal de Contas.
Então, a ideia desse princípio é que não basta você divulgar os dados. E a gente já viu que o princípio da publicidade que se preocupa com a divulgação dos dados. A transparência tá mais preocupada com a clareza desses dados. Inclusive, alguns autores chamam esse princípio (da transparência) de princípio da clareza. Porque realmente não adianta divulgar dados que ninguém entenda. A ideia é de que os dados sejam divulgados e sejam transparentes.
E esse princípio é especialmente importante no que se refere à divulgação de dados sobre a receita pública, que é um dos componentes do orçamento, e dados sobre a renúncia sobre receita pública. A gente vai estudar esse conceito em detalhes, o que é a renúncia sobre receita pública, mas basicamente são aqueles benefícios fiscais, as isenções tributárias em que a Fazenda consagra que determinados setores da economia terão diminuição da carga tributária, terão isenções. E é nesse ponto que a Constituição tocou, o art. 165, §6º, de forma até inovadora disse que o projeto de lei orçamentária deve ser acompanhado de um demonstrativo de quais são os efeitos da redução decorrentes de isenções, anistias... tudo isso que entra no conceito de renúncia de receitas, que é um conceito muito explorado na LRF, nos arts. 14 e seguintes (que elencam as condições para que a renúncia de receitas ocorram validamente). Então, a principal aplicação da transparência orçamentária é: tudo que implica em redução de receita em benefício fiscal tem que ser divulgado de forma transparente. Por quê? Porque a gente vai ver que todo benefício fiscal é concedido sob a suspeita de ser um possível privilégio odioso. Porque, quando você reduz a carga tributária para um setor, alguém vai ter que pagar a conta. Ou você aumenta para algum outro setor ou aumenta pra todo mundo.
Então, toda renúncia, todo benefício fiscal tem que ser feito de forma transparente, mas que a gente tenha noção de quem está sendo beneficiado, para ver se realmente vale a pena no juízo de custo-benefício que seja implementado aquela renúncia de receita.
Então, a lei orçamentária tem aplicação a todo o orçamento,um órgão tão importante como uma Procuradoria do Estado, por exemplo. A PGE – nessa manifestação aqui no Rio de Janeiro – corretamente falou que na hora de fazer o orçamento, tem que garantir a participação da Defensoria Pública, pois pela Constituição, ela é um órgão dotado de autonomia financeira, ela tem sim o direito de ser ouvida.
 (Professor faz a leitura do slide)
Então, o executivo tem que observar o que a Defensoria Pública espera de orçamento no momento que ele encaminha a LDO para ser deliberada e deliberou para LDO, quanto vai ser de orçamento para a Defensoria Pública. A DP tem, no segundo momento, dever de encaminhar uma proposta de lei orçamentária para ela, mas ela tem o dever de se limitar ao que está descrito na LDO, a princípio, porque aí o poder executivo pode fazer esse ajuste se ele entender que o que a DP pediu de recurso não foi previsto na LDO.
A (inaudível 0:20:31) da DP, no Brasil, tem sido mais difícil não só porque veio com a Emenda 45/2004, mas também pela regra da lei de (inaudível 0:20:58) fiscal. Você tem um limite de gastos com o pessoal que nos estados e municípios é de 60 % da receita, quer dizer, estados e municípios não podem gastar mais de 60% da sua receita com pessoal, os poderes que tem autonomia financeira, eles tem uns limites específicos para ele, quer dizer então, por exemplo, no estado, esses 60 % são divididos entre os poderes executivo, MP, judiciário e legislativo. Tem a divisão somando 60.
Dentro dessa linha de que a DP não pode ser considerada hoje um órgão (inaudível 0:21:41) do poder executivo, ela tem uma autonomia financeira, houve, em 2012, a aprovação de um projeto de lei complementar para adequar a lei de (inaudível 0:21:58) à autonomia financeira da defensoria publica. Resumindo, qual o problema que foi identificado na ocasião? Se não me engano, o opiniões do poder executivo para gastos com pessoal no Estado é de 49%, então, 49% da receita de um estado, esse é um limite de gasto do poder executivo do estado.
Se fez um projeto de lei complementar para adequar isso à DP, para dizer que como a DP é também um órgão autônomo, dotado de autonomia, a gente tem que modificar aquela tabela para dizer que 47% são do poder executivo e 2% da DP, pois a DP não é poder executivo propriamente dito, ela tem autonomia financeira. A proposta era modificar outros artigos da LRF que falam da Defensoria Pública, para dar realmente a ela um status de órgão com autonomia financeira. Foi aprovado o projeto no congresso, só que os governadores ficaram loucos quando aprovaram isso e pediram para que o presidente vetasse esse projeto, porque. No entender deles seria inviável você cumprir. A rigor, o que aconteceu na época?
Estava todo mundo pendurado no limite de 49% do poder executivo. Quando você, se você passasse do limite de 49 para 47 % de gasto de pessoal, todos os estados iriam extrapolar o limite. E nenhum estado queria extrapolar o limite de gastos dado pela LF, porque fica privado de receber recursos federais. Ai os estados fizeram lob contra a defensoria pública. Não, deixa como está. Vamos manter a defensoria pública dentro do poder executivo, para os gastos de pessoal, porque se não vou estourar o limite de gastos daqui. E realmente, na própria razão de veto, foi colocado aqui que o veto. Foi vetado integralmente esse projeto. Me parece que esse veto, na última vez que eu pesquisei, ele não foi deliberado ainda, então essa lei não foi aprovada ainda, está lá desde 2012. E nas razões de veto está dizendo, realmente, o veto foi feito porque a pedido de Estados, no sentido de que, essa aprovação do projeto, seria realmente, muito difícil de ser implementada, em muitos estados, que estavam comprometidos com gasto de pessoal. Então essa autonomia financeira da defensoria pública vem sofrendo alguns percalços ai no Brasil ao longo do tempo. Mas o supremo tem decisões em que ele afirma isso, que a defensoria pública tem pelo menos o direito de ser ouvida, por ocasião do encaminhamento projetos orçamentários.
Aqui. Um precedente importante, supremo decidiu aquilo que já estava previsto na constituição. Quando um poder autônomo encaminha uma proposta, que está de acordo com o que foi deliberado na LDO, o poder executivo não pode reduzir essa proposta. Então, se o judiciário na LDO, foi decidido que ele tem 100 milhões do orçamento, e ele encaminha 100 milhões para a proposta orçamentária, o legislativo não pode dizer, me arrependi toma aqui 80. O que ele pode fazer é adequar se a proposta for superior a aprovada na LDO. Mas ele não pode reduzir aquilo que foi aprovado na LDO. Isso ele não pode fazer, segundo o supremo decidiu nesse precedente. 
Agora, olha que precedente importante que foi dado pelo supremo, em 2016. E que confirma aquilo que e falei para vocês, autonomia financeira no Brasil, de todos os poderes, não é o direito a receber o orçamento que se pediu, não é. É o direito a ser ouvido. Olha o caso que o supremo decidiu. E porque isso? Porque estou falando isso? O orçamento não é uma lei? É uma lei. Quem é que aprova a lei? O parlamento. Quem é que dá a palavra final sobre se o recurso vai ser 100 milhões ou se 50 milhões pro judiciario? É o legislativo. Não é nem o executivo, porque o executivo manda o projeto, mas não é ele que aprova a lei. Então se o orçamento é lei, quem é que é soberano em matéria orçamentária no Brasil? É o legislativo. Legislativo que vai decidir. 
Um caso concreto reforçando isso. Caso da justiça do trabalho. Justiça do trabalho nesse ano aqui, o que aconteceu? Foi aprovado na lei orçamentária anual, um... A participação da justiça do trabalho no orçamento aqui, desse ano, relativo a 2017, ou 2016, não importa, em resumo. Olha o que aconteceu com a justiça do trabalho nesse ano aqui. Em relação aquilo que ela tinha pedido de orçamento a união, houve um corte de 90% nas despesas de investimento. E de 24,9% nas despesas de custeio. O que é esse corte aqui? A justiça do trabalho pediu no orçamento de 2016, 100 milhões de despesas de investimento. Quanto ela teve de recurso final do orçamento, 10 milhões. Ela pediu 100 levou 10. Em despesa de custeio, a frustração foi da ordem de 24,9, ok?
Aí as entidades da Justiça do Trabalho entraram com uma ADIN no Supremo contra a lei, alegando que viola a autonomia financeira o fato de pediram cem milhões e serem dados dez. Eu ganhei 24% do que eu pedi, isso não viola a autonomia financeira? Pela Corte, não haveria vedação para que o Poder Legislativo fizesse a decisão final do orçamento.
Quem decide o tamanho do orçamento de cada Poder é o Poder Legislativo. Se no momento da deliberação orçamentária considerou-se que a Justiça do Trabalho não teria direito àquele determinado orçamento solicitado, não caberia ao Supremo interferir nessa escolha. Olha que interessante... A decisão começa assim: “Salve situações graves e excepcionais, não cabe ao Judiciário, sob pena de violação da separação dos poderes, interferir na função do legislativo de definir receitas e despesas”.
Aí muitos questionaram se essa situação não era excepcional, de um órgão conseguir apenas 10% do que pediu. O que mais seria excepcional então? Na visão do Supremo, nem isso foi excepcional. A tese é que a soberania para decidir orçamento é o Poder Legislativo. Autonomia financeira, no momento da deliberação orçamentária, não é direito de obter o que se pediu. No Brasil, isso acontece bastante, como foi evidente nessa ocasião da Justiça do Trabalho.
Tem outros problemas de orçamento de poderes autônomos espalhados pelo Brasil. Por exemplo: a gente aqui no Rio de Janeiro não tem muitos problemas em relação à autonomia financeira do o Poder Judiciário. Aqui este Poder é muito fortalecido em razão do fundo orçamentário que a Justiça tem. Esse fundo possibilidade a melhoria de equipamentos – existe uma certa independência em razão desse fundo especial, que são recursos que não vem diretamente do Tesouro Estadual. 
Tem estado, como São Paulo, que não tem fundo especial. Os Judiciários desses estados ficam literalmentena mão do governador. A mercê do que ele consegue aprovar no legislativo. Então tem muito estado no qual o Judiciário argumenta que está perdendo autonomia financeira pois está sendo asfixiado economicamente. Eles mandam o projeto de orçamento, mas, chega na hora da deliberação orçamentária, ganham 10% do que pediu. Já houve brigas homéricas na Justiça contra prefeito e governador. 
Há uns três ou quatro anos, o Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo estava deliberando se ia ou não mandar uma denúncia contra o governador de São Paulo de crime de responsabilidade, porque ele frustrou uma expectativa de participação do Judiciário no orçamento. Olha o problema que isso gera. A autonomia financeira no Brasil é muito complicada, porque o direito de ser ouvido, para muitos, é muito pouco. Uma solução talvez seja, então, garantir um percentual fixo de recursos para os poderes. Vamos supor que fosse 3% fixo do orçamento para o Judiciário. E aí não tem o problema de ter que negociar o orçamento todos os anos. Porque, realmente, fica uma coisa meio difícil. Porque o judiciário tem que ter um trâmite bom legislativo, porque senão o legislativo aprova o orçamento que ele quiser para o judiciário. E aí, pode até inviabilizar o judiciário, muitas vezes, e não só o judiciário, o Ministério Público (na mesma situação), Defensoria Pública. Porque, realmente, o Supremo afirmou, ainda mais com essa decisão aqui, com toda as letras, quem dá decisão sobre o tamanho do recurso orçamentário, ainda que seja um órgão de assistência financeira, é o poder executivo.
Agora, isso é na fase de elaboração de orçamento, aquela fase anterior de proposta orçamentária ser deliberada pelo poder legislativo. Agora, depois que o orçamento é aprovado, que virou lei sancionado e tal. Aí, você tem lá, a Lei Orçamentária anual diz o Judiciário tem direito a 120 milhões, na Lei Orçamentária do ente.Foi deliberado? Foi. Aí, você tem o outro momento da autonomia financeira, que o momento da execução orçamentária que são ao longo dos meses passando. Quem tem a chave do cofre? O executivo. O executivo tem que cumprir o que está escrito na Lei Orçamentária, um dos pontos que ele tem que cumprir na Lei orçamentária é o valor que ele tem que repassar para os poderes autônomos, que foi assegurado na Lei Orçamentária. Aí, na fase de execução do orçamento a autonomia financeira dos poderes é forte no Brasil. Por quê? Aí, a Constituição tem essa regra, no artigo 168[footnoteRef:1]·, que é conhecida como regra do Duodécimo em que a Constituição afirmou: [1: “Art. 168. Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos, na forma da lei complementar a que se refere o art. 165, § 9º.”] 
“Os recursos correspondentes às dotações orçamentárias, compreendidos os créditos suplementares e especiais, destinados aos órgãos dos Poderes Legislativos e Judiciários, do Ministério Público e da Defensoria Pública, ser-lhes-ão entregues até o dia 20 de cada mês, em duodécimos (...)”
A Constituição não deixou dúvidas de que essa é uma despesa obrigatória do Poder Executivo. Já o governador do Estado, ele é obrigado a repassar em duodécimos o valor para os poderes autônomos, essa é a regra geral da Constituição.
Olha a diferença: a gente viu no momento da atuação orçamentária não há direito adquirido no orçamento que se pediu, não há, porque o legislativo delibera. Agora, depois que aprovou o orçamento, aí você tem direito adquirido ao que foi aprovado no orçamento. E ai, o executivo não pode a principio dizer que não vai repassar além daquilo que foi deliberado na Lei Orçamentária, porque a regra do duodécimo é clara nesse sentido.Inclusive, a LRF tem um dispositivo que, o artigo 9º, §3º[footnoteRef:2], dizia o seguinte: o orçamento é planejamento, quando você faz o orçamento para 2020, agora você deliberou o orçamento para 2020 quando? Em Dezembro de 2019. [2: “Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias.
§ 3o No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. (Vide ADIN 2.238-5)”
] 
Por exemplo, se chegar em julho de 2020 e tiver uma crise absurda e a arrecadação cair drasticamente. Ora aquilo que eu planejei no orçamento não vai se cumprir. Porque o orçamento é arrecadação de receita e despesa. Ora, se eu arrecado menos eu tenho que conter os gastos para poder não violar o PIB orçamentário.
Aí, o parágrafo terceiro que diz assim: se eu verificar, ao longo da execução orçamentária, que aquela receita que eu esperei arrecadar não vai ser, realmente, recolhida. Eu tenho que limitar a execução orçamentária, tenho que conter a despesa. Nesse caso, quem tem que fazer essa limitação de gasto é cada poder autônomo (Judiciário, Ministério Público, Legislativo, Defensoria Pública). Eles têm que conter os gastos.
O parágrafo terceiro dizia: se os poderes ficarem inertes dotados de autonomia financeira, ou seja, se os poderes não limitarem a sua execução orçamentária. Cabe ao Executivo fazê-lo, o parágrafo terceiro diz isso. O Supremo quando julgou a medida cautelar na ADIN 2388-5, lá em 2003 diz que essa perspectiva é inconstitucional, porque disse que esse dispositivo é inconstitucional nessa parte aqui.
Por quê? Porque ele considerou que o Poder Executivo não pode interferir na execução orçamentária de um poder autônomo, porque a regra do duodécimo impede isso. A CF fala que os recursos têm que ser transferidos até o dia 20 de cada mês. 
Então, o STF considerou "bom, o Executivo não pode interferir na execução orçamentária de poderes autônomos, porque a autonomia financeira no Brasil, em relação à execução orçamentária, é uma autonomia verdadeira". Só que no dia 22/08/2019, também conhecido como ontem, o STF... Essa semana, o STF está deliberando a constitucionalidade de vários artigos da LRF, vocês devem notar vendo o noticiário. E um dos principais dispositivos questionados nessas ADIns, ADPFs ajuizadas em face da LFR é justamente esse aqui, ou seja, saber se o STF vai manter... Porque foi medida cautelar, em 2003 que ele deu. Aí, 16 anos depois estão analisando o mérito dessas ADIns. 
Começou a julgar na quarta. Na sessão de ontem prosseguiu. Está uma polêmica para saber o desfecho, porque como se formou a divisão? O Min. Alexandre de Moraes é o relator. Ele, Fux, Rosa Weber, Carmén Lúcia e Ricardo Lewandowski entenderam que aquela norma é inconstitucional porque viola a separação de poderes. Quer dizer, mantiveram o que foi decidido na medida cautelar, assim 5 votos.
Só que houve uma formação divergente, outros 5 votos no sentido de manter o dispositivo, mas dando interpretação conforme a CF. Essa divergência foi inaugurada pelo Min. Toffoli que encaminhou uma proposta e foi acompanhado pelos outros 5. Então, está 5 a 5 a votação, aguardando o voto do Min. Celso de Mello que estava ausente por questões de saúde na sessão de ontem. Então, ele quem vai desempatar. 
A proposta do Toffoli foi a seguinte: "na verdade, esse dispositivo não é inconstitucional, a gente precisa dar a ele uma interpretação conforme a CF no sentido de que é possível que o Executivo venha a limitar a execução orçamentária dos demais poderes". O fundamento dessa divergência encaminhada pelo Toffoli... Ao meu ver é correta. A ideia é a seguinte: num cenário de dificuldade financeira,não me parece justo que somente um Poder contenha os gastos. Quer dizer, do jeito que está colocado aqui, se você julga inconstitucional o dispositivo simplesmente, o que acontece? A rigor, o Poder Executivo não tem mecanismo rápido para fazer com que o Judiciário e os demais poderes possam conter os seus gastos num momento de crise de arrecadação. 
Segundo esse entendimento, o Poder Executivo, por conta da regra do duodécimo, se o Judiciário ficou com 120 milhões no orçamento, ele tem que transferir por mês dez milhões. Ele não pode "não, mas houve uma frustração de receita, eu achei que ia arrecadar tanto, mas estou arrecadando tanto por que houve uma crise econômica aqui". Ele não pode fazer isso, ele tem que repassar os 120 milhões ao longo daquele ano.
Só que, em situações de crise financeira, se o Executivo está reduzindo seus gastos, e prova que está fazendo isso, é justo que os outros poderes também acompanhem essa redução, porque senão a conta vai ficar só pros servidores e pras ações do poder executivo. E o Estado é um só. Então qual foi a proposta do ministro Toffoli? Foi uma interpretação conforme a constituição pra colocar a possibilidade de que, se o poder executivo comprovar que ele tá reduzindo a participação dos demais poderes, com autonomia financeira, na mesma proporção que ele tá reduzindo a sua participação, ele poderia reduzir o repasse dos duodécimos nesse caso. 
Então, por exemplo, se nesse exemplo concreto, o judiciário tivesse garantido 10 mi ao longo do ano. O poder executivo comprova que ele está fazendo uma redução de gastos, dele próprio, do poder executivo, na proporção de 20%. Se ele comprova isso, na hora que ele for transferir os 10 mi por meio do poder judiciário, ele pode transferir 8. Porque ele tá reduzindo a participação do judiciário na exata medida em que ele tá reduzindo a dele. E na visão desses (inaudível), isso preservaria a separação de poderes. 
Porque qual é o medo, que eu até entendo também, da teoria dos ministros que votaram pela inconstitucionalidade total desse dispositivo? É que você venha a consagrar um superpoder do executivo em relação aos outros entes. Porque na medida em que você admite que o poder executivo possa diminuir o repasse pros órgãos autônomos, você tá (ininteligível) essa relação de poderes. E a principal forma de autonomia é o poder financeiro. Porque na hora em que o judiciário, que o poder financeiro público ficar dependendo da boa vontade do governador pra ter repasse ou não, realmente não vai ter autonomia financeira. Então a gente tá numa edição polêmica ai, que o celso de melo vai ter que ver realmente qual o entendimento que vai prevalecer. 
Olha só que diálogo interessante que ocorreu ali, por ocasião da medida cautelar, quando o Supremo julgou a cautelar do min. Nelson Jobim. Porque o ministério Público falou “não, vamos lá, se os poderes autônomos não limitarem seus gastos nesse cenário de frustração de receitas, se eles não cumprem isso e continuam gastando como se não houvesse amanhã, enquanto o poder executivo está gastando normalmente, se o poder não fizer isso, como faz?” Aí o Ministro falou, “não sei”. E se o poder executivo não cumprir? Aí o Ministro diz, “isso se chama autonomia financeira, onde se podem cometer ilegalidades. Nenhum poder será juiz do outro”. Quer dizer, ele tá falando que o judiciário tá cumprindo. Ok, mas esse é o preço que você paga por ter autonomia financeira. Melhor você possibilitar isso, e depois, como ele falou, pode ter ilegalidade, então você pode até depois punir o TJ por inexecução orçamentária (?), é melhor você fazer isso do que deixar que o governador entre lá no tribunal de justiça e comece a mudar o orçamento deles. Então há essa preocupação do ministro indica bem isso. 
Aluno: O resultado desse julgamento [inaudível, aluno menciona os duodécimos recebidos pela UERJ].
Professor: Sim, você colocou muito bem, a gente garantiu aqui na UERJ uma situação parecida com essas, e eu não tenho dúvida que, prevalecendo esse entendimento…
 [Quebra na linha de raciocínio]
Por isso que está tão dividido no Supremo, porque ao mesmo tempo em que não parece justo que em um cenário de crise somente o poder executivo reduza os seus gastos, é complicado relativizar a economia financeira a esse ponto. Essa tese não está dizendo que o executivo vai ter o poder ilimitado de reduzir duodécimos, o que ela está dizendo é que o poder executivo a princípio não pode reduzir, mas se ficar comprovado que o poder executivo reduziu seus gastos, o poder executivo pode reduzir o repasse aos órgãos autônomos. A proporção da redução do poder executivo deve ser a mesma para os órgãos autônomos. Se eventualmente fiar comprovado que o poder executivo está reduzindo mais dos outros órgãos do que dele, terá medida judicial cabível para isso reverter isso. Não sei como o Celso de Melo vai julgar em relação a inconstitucionalidade, mas se ele julgar a favor, espero que ele deixe claro os parâmetros para isso. 
(Aluno falando)
Por isso que eu acho que talvez venha a prevalecer isso. Porque teve um caso concreto no Estado do Rio em que essa tese da interpretação conforme prevaleceu. 
Foi por ocasião da crise econômica do Rio de Janeiro, que estava em seu auge em 2016 e em 2016 aconteceu mais ou menos o seguinte: O Poder Executivo do Rio de Janeiro, o governador do Rio de Janeiro, pressionado pela queda de arrecadação, etc. Ele tinha implementado isso. O que ele fez, bom, ele disse: Eu estou reduzindo as minhas despesas do Executivo na ordem de 19.6%, ok? E ele queria implementar isso, essa redução, para os duodécimos repassados para o Judiciário. E ele fez isso. E ai o presidente do Tribunal de Justiça aqui do Rio entrou com um mandado de segurança para o Supremo, dizendo que o governador estava violando a regra dos duodécimos, no art. 68 da Constituição. Porque eu tenho direito ao orçamento integral, eu não posso sofrer um desconto como ele está fazendo aqui. 
E aí o Supremo, nesta ocasião aqui, e depois vocês leêm com calma as conclusões, mas o Supremo adotou exatamente essa tese que ontem foi ventilada pelo ministro Toffoli, de que em um cenário de crise econômica, financeira, não seria justo que apenas um poder pagasse a conta. Que os demais poderes com autonomia financeira também deveriam reduzir os seus gastos para que houvesse um tratamento equalitário dos poderes.
Então o Supremo em um caso concreto, tudo bem que era um mandado de segurança, não era uma ADIN ou coisa do gênero, era um caso específico, mas nesse caso, já tomou uma decisão dizendo que realmente o procedimento do governador naquela ocasião, e o Supremo definiu isso de que só seria válido esse tipo de diminuição no repasse de duodécimos desde que o Executivo provasse que estava aplicando o mesmo critério para a redução dos seus gastos como poder Executivo, então o Supremo autorizou, nesse mandado de segurança, que o Executivo fizesse esse desconto dos duodécimos do Judiciário na mesma proporção que ele reduziu o seu gasto. Então por isso que eu estou falando, essa tese do ministro Toffoli não surgiu do nada, não surgiu ontem. Ela é basicamente a manifestação deste precedente do Rio de Janeiro, em que o Supremo já deliberou pelo seu plenário, plenário ou turma, acho que foi plenário, e o Supremo lá no final de 2016 tomou essa decisão. 
Olha aqui o voto do ministro [Inaudível], que falou: Em momento de grave crise econômica devem ser asseguradas a autonomia e igualdade entre os poderes, não faz sentido em uma situação [Inaudível] em que a realização do orçamento é muito [Inaudível] ao previsto, que um determinado poder tenha seu duodécimo calculado com base em previsão de receita que não foi realizada, em deterimento da participação de outros poderes. Conclui que a base de cálculo de duodécimos deve observar o valor real do efetivo orçamento que foi previsto, aliás, o valor real que foi verificado mês à mês de arrecadação no orçamento, e não o valor fictício que foi previsto na lei orçamentária. 
Lembram que eu falei para vocês aqui, que um dos problemasgraves de orçamento no Brasil é você não ser real na hora de prever a receita? O que acontece, se você não prever a receita com realidade, você superestima a receita, o que acontece? É lógico que vai ser frustrado, concorda? Mas o que acontece, qual é a prática? O Executivo manda o projeto, o Legislativo para poder concordar com todas as emendas botam a receita lá em cima, e ai já começa errado o orçamento. Por que? Porque eles botam o orçamento em 100 milhões, o país em uma crise danada, e acham que vão arrecadar 100 milhões. Não vai arrecadar 100 milhões, vai arrecadar 80. E ai o que se faz? Tem que reduzir. Então é aquela coisa, é um negóçio que começa errado e a tendência é continuar dando problema. Então o problema já começa na previsão da receita.
Quando você tem uma frustração da receita mês a mês, que é o que estava acontecendo no Rio de Janeiro mês a mês por causa daquela queda do royalties significativa, quando você tem uma frustração de receita mês a mês, o executivo vira o problema quer dizer, ele vai continuar gastando como se arrecadasse aquilo tudo ou ele tem que reduzir desde logo a execução orçamentária. Assim, surge o problema quando ele quis aplicar essa redução do orçamento para poderes autônomos, por que ai qual foi a tese dos poderes autônomos? Eu tenho direito ao orçamento que me foi previsto na lei orçamentária, eu não tenho direito ao orçamento com base na arrecadação real mês a mês do ente público. Porque também o Poder tem as suas razões, o Judiciário pode alegar que fez o orçamento para gastar X e não dá agora para você chegar e cortar do nada, como eu faço, contratei isso aqui, aquilo lá, não posso cancelar, é claro que é um transtorno absurdo.
Aluno: Professor, esse plano econômico fala que é um resultado primário, ele então é da receita e ele é aferido de mês a mês?
Professor: É diz assim “A realização é sempre [inaudível] do resultado primário e sim ele é acompanhado mês a mês.
Aluno: Mas ai podemos pensar em casos por exemplo que os meses variam, fariam menos receita né, uma vez que tem meses em que se arrecada mais...
Professor: Também lógico, por exemplo, município arrecada muito em janeiro e fevereiro por conta do IPTU, mas é porque também se faz uma média das últimas arrecadações quer dizer tem todo um sistema para você não tomar decisões com base realmente nesses meios de resultado primário.
Aluno: Eles fazem uma projeção...
Professor: É eles fazem uma projeção do ano, então é mensal também, mas não é só mensal.
Aluno: Mas esse resultado a que ele se refere já é o resultado, digamos, aquilo que de fato arrecadou ou é tudo baseado em previsão? 
Professor: Não, o artigo manda que esse exame seja feito em cada bimestre. Então é um exame que deve ser feito a partir do final de fevereiro, ou janeiro, ai depois março, abril faz o exame, você faz em cada bimestre para poder saber, para ter uma expectativa se aquela receita que você trouxe a previsão para o orçamento vai se realizar ou não. Ai o que o Executivo fez na ocasião foi: olha a gente [inaudível] um orçamento que não vai ser realizado. Então para evitar um crescimento absurdo [inaudível], tem que diminuir as despesas desde agora, entendeu? Então essa foi a polemica que se colocou lá no Supremo.
Então vamos esperar o voto do Ministro Celso de Mello para saber qual vai ser a decisão. Agora o Supremo tem, antes dessa decisão do Rio de Janeiro, lá de 2016 que foi a decisão que virou um paradigma tanto que a sessão de ontem foi baseado nela, o Supremo tem decisões mais antigas em que ele, mas os casos eram assim, pegava caso em que o Poder Executivo, nesse caso por exemplo do Ceará, o Supremo julgou. O caso foi o seguinte: a lei foi aprovada e o orçamento do judiciário foi garantido em 100 milhões, ai o Executivo logo após a aprovação da lei orçamentária, mandou um projeto para alterar a lei orçamentária, sem ouvir o Poder Judiciário, para reduzir o orçamento do judiciário e do Ministério Público. Isso sem ouvir os Poderes e queria não repassar o duodécimo, com base na lei que ele fez sozinho sem ouvir ninguém.
O Supremo falou: Não, isso viola a autonomia financeira. Voce não pode alterar a lei orçamentária que foi aprovada sem, olha aqui o detalhe, sem ouvir os demais entes. Olha ele fala aqui: Autonomia financeira nos seus atos aprovados pela [muito rápido]. O judiciário local tem que ser ouvido. Então o problema aqui foi a ausência de participação do Poder Judiciário na elaboração da lei que alterou a lei de orçamento. Então na visão do Supremo, o Executivo não pode por atos individuais querer limitar a execução orçamentária dos poderes autônomos.
O Poder Executivo não pode, por atos individuais, querer limitar a execução orçamentária de um Poder Autônomo, até porque, nesse caso aqui, não ficou provado que o Executivo tinha reduzido o seu gasto também. Então, houve a alegação de que estava reduzindo só o gasto dos outros poderes autônomos. Aí, realmente isso viola totalmente a autonomia financeira. Então, o Supremo tem precedentes em que ele afirma que a autonomia financeira na execução orçamentária tem que ser respeitada também, e qualquer tipo de modificação no orçamento tem que ser deliberada com os poderes atingidos. O fato de o Executivo mandar um projeto na calada da noite lá para a Assembleia Legislativa e reduzir de uma hora para outra aquilo que foi deliberado em uma LDO, foi deliberado em uma lei orçamentária anual. Isso realmente ele não pode fazer.
Então, esse caso do Rio de Janeiro foi um caso paradigmático. Interessante ver o seguinte: Que o STJ, quando examinou essa questão em mandado de segurança, ele teve decisões divergentes. Olha só, essa primeira decisão aqui, olha o que ela garantiu: Inexistem justificativas plausíveis para os cortes aqui. O prefeito alegou que havia uma insuficiência da arrecadação municipal. Não é legitimado, desse modo, a diminuição do repasse dos duodécimos devidos à classe legislativa, que deveriam corresponder, dessa forma, às previsões orçamentárias. É uma decisão de 2001.
O que o STJ decidiu aqui? O prefeito, ele seria obrigado a repassar o duodécimo para o Legislativo, na exata medida em que foi previsto na Lei Orçamentária, porque a autonomia financeira, segundo esse julgado aqui, significa que, na execução orçamentária, o Legislativo tem direito ao orçamento que foi aprovado, à previsão orçamentária. E em outro precedente, mais recente um pouco, de 2012, antigo também, O STJ invocou o Art. 168 (da Constituição) para dizer: O artigo 168 estabelece uma programação de despesas, efetivando (inaudível), parcelado em duodécimos. Esse critério tem um tempo mínimo, de modo que não sejam repassados recursos superiores à arrecadação, com o sacrifício de despesas obrigatórias do Executivo.
A liberação, o repasse de duodécimos não tem como base única a previsão orçamentária, deve ser considerada a receita real. Então, nesse debate aí da execução financeira, da execução orçamentária, o ponto principal é esse. Quer dizer: eu vou observar a receita que foi estimada no orçamento ou eu vou observar a receita que está entrando nos cofres do Estado a cada dois meses? É esse que é o dilema, porque, se eu for observar o que está previsto na Lei Orçamentária, o Executivo não tem liberdade nenhuma, ele tem repassar em duodécimo exatamente aquilo que foi previsto na Lei Orçamentária. Se eu considero que o Executivo pode demonstrar que houve uma frustração da Lei Orçamentária, da arrecadação prevista, ele, nesse sentido, pode repassar o duodécimo, não com base no que foi previsto no orçamento, mas com base no que foi efetivamente arrecadado na prática. Então, esse é o grande duelo aí das questões e o Supremo (inaudível) vai decidir isso.
Essa matéria é uma matéria constitucional, porque envolve basicamente a interpretação do artigo 168 para saber realmente o limite dele, saber se é com base na receita prevista ou na receita real que foi arrecadada. E, realmente, tem argumentos bons para os dois lados, porque o poder autônomo também argumenta que ele planejou o orçamento com base no quefoi aprovado na lei e, se houve frustração orçamentária, ele não poderia ser atingido para isso. E, aí, vamos ver… O Ministro Celso de Mello vai votar quando retornar. Bom, basicamente isso...mas principalmente no que se refere à renúncia de receita, que a aplicação dela é mais importante. Outro princípio importante é o princípio da unidade orçamentária. Como o nome está dizendo a ideia é de que cada ente político tenha uma única lei orçamentária em cada ano. Então, a lei orçamentária é única, regula a atividade financeira daquele ente público, durante um ano. Só existe uma lei orçamentária para todo o ente político, para todos os poderes que integram aquele ente político. Todos os poderes, judiciário, legislativo, executivo, todas as despesas daquele ente político estão contidas numa única lei orçamentária.
E, a gente já tocou nisso na aul passada... Mas quando a Constituição fala em lei orçamentária anual, ela diz que a lei orçamentária anual deve ser dividida em três capítulos: o orçamento fiscal; o orçamento de investimento nas empresas estatais; e o orçamento da seguridade social. Mas o fato de a lei orçamentária ser dividida em três capítulos não retira a unidade. A lei orçamentária é única, o número é único. A lei orçamentária da União para o exercício de 2019 é uma só. A lei é de número único, mas é dividida em capítulos, porque a gente viu que a constituição quis dar maior transparência a esses gastos que são feitos em cada um desses grandes setores da atividade financeira corrente.
Então, aqui se falou erradamente que a unidade do orçamento não é mais adotada na Constituição, o que é errado. Também se falou aqui que a unidade do orçamento persiste porquanto a lei orçamentária do Brasil é única. Aqui quando se fala “apesar de os entes, que seriam ligados, elaborarem orçamento fiscal, um orçamento de investimento de estatais e um orçamento de seguridade social, é correto afirmar que vigora no Brasil o princípio da unidade orçamentária”. Sim, apesar de a lei orçamentária ser dividida em três capítulos, ela é uma lei única. 
Bom...
Aluna: Quais são os três capítulos. 
Orçamento fiscal, orçamento de investimento empresas estatais e orçamento da seguridade social. Isso está escrito lá no artigo 165, parágrafo quinto, da CF. Esses três capítulos da lei orçamentária. Existe uma espécie de consequência dessa ideia de unidade orçamentária que é um princípio que a doutrina do Direito Financeiro também ressalta que ficou conhecido como a regra da unidade de tesouraria. Tesouraria é um termo que a gente, tradicionalmente, usa para designar o tesouro do ente público. 
Daí, nós temos ali o artigo 56 da Lei 4.320/1964 diz:
Art. 56. O recolhimento de tôdas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais”.
O que ela quer dizer? Como a lei orçamentária é única, a ideia é a de que os recursos, a arrecadação das receitas públicas se dê com base em um único caixa, que é o caixa do tesouro daquele ente público. 
Então, é interessante notar que a LRF, quando foi editada, de alguma forma relativizou esse princípio, porque o artigo 43, parágrafo primeiro criou uma exceção a essa ideia, porque ele diz que a disponibilidade dos recursos da previdência social são recolhidos em uma conta própria, que é separada da conta do tesouro.
Veja. Lembram que na primeira aula eu falei em pouquíssimos pontos a LRF entra em colisão com a Lei 4.320/1964, porque... Vocês lembram que eu falei isso? Esse é o ponto em que você pode dizer que sim, porque a LRF aqui criou uma exceção a regra geral de que toda receita pública é recolhida em uma única conta, que é a do tesouro. A LRF diz “não, os recursos que são da previdência são recolhidos numa conta específica”. Então, é um dos poucos exemplos que esse dispositivo aqui... Não é que ele foi revogado pela LRF, mas foi criada exceção a esse dispositivo. Então, tirando essa pequena exceção, que costuma ser apontada como uma consequência da unidade orçamentária, a ideia gera é a de que os recursos do ente público são recolhidos em um único caixa, que é uma conta do tesouro.
Outro princípio orçamentário, também expresso na Constituição, é o chamado princípio da vedação do estorno. Esse dispositivo diz que é vedada a transposição ou a transferência de recurso de uma categoria para outra sem prévia autorização legislativa. O que que esse princípio está dizendo? Se eu tenho um orçamento, um recurso que é destinado para atender uma despesa A, e isso tá aprovado na lei orçamentária, não pode o Poder Executivo, sem prévia autorização legislativa, dizer que vai empregar aquele recurso numa despesa B. A ideia de que a lei orçamentária, quando ela estabelece a despesa, estabelece de forma específica e eu não posso ficar tentando mudar a programação orçamentária que era para A atender B, isso sem prévia autorização legislativa. Daí o nome vedação do estorno porque, se eu pudesse fazer isso transferir de uma categoria A para b, seria um estorno. Daria a regra geral se a vedação estorno.
Esse princípio ele teve uma exceção que foi previsto expressamente pela emenda 85 de 2015 acrescentou-se o parágrafo 5 ao artigo 67 para dizer que é possível essa transferência de programação de uma despesa para outra na área de ciência, tecnologia e inovação, para viabilizar projetos nessas áreas. Então, nessas áreas, especificamente, foi possibilitado que por ato do Poder Executivo por decreto e não por lei como é regra geral, por decreto se pudesse modificar a categoria, de uma categoria para o outra. Quer dizer a ideia claramente foi o quê? Dar mais agilidade no gasto de recurso público para essas áreas da ciência tecnologia e inovação porque, quando você permite que o Executivo por ato próprio modifique a destinação orçamentária, você tá dando mais agilidade a aplicação de recurso nessa área. Mas foi a única exceção contemplada com essa emenda 85. 
Aqui por exemplo se afirmou, incorretamente, isso após a emenda 85, que seria vedada a transposição de recursos na área de ciência e tecnologia por ato do poder executivo, sendo que essa é justamente a exceção contemplada pela emenda 85.
 Outro princípio orçamentário, que tem uma relação com esse princípio da vedação do estorno, mas costuma ser nomeado como princípio da especificação, tá bem delineado no artigo 5º, da Lei 4.320, quando ela diz assim a lei orçamentária não consignará dotações globais destinada a atender indiferentemente as despesas. A ideia desse princípio é a seguinte... Até para aumentar o controle da execução orçamentária, quando a lei orçamentária ela contempla despesas ela tem que ser específica, ela tem que tecer no detalhe como eu vou aplicar os recursos naquela área. Por exemplo, violaria esse princípio da especificação uma lei orçamentária que dissesse: a secretaria de saúde do município, na lei orçamentária, vai ter direito a gastar 20 milhões. A secretaria de saúde tem 500 postos de saúde, 500 hospitais, projetos, não dá para você colocar uma dotação tão genérica assim no orçamento. Tem que dizer quanto o posto tal vai gastar, tem que entrar nos detalhes. Porque se não fosse assim o controle seria muito difícil para saber se houve ou não houve desperdício, houve ou não mal aplicação do recurso. Então a ideia é de que o orçamento não pode conter dotações que sejam inespecíficas, sejam globais.
E esse princípio também foi temperado por uma regra criada pela LRF, a LRF foi e criou na lei orçamentária anual, a possibilidade da lei orçamentária anual conter aquilo que ela chamou de reserva de contingência. Reserva de contingência seria recursos públicos para atender alguns passivos contingentes. E é claro que se o passivo, se a despesa ela contingente, quer dizer eu não tenho como precisar ela imediatamente, é claro que essa reserva de contingência vai... Ela não pode ser específica mesmo, porque ela é destinada a fazer frente às despesas que vão ocorrer no futuro. É uma espécie de reserva, que o próprio nome de reserva de contingência, para atender contingências que ocorrerem durante a execução do orçamento.
Vamos lembrar que o orçamento em tese é sempre aprovado até 31 de dezembro de cada ano, destinado a vigorar durante o ano inteiroseguinte. A gente sabe que imprevistos acontecem também na administração pública. Portanto tem que ter um instrumento como esse para poder fazer com que o ente tenha condições de pagar esses recursos, mesmo sem ter uma delimitação precisa de qual é a despesa que ele vai suportar. Então, é um pequeno temperamento à regra da especificação ou discriminação.
Princípio orçamentário também relevante é o princípio da universalidade orçamentária, que está previsto de forma implícita em vários dispositivos das leis de normas gerais do Direito Financeiro. Como o próprio nome diz, a ideia da universalidade é: toda atividade financeira do Estado tem que estar contemplada na lei orçamentária. Lembrando que o Direito Financeiro trabalha basicamente com aqueles três grandes campos: despesa pública, receita pública e crédito público. Esses três campos do ente político. Esses três campos do ente político, da lei de orçamento político (União, Estados e Municípios), o Estado, sobre esses três grandes campos, tem que estar na lei orçamentária, porque a lei orçamentária tem essa pretensão, de ser uma lei de abarcância de toda atividade financeira do Estado.
Então, quando a gente fala “a lei de orçamento compreenderá todas as receitas.” Todas as despesas e receitas constarão na lei de orçamentos. É até redundante. O art. 5º, § 1º, da LRF também: “Todas as despesas relativas à dívida pública...” – e olha que a dívida pública constavam na lei orçamentária anual – ou seja, a ideia é que qualquer dado relativo a atividade financeira do ente tem que estar contemplada na lei orçamentária. Não há despesa pública do ente sem previsão orçamentária. Isso é um princípio absoluto no nosso direito. O ente só pode gastar aquilo que está previsto na lei orçamentária ou então em uma lei que modifique a lei orçamentária que a gente pode estudar. Mas, a princípio, tudo que é despesa tem que ter amparo na lei orçamentária. 
Fazendo a correlação, a gente viu o princípio da unidade orçamentária e universalidade. A unidade indica: a lei orçamentária deve ser única pra cada ente. A universalidade indica: que a lei orçamentária tem que contemplar toda a atividade financeira do ente. Então, a lei orçamentária é única e universal, no sentido de que ela contempla toda a atividade financeira do Estado.
O princípio da exclusividade orçamentária, que também é um princípio relevante, está previsto no art. 165, §8º, da CF/88 diz assim: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e a fixação da despesa.” Esse é um princípio, a regra geral, e tem algumas exceções que a gente vai estudar, duas exceções basicamente.
Qual é o sentido desse princípio? A gente viu, na universalidade, que todas as receitas e todas as despesas devem estar incluídas na lei orçamentária. Portanto, a lei orçamentária não é um instrumento próprio para que você coloque regras, dispositivos que não têm relação com essas duas realidades, que é a receita e a despesa pública.
Mas por que esse princípio se afirmou no direito financeiro brasileiro? Especialmente na época, logo após a Proclamação da República, a gente começou a verificar a seguinte situação: como a lei de orçamento é muito importante (talvez a mais importante que um ente político pode ter), no passado, quando o executivo mandava o projeto de lei orçamentária para o Legislativo, os parlamentares sabiam que o Executivo iria trabalhar para aprovar a lei orçamentária. Os parlamentares começaram a incluir dispositivos que não tinham nada a ver com a questão orçamentária – o que chamamos de jabuti-. Na época, foi chamado de “causas orçamentárias. Você tinha a lei de orçamentos, que tinha toda a programação da receita e da despesa, e aí os parlamentares incluíam matérias no final da lei que não tinham relação com a matéria orçamentária, para se aproveitar da apresentação da lei orçamentária, já que o Executivo trabalhava e trabalha fortemente para aprovar a lei orçamentária, era uma oportunidade que você tinha de incluir tudo aquilo que você tinha interesse que fosse aprovado na lei orçamentaria. O Rui Barbosa criticava muito isso na ocasião, pois a lei orçamentaria não era para isso e as pessoas colocavam coisas ansiedade, como por exemplo regra para indenização de pessoas, desapropriação, coisas que não tem nada a ver com a lei orçamentária. Esse princípio foi punhado historicamente no Brasil para a vedação dessas chamadas “causas orçamentárias", quer dizer, essa matéria que é estranha ao orçamento, não pode estar dentro da lei orçamentária anual, que deve se limitar, a princípio, apenas prever a receita e fixar a despesa. 
Agora, essa norma, essa regra geral, veja aqui um exemplo, de cauda orçamentária. Até a Constituição usou a clássica expressão de Rui Barbosa. Ele falou assim: ao determinar (inaudível) a lei orçamentária anual, o prefeito foi informado que era vedado a inclusão de cauda orçamentária nesse projeto, ou seja, matérias incompatíveis com a matéria orçamentária. É considerado cauda orçamentária o dispositivo que define valores de gratificação estatutárias, porque definir valores de gratificação estatutárias, se vai ter ou não aumento do servidor, qual vai ser o aumento do servidor na categoria, isso é matéria para uma lei própria, você não vai colocar isso na Lei de orçamento. Isso é uma matéria estranha à previsão da receita e à fixação da despesa. Aqui também se afirmou: a lei orçamentária poderá conter norma de direito tributário, inclusive a concessão de benefício fiscal, desde que compatível com o orçamento plurianual. Por que está errada essa afirmativa? Porque uma norma de direito tributário, concessão de benefícios fiscal, isso não é previsão de receita e fixação de despesa. Isso tem relação com o Direito Financeiro, mas não é previsão de receita e fixação de despesas e a constituição veda um dispositivo estranho a essas matérias.
 Agora a Constituição, ela mesma coloca exceções. Ela diz assim: “A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão de receita e à fixação de despesas”. Aí vem as exceções: “não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementar e contratação de operação de credito”. A gente vai estudar essas duas questões. Autorização para abertura de crédito suplementar... O que é isso resumidamente? A lei orçamentária vai dizer: autorizo o executivo a gastar 80, numa determinada despesa, mas desde já autorizo a possibilidade dele abrir o credito suplementar até o valor de 100. Isso é autorização de crédito suplementar. É possível colocar isso na própria lei orçamentária sem violar o princípio da exclusividade. E também, a lei orçamentária pode, e que acontece às vezes, de autorizar o Poder Executivo a celebrar uma operação de crédito. A gente também vai estudar em detalhes como isso ocorre.
Mas tirando essas duas exceções, que são exaustiva, que a Constituição trouxe o princípio e trouxe as duas únicas exceções: abertura de crédito suplementar e contratação de operações de credito. Tirando essas duas exceções, é preciso sempre observar, na lei orçamentária, o princípio da exclusividade. Isso tem aplicação prática? Tem, muito. Porque é impressionante como você ainda tem leis orçamentárias que os parlamentares esquecem desse princípio. Acontece exatamente o que acontecia no tempo do Rui Barbosa, das caudas orçamentárias. Rui Barbosa também falava outra expressão, “orçamento rabilongos”... Ele dizia sobre o orçamento com rabo gigante cuja matéria não tinha nada a ver com a matéria orçamentária.
Quer ver um exemplo prático? No Rio de Janeiro acontece em 2013. Leis orçamentária do estado do Rio artigo 18. Orçamento do Estado do Rio. O legislativo foi lá e incluiu um dispositivo na lei orçamentária, tratando de um tema hiper complexo, que, não vou entrar em detalhes aqui, mas, havia uma discussão gigante no estado do Rio na ocasião se quando o Poder Executivo, ele realiza operações com precatório e tal, se ele deveria compensar os Municípios em relação a essas operações. Não vale a pena entrar o detalhede quem tinha razão e quem não tinha razão. 
Mas, em resumo, isso aqui é fixação de despesa ou previsão de receita? Não. Isso aqui é uma autorização para crédito complementar, ou para abertura de crédito? Não. Então, se não está nas exceções da Constituição, esse tipo de dispositivo viola o princípio da exclusividade orçamentária.
Então para você ver como acontece ainda hoje. O legislativo tem um tema lá que sabe que é super polêmico, como ele sabe que a lei orçamentária tem que ser aprovada, ele coloca esse “jabuti” lá, pra ver se passa se ninguém percebe. Ai nesse caso o que aconteceu? O Governador foi lá e vetou. Claro que muito bem orientado pela PGE. Olha as razões de veto do governador... não precisa falar muito, ele nem entrou no mérito. Ele falou que a Constituição tem explícito na texto da lei orçamentária que eu não posso incluir na lei orçamentária matéria que não seja previsão de receita e fixação de despesa. Parágrafo clássico, portanto não há outra opção a não ser vetar esse projeto.
Veja que o governador nem entrou no mérito se estava certo ou não aquilo ali. E não precisava mesmo. Para que ele ia comprar essa briga? Ele ficou só na preliminar. Não interessa o que vocês colocaram de conteúdo, mas vocês não podem colocar um conteúdo que viole o princípio da exclusividade orçamentária. Perfeito, eu acho que a argumentação foi correta nesse caso...
Bom, tá errada a afirmativa porque essa frase aqui corresponde ao princípio da exclusividade e não da unidade. O que se falou de unidade do orçamento, que veda a inclusão dessas matérias estranhas, mas, na verdade, esse é o princípio da exclusividade, daí esse equívoco da afirmativa. 
Outro princípio orçamentário é o princípio da equidade entre as regiões. Ele está espalhado pela Constituição, como a gente vê aqui. Basicamente, o que ele preconiza? O orçamento nada mais é do que a decisão sobre alocação dos recursos públicos. É claro que, por exemplo, no orçamento federal, a União tem que tomar decisões. Vai alocar mais recursos para uma região ou para outra? Em um país do tamanho do Brasil, tem que haver previsão constitucional para fundamentar essa escolha.
E, realmente, a Constituição autoriza que se leve em consideração as diferenças regionais no país. O que justifica que o governo gaste mais recursos em regiões com menor desenvolvimento humano, ou índices de pobreza maior? É o princípio da equidade entre as regiões. A ideia é que eu posso aplicar mais recursos em áreas que demandem maior intervenção do poder público. Isso é plenamente justificável à luz da Constituição e esses dispositivos aqui, que, conjugados, levam à interpretação da possibilidade dessa aplicação de recursos. 
Outro princípio constitucional orçamentário a gente conhece pelo nome de princípio da não afetação da receita, ou não vinculação de receita. Esse é um princípio que está na Constituição, no artigo 167, IV. O que esse princípio fala? Que é vedada a vinculação de receita de imposto a órgão coletiva. Notem o seguinte: o princípio é esse aqui, primeira linha. A partir do ressalvadas, vem as exceções. Tem umas oito exceções. 
Só pela foto vocês já viram. É princípio? É. Mas tem tantas exceções que ele acaba enfraquecido. As exceções não são apenas as que estão no dispositivo – existem outras espalhadas pela Constituição. Vamos entender a razão desse dispositivo, desse princípio. A ideia desse princípio é não vincular a receita de imposto a um órgão público ou despesa específica. Por quê? O momento de elaboração da lei orçamentária não é o momento em que o executivo junto ao legislativo decidem sobre a destinação dos recursos públicos? Se você possibilita a vinculação da receita dos impostos, que é a principal forma de tributos, a uma despesa específica, o que está fazendo com isso? Você está retirando a liberdade do legislador, no momento da feitura do orçamento, de decidir sobre o destino dos recursos. Então, qual é o fundamento histórico desse dispositivo? Conferir liberdade para o Poder Legislativo e Poder Executivo no momento de elaboração orçamentária. Esse é o fundamento histórico desse dispositivo.
A Constituição, com as exceções que ela estabeleceu, não só nesse dispositivo, mas em outros... Vamos a alguns exemplos desses dispositivos. Existe dispositivo constitucional que diz que um determinado percentual da arrecadação tem que ser vinculado a despesas com saúde. Outro percentual tem que ser vinculado com educação. Por opção do constituinte, e das emendas constitucionais que vieram depois, ficou entendido o seguinte: “tem determinada despesa pública que é tão relevante que eu tenho que garantir que ela terá direito a um pedaço de orçamento”. 
Com a prática orçamentária, o que se criou? As pessoas desconfiadas que o legislador e o executivo não iriam alocar recursos suficientes para determinadas despesas em áreas sensíveis como educação e saúde, pensaram em qual solução? “Vamos garantir, então, que determinado percentual de arrecadação de recursos tenha que ser destinado a essas áreas”.
Só que o que se crítica, em relação a esse princípio, é que foram criadas tantas vinculações de recursos públicos a áreas específicas, que isso acabou tornando a exceção à regra. Acabou sobrando muito pouco para deliberação do Poder Executivo e do Poder Legislativo sobre o destino dos recursos. Essa é a crítica que se faz hoje em dia e veja: se a gente olha aqui as exceções ficaram limitadas só a saúde e educação, que são os dois pontos mais sensíveis. Você tem, por exemplo, a possibilidade de vincular a receita à atividade de administração tributária. Você pode vincular a receita (como se colocou aqui), quando, por exemplo, um Município e um Estado celebrou contrato de empréstimo com a União Federal. O município ou Estado ele pode dar como garantia, que ele vai pagar aqueles empréstimos, a receita de arrecadação dos impostos.
Por exemplo: o Município celebra um contrato de operação de crédito com a União, com entes do governo federal. É claro que a União vai ficar com medo dele não pagar. Então, tem que ter uma garantia. Uma das garantias pode ser a receita do IPTU, por exemplo, que é o imposto municipal. O que estou fazendo aqui? Estou vinculando a receita de um imposto, que é o IPTU, a uma despesa específica, que é a possibilidade dele pagar aquele empréstimo com a receita de IPTU.
Então, esse princípio embora permaneça sendo uma regra geral no nosso direito orçamentário, ele é bastante enfraquecido por essas exceções, que são bastante numerosas. Inclusive, esse princípio, hoje, está muito atual nas discussões que a gente está tendo no governo federal, porque já houve algumas manifestações do ministro da economia atual que um dos projetos é exatamente acabar ou diminuir essa quantidade de (inaudível) no orçamento. A regra é... Orçamento de alocação... Qual é a ideia que se coloca? Bom, temos que devolver o protagonismo do Poder Legislativo na deliberação do destino do documento. Agora, muitos criticam essa iniciativa porque temem que ao você não garantir essa vinculações, principalmente com áreas sensíveis como saúde e educação, o que você estará fazendo é potencialmente diminuir drasticamente o investimento que o Estado nessas áreas. É uma discussão interessante e também vai um pouco além da decisão política. Mas, historicamente, a ideia desse princípio da não vinculação é justamente essa, dar maior responsabilidade e mais poder de decisão para o Executivo e para o Legislativo para que eles apliquem os recursos de uma forma mais livre.
E é umas dicas também que se fazem... Por exemplo: essas vinculações, especialmente com saúde (aplicação de determinado percentual específico em saúde), educação (aplicação de determinados percentuais em educação) vem gerando outro problema prático no Direito Financeiro, que é o seguinte: você tem caso de educação, se não me engano, percentual de aplicação de recursos em educação é de 25%. Não lembro muito bem, mas acho que está no art. 212, da CF. Enfim, tem um percentual lá de estabelecido na Constituição aplicação de recurso na educação.Aí, tem milhões de discussões de direito financeiro que é o seguinte: “Mas, o que é gasto na educação?”
Um exemplo concreto: São Paulo, até ano passado (2018), considerava gasto com a educação o pagamento dos servidores inativos da educação. Diziam: “quando eu estou pagamento o professor aposentado, estou fazendo gastos com a educação.”.
Cada estado tem um critério para poder provar que está cumprindo o mínimo de vinculação com a educação. O próprio TSE-SP falou que não concorda e mandou São Paulo rever os cálculos, porque dependendo de como você aborda o critério. Aí, vem a discussão: mas, o que é gasto com a educação? Transporte é gasto com a educação? Material escolar é gasto com educação? Tem uma série de discussões assim pequenas que giram em torno disso, de saber se ente está cumprindo ou não está cumprindo o gasto com a educação. Saúde é a mesma coisa.
Então, existem algumas discussões que são geradas por essa obrigatoriedade. Então, é uma discussão longa, saber se realmente elas são benéficas ou não. A questão está colocada atualmente, mas, historicamente, a ideia desse princípio geral é que tenha mais liberdade para que o Poder Executivo e Legislativo possam decidir sobre o destino dos recursos.
Aqui, se afirmou erradamente que a vinculação da receita de todos os impostos dos órgãos são despesas de prestação da garantia em razão de crédito para obter receita. São erradas as afirmativas. Por quê? O jeito que ela foi formulada aqui dá a impressão, principalmente em vedações: “As vedações da Constituição se referem à Lei Orçamentária”. É uma vedação da Constituição, a vinculação exercida de todos os impostos de despesas? Está errado. Porque do jeito que ele falou “que todos os impostos” dá a impressão que não tem exceções a essa regra de não vinculação, e a gente viu que existem exceções, sim a essa regra. Várias exceções à regra de vinculação de receitas de impostos á órgãos com fundo de despesas.
 Então, você dizer que não cabe a vinculação de nenhum imposto ao fundo de despesa não é preciso, porque não contempla as muitas exceções que você tem nesse princípio.
Agora, tem uma coisa curiosa, porque as exceções são tantas na CF ao princípio da não afetação de receita de imposto, que eu acho que os Estado e municípios ficam animados e querem incluir outras. É aquela coisa se eu tenho uma regra que tem 15 exceções, vamos colocar a décima sexta, pois ninguém vai perceber. É brincadeira, mas é verdade. Mas não pode, porque se o princípio é constitucional, as exceções são exaustivas. Senão, vira bagunça. Por maior que seja o número das exceções, só se pode excepcionar um princípio constitucional quando a própria CF autoriza.
Por exemplo, caso concreto. Essa ação que o STF julgou. O Estado de Santa Catarina vinculou uma receita do ICMS, imposto, à programa de desenvolvimento da agricultura. Tudo bem, vamos discutir o mérito disso. Agora, é constitucional? Não. A CF tem exceção possibilitando vinculação de receita de imposto à ações ligadas agricultura? Não. Se a CF não autoriza isso nas suas 15 exceções, um Estado não pode criar uma nova exceção porque não está na CF.
Nesse caso aqui também. Está correta a afirmativa. 
Professor faz leitura: "destinação de imposto ICMS à programa habitacional". Quer dizer, o Estado pode vincular uma parcela da arrecadação do ICMS para fomentar programa habitacional? A pergunta tem que ser: a CF contempla essa exceção? Não contempla. Realmente, não tenho nenhum artigo na CF que diz que é possível vincular receita de imposto à programa habitacional. Então, essa lei é inconstitucional, porque esse princípio só admite exceções quando expressamente previstas na CF.
Nesse outro caso. Um prefeito preocupado com a taxa de desemprego no município decide propor que um décimo de todo o ISS, que é um imposto municipal, seja recolhido pela prefeitura e automaticamente empregado em programa de capacitação dos empregados. Após consulta à sua assessoria jurídica, o prefeito é informado sobre impossibilidade do ato em função da não afetação. Por mais militória que seja a atitude do perfeito, essa seria uma exceção ao princípio da não afetação de receita que não encontra respaldo na CF, só por isso que é inconstitucional, independente do mérito de ser bom ou ruim. É inconstitucional, pois não respeita o princípio geral da não afetação.
Esse princípio tem um detalhe importante que esse termo que ele usa no art. 167, IV: “é vedada a vinculação de receita de imposto a órgão, fundo ou despesa”.
E aí, a gente vai estudar com detalhes isso no Direito Financeiro II. Vocês estudar o sistema tributário, mas a gente tem que adiantar que existe... No sistema tributário brasileiro, vocês vão ver que o tributo é um gênero que comporta cinco espécies: imposto, taxa, contribuição de melhoria, imposto compulsório e contribuições especiais.
Então, quando a CF fala "é vedada a contribuição da receita de imposto", está se referindo à espécie, e não ao gênero tributo. Só para vocês terem uma ideia. Qual a diferença de imposto para taxa. O imposto é um tributo que é devido porque alguém pratica o fato gerador descrito na lei. Então, imposto de renda; se alguém auferir renda, tem o dever de pagar imposto. IPTU (imposto de propriedade territorial urbana), quem é proprietário de imóvel urbano tem que pagar o IPTU. Esse é o imposto, a principal espécie tributária, pelo menos a tradicionalmente mais relevante. 
Existe a outra espécie tributária que é a taxa. A taxa é um valor que se paga ao Estado porque o Estado presta um serviço público específico divisível ou porque o Estado exerce uma atividade de polícia especificamente voltada para uma pessoa. Então, imposto e taxa são espécies do gênero tributo, mas quando a CF falou "imposto", ela não se referiu ao gênero. Consequência disso: posso vincular a receita de taxa a órgão, fundo ou despesa? Posso, porque a CF usou o termo imposto. Exemplo mais conhecido. A taxa de incêndio (usada para o reaparelhamento do corpo de bombeiros). Não imposto, mas espécie de tributo. Posso vincular a arrecadação da taxa de incêndio a um fundo, que como acontece (inaudível) ligado ao fundo que é gerido pelo corpo de bombeiros. Posso fazer isso? Posso, pois a vedação da CF é afetar receita de imposto, como taxa não se confunde com imposto, não há problema nisso.
Porque a vedação constitucional é: afetar a receita de imposto. Como taxa não se confunde com imposto, não há problema nisso.
E, aliás, é muito comum que as taxas, tanto a taxa de serviço público, como a taxa de polícia, elas sejam afetadas para um fundo específico. Por exemplo: a taxa judiciária, que é a taxa que se paga porque se utilizou um serviço do Poder Judiciário. Posso afetar a arrecadação da taxa judiciária ao fundo que é gerido pelo poder judiciário? Posso. Porque a vedação constitucional é receita de imposto. Agora, naquele exemplo que a gente viu, eu não posso afetar a receita de ISS, que é um imposto municipal, imposto sobre serviços, porque eu só posso afetar a receita de imposto quando eu tenho uma autorização constitucional expressa, uma exceção expressa na Constituição. Isso eu não posso fazer. 
Agora, a taxa eu posso ou não posso afetar. Também não sou obrigado a afetar, eu posso, por exemplo, cobrar uma taxa de lixo. O poder público tá obrigado a vincular a arrecadação da taxa de lixo, o serviço público de coleta de lixo domiciliar, a um fundo específico? Não. Eu posso recolher aquela taxa pro Tesouro, pra conta única do Tesouro. É uma faculdade você vincular o recurso de taxa ao órgão de despesa. Então é possível, isso? Sim.
 “Ah, mas isso não tem aplicação prática nenhuma”. Tem. Porque o Supremo volta e meia tá decidindo essas questões. Esse caso aqui que eu trouxe é um caso em que foi criada uma taxa ligada às atividades notariais de registro, e se decidiu na lei que o produto dessa taxa seria vinculado a um fundo pro reaparelhamento do Ministério Público. Aí alguém entrou com ADIN e falou “não, isso tá violando o princípio da não afetação de receita”. E o Supremo falou “não, você não leu bem odispositivo da Constituição. Porque a CF fala em imposto. Taxa não é imposto”.
Então é possível, sim, porque aquele princípio não incide no CFE da taxa. Ele é um princípio específico para impostos. Talvez a confusão que ocorra, ainda hoje, no Supremo, ele não raro decide esse tipo de questão, porque é muito comum que essas taxas ligadas a atividades notariais, taxa judiciária, sejam vinculadas realmente a fundos ligados a MP, a Tribunal de Justiça... Aí volta e meia entra alguém com uma ADIN questionando isso e dizendo que violou o princípio da não afetação. 
É uma questão histórica porque na Constituição passada, 67/69, a redação antiga do mesmo dispositivo era: “é vedada a vinculação da receita de tributo ao órgão fundo de despesa”. A redação antiga era essa. Realmente, na CF, 67/69, passada você não podia vincular a taxa ao órgão do fundo de despesa. Porque a constituição usou o gênero “tributo”. E tributo é o gênero que abrange as 5 espécies tributárias. Mas a CF atual, não tem dúvida que ela usou a expressão que é espécie, que é o imposto. E que, portanto, eu não posso vincular a receita de imposto ao órgão do fundo de despesa. 
Então, essa questão aqui, quando se fala, “é vedada a vinculação de receita de imposto e taxa a órgão do fundo de despesa” – tá errada, porque a vedação constitucional só se aplica a impostos, e não a taxas. 
Bom, agora passando para os nossos slides da aula 3...
[Professor comenta acerca da prova oral]
A gente listou os princípios orçamentários e, lembra que a gente falou do princípio da universalidade, que diz que o orçamento busca listar todas as despesas do estado e a princípio não pode ter despesa sem previsão da lei orçamentária.
A gente viu também o princípio da vedação do estorno: eu não posso transferir um recurso do orçamento que tá em uma categoria A para uma categoria B. E vocês podem ter feito um questionamento no seguinte sentido: isso parece uma coisa meio teórica. Como ficam esses princípios com intervenção do Poder Judiciário? Alguém ingressa com uma ação pedindo determinado direito o judiciário reconhece esse direito e manda o poder público cumprir, que são os casos de fornecimento de medicamentos, tratamento de saúde, vagas em creche, os direitos sociais em geral a gente sabe que entende-se que eles podem ser requeridos por meio da tutela judicial. Isso é uma conquista no Brasil.
Naquele exemplo: quando alguém ingressa com uma ação e pede o fornecimento de medicamento e o juiz profere uma decisão, como fica o princípio da universalidade já que é uma despesa que não estava prevista? Como fica o princípio da vedação do estorno já que essa categoria não estava programada no orçamento?
Atualmente... Essa discussão tem vários contornos, mais constitucional do que financeiro, mas eu vou abordar o aspecto orçamento. Mas, na prática não é assim, O Estado tem gastos decorrentes de decisão do Judiciário. No entanto, seriam necessárias aulas de direitos sociais.
O sistema que a gente tem hoje e que foi consagrado pelo Supremo em 2008, acho que principalmente nesse precedente aqui... Basicamente, o que o Supremo estabeleceu aqui? Quando começaram essas ações, envolvendo fornecimento de medicamentos, tratamentos de saúde, como as fazendas públicas se defendiam? O direitos à saúde deveria ser implementado a partir do prevista na lei orçamentária. Essa essa era a defesa padrão dizendo que o Judiciário não poderia garantir o direito social de maneira direta por conta da limitação de ordem orçamentária. Essa defesa foi vencida no Judiciário por meio da tese de que quando se está em jogo um direito, aquilo que se qualifica como o mínimo existencial, o papel do Judiciário não pode ser obstado pela mera alegação da reserva do possível, a partir das forças do orçamento.
Uma vez o judiciário considerando que tem um direito fundamental em jogo, não cabe a fazenda pública alegar que ela não pode implementar aquele direito porque não está previsto no orçamento. Esse é o parâmetro hoje que a gente tem. É um tema que ficou conhecido como a judicialização dos direitos fundamentais.
No Direito Financeiro, e esse ponto é que eu quero colocar para vocês, como a doutrina no Direito Financeiro tradicional brasileiro enxergou esse fenômeno? O Ricardo Lobo Torres, neste livro, "Direito ao Mínimo Existencial", que é um livro que não aborda de maneira nenhuma os aspectos relacionados ao Direito Financeiro... Porque o Ricardo Lobo Torres, embora a gente conheça muito ele como tributarista, acima de tudo ele era publicista. Talvez o maior publicista no Brasil, mas, ele tinha uma visão de conjunto do direito público e ele neste livro abordou também aspectos relacionados ao direito constitucional dos direitos sociais. Mas como ele também tinha muito conhecimento sobre Direito Financeiro, pois ele era também professor de financeiro, ele sempre teve uma visão crítica desta intervenção excessiva do Poder Judiciário na implementação destes direitos. Porque como ele tinha uma visão do orçamento como sendo instrumento de implementação dos direitos sociais, ele via com desconfiança essa interferência direta do judiciário com o orçamento.
Então só para resumir o entendimento dele, aqui é um grande representante do direito financeiro brasileiro. Como ele via esse fenômeno? Ele dizia que, de fato, o próprio título do livro fala, "o mínimo existencial". O mínimo existencial seriam aquelas condições que garantem um mínimo de dignidade para a vida das pessoas. Na visão dele esse mínimo existencial teria a obrigação de ser garantido pelo poder público, quer dizer, não tinha como na deliberação orçamentária, que o Legislativo ou o Executivo não garantisse, que essa parcela que está sendo tocada pelo mínimo existencial não fosse protegida. Ele dizia que isso podia ser, inclusive, exigido em juízo, esse mínimo existencial. Agora, tudo aquilo que fosse além desse mínimo existencial, ou seja, tudo aquilo que fosse direito social mesmo, aperfeiçoamento de políticas sociais, na visão dele não poderia ser objeto de controle judicial. Porque isso seria uma matéria típica da democracia, do Poder Legislativo por Poder Executivo. Qual é o grande problema dessa teoria, que ele mesmo reconhecia? O problema é que a diferença entre o que é mínimo existencial do que é direito social não é fácil. Porque mínimo existencial para um pode ser uma coisa, para outro pode ser outra. Então é uma discussão totalmente contaminada pelas crenças que a pessoa tem, inclusive políticas. Porque para uns, por exemplo, ensino superior é mínimo existencial. Para outros, pode não ser. Então fica essa disputa, não é uma discussão fácil de ser feita. E ele também reconhecia isso, ele dizia que o problema desta distinção é que você não tem um conceito universal de mínimo existencial.
Mas, enfim, mesmo com essa dificuldade, o que ele dizia? Seria possível alguém, por exemplo, ingressar com uma ação judicial para pleitear a implementação de um direito ligado ao mínimo existencial. Vamos ver, por exemplo, um medicamento porque é o caso que vai deixar mais evidente, uma ação que envolvesse um medicamento que não estava sendo fornecido pelo Estado e que fosse essencial para a vida da pessoa. Bom, acho que pouca gente discutiria que esse tipo de demanda… a pessoa defenderá o que? O seu mínimo existencial. Porque isso realmente é mínimo, ninguém vai discutir que isso é mínimo existencial. Não é que nem a polêmica sobre grau de escolaridade, ensino superior ou não.
O que o Ricardo Lobo Torres dizia? Nesse caso, realmente, se alguém entrar com uma ação judicial para discutir isso, o Poder Judiciário tinha que fazer o que (na visão dele, que não prevaleceu)? Que é, realmente, o que não prevaleceu, como a gente viu aqui, ele dizia: Bom, nesse caso, o que cabe ao Judiciário fazer? O Judiciário tem que superar a omissão do legislador. Porque o legislador no orçamento não garantiu aquele recurso para completar o mínimo existencial da pessoa que propôs com a ação. Só que, a superação daquela omissão do legislador, como se daria? O Judiciário é que entregariao medicamento para aquela pessoa que ingressou com a ação? Na visão dele, não. Ele dizia: A superação da omissão do legislador deve se dar, não às margens das normas constitucionais do orçamento, o Judiciário tem que reconhecer a intangibilidade do pedido inicial, ou seja, o Judiciário reconhece uma omissão, e ele manda os Poderes preencherem aquela omissão.
Isso na prática prevaleceu? Não. Na prática prevaleceu o que? O Judiciário garante o direito social da pessoa e manda o Poder Executivo cumprir aquilo, em prazo específico. Então pela doutrina do Direito Financeiro, esse tipo de decisão atropelaria o orçamento, porque você está garantindo, criando, a rigor, uma despesa pública que não está no orçamento. Você violaria o que? Aquele princípio da universalidade. Mas o que prevaleceu na jurisprudência? Você não pode invocar razões de ordem orçamentária para negar um direito que é garantido pela Constituição, ainda mais quando é um Direito Fundamental, como é o direito à vida. Então eu só estou colocando aqui como é que a doutrina do direito financeiro vê a discussão, principalmente a doutrina do Ricardo Lobo Torres.
Uma discussão que também se colocou, ficou conhecido como “reserva do possível”. Por que o que as fazendas públicas alegavam quando começavam essas ações pleiteando a implementação de direitos sociais? Não, mas a implementação de direitos sociais depende do orçamento, da chamada reserva do possível. Se o orçamento não contemplou aquelas despesas que promoveriam o direito social, caberia aos prejudicados não pleitear isso no Judiciário, pois o Judiciário não é um órgão competente para decidir a alocação de recurso público, quem decide a alocação de recurso público para A, B ou C é o Poder Executivo junto com o Poder Legislativo.
E o Ricardo Lobo Torres falou que na verdade essa discussão acabou sendo prefixada no Brasil, por quê? Porque criou-se e ficou bem cristalizado na jurisprudência foi de que em se tratando de um direito que toca essa essencialidade, esse mínimo existência, cabe a fazenda pública que foi acionada, pagando imposto direito, o dever de prestar esse direito e ela não pode invocar a reserva do possível porque em tese, como ele coloca ali o dinheiro público é inesgotável, no seguinte sentido: o Estado sempre pode obter mais recurso público, seja pelo aumento da carga tributária, seja contraindo dívida, contraindo empréstimos. Por isso ele coloca aqui: “Essa reserva do possível no Brasil virou aquilo que se denominou de reserva fática”.
Quer dizer, como o dinheiro público é em tese inesgotável e se eu estou diante de um direito fundamental garantido pela Constituição, direito a vida, a saúde, a educação, cabe ao Estado encontrar meios para fazer valer aquele direito. Então essa discussão da reserva do possível acabou sendo conhecido pela expressão: a “desinterpretação” da reserva do possível, porque realmente em alguns países, essa alegação de que não se pode exigir esse tipo de direito no Judiciário, a defesa da república, no sentido de que aquele direito seria exigido somente no limite da reserva do possível orçamentária, só quando o orçamento contemplasse aquele direito, em muitos países essa tese prevaleceu. Mas é claro que num país como o Brasil com tantas carências de direitos mínimos, mesmo ligados a ideia do mínimo existencial em saúde e educação, é natural que o judiciário tenha optado por uma via que não observou muito esses conceitos do direito orçamentário, do direito financeiro.
Gustavo Amaral tem um artigo também em que ele invoca e menciona essa questão do direito a saúde e diz assim: Apesar do momento atual ser realmente, no sentido do judiciário entende que uma vez existindo um direito, ele tem que ser implementado de qualquer forma, ainda que isso venha relativizar algumas regras orçamentárias. Ele diz que a gente podia pensar em construir uma possibilidade em que o Judiciário ao invés de substituir o agente público, ele poderia dar a oportunidade ao agente público de justificar o porquê dele não atender especificamente aquele direito. Porque a tendência é que nesse caso, você tivesse em tese uma nova racionalização dos recursos públicos aplicados nessas áreas. Isso porque há uma crítica que se faz constantemente de que quando o judiciário decide a favor de uma pessoa, de uma demanda individual, como os recursos públicos na verdade não são infinitos, quando o Judiciário garante o direito para um, ele, em tese, está tirando o direito dos outros ou pelo menos o Judiciário não está tendo uma visão de conjunto, porque ele atende uma demanda individual, mas não tem a visão de conjunto de uma política voltada para aquilo.
Agora, é claro que o juiz numa demanda individual, ele conceda uma decisão para garantir o direito daquele que recorreu ao Judiciário. Evidentemente, eu como magistrado provavelmente teria tomado a mesma decisão. Como o Gustavo bem coloca nesse artigo, o processo individual tem número, nome da pessoa. Então claro que a pessoa chega com a demanda dizendo que ele está precisando de um medicamento, se não pode morrer é claro que o juiz é um ser humano, a tendência dele é conceder a decisão, não vamos ser hipócritas de achar que em uma decisão dessa ele vai ficar pensando no princípio da unidade orçamentária.
Agora também é preciso pensar até que ponto isso não traz uma falta de coordenação das políticas globais para as pessoas. Então, é uma discussão muito complexa, como eu falei, eu não pretendo esgotar isso aqui, eu quis apenas trazer como é que o Direito Financeiro vê essa questão e a principal doutrina de Direito Financeiro no Brasil é o Ricardo Lobo Torres.
E sabe que esse tema dos direitos sociais é muito (inaudível)… O Supremo neste ano decidiu, agora em 2019, decidiu essa questão: se haveria direito também a exigir um medicamento que não tivesse registro na Anvisa. Seria o caso de medicamentos experimentais. E, aí, a tese que foi construída foi a de que, a princípio, não há esse dever de o Estado fornecer medicamentos experimentais. Porque, se eu tenho um órgão do Governo Federal, que á a Anvisa, que faz justamente esse tipo de filtro - saber se um determinado medicamento tem eficácia ou não - a princípio, eu vou observar a decisão daquele órgão. Então, você vai falar: a princípio, não há direito a esse tipo de exigência. Mas estabeleceu algumas condições em que é possível que, mesmo um medicamento experimental, seja garantido a uma pessoa que vai ao Judiciário. É o caso, por exemplo, em que o registro sanitário daquele medicamento demora muito, já está há anos na Anvisa e não foi decidido.
Então, há uma série de parâmetros aqui que foram estabelecidos. Mas, o que alguns autores falavam da leitura desse dispositivo, dessa decisão? O que está por trás dessa decisão é um pouco aquela ideia de que, por mais que seja uma questão humana, difícil realmente uma pessoa que tem uma doença grave e que eventualmente dependa de um medicamento ainda não aprovado, é preciso também se pensar no sistema de saúde como um todo e nos limites orçamentários que o Estado tem para custear aquele tipo de tratamento, que sequer o órgão do Estado comprovou a sua eficácia ou não.
Existe uma outra Repercussão Geral do Supremo que, você vê… Começou em 2007… É o caso de medicamentos de alto custo, para a área de saúde saber se há ou não obrigatoriedade de o Poder Público fornecer ou não esse medicamento. Repercussão Geral 2007, aconteceu em 2007, e só teve o primeiro voto agora, em 2016. Teve o voto, primeiro voto do Ministro Marco Aurélio e o julgamento parou aqui. Houve o pedido de vista do Ministro Zavascki em 2016. Então, o processo está lá e, até agora, só teve um voto do Relator.
Depois, quem tiver interesse de ler com atenção... O voto do Ministro Marco Aurélio, embora garanta a possibilidade de o Estado fornecer o medicamento, mesmo sendo de alto custo, toca um pouco nessas preocupações que a gente falou aqui, inclusive na questão orçamentária. Tem um trecho aqui em que ele destaca isso: uma decisão judicial, individual… É… Qual foi a alegação do Estado?O Estado alega que eu estou privilegiando o atendimento de um único indivíduo, comprometendo a utilização do serviço de distribuição de medicamentos, em prejuízo da comunidade em geral. Aquela ideia de que eu, concedendo o direito para um, em tese, eu estou retirando recursos para a coletividade.
E, aí, dizia assim. Dessa forma o Estado alegou: delimitaria os investimentos em áreas além da saúde, como segurança e educação. Além disso, a outra alegação do Estado para comprovar o que eu falei: violaria a reserva do possível e a legalidade orçamentária. Aquela ideia que eu falei, a ideia de que a despesa pública tem que ter previsão no orçamento. Se não tem previsão no orçamento, em tese, não pode ser feita. E, aí, o Ministro Marco Aurélio propôs uma tese assegurando a possibilidade do fornecimento de medicamento constante de não aprovado, dependente sob demonstração de imprescindibilidade e da impossibilidade de substituição e da incapacidade financeira do enfermo e da falta de espontaneidade dos membros da família solidária em custeá-lo.
Quer dizer, uma série de limitações, mas, no voto dele, estão explicitadas essas preocupações de ordem orçamentária também, que, volta e meia, são colocadas nas discussões sobre esse ponto. Então, queria só destacar para vocês como é a visão do Direito Financeiro em relação a esse fenômeno que a gente não pode ignorar, de que, sem dúvida, o orçamento hoje, as despesas do orçamento não são apenas aquelas que são deliberadas entre Executivo e Legislativo. Hoje, qualquer gestor público de orçamento sabe que ele tem que considerar as despesas que o Judiciário vai criar para o ente em razão de decisões como essas.
Aliás, uma prática disso, praticamente, hoje, os próprios entes públicos já consideram, já fazem uma estimativa de quanto que ele vai ter de gasto, que ele vai ter que atender no orçamento em razão de decisões judiciais adjudicando direitos como estes, saúde, educação etc.
Então, eu quis colocar aqui um parâmetro, um panorama geral da visão do Direito Financeiro em relação a esse tema. Mas, como eu falei, a minha ideia não é de voltar a essa questão, porque isso demandaria realmente uma análise profunda da natureza dos direitos sociais, de limites do direito social, a diferença de direito individual e direito social, que realmente não é o foco aqui na nossa disciplina.
Segunda parte da aula 3:
Vimos na aula 1 todo aquele processo em que o poder Executivo manda o projeto de lei orçamentária para o Congresso Nacional, o Congresso Nacional faz emendas, delibera e aí, como toda lei, a lei de orçamento tem que voltar para o poder executivo para ele sancionar ou vetar parcialmente, e aí uma vez publicada a lei orçamentária (que é a lei que vai autorizar basicamente as despesas do ente político) a gente tem uma outra fase que é a chamada de execução orçamentária, em que aquela despesa que foi prevista no orçamento serão executadas na prática.
Se costuma denominar todo esse processo que começa já na elaboração do projeto de lei orçamentária, que é de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo (artigo 65 da Constituição), o Executivo elabora o projeto de lei orçamentária, manda o projeto para o Legislativo deliberar, fazer emendas, devolve pra sanção pro Executivo. Uma vez aprovado o orçamento entra a fase de execução orçamentária, aqui novamente o Legislativo tem papel importante porque o Legislativo é o poder que faz tipicamente a chamada fiscalização da execução orçamentária, que é feita principalmente pelo Tribunal de Contas que é um órgão ligado ao Legislativo e tem por função primordial essa fiscalização da execução orçamentária, saber realmente se aquelas despesas previstas no orçamento estão sendo feitas de forma regular. Todo esse ciclo orçamentário se chama também de processo da lei orçamentária. Ele começa na composição da lei orçamentária, passa pela discussão do projeto orçamentário, aprovação, execução do orçamento e os procedimentos de controle que são feitos pelo Legislativo com o auxílio do Tribunal de Contas. 
Tem um ponto aqui na elaboração do projeto de lei orçamentária e também na execução que é um ponto relevante que a gente precisa estudar com detalhes que é como prevalece aquilo que chamamos de autonomia financeira dos poderes. A Constituição assegurou que determinados poderes ou órgãos têm essa prerrogativa de ter a chamada autonomia financeira. O que é a autonomia financeira? A gente têm lá a clássica teoria da separação dos poderes e é claro que não adianta nada você garantir uma autonomia formal se você não garantir uma autonomia material, se não garantir recursos para que esses poderes funcionem regulamente. Isso no Brasil acabou ampliando para outros órgãos, não só o Legislativo, o Judiciário de cada ente, o Ministério Público também por ser um órgão de importância na Constituição, depois nós tivemos a ampliação dessa autonomia para Defensoria Pública dos estados pela emenda 45 e mais recentemente a emenda 74 garantiu a autonomia financeira para a Defensoria Pública da União e do Distrito Federal.
O que significa dizer que esses poderes ou esses órgãos têm autonomia financeira? Significa dizer que esses órgãos têm uma lei de orçamento deles própria? Não, a gente viu que um dos princípios básico do orçamento é unidade orçamentária, então a União, o estado e município só contém uma única lei de orçamento que é universal, então ela prevê os gastos de todos os entes políticos, todos os poderes.
Então, primeiro, autonomia financeira não é ter uma lei orçamentária própria para cada ente, para cada Poder. Então, a gente tem que ver como se bota na prática essa autonomia financeira. Porque a gente viu lá na primeira aula quem dá início ao projeto de lei de orçamento: o Executivo. Então, como o Judiciário e o Ministério Público vão apresentar sua proposta de orçamento para o ano seguinte, já que só o Executivo pode propor lei orçamentária?
Bom, aí a Constituição adotou um sistema em que ela basicamente adotou a mesma regra para os Poderes em geral com autonomia (Ministério Público, Judiciário, Defensoria Pública...). Basicamente, qual foi o critério? Vamos usar o Judiciário como exemplo aqui. Bom, a ideia foi a seguinte: lembram que antes de elaborar a LOA, a gente tem que elaborar a LDO no primeiro semestre de cada ano, pois é a partir da aprovação da LDO que eu vou estabelecer diretrizes para elaboração da lei orçamentária anual no segundo semestre do ano. 
Dando um exemplo de agora, de 2019. Teoricamente, a LDO que vai estabelecer as diretrizes orçamentárias para a União Federal relativas ao exercício de 2020, ela teria que ser aprovada agora até o meado do ano de 2019. Essa lei vai estabelecer as diretrizes orçamentárias para a LOA do segundo semestre. A Constituição estabeleceu o seguinte: o momento em que esses órgãos com autonomia financeira tem para apresentar para o Poder Executivo qual a sua proposta orçamentária, o que eles pretendem para o orçamento pro ano seguinte, o momento da decisão é na LDO. É na LDO que se decide o quanto vai caber de orçamento para cada Poder. Tá lá na CF:
“Art. 99, § 1º - Os tribunais elaborarão suas propostas orçamentárias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes orçamentárias.”
Então, o que ela tá dizendo? No momento em que se elaborar a LDO, eu já vou indicar qual vai ser a participação de cada Poder dotado de autonomia no orçamento. O que o Poder tem que fazer (o Ministério Público, a Defensoria Pública, o Legislativo, o Judiciário...), ele tem que encaminhar sua proposta para o Poder Executivo, que vai pegar aquela proposta que vai ser discutida por ocasião da elaboração e da aprovação da LDO. Então, o Executivo recebe essa proposta e encaminha para a deliberação no Poder Legislativo, porque o LDO é uma lei como a gente já sabe.
Uma vez estabelecido na LDO o que vai competir a cada Poder, a tendência é que a gente repita isso na LOA. E a CF tem uma regra que diz que uma vez deliberado quanto vai caber, por exemplo, ao Judiciário. Na hora que o Executivoreceber a proposta de orçamento do Judiciário para o orçamento anual, o Judiciário tem que ser coerente com aquilo que foi aprovado na LDO. Então, se na LDO de um Estado foi deliberado que o Judiciário terá direito a 100 milhões no orçamento, o Judiciário deverá mandar uma proposta orçamentária de 100 milhões no segundo semestre. Se ele mandar uma proposta orçamentária de 120, o § 4º fala:
§ 4º Se as propostas orçamentárias de que trata este artigo forem encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do § 1º, o Poder Executivo procederá aos ajustes necessários para fins de consolidação da proposta orçamentária anual.
Esse dispositivo está indicando que o momento da LDO é o momento importante para saber o quanto vai caber para cada poder dotado de autonomia. Agora, a pergunta que você devem estar fazendo é a seguinte: tudo bem, mas vamos dizer que o judiciário que encaminha a mudança da LDO pediu um orçamento de 100 milhões. Esse pedido de 100 milhões, o judiciário tem direito a ter isso no orçamento? A Constituição garante isso? Autonomia financeira é isso? É o direito de obter o que foi pedido? Não, não é, porque a Constituição não fala em momento algum isso. Olha a palavra que ela usou: o judiciário deliberará conjuntamente com os demais Poderes. 
Então, não é o direito a ter aprovado o orçamento que se pediu, não é isso. As pessoas às vezes confundem "ah, já que tem autonomia financeira, o cara vai decidir o quanto quer gastar livremente". Não, não é isso. Autonomia financeira no Brasil não é isso. O que é autonomia financeira nessa fase de elaboração do orçamento na prática no Brasil? É o direito de ser ouvido. É importante, porque às vezes é o Executivo que consolida essas propostas do orçamento. Às vezes, o Executivo nem ouve. Quer um exempl prático? Defensoria Pública. O Supremo volta e meia tem que decidir essas questões, porque a Defensoria Pública foi incluída lá na Emenda 45 como órgão dotado de autonomia financeira. 
Artigo 134, § 2º Às Defensorias Públicas Estaduais são asseguradas autonomia funcional e administrativa e a iniciativa de sua proposta orçamentária dentro dos limites estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias e subordinação ao disposto no art. 99, § 2º.
É o mesmo critério do Judiciário. Então, o que a Defensoria Pública tem direito? Ela tem direito ao orçamento que ela pedir? Não. Tem direito a ser ouvida. Ela tem direito a elaborar sua proposta e mandar para o governador. O que acontece na prática, como nesse caso (e sempre), o STF decidiu... A gente sabe que a Defensoria Pública é muito diversa no país. A gente está acostumado com a Defensoria Pública do Rio de Janeiro, que é uma instituição mais antiga e forte. Mas a gente sabe que não é a realidade de muitos estados. Tem estado que está implementando Defensoria agora, praticamente. 
Então, volta e meia acontece de o Governador do Estado ignorar a Defensoria Pública. Ele acha que a Defensoria é igual uma (inaudível) dele, assim "normal". Então, nesses casos... Nesse caso, foi a defensoria pública querer discutir o orçamento "não, eu tenho direito à discussão, a elaborar e mandar para o Executivo para consolidar e o Executivo manda para o Legislativo". O que o governador estava fazendo? Ele mandava a proposta orçamentária, e ele mesmo decidia quanto que a Defensoria ia ter direito no orçamento. O Governador pode fazer isso com a Defensoria? Não. Ele pode fazer isso com uma Secretaria de Estado? Pode, porque Secretaria de Estado não tem autonomia financeira.
Então, quem é que vai decidir acerca do orçamento do Estado? Governador, o AFON, ligado a ele. Agora, o Governador pode mandar a proposta orçamentária da Defensoria, sem ouvir a Defensoria? Não, porque a Constituição garantiu o direito de ser ouvida.
Aluno: E se a defensoria encaminhar uma propostar acima do orçamento estipulado na LDO, como tem que ser?
Bom, primeiro, o artigo 99, parágrafo segundo da CF. Bom, o que se entende? 
O que se entende, que a defensoria pública assim como outros órgãos com autonomia financeira eles estão também ligados e submetidos aquela regra, que a princípio a defensoria pública terá direito aquilo que foi elaborado por ocasião da LDO, mas o que você tá colocando é o seguinte: é possível que a defensoria pública venha convencer o governador de que ela teria direito a um recurso maior do que foi deliberado na LDO? A gente vai entrar um pouco naquela discussão que a gente falou na primeira aula, de qual é o grau de vinculação da decisão da LDO para lei orçamentária anual, lembra que a gente falou isso? Qual o nome da lei? Lei de diretrizes orçamentárias, quem... 
A decisão que foi tomada na LDO é vinculante ao legislador da lei orçamentária anual? A princípio não a gente viu a doutrina do Ricardo lobo torres inclusive, que como as leis são elaboradas pelo mesmo poder, em tese você pode decidir uma coisa que não tá adequado na LDO em tese seria possível, agora acho difícil acontecer isso na prática, que como é que é o jogo político assim real geralmente o que se decide na LDO é o que vale para a lei orçamentária depois, então acho que dificilmente o governador nesse caso, criar um precedente desses, de mudar aquilo que foi deliberado na LDO, pois já é uma ocasião em que o valor de orçamento de cada poder já é mais ou menos decidido. Então, acho que em tese pode, defendendo aquela tese que eu acho correta cd que a LDO não vincula o legislador na lei orçamentária anual, acho que em tese é possível mas acho politicamente difícil de isso acontecer. Agora não tem regra constitucional vedando isso expressamente, o que a regra constitucional diz é se foi deliberado na LDO que a defensoria pública e o judiciário tem direito a 100 milhões, a defensoria depois se ela mandar uma proposta de 120 o executivo tem o poder de reduzir a proposta, porque o executivo tem o poder de que? De fazer o ajuste para adequar o que foi decidido na LDO. Então a Constituição aqui indica que realmente o momento da deliberação da LDO vai ser o momento em que eu vou decidir a quantidade de recursos para cada poder. Entendeu?
 Aluna: Professor, esse direito de ser ouvido, se manifesta para outra funções essenciais à justiça, por exemplo, ministério público ou a PGE? 
Também, bom aí vamo lá pela constituição federal, autonomia financeira é Legislativo, Judiciário, ministério público. Pelo Ministério Público tem uma regra que é igual a da regra do Judiciário, tem que ver o que foi decidido lá na LDO, então pela constituição é isso aqui legislativo, Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública eEtadual e da União. Aí você colocou, e outros órgãos essenciais do Estado por exemplo procuradoria geral do Estado, a constituição não garante a constituição federal tá, mas a constituição de alguns estados garante, a constituição do Estado do Rio de Janeiro por exemplo garante autonomia financeira para PGE, e com regras muito parecidas.
Então existe até uma discussão do direito financeiro interessante que é o seguinte será que a constituição estadual pode ampliar o número de órgão com autonomia financeira? Ou não ou será que é só esses órgãos listados na constituição? Me parece que pelo meu entendimento de que as constituições estaduais podem ampliar, no caso da PGE, por exemplo, não vejo problema da constituição do Estado garantir autonomia financeira de um órgão como PGE, não vejo problema disso. Então o que a constituição federal garante são esses órgãos daqui, mas o que na prática muitas procuradorias de estado e algumas até de município, tem na sua lei orgânica e na constituição estadual a previsão da autonomia financeira, me parece que é possível sim você colocar. Mas já vi doutrina dizendo que não pode, por aquele velho princípio da simetria, porque a constituição já colocou tudo expressamente o que pode ser autônomo, não posso criar mais autonomia.
E na prática o que acontece? Os órgãos que realmente tem autonomia financeira garantida pela constituição, o governador geralmente respeita a decisão daquele órgão.
Ele não vai querer criar briga com