Responsabilidade civil ambiental

Prévia do material em texto

A RESPONSABILIDADE ADMINISTRATIVA NO ESTADO DEMOCRÁTICO 
AMBIENTAL 
 
 
Délton Winter de Carvalho
1
 
 
 
Sumário: 1. Introdução. 2. Estado Democrático 
Ambiental. 3. Responsabilidade Administrativa 
Ambiental. 4. Infrações e Sanções Ambientais 
Administrativas. 
 
 
Resumo: A produção dos riscos ecológicos pela Sociedade 
Pós-Industrial provoca a necessária absorção da função 
ambiental pelos sistemas sociais. Enquanto o Direito produz 
o Direito Ambiental, da integração entre a Política e o 
Direito surge o Estado Democrático Ambiental. Sendo este 
uma dimensão do Estado Democrático de Direito, a 
aplicação da responsabilidade administrativa ambiental no 
Estado Democrático Ambiental encontra-se fundada numa 
simultânea ampliação do sentido atribuído ao ilícito 
administrativo (infração administrativa ambiental), 
necessária ao cumprimento de sua função ambiental, porém 
limitando a aplicação das respectivas sanções aos termos e 
condições normativamente impostos. 
 
1
 Advogado. Consultor jurídico na área de Direito Ambiental. Mestre em Direito. Doutor em Direito pela Universidade 
do Vale do Rio dos Sinos – UNISINOS. Professor de Direito Ambiental no Curso de Direito da Universidade do Vale 
do Rio dos Sinos - UNISINOS. Coordenador e Professor no Curso de Especialização em Direito Ambiental do Centro 
Universitário FEEVALE. 
 2 
 
 
1. Introdução: 
 
 
O amanhecer da Sociedade Contemporânea demarca uma nova forma social fundada na 
hipercomplexidade nas relações entre os sistemas sociais (Direito, Política e Economia), bem como 
na constatação de ser uma de suas principais características a produção de riscos globais, dentre os 
quais destacam-se os riscos ecológicos. Tomando em consideração o fato de que, paradoxalmente, 
estes riscos são gerados pela Sociedade e somente podem ser geridos pelas comunicações existentes 
nesta (jurídica, política e econômica), estas dimensões sociais passam a sofrer profundas alterações 
diante de sua exposição a novas situações e conflitos, marcadamente pós-industriais. 
 
Portanto, o Direito e a Política passam a reagir a estes “ruídos”, sob suas lógicas e 
racionalidades específicas, através da formação de um processo de Ecologização de suas estruturas 
que pode ser demonstrada na formação do sentido de Estado Democrático Ambiental. A partir da 
Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei n. 6.938/81) e, acima de tudo, da atribuição do 
meio ambiente como um direito fundamental de todos pelo art. 225 da Constituição, agrega-se às 
funções do Estado Democrático de Direito a função ambiental (proteção do meio ambiente e 
promoção da sadia qualidade de vida). É exatamente o exercício desta função ambiental pelo Estado 
Democrático de Direito que tem servido para dar sentido ao que tem sido, constantemente, descrito 
como Estado Democrático Ambiental. 
 
As nuances estruturais e funcionais do Estado Democrático de Direito na absorção desta, 
pode-se dizer, “nova” função são profundamente relevantes sempre que se pretender observar tutela 
administrativa do meio ambiente, pois esta é aplicada diretamente pelo próprio ente estatal ao 
administrado. A função ambiental assumida pelo Estado traz consigo a necessária aplicação de 
responsabilidade administrativa às infrações ambientais, tendo seus limites e condições ditados pela 
simbiose entre os direitos e garantias individuais e a tutela ambiental. A tensão entre estas 
 3 
dimensões de direitos subjetivos e interesses transindividuais é capaz de demonstrar uma dinâmica 
na aplicação da responsabilidade administrativa ambiental no Estado Democrático Ambiental. Ao 
mesmo tempo em que há a ampliação das possibilidades de enquadramento de situações sociais à 
condição de infração administrativa (restringindo o direito de liberdade e exercício do direito de 
propriedade em um maior número de situações), a aplicação das respectivas sanções administrativas 
encontra-se condicionada aos limites e garantias individuais resguardados pelo Estado de Direito 
(Ambiental). 
 
