Contratos administrativos

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Contratos administrativos
Análise geral
Ideia de supremacia da Administração Pública. ■
Impossibilidade de invocar a ■ exceptio non adimpleti contractus (exceção do con-
trato não cumprido).
Cláusulas exorbitantes. ■
Conceito de contrato administrativo
É uma avença entre a Administração Pública e terceiros, sob regime de Direito 
Público, com a presença de cláusulas exorbitantes. Principais contratos:
concessão de serviço público; ■
concessão de obra pública; ■
concessão de uso de domínio público (permissão de uso); ■
contratos de fornecimento em geral. ■
Características
A principal característica é a presença de claúsulas exorbitantes (que exorbitam 
do direito comum e expressam a posição de supremacia do interesse público gerido pela 
Administração Pública). São elas:
fiscalização da execução; ■
imposição de sanções pela Administração Pública; ■
rescisão unilateral. ■
O contrato administrativo também possui as seguintes características:
comutativo (equivalência entre as prestações); ■
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sinalagmático (reciprocidade das obrigações); ■
equilíbrio econômico-financeiro (garantia que não pode ser afetada pela lei); ■
adesão; ■
oneroso. ■
O contrato administrativo no direito 
brasileiro e as cláusulas exorbitantes
A União detém competência para edição de normas gerais (Lei 8.666/93). Nes-
sas normas gerais, estabelecem-se as seguintes características:
Alteração unilateral ■ – artigo 65, I: até 25% para mais ou para menos do valor 
para serviços, compras, obras e 50% para acréscimo em reformas. O professor 
Marçal Justen Filho (2003) diz que esse é o máximo para ser imposto, mas que 
pode ser ultrapassado no consenso (art. 65, §1.º).
Alteração bilateral ■ – artigo 65, II: consenso, para melhor execução, por fato 
superveniente, fato do príncipe e da administração e para reestabelecer o equi-
líbrio econômico-financeiro.
Extinção unilateral ■ – artigos 78 e 79, I: motivação, contraditório. Por duas 
razões: interesse público, onde não há falta do contratado (há indenização) e 
pela falta do contratado.
Extinção ■ – artigo 79, II e III: por mútuo acordo ou via judicial.
A ■ exceptio non adimpleti contractus – artigo 78, XV e XIV, cabe após 90 dias.
Prazo e prorrogação
Artigo 57 da Lei 8.666/93: veda-se o prazo indeterminado. A duração está ads-
trita à vigência do crédito orçamentário. Exceção: plano plurianual; serviços contínuos 
(prorrogação até o limite de 60 meses) mais 12 meses e aluguel de equipamentos e 
programas de informática até 48 meses.
Situação especial: concessão de obra ou serviço público. Nestes, não há dispo- ■
nibilidade de créditos orçamentários e não sofrem essa limitação – os prazos 
são longos para amortização do capital.
Os prazos de início, conclusão e entrega admitem prorrogação, motivada e ■
autorizada, mantendo-se a equação econômico-financeira.
DIREITO ADMINISTRATIVO
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Formalidades do contrato administrativo
Artigo 55 da Lei 8.666/93:
não há contrato verbal (artigo 60); ■
deve ser precedido de licitação; ■
com cláusulas sobre regime de execução, reajustamentos, condições de paga- ■
mento, prazos, valores, responsabilidades, penalidades, multas, rescisão, 
garantias.
Garantias e eficácia
Artigo 56 da Lei 8.666/93: são escolhidas pelo contratado (caução em dinheiro 
ou títulos da dívida pública, seguro-garantia, fiança bancária).
Eficácia a partir da publicação – artigo 61, parágrafo único. ■
Pagamentos devidos ao contratado
Artigo 40, XIV, da Lei 8.666/93 – prazo não superior a 30 dias. O atraso implica 
correção monetária (art. 5.º, §1.º), mais indenização de prejuízo. Presença de cláusulas 
de reajuste para acompanhar a variação dos insumos.
Sanções administrativas
Administrativas (arts. 86 a 88) e penais (arts. 89 a 92, 96 e 99):
Administrativas: advertência, multa, suspensão temporária, declaração de ini- ■
doneidade;
Penais: detenção de três meses a seis anos; multa entre 2% e 5% do valor do ■
contrato.
Equilíbrio econômico-financeiro
Igualdade. ■
Intangível a equação. ■
Proteção nas seguintes condições: ■
agravo econômico oriundo da alteração unilateral (art. 65, ■ §6.º);
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fato do príncipe (art. 65, II, “d”) – ex.: alteração do salário-mínimo; ■
agravo econômico em razão de fatos imprevisíveis, de forças alheias aos ■
contratantes – é a teoria da imprevisão (rebus sic stantibus). Exemplo: eleva-
ção do preço de matérias-primas;
sujeições imprevistas que oneram anormalmente o contratado (lençol de ■
água);
fato da Administração: quando a Administração Pública viola o contrato. ■
Observações
A equação econômico-financeira é direito do contratante. ■
A Administração Pública deve atuar de boa-fé, pois não almeja lucro. ■
O particular é colaborador e deve ser remunerado justamente. ■
Aplica-se a cláusula ■ rebus sic stantibus.
Conceito: recomposição de relação contratual quando sobrevém álea extraordiná-
ria, que acima da vontade das partes torna excessivamente onerosa a obrigação de uma 
delas.
Conteúdo: equivalência entre as vantagens e os custos calculados no momento 
de conclusão do contrato. É direito do contratado, elemento determinante do contrato. 
Implica respeito ao interesse das partes. É a relação de igualdade do contrato.
Artigo 58, parágrafos 1.º e 2.º, da Lei 8.666/93. ■
Artigo 66 da Lei 8.666/93. ■
Aplicação da teoria da imprevisão (rebus sic stantibus).
Fundamento: a incapacidade do concessionário afeta interesses individuais e a 
continuidade do serviço público.
Requisitos:
a manutenção do serviço concedido num preço limite, que, após evento impre- ■
visível, apresenta-se insuficiente para a economia do contrato;
ônus extracontratual; ■
estabelecimento do período específico relativo à imprevisão; ■
não interrupção do contrato. ■
DIREITO ADMINISTRATIVO
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Elemento indispensável
Superveniência de fato inesperado que torne impossível o cumprimento da obri-
gação assumida.
Características das circunstâncias 
determinantes da teoria da imprevisão
Elemento estranho às partes. ■
Que abale o equilíbrio contratual por uma álea econômica. ■
Transitória ou temporária. ■
Anormal, imprevista, extraordinária. ■
Controles do Estado
Judicial: desvio de poder/anulação – artigo 5.º, XXXV. ■
Legislativo: Tribunal de Contas. ■
Administrativo: revogação/anulação; artigo 74 – controle interno. ■
Popular: democracia participativa. ■
Espécies de contratos
Contrato de concessão de serviço público. ■
Contrato de concessão de serviço público precedido de execução de obra ■
pública.
Contrato de obra pública. ■
Contrato de fornecimento. ■
Contrato de alienação. ■
Contrato de empréstimo público. ■
Contrato de concessão de serviço público
A concessão existe em face da perda progressiva da capacidade de investimento 
do Estado em infraestrutura, com reflexos imediatos na prestação de serviço público. 
Para garantir o ritmo do crescimento, o Estado incrementou a concessão do serviço para 
o particular.
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Conceito de concessão
Concessão de serviço público é ato complexo, através do qual o Estado atribui 
a alguém o exercício de um serviço público e este aceita prestá-lo em nome do poder 
público sob condições fixadas e alteráveis unilateralmente pelo Estado, mas por sua 
conta, risco e perigos, remunerando-se com a própria exploraçãodo serviço, geralmente 
pela cobrança de tarifas diretamente aos usuários do serviço, e tendo a garantia contra-
tual (MELLO, 2004).
Instituto através do qual o Estado atribui o exercício de um serviço público a 
alguém por sua conta e risco, nas condições definidas pelo Poder Público, com garan-
tia de equilíbrio econômico-financeiro, remunerado pela própria exploração do serviço 
(exceção: TV).
Concessão de serviço público
Atividade a ser prestada universalmente ao público em geral. Não há transferên-
cia de titularidade.
Concessão de uso de bem público
Não satisfaz necessidades do público em geral, mas somente do interessado.
Forma e condições da outorga do serviço público
Depende de lei. ■
Outorga após licitação. ■
Regime de exclusividade somente se a concorrência for inviável técnica ou ■
economicamente (motivação).
Ato definindo objeto, área, prazo e os termos da execução do serviço público. ■
Modalidade licitação: concorrência; leilão só quando havia monopólio estatal. ■
Critérios: ■
menor valor da tarifa; ■
melhor oferta nos casos de pagamento ao poder concedente pela outorga ■
da concessão;
combinação dos dois; ■
melhor proposta técnica; ■
DIREITO ADMINISTRATIVO
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menor tarifa + melhor técnica. ■
O edital deve indicar as receitas alternativas. ■
Transferência da concessão
O concessionário só pode repassar a concessão a outrem com a concordância da 
Administração Pública (Lei 8.987/95, art. 27). Celso Antonio Bandeira de Mello diz ser 
inconstitucional porque fere o princípio da licitação e da isonomia.
Prazo e prorrogação
O prazo é determinado: não há critério na lei.
O Poder Público pode antecipar o final da concessão por conveniência e oportu-
nidade (encampação), mas deve indenizar previamente.
Poderes do concedente
Inspeção e fiscalização. ■
Alteração unilateral. ■
Extinção antes do fim do prazo. ■
Interrupção. ■
Direitos do concessionário
Respeito ao equilíbrio econômico-financeiro. ■
Não pode ser exigido desempenho de atividade estranha ao objeto da conces- ■
são.
Tarifas
Módicas, acessíveis aos usuários; remuneração básica do concessionário fixada 
pelo preço da proposta e preservada pelas regras de revisão da lei, edital e contrato.
Fontes paralelas ou alternativas
Exploração de áreas do subsolo ou contíguas à obra pública, para instalação de 
mercados etc.
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Direitos dos usuários
Direito ao serviço adequado. ■
Sem interrupção. ■
Informação. ■
Fiscalização. ■
Representação contra má prestação. ■
Formas de extinção da concessão
Por expiração do prazo. ■
Por rescisão judicial. ■
Por rescisão consensual. ■
Ato unilateral do concedente: ■
encampação (conveniência/oportunidade – indenização prévia e após lei); ■
caducidade: inadimplência; ■
anulação: vício jurídico; ■
falência do concessionário; ■
extinção da empresa ou morte do concessionário. ■
Contrato de parceria público-privada
As parcerias público-privadas entram em discussão no cenário nacional e no 
mundo acadêmico, com maior força, a partir do advento da Lei 11.079/2004 que insti-
tuiu as normas gerais para a contratação do referido modelo no âmbito da Administra-
ção Pública.
O tema das parcerias público-privadas, que tem como objetivo primordial colocar 
a iniciativa privada junto com o Estado na função de prestar serviços que anteriormente 
cabiam somente a este, não é necessariamente uma novidade. Dentro dessa perspectiva, 
foi editada a Lei 11.079/2004 com o fim de suprir pontos inexistentes para viabilizar 
parcerias e que seriam interessantes, de acordo com as experiências internacionais, para 
a Administração Pública.
Seguindo os ensinamentos de Carlos Ari Sundfeld (2005), pode-se afirmar que 
para a viabilização de tais parcerias faltavam: 
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regras que disciplinassem o oferecimento pelo concedente a concessionários ■
de serviço ou obra pública de garantia de pagamento de adicional de tarifa; 
criação de condições jurídicas que disciplinassem outros contratos, que não ■
os disciplinados pela Lei de Concessões, para que os particulares assumis-
sem os encargos de investir e de implantar infraestrutura estatal e depois 
mantê-la, fazendo-a cumprir seus fins e sendo remunerados a longo prazo.
Dessa forma, surgem as parcerias público-privadas em sentido estrito, as quais são 
disciplinadas pela Lei Federal 11.079/2004 e divididas em duas modalidades, quais se- 
jam, concessão patrocinada e concessão administrativa, com o objetivo primordial de 
gerar compromissos estatais firmes e de longo prazo.
Portanto, pode-se afirmar que as parcerias público-privadas em sentido estrito 
são os vínculos negociais estabelecidos entre Administração Pública e particular que 
adotem as formas de concessão patrocinada e de concessão administrativa, na forma 
estabelecida na Lei Federal 11.709/2004.
Marçal Justen Filho (2005, p. 549) caracteriza as parcerias público-privadas como 
um
[...] contrato organizacional, de longo prazo de duração, por meio do qual se atribui a 
um sujeito privado o dever de executar obra pública e (ou) prestar serviço público, com 
ou sem direito a remuneração, por meio da exploração da infraestrutura, mas mediante 
uma garantia especial e reforçada prestada pelo Poder Público, utilizável para obtenção de 
recursos no mercado financeiro.
Maria Sylvia Zanella di Pietro (2005, p. 161), englobando as duas modalidades de 
parceria público-privada, define-a como um contrato administrativo de concessão que
[...] tem por objeto (a) a execução de serviço público, precedida ou não de obra pública, 
remunerada mediante tarifa paga pelo usuário e contraprestação pecuniária do parceiro 
público, ou (b) a prestação de serviço que a Administração Pública seja usuária direta ou 
indireta, com ou sem execução de obra e fornecimento e instalação de bens, mediante 
contraprestação do parceiro público.
A concessão patrocinada, segundo os ensinamentos de Luiz Alberto Blanchet 
(2006, p. 22), é a concessão de serviços ou obras públicas, prevista na Lei 8.987/95 
quando, além da remuneração mediante aplicação da tarifa para cobrança dos usuários, 
houver desembolso por parte do Poder Público.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2005, p. 162), identificando que a distinção entre 
concessão de serviço público e concessão patrocinada é de regime jurídico e não propria-
mente conceitual, define o referido modelo de parceria público-privada como
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[...] contrato administrativo pelo qual a Administração Pública (ou o parceiro público) 
delega a outrem (o concessionário ou parceiro privado) a execução de um serviço público, 
precedida ou não de obra pública, para que o execute, em seu próprio nome, mediante 
tarifa paga pelo usuário, acrescida de contraprestação pecuniária paga pelo parceiro pri-
vado.
Já a concessão administrativa, novamente seguindo os ensinamentos de Luiz 
Alberto Blanchet (2006, p. 22), é o contrato de prestação de serviços
[...] cujo objeto terá como usuário direto ou indireto a Administração Pública, os pagamen-
tos serão devidos integralmente pelo parceiro público e não custeados mediante cobrança 
de preços baseados em tarifas.
Marçal Justen Filho (2005a, p. 19) esclarece que a concessão administrativa 
envolve os casos em que não há serviço público, e que tenham por objeto a construção 
pelo particular de infraestrutura necessária ao desempenho de uma atividade estatal, 
alertando, no entanto, que tal contratonão se confunde com a contratação prevista na 
Lei de Licitações e Contratos Administrativos (Lei 8.666/93), em razão de o particular 
somente começar a receber após concluída e entregue a obra ao parceiro público.
Memorizar o conceito de contrato administrativo e de cláusulas exorbitantes, as hipó-
teses de aplicação da teoria da imprevisão, incluindo toda a teoria sobre o equilíbrio eco-
nômico financeiro dos contratos administrativos.
Memorizar também o conceito de parceria público-privada.
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