Conteudo - Módulo 1- Serviços públicos e o Código de Defesa do Usuário

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Índice
1. Serviços Públicos: Definições e Importância
1.1. Você sabe o que é um serviço público?
1.2. Atividade Administrativa
1.3. Serviços Públicos
2. Usuários dos Serviços Públicos
3. A Lei n. 13.460/2017 e a Defesa dos Usuários de Serviços Públicos
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1. Serviços Públicos: Definições e Importância
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1.1. Você sabe o que é um serviço público?
Serviços públicos estão em todo lugar. Nossa vida seria impossível sem eles. Mesmo quando não notamos, os serviços públicos estão presentes: mantendo
nossas ruas limpas, fiscalizando a produção de bens essenciais, como alimentos, promovendo o ensino e a pesquisa científica, intermediando a concessão de
benefícios fiscais e extrafiscais. Serviços públicos, contudo, não estão presentes apenas dessa forma mais direta e imediata: eles também possuem efeitos
difusos ou intangíveis. Eles nos moldam como sociedade, transformam nossas concepções do que é essencial para o convívio social, possibilitam percursos
que seguiremos como sociedade.
O serviço público materializa, em grande parte, as formas de interação entre o Estado e a Sociedade.
Você conseguiria viver em uma cidade sem o serviço de coleta de lixo[1]? O lixo se acumularia nas ruas, doenças se espalhariam e a mortalidade aumentaria.
As pessoas transitariam menos pelos espaços públicos, e provavelmente a segurança pública seria afetada. De fato, para a maior parte dos brasileiros,
atualmente, o serviço de coleta de resíduos sólidos eficiente, seguro e, em alguns casos, com coleta seletiva e com destinação final ambientalmente
adequada foi normalizado, isto é, foi tão internalizado pela população que passou a ser parte do que enxergamos como “normal” ou “natural”. Mas não foi
sempre assim.
Serviços de coleta de lixo urbano surgiram há cerca de um século. Há países em que, até hoje, esse serviço não é uma realidade estabelecida. Em 2018, por
exemplo, o Líbano e sua capital, Beirute, ganharam as manchetes internacionais em razão da chamada “crise do lixo”: o Estado enfrentava tamanha crise de
eficiência que não conseguia prover à população nem mesmo esse serviço tão essencial. As ruas foram tomadas por montanhas crescentes de lixo, causando
revolta e protestos massivos na população, por vezes até violentos.
A prestação de serviços públicos tem consequências diretas e concretas e consequências indiretas ou intangíveis. Um Estado que não provê serviços
sanitários básicos – como coleta e destinação adequada de resíduos sólidos, saneamento básico, vacinação – enfrenta alguns problemas claros e diretos,
como maior mortalidade, menos crescimento econômico, dentre outros. Além disso, existem também consequências de longo prazo que são mais difíceis de
calcular, mas não por isso menos importantes.
Não existe uma definição universal de serviço público, mas pode-se dizer que ele inclui toda estrutura estatal – física, material, tecnológica e humana –
voltada a implementar políticas e programas de governo e a gerenciar atividades cotidianas. Os serviços públicos fazem parte de incontáveis aspectos das
nossas vidas. Eles são necessários para manter nossas ruas limpas e seguras; são peça fundamental para a promoção da educação de nossas crianças,
adolescentes e jovens adultos; são instrumentais para proteger nosso meio ambiente e preservá-lo a gerações futuras; materializam o cuidado que temos de
ter com nossos compatriotas vulneráveis e com nossos concidadãos com deficiências. Podemos não perceber, mas serviços públicos estão por todo lado e
definem diversos aspectos das nossas vidas.
A Lei nº 13.460, de 2017, conhecida como Código de Defesa do Usuário de Serviços Públicos, traz o conceito de serviço público e estabelece princípios que
devem orientar o atendimento ao usuário e a prestação de serviços públicos.
Segundo esta Lei, serviço público é conceituado como:
atividade administrativa ou de prestação direta ou indireta de bens ou serviços à população, exercida por órgão ou entidade da administração pública
(art. 2º, II).
É importante compreender claramente o conceito adotado, pois ele reflete a jurisdição básica das ouvidorias como instrumento de proteção de usuários de
serviços públicos. Ou seja, ele delimita a esfera básica de competência das ouvidorias, sem prejuízo, é claro, de outras competências que lhes sejam
atribuídas por outras leis ou normativos.
Note que a definição trazida pela Lei recupera[2] um conceito amplo. Isso porque, além de trazer “a prestação direta ou indireta de serviços à população”, ele
inclui na definição qualquer “atividade administrativa”.
Isso significa que, aos olhos do legislador, mesmo atividades mais simples, que não repercutem diretamente na prestação de um serviço público (como o
processamento de uma folha de ponto de servidores, por exemplo), poderiam ser consideradas como “serviço público” e, portanto, sujeita a vários
dispositivos presentes na Lei. Assim, tenha em conta que, para a Lei:
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[1] Nos termos da Política Nacional de Resíduos Sólidos, publicada pela Lei nº12.305/2010, o termo técnico correto é “resíduos sólidos” e deve ter destinação
final ambientalmente adequada que inclui a reutilização, a reciclagem, a compostagem, a recuperação e o aproveitamento energético ou outras destinações
admitidas pelos órgãos competentes do Sistema Nacional de Meio Ambiente, de modo a evitar danos ou riscos à saúde pública e à segurança e a minimizar
os impactos ambientais adversos.
[2] Na primeira metade do século XX, a chamada Escola do Serviço Público, formada por juristas como Duguit e Bonnard, ao tratar o que seria o Direito Público
considerava que este seria restrito às regras de organização e gestão dos serviços públicos, e que este seria a atividade ou organização, em sentido amplo,
abrangendo todas as funções do Estado. (DIPIETRO, p. 44) Essa é a visão que a doutrina chamou de concepção amplíssima de serviço público.
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1.2. Atividade Administrativa
A atividade administrativa é a forma pela qual pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos exercem a chamada função administrativa, que é uma das funções
em que se divide a atividade estatal (as outras são as funções legislativa e jurisdicional). Apesar de intimamente relacionada às atribuições do Poder
Executivo, os Poderes Legislativo e Judiciário também exercem funções desta natureza.
Mas, afinal, o que é a função administrativa? É a atividade desempenhada por órgãos e entidades da Administração Pública ou ainda por entidades privadas
por meio de delegação ou concessão, por meio da qual as leis são aplicadas e exercem efeitos na esfera de interesses de terceiros, independentemente de
provocação das partes interessadas. Assim, por meio da atividade administrativa, a administração atua independentemente de provocação para que a vontade
contida no comando legal seja cumprida e alcançados os fins estatais. [1]
Em outras palavras, a atividade administrativa é o conjunto de atividades realizadas por agentes públicos, agindo na qualidade de agentes públicos,
necessárias ou inerentes à execução das leis. 
Ao falarmos de atividade administrativa, portanto, estamos falando em um conjunto muito extenso de ações adotadas pelo poder público, sejam elas
destinadas a prestar um serviço público ou não.
[1] Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo 27 ed, São Paulo, Atlas, 2014, p. 51
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1.3. Serviços Públicos
A conceituação de serviços públicos não é algo trivial. Há desde autores que entendem praticamente todas as funçõesdo Estado encampadas por esse
conceito como também autores que adotam um conceito extremamente restritivo, como aqueles serviços que possam ser financiados por taxa ou tarifa,
excluindo-se aqui os serviços indivisíveis (que veremos adiante) e os serviços sociais.
Aqui, tentaremos construir um conceito que atenda a três critérios:
1. CRITÉRIO SUBJETIVO: prestado pela Administração Pública ou seus delegatários;
2. CRITÉRIO FORMAL: sob regime jurídico de Direito Público, preponderantemente;
3. CRITÉRIO MATERIAL: para atender no plano concreto às necessidades essenciais e secundárias da coletividade.
Assim, o serviço público é o “Serviço prestado pela Administração Pública ou seus delegatários preponderantemente sob o regime jurídico de Direito Público
com a finalidade de atender no plano concreto às necessidades essenciais e secundárias da coletividade.”[1] Tais necessidades, como se vê, podem ser
essenciais, isto é, imprescindíveis à sobrevivência da sociedade, como segurança e saúde, ou secundários, que visam a atender o interesse da coletividade.
Vamos aprofundar um pouco mais o nosso conhecimento sobre serviços públicos e seus princípios? Veja esse vídeo da série AGU explica: 
AGU Explica - Serviço PúblicoAGU Explica - Serviço Público
Além da distinção entre os serviços que buscam atender a necessidades essenciais e secundárias, algumas classificações de tipos de
serviços serão muito úteis ao longo do nosso curso:
1.3.1 Serviços gerais/indivisíveis e serviços individuais/divisíveis:
Os serviços gerais ou indivisíveis têm abrangência difusa e indivisível e são prestados a toda a coletividade, de forma universal e indeterminada, como, por
exemplo, iluminação pública e limpeza de vias públicas. Não é possível identificar um destinatário específico de tais serviços: a iluminação pública, por
exemplo, beneficiará todos aqueles que transitarem no local onde ela é disponibilizada.
Por outro lado, os serviços individuais ou divisíveis são aqueles em que se pode identificar os(as) usuários(as) ou beneficiários(as) finais, sejam pessoas físicas
ou jurídicas, além de haver a possibilidade de medir, de forma individualizada, a utilização desses serviços. No Poder Executivo federal apenas os serviços
individuais precisam constar na Carta de Serviços aos Usuários, como veremos mais à frente.
ATENÇÃO! No módulo IV deste curso, essa distinção será extremamente relevante para entendermos quais serviços deverão, ou não, integrar as Cartas de Serviços no
âmbito do Poder Executivo federal.
1.3.2 Serviços delegáveis X serviços indelegáveis
Os serviços públicos delegáveis são aqueles que comportam ser executados pelo Estado ou por particulares colaboradores: como, por exemplo, o transporte
coletivo, o fornecimento de energia elétrica ou de telefonia. Já os serviços indelegáveis são aqueles que não admitem delegação ou outorga e devem ser
prestados diretamente pelo Estado.
O conceito de serviço público presente na Lei nº 13.460, de 2017, abrange tanto serviços delegáveis quanto indelegáveis. Entretanto, a lei se aplica apenas de
forma subsidiária aos serviços públicos prestados por particular.
Em outras palavras, a Lei nº 13.460, de 2017, se aplica ao serviço oferecido de forma indireta sempre que não houver lei específica que já regule a mesma
matéria.
Vamos entender um pouco melhor como funciona a concessão desses serviços? Assista o vídeo da AGU Explica – Concessão de Serviço Público:
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AGU Explica - Concessão de serviço públicoAGU Explica - Concessão de serviço público
1.3.3 Serviços administrativos X serviços de utilidade pública:
Os serviços administrativos são executados pela Administração para o atendimento de suas necessidades internas ou como forma de preparar outros
serviços que serão prestados ao público, como os da imprensa oficial, por exemplo.
Já os serviço de utilidade pública são também chamados de serviços pró-cidadão (tais como transporte, telefonia, energia elétrica) e são definidos por Hely
Lopes Meireles como os serviços “que a Administração presta diretamente à comunidade, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a
sobrevivência do grupo social e do próprio Estado” (2016, p. 420).
[1] Carvalho Filho, José dos Santos
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2. Usuários dos Serviços Públicos
Uma, dentre várias inovações trazidas pela Lei nº 13.460, de 2017, foi o conceito de usuário de serviço público. Para ela, usuário é
pessoa física ou jurídica que se beneficia ou utiliza, efetiva ou potencialmente, de serviço público
Essa definição agrega três importantes características do usuário:
1.      Pode ser uma pessoa física ou jurídica;
2.      Pode se beneficiar ou utilizar do serviço; e
3.      Pode interagir com o serviço efetiva ou potencialmente.
Salvo referência no Decreto nº 3.507, de 2000, até a edição da a Lei nº 13.460, de 2017, as discussões relacionadas aos direitos daqueles que se utilizavam de
serviços públicos estavam centradas no conceito de cidadão.
Do ponto de vista técnico, porém, a cidadania é um atributo específico de pessoas naturais – normalmente chamamos de pessoas físicas -, e, por isso, as
pessoas jurídicas, que também são usuárias e beneficiárias de uma série de serviços públicos, terminavam excluídas do debate. Afinal de contas, muitos
serviços têm como destinatários empresas, e, em alguns casos, sequer fariam sentido para as pessoas naturais.
Além disso, a definição abrange não apenas aqueles que utilizam diretamente o serviço, mas também aqueles que dele se beneficiam, muitas vezes de forma
indireta. Ao solicitar um benefício social, por exemplo, mesmo que apenas um indivíduo da família o faça e seja o usuário direto, todos os seus membros se
beneficiam indiretamente daquele serviço.
Finalmente, o conceito alcança aquele que requer o serviço e, também, aquele que pode requerer, mas não o faz – este é o chamado usuário potencial. Esse
indivíduo, que eventualmente não utiliza efetivamente do serviço, goza do mesmo conjunto de direitos e proteções que a lei garante aos que fazem uso do
serviço.
A inclusão dos usuários potenciais no conceito revela uma preocupação importante com a acessibilidade a serviços, visto que, muitas vezes, indivíduos que
teriam direito a obter uma prestação do Estado não o fazem, quer por desconhecimento, quer por barreiras de acesso que não foram superadas pelo
desenho dos serviços. Ao atribuir direitos a esses usuários que não acessam o serviço, a Lei abre espaço para a evidenciação de tais barreiras de acesso e
para a oportunidade de a gestão, ao reconhecê-las, atuar para promover um serviço público mais acessível e democrático.
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3. A Lei n. 13.460/2017 e a Defesa dos Usuários de Serviços Públicos
Os conceitos de serviço público e de usuário são fundamentais para que possamos compreender o que são e como se articulam os instrumentos de defesa do
usuário de serviços públicos. Essa é a história de como foi construída a Lei nº 13.460, de 2017.
Quando a Constituição Federal completou a sua primeira década, a Emenda Constitucional nº 19, de 1998, introduziu um conjunto importante de alterações
em seu texto. Dentre eles, o núcleo do que seria o sistema de proteções aos usuários de serviços públicos foi inserido como §3º do art. 37:
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação
periódica, externa e interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo, observado o disposto no art.5º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função na administração pública.
O §3º traz um tripé formado pelo direito de reclamar acerca da prestação de serviços; de denunciar o exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou
função pública; e de ter acesso a informações. Esses direitos relacionados à participação do usuário na Administração encontravam amparo na segunda
parte do parágrafo único do art. 1º da própria Constituição Federal, bastante conhecido por todos:
Art. 1º
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição. (grifos
nossos)
Ou seja, o texto incluído buscava definir, na Constituição, um conjunto de formas pelas quais o povo poderia exercer seu poder em face da Administração.
Na época, o texto da própria Emenda Constitucional nº 19/1998 já havia imposto ao Congresso Nacional o prazo de 120 dias para a elaboração de uma Lei de
Defesa do Usuário de Serviços Públicos.
Apesar de atualmente todos os incisos desse parágrafo já terem sido regulamentados[1], por muito tempo esta não foi a realidade. Passados 15 anos desde
a promulgação da EC nº 19/1998, e sem que as discussões acerca de uma Lei de Defesa do Usuário de Serviços Públicos avançassem no Congresso, a Ordem
dos Advogados do Brasil ajuizou junto ao Supremo Tribunal Federal uma Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão, visando à edição da Lei pelo
Congresso e a aplicação do Código de Defesa do Consumidor (CDC) às relações entre Estado e Usuários enquanto a determinação não fosse cumprida. A
cautelar deferida no processo deu mais 120 dias para que o Congresso cumprisse com o disposto na EC 19/1998, e indeferiu o pedido para a aplicação do
CDC enquanto a medida não fosse adotada.
Foram necessários mais quatro anos para que a Lei finalmente fosse promulgada, em 2017, avançando não somente sobre os temas relacionados às
reclamações e avaliações, mas também sobre os direitos dos usuários.
Essa lei se organiza em quatro principais eixos:
1. Direitos dos usuários;
2. Mecanismos de tutela dos direitos dos usuários;
3. Transparência de serviços;
4. Governança participativa dos serviços.
Antes de nos aprofundar em cada um desses eixos, veja esse vídeo institucional da Advocacia-Geral da União sobre os principais aspectos da Lei nº 13.460,
de 2017:
AGU Explica - Direitos dos usuários de serviços públicosAGU Explica - Direitos dos usuários de serviços públicos
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 SAIBA MAIS
Por que o Código de Defesa do Consumidor não foi aplicado?
As teorias sobre a posição jurídica dos usuários de serviços públicos em face do
Estado 
Como visto, na Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão
movida pela OAB a fim de fazer cumprir o art. 27 da EC nº 19/1998,
havia o pedido para que, enquanto não se elaborasse a lei de defesa do
usuário de serviços públicos, fossem aplicadas as disposições do
Código de Defesa do Consumidor (CDC) à relação entre usuários e
Estado. Na ocasião, a medida cautelar solicitada foi indeferida, sob o
argumento de que ela deveria ser objeto de maior estudo a fim de
compreender melhor as suas implicações práticas.
Fato é que durante muito tempo se discutiu sobre a posição jurídica do usuário de
serviços públicos o que acabou conformando duas correntes bastante distintas:
uma corrente privatista, para a qual caberia a aplicação do CDC para a relação entre
usuários e Estado; e uma corrente publicista, que afirmava que seria o Direito
Público que regeria tal matéria.
Segundo Aragão (2013:488), a primeira corrente “é particularmente forte em relação
aos serviços públicos ditos industriais ou comerciais, financiados por remuneração
paga pelo particular que dele usufrui, principalmente nos casos em que tiverem sido
delegados à iniciativa privada”. “Sustenta-se que o liame entre o concessionário e o
particular é de natureza civil, já que o contrário seria admitir-se a existência de
relações jurídicas de Direito Público entre particulares”, afirma o autor.
Já a corrente publicista afirma que a relação estaria regida pelo Direito Público visto
ser lastreada em uma competência ou obrigação da Administração Pública prevista
em Lei; ou seja, a obrigação de prestar um serviço público. Assim, não seria um
contrato, como ocorreria no direito privado, mas sim um ato regulamentar da
Administração, que regeria as interações entre Estado e usuário. Inclusive, é desta
corrente que surge o termo usuário em contraposição a termos como consumidor e
cliente.
No meio das duas correntes, uma terceira via é representada por teorias mistas, que
à luz da pluralidade de formas pelas quais os serviços públicos são hoje prestados,
admitem que tanto o direito privado quanto o direito público têm um papel ao reger
essa relação – veja-se, por exemplo, o caso dos usuários de serviços prestados por
concessionárias: a relação do usuário com a concessionária é regida pelo Direito
Privado, ao passo que a prestação do serviço e a concessão em si, pelo Direito
Público. Não à toa, quando apresentamos o conceito de serviço público, no início
desse módulo, dissemos que o regime jurídico que regia o serviço público era
preponderantemente de Direito Público: 
“Serviço prestado pela Administração Pública ou seus delegatários
preponderantemente sob o regime jurídico de Direito Público com a finalidade de
atender no plano concreto às necessidades essenciais e secundárias da
coletividade.”
SAIBA UM POUCO MAIS
Código de Defesa dos Usuários de Serviços Públicos ou Lei de Defesa dos Usuários
de Serviços Públicos? Como devo me referir à Lei nº 13.460, de 2017?
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Se você já leu ou ouviu alguém falar sobre a Lei nº 13.460, de 2017,
muito provavelmente essa questão já deve ter vindo à sua mente. De
fato, a Lei nº 13.460, de 2017, não resulta de um processo de
codificação, ou seja, de reunião, em uma única norma, de todas as leis
que regem um referido assunto. A Legislação de proteção a usuários de
serviços públicos não se esgota, por assim dizer, na Lei nº 13.460, de
2017, diferentemente do que ocorre por exemplo com o Processo
Penal, o Processo Civil e tantas outras matérias que são objeto de
Códigos.
Ora, mas se a EC nº 19/1998 referia já diretamente a Lei de Defesa dos Usuários de
Serviços Públicos e esta lei não é fruto de codificação, por qual razão tantas pessoas
(inclusive esse curso) a chamam de Código de Defesa dos Usuários de Serviços
Públicos?
O nome é um apelido adotado pelos agentes públicos que atuam na área e por
parte da doutrina para propor uma simetria com o Código de Defesa do
Consumidor, legislação análoga que se aplica às relações de prestação de bens e
serviços no âmbito privado.
[1] Respectivamente, Lei nº 13.460, de 2017, Lei nº 12.527, de 2011, e Lei nº 13.608, de 2018.
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