 
 
2. O Estado Democrático Ambiental: 
 
 
A Sociedade Contemporânea tem sido amplamente adjetivada, seja como uma Sociedade 
Globalizada, de Risco ou Pós-Industrial. O que importa para o presente estudo consiste na 
constatação de que a forma social contemporânea é caracterizada pela produção de riscos globais, 
dentre os quais destacam-se aqueles de natureza ecológica (aquecimento global, contaminações 
provenientes da indústria atômica e química, poluições industriais, falta de infra-estrutura nos 
grandes centros urbanos). Os sistemas sociais do Direito, Economia e Política desenvolvem 
estratégias comunicacionais para assimilar tais riscos, ou seja, produzir ressonâncias capazes de 
gerar processos de investigação, avaliação e gestão dos riscos ecológicos em cada um destas esferas 
de diálogos. 
 
A integração entre a Política e o Direito faz-se clara na construção dos Estados 
Constitucionais ocidentais, sendo estes organizações que, de forma local e territorializada, 
estruturam a complexidade social. Ao longo dos últimos séculos, o desenvolvimento técnico-
científico foi colocado à disposição da Economia que, por sua vez, intensificou a sua utilização nas 
cadeias produtivas industriais, gerando um possível comprometimento das condições ambientais no 
Planeta. Enquanto o Direito produziu uma comunicação ecológica em seu âmbito (comunicação 
 4 
jurídica), a partir da institucionalização do Direito Ambiental, a Política encontra-se fundada num 
fenômeno de Eco-democratização
2
. O ponto de contato entre o Direito e a Política Ambiental se dá a 
partir da noção de Estado Democrático Ambiental, cujo sentido consiste na absorção da função de 
proteção ambiental como tarefa e fim pelo Estado. 
 
O Direito na Modernidade encontra-se diretamente vinculado a uma noção forte de Estado, 
detendo uma racionalidade jurídica formada sob a égide do normativismo.
3
 Neste sentido, faz-se 
fundamental lançarmos nossas observações sobre a evolução histórica do sistema político moderno 
ocidental, tendo o Estado como organização capaz de efetuar a função de integração entre Direito e 
Política. 
 
Após as revoluções liberais e a conseqüente institucionalização dos direitos individuais 
surge o Estado Liberal com a formação de garantias ao cidadão em relação ao (abuso de) poder do 
Estado. Tais direitos impõem obrigações de abstenção ao Estado, impedindo-o de intervir na esfera 
privada do indivíduo. O êxito da burguesia e de suas fundações filosóficas acarretou na 
constitucionalização dos direitos do indivíduo contra o Estado, impondo obrigações de abstenção e 
limites à intervenção estatal na vida privada do cidadão. Estes direitos civis e políticos têm como 
exemplos os direitos à liberdade, igualdade, propriedade, privacidade, entre outros direitos 
individuais de conteúdo negativo. O Estado Liberal consiste numa organização capaz de 
proporcionar a integração entre os diálogos do Direito e da Política, cujo átomo das concepções e 
construções filosóficas era o indivíduo. Tais direitos fundamentais apresentam um conteúdo 
abstencionista, cuja garantia depende apenas de um não agir por parte do Estado para a sua 
concretização. Os direitos fundamentais apresentam-se como um “medium” integrador do Sistema 
Político e o Sistema Jurídico. A relação Estado/Direito, que marca a Modernidade, enseja a 
vinculação desta geração de direitos com a caracterização do Estado de Direito, segundo o qual o 
 
2
 Denominamos de Eco-Democratização o processo de sensibilização das formas democráticas às necessidadesimpostas 
pela questão ambiental, devendo estimular a participação direta dos cidadãos (audiências públicas em processos de 
licenciamento ambiental) nos processos de tomada de decisão que possam comprometer os interesses das futuras 
gerações ou que façam uso de recursos naturais. 
3
 ROCHA, Leonel Severo. Epistemologia Jurídica e Democracia. 2 ed. São Leopoldo: UNISINOS, 2003. p. 185. 
 5 
cidadão tem assegurado a imposição de limites, pelo Direito, para a intervenção estatal na esfera 
privada. 
 
Já a formação do Estado Social ou de Bem-Estar Social decorre do surgimento e 
constitucionalização dos direitos de segunda geração, impondo obrigações prestacionais ao Estado. 
A segunda geração de direitos fundamentais surge da constatação dos desequilíbrios materiais 
existentes entre grupos sociais, da massificação das relações sociais e da própria necessidade que os 
países capitalistas detinham em apresentar uma resposta à concorrência exercida bloco comunista. A 
ampliação dos poderes do Estado, justificados através dos direitos fundamentais positivos, dá azo ao 
caráter prestacional do ente estatal, demonstrando uma postura intervencionista do Estado. 
Tratando-se o Estado de Bem-Estar Social de uma evolução do Estado de Direito, este exerce seu 
caráter intervencionista por meio do direito e do dinheiro.
4
 Estes direitos têm por característica a 
intenção de garantir uma igualdade substancial a determinados grupos sociais, através de prestações 
positivas por parte do Estado na forma jurídica de direitos subjetivos. O Estado de Bem-Estar Social 
ou Welfare State efetua uma interface entre programas políticos e direitos subjetivos
5
, ou seja, entre 
Política e o Direito, como instrumentos de transformação e equilíbrio social. Por sua estrutura 
prestacional ou positiva, os direitos humanos de segunda geração (saúde, educação, trabalho, 
habitação, seguridade social, etc) dependem das condições estruturais e econômicas dos Estados, ao 
contrário dos direitos de primeira geração que dependem tão-somente da abstenção do Estado para a 
sua garantização. 
 
Conforme Norberto Bobbio: “Enquanto os direitos de liberdade nascem contra o 
superpoder do Estado – e, portanto, com o objetivo de limitar o poder -, os direitos sociais exigem, 
para sua realização prática, ou seja, para a passagem da declaração puramente verbal à sua proteção 
efetiva, precisando o contrário, isto é, a ampliação dos poderes do Estado.”6 Nesta geração de 
direitos fundamentais os titulares dos direitos são sujeitos coletivos. Assim, no plano jurídico-
dogmático, assiste-se a uma inversão do objeto do direito subjetivo: enquanto os clássicos direitos 
 
4
 LUHMANN, Niklas. Teoría Política en el Estado de Bienestar. Madrid: Alianza Universidad, 1997. p. 103-109. 
5
 DE GIORGI, Raffaele. Direito, Democracia e Risco: vínculos com o futuro. Porto Alegre, 1993. p. 108-109. 
6
 BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 72. 
 6 
individuais reconduziam-se a uma pretensão de omissão dos poderes públicos perante a esfera 
jurídica privada, os direitos a prestações postulam uma proibição de omissão, impondo ao Estado 
uma postura ativa a partir de prestações.
7
 
 
Como se sabe, os direitos de terceira geração são fruto da democratização na Sociedade 
Contemporânea que, através da maior participação dos movimentos populares, acompanha o 
surgimento do Estado Democrático de Direito. Nesta forma estatal, tem-se uma perspectiva 
democrática de gestão pública que, no entanto, não exclui as dimensões protegidas pelo Estado de 
Direito e pelo Estado Social. No Estado Democrático de Direito há a integração democrática e social 
entre as três formas estatais e suas gerações de direitos fundamentais (liberal, social e democrático). 
Com a estrutura política democrática do Estado, os direitos e expectativas proliferaram-se, uma vez 
que os novos atores sociais começaram a reivindicar prestações e a tutela de seus interesses (meio 
ambiente, consumidores, etc). Estes direitos de terceira geração apresentam a expansão da 
titularidade individual aos grupos, minorias étnicas, religiosas e à humanidade, isto é, sua marca 
consiste na sua transindividualidade. 
 
No entanto, enquanto os direitos coletivos (“stricto sensu”) surgidos no Estado Social são 
marcados pela necessária determinação dos titulares do direito (aposentados, trabalhadores de uma 
determinada empresa, etc), os titulares dos interesses tutelados nesta terceira geração dos direitos 
fundamentais são indeterminados (consumidores, vítimas de danos ambientais, atingidos por 
guerras, etc). Ao passo que os direitos coletivos (“stricto sensu”) decorrem de relações jurídicas de 
base (pensionistas, vínculos trabalhistas, participação de categorias e classes profissionais), os 
direitos transindividuais decorrem de situações fáticas, tais como danos ambientais e aos 
consumidores. 
 
Característicos à Sociedade de Massas estes direitos distinguem-se pelo caráter de 
solidariedade e na sua transindividualidade, pois seu escopo protetivo consiste na garantia de 
interesses que atingem o gênero humano como um todo (inclusive as futuras gerações). Dentro desta 
 
7
 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. Estudos sobre Direitos Fundamentais. Coimbra: Coimbra, 2004, p. 52. 
 7 
geração encontram-se os direitos ao desenvolvimento, à paz, ao patrimônio comum da humanidade 
e, destacadamente, ao meio ambiente, entre outros interesses cuja titularidade encontra-se em uma 
universalidade de sujeitos indeterminados ou indetermináveis (titularidade difusa). 
 
Apesar de não estar inserido topograficamente no capítulo dos direitos e deveres 
individuais e coletivos (ou seja, fora do Título II – Dos Direitos e Garantias Fundamentais -, 
Capítulo I – Dos Direitos Individuais e Coletivos, da Constituição Federal), não se contesta o 
conteúdo de direito fundamental à tutela ambiental.
8
 A proteção do meio ambiente se manifesta, na 
dogmática jurídica contemporânea, como um direito fundamental de terceira geração
9
, uma vez que 
se trata de um corolário do próprio direito à vida. A previsão constitucional do direito ao meio 
ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental, de natureza difusa, denota uma 
dimensão negativa e outra positiva, pois “de um lado, exige que o Estado, por si mesmo, respeite a 
qualidade do meio ambiente e, de outro lado, requer que o Poder Público seja um garantidor da 
incolumidade do bem jurídico, ou seja, a qualidade do meio ambiente em função da qualidade de 
vida.”10 
 
Com a constitucionalização do direito das presentes e futuras gerações a um meio ambiente 
ecologicamente equilibrado, tem-se a absorção da função ecológica pelo Estado Democrático de 
Direito. Assim, pode ser dito que a inserção da proteção ambiental como objetivo fundamental do 
 
8
 Para exemplificar a sedimentação deste posicionamento citamos, de forma não exaustiva, algumas obras que atribuem, 
expressamente, uma qualidade de direito fundamental à proteção do meio ambiente: MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação 
Civil Pública e a Reparação do Dano ao Meio Ambiente. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002; ANTUNES, Paulo de 
Bessa. Direito Ambiental. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2002; DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. 
São Paulo: Max Limonad, 1997; SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4. ed. São Paulo: 
Malheiros, 2002; MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 3. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004; CANOTILHO, 
José Joaquim Gomes. (coord.). Introdução ao Direito do Ambiente. Lisboa: UniversidadeAberta, 1998; MORATO 
LEITE, José Rubens. Dano Ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2000; TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. Direitos Humanos e Meio Ambiente: paralelos dos sistemas de proteção 
internacional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 1993. 
9
 Apesar de José Joaquim Gomes Canotilho não hesitar em qualificar o direito ao meio ambiente como um direito 
fundamental, este apresenta a compreensão de que trata-se de um direito de quarta geração. CANOTILHO, José 
Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituição da República portuguesa anotada. 
10
 SILVA, José Afonso da. “Fundamentos Constitucionais da Proteção do Meio Ambiente”. In: Revista de Direito 
Ambiental, n. 27, ano 7, jul.-set. 2002, p. 52. 
 8 
Estado repercute no surgimento da “hipótese do Estado de Direito Ambiental”, cuja finalidade 
consiste na defesa do ambiente e na promoção da qualidade de vida.
11
 
 
Neste fio condutor, Paulo de Castro Rangel descreve o Estado de Direito Ambiental sob um 
critério estrutural-funcional. No que diz respeito à estrutura do Estado nas relações tidas entre este e 
Sociedade, surge um Estado que ultrapassa o modelo intervencionista de inspiração keynesiana, 
promovendo uma postura de transação-negociação direta com os singulares cidadãos e demais 
pessoas jurídicas. Há um estímulo à participação cidadã através de órgãos com ou sem capacidade 
organizativa e reivindicativa. Para o mesmo autor, já no que diz respeito ao ponto de vista funcional, 
o Estado assume novas tarefas, tais como a defesa do meio ambiente e promoção da qualidade de 
vida. A absorção destas tarefas pelo Estado consiste em fins, qualitativa e substancialmente, 
diversos dos anteriores (Estado de Direito e Estado Social), sendo, muitas das vezes, inclusive, 
conflitantes com estes.
12
 
 
O Estado Democrático Ambiental
13
 e o próprio Direito Ambiental consistem em alterações 
estruturais havidas, respectivamente, no Estado e no Direito para reagir aos riscos ecológicos 
produzidos e distribuídos Sociedade Pós-Industrial. Na verdade, pode-se, seguramente, concluir que 
o Estado Democrático Ambiental consiste num processo de Ecologização das estruturas do Sistema 
Político em “acoplamento”14 com a dinâmica de sensibilização do Direito às irritações ecológicas 
(na Ecologização do Direito). Contemporaneamente, pode-se dizer, ainda, que os “sistemas parciais 
 
11
 RANGEL, Paulo Castro. Concertação, Programação e Direito do Ambiente. Coimbra: Coimbra Editora, 1994. p. 33. 
12
 RANGEL, Paulo Castro. Concertação, Programação e Direito do Ambiente, p. 19-20. 
13
 O Estado Ambiental, na doutrina internacional, vem sendo objeto dos trabalhos de autores tais como Michael 
Kloepfer (Umweltrecht) e José Joaquim Gomes Canotilho (Estado Democrático Ambiental), sendo que, na doutrina 
brasileira acompanha-os José Rubens Morato Leite (MORATO LEITE, José Rubens; FERREIRA, Helene Sivini 
Ferreira (orgs.) Estado de Direito Ambiental: tendências. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2004). 
14
 Fazemos uso da noção de “acoplamento (estrutural)” sob influência de LUHMANN, Niklas. Sistemas Sociales: 
lineamentos para uma teoria general. México: Alianza Editorial/Universidad Iberoamericana, 1991; ROMESÍN, 
Humberto Maturana; GARCÍA, Francisco J. Varela. A Árvore do Conhecimento: as bases biológicas da compreensão 
humana. 3 ed. São Paulo: Palas Athena, 2001; ROMESÍN, Humberto Maturana; GARCÍA, Francisco J. Varela. De 
Máquinas e Seres Vivos: Autopoiese – a Organização do Vivo. 3. ed. Porto Alegre: Artes Médicas, 1997. 
 9 
procuram nas tecnologias clássicas do Estado de direito constitucional uma última ‘resposta’ ou 
‘reflexão’ para os conflitos de racionalidades.”15 
 
Portanto, a partir da constitucionalização da matéria ambiental (art. 225, CF), o Estado 
(Democrático Ambiental) tem a função de integração dos vários discursos existentes na Sociedade 
(Direito, Economia e Política), sob uma sensibilização ecológica e a partir da perspectiva moral dos 
direitos fundamentais como “superdiscurso social”.16 
 
Após a constitucionalização da matéria ambiental no art. 225, da Constituição Federal de 
1988, agrega-se às funções liberais e sociais do Estado um novo objetivo a estas: a proteção do meio 
ambiente e da qualidade de vida. Com isto, O Estado Democrático Ambiental trata-se de um Estado 
que leva o meio ambiente como um critério de aferição para tomar suas decisões. Para José Joaquim 
Gomes Canotilho, o Estado Democrático Ambiental “além de ser e dever ser um Estado de Direito 
Democrático e Social, deve ser também um Estado regido por princípios ecológicos”. Da mesma 
forma, este deve apontar para novas formas de participação política, numa verdadeira “Democracia 
Sustentada” cujo sentido consiste na forma de democracia adequada ao desenvolvimento 
ambientalmente justo e durador.
17
 
 
Desta forma, o Direito Ambiental impõem uma alteração no pilar democrático do Estado: 
há uma verdadeira superação da democracia representativa em prol de formas de participação direta 
dos cidadãos (por exemplo, através das audiências públicas em processos de licenciamento). O 
fortalecimento da democracia direta ou participativa em processos de tomada de decisão que 
repercutem ou possam repercutir na perda da qualidade ambiental tem por justificativa o fato de que 
as conseqüências das decisões tomadas acerca das questões ambientais não se prolongam apenas 
 
15
 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. “O tom e o dom na teoria jurídico-constitucional dos direitos fundamentais”. In: 
Estudos sobre Direitos Fundamentais. Coimbra: Coimbra, 2004, p. 132. 
16
 Expressão extraída de CANOTILHO, José Joaquim Gomes. “O tom e o dom na teoria jurídico-constitucional dos 
direitos fundamentais”. In: Estudos sobre Direitos Fundamentais, p. 132. 
17
 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. “Estado Constitucional Ecológico e Democracia Sustentada” In: GRAU, Eros 
Roberto; CUNHA, Sérgio Sérvulo da (coord.). Estudos de Direito Constitucional, p. 101-10. 
 10 
pelos períodos em que os representantes ocupam seus cargos políticos, mas propagam-se por anos e 
gerações à frente. 
 
Ainda, José Joaquim Gomes Canotilho descreve o Estado Democrático Ambiental a partir 
de uma delimitação negativa e outra positiva. Em sua delimitação negativa, deve haver uma recusa à 
estatização/publicização do bem ambiental, pois a tutela do ambiente é uma função de todos; rejeita-
se, ainda, a tecnicização da tutela ambiental (pressão da técnica sobre o Direito), uma vez que, 
embora muitas normas regulativas do ambiente tenham um aprofundamento técnico, não pode haver 
um afastamento da participação dos cidadãos da discussão e confecção das normas e regras 
ambientais, bem como dos procedimentos que envolvam interesses coletivos; ainda, o Estado 
Democrático Ambiental não deve ser visto apenas como um Estado liberal, como o Estado de 
Polícia, que limitar-se-ia a assegurar a existência de uma ordem jurídica de paz, confiando na livre 
regulação entre particulares para a solução dos problemas ambientais. 
 
Na sua dimensão positiva, o Estado Democrático Ambiental é descrito pelo autor lusitano 
como um Estado “aberto”, no qual os cidadãos têm o direito de obter dos poderes públicos 
informações sobre situações ambientais que lhes sejam relevantes ou desejadas (direito de 
informação sobre o “estado do ambiente”); a política do ambiente tem um suporte social 
generalizado e é dinamizada por iniciativas dos cidadãos, possibilitando a formação de um 
compromisso ambiental da sociedade civil no “Estado democrático do ambiente”; este último impõe 
uma dimensãoparticipativa que valoriza e, mesmo, estabelece como “dever” a participação dos 
cidadãos nos procedimentos administrativos ambientais; finalmente, as associações de proteção ao 
meio ambiente adquirem uma posição de destaque como instrumento de democracia direta 
(formação de grupos de pressão, legitimidade processual, fomentadores de informações e propostas 
ambientais, polícias do ambiente, etc). Assim, o Estado Democrático Ambiental tem por escopo a 
formação de um “Estado de Justiça Ambiental”, proibindo-se iniqüidade e qualquer espécie de 
discriminação ambiental tida através de quaisquer decisões, seleções, práticas administrativas ou 
ações materiais que digam respeito à tutela ambiental ou à transformação do território e que onerem 
 11 
de forma injusta determinados grupos, comunidades, minorias, indivíduos, em vista de sua raça, 
situação econômica ou localização geográfica.
 18
 
 
Em síntese, pode ser constatado que Estado Democrático Ambiental consolida-se como 
uma dimensão do próprio Estado Democrático de Direito, agregando às funções clássicas de 
garantização de direitos individuais (Estado de Direito) e sociais (Estado Social), a função 
ambiental, sob o resguardo democrático (Estado Democrático de Direito). A fim de descrever a 
necessária pré-compreensão dos operadores jurídicos no Estado Democrático Ambiental, pode-se 
dizer que, assim como a justiça social é a finalidade do Estado Democrático de Direito, a justiça 
ambiental é a tarefa e o fim a ser garantido pelo Estado Democrático Ambiental em relação às 
presentes e futuras gerações. 
 
 
 
3. Responsabilidade Administrativa Ambiental: 
 
 
A proteção do meio ambiente e a promoção da qualidade ambiental dependem, 
incontroversamente, do controle e fiscalização estatal para sua efetividade, sob a formatação 
estrutural-funcional do Estado Democrático Ambiental. Neste sentido, deve-se avaliar as 
características da responsabilidade ambiental imposta pela Administração Pública no exercício do 
poder de polícia a fim de determinar as condições e os limites para a configuração das infrações 
administrativas e a aplicação das sanções da mesma natureza. Portanto, é sob a estrutura do Estado 
Democrático Ambiental que a responsabilidade administrativa ambiental deve ser promovida, 
demonstrando suas condições e limites punitivos. 
 
 
18
 CANOTILHO, José Joaquim Gomes. “Direito Público do Ambiente. (direito constitucional e direito administrativo)”. 
In: Curso de Pós-Graduação. CEDOUA e Faculdade de Direito de Coimbra, 1995/1996. p. 30-5. 
 12 
A Constituição Federal brasileira estabelece, no § 3º, do art. 225, a possibilidade de 
incidência cumulativa das responsabilidades civil, administrativa e penal em matéria ambiental às 
pessoas físicas ou jurídicas envolvidas, direta ou indiretamente. Isto é possível em virtude da 
especificidade funcional e dos critérios configuradores de cada uma das formas de responsabilidade, 
os quais passamos a avaliar em apertada síntese. 
 
A responsabilidade civil ambiental trata-se de responsabilidade objetiva e detém uma 
dúplice função reparadora e preventiva, encontrando previsão normativa no art. 14, §1º, da Lei n. 
6.938/81. Tratando-se de forma de responsabilidade civil objetiva, a responsabilidade por danos 
causados ao meio ambiente exige a comprovação de conduta, dano e o nexo causal entre estes, 
prescindindo da comprovação da culpa ou ilicitude na conduta do agente. A título de punição, pode 
ser dito que, caracterizada a ocorrência de danos ambientais, haverá a imposição prioritária de 
recuperação “in natura” do ambiente degradado ou, na proporção da impossibilidade, indenização 
pelos danos causados ao meio ambiente ou aos recursos naturais. À semelhança da responsabilidade 
penal, a responsabilidade civil só pode ser aplicada pelo Poder Judiciário. 
 
A responsabilidade penal consiste em recurso extremo para o exercício do jus puniendi pelo 
Estado, ficando o infrator sujeito à restrições a sua liberdade, à imposição de penas pecuniárias ou à 
restrição de direitos sempre que houver a caracterização de crime ou contravenção penal. Esta 
espécie de responsabilização tem como função a repressão de condutas típicas antijurídicas previstas 
em lei. Os crimes e sanções penais em matéria ambiental encontram-se previstos na Lei n. 9.605/98, 
sob as espécies de crimes contra a fauna, crimes contra a flora, crimes por poluição e outros crimes, 
crimes contra o ordenamento urbano e o patrimônio cultural e crimes contra a administração 
ambiental. Assim, a ocorrência de um crime, como conduta típica antijurídica prevista em lei que 
atinja o meio ambiente ou lhe ponha em risco, desencadeia a aplicação da respectiva pena. 
 
Já a responsabilidade administrativa decorre, de forma genérica, das condutas que violam 
regras de natureza administrativa, ou seja, quando o uso ou gozo da propriedade e o 
desenvolvimento de determinadas atividades violam regras administrativas. A doutrina entende, de 
 13 
forma unânime, que a responsabilidade administrativa resulta do cometimento de infração a normas 
administrativas, o que sujeita o infrator a uma sanção da mesma natureza.
19
 Independentemente da 
da concretização de danos ao meio ambiente, o simples enquadramento de um evento à descrição 
legal da infração administrativa tem o condão de fazer incidir a respectiva sanção administrativa. 
Além de uma função repressiva (fiscalização e punição), a responsabilidade administrativa detém 
uma função preventiva, cujo aspecto teleológico consiste na orientação dos agentes acerca da 
adequação de suas condutas e da utilização da propriedade privada ou pública. 
 
O entendimento preponderante na doutrina de Direito Ambiental prevê, de forma genérica, 
a aplicação da responsabilidade administrativa independentemente da comprovação de culpa
20
, 
podendo haver previsões legais específicas em sentido contrário. Em matéria ambiental, a infração 
administrativa consiste em “toda a ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, 
promoção, proteção e recuperação do meio ambiente”, conforme os termos do art. 70 da Lei n. 
9.605/98. Assim, a responsabilidade administrativa ambiental trata-se de um sistema híbrido de 
responsabilização, localizando-se entre a responsabilidade civil objetiva, sem a necessidade de 
comprovação de culpa salvo nas hipóteses em que o próprio tipo exigir o elemento subjetivo, e a 
responsabilidade penal, que exige a ilicitude para a configuração do tipo infracional.
21
 
 
Portanto, a responsabilidade administrativa tem como pressuposto a ocorrência de conduta 
ilícita capaz de desencadear uma sanção administrativa correspondente. A essência do regime da 
responsabilidade administrativa decorre, segundo Edis Milaré, da “ocorrência de uma infração, vale 
dizer, a desobediência a normas constitucionais, legais ou regulamentares ou a subsunção do 
comportamento do agente a um tipo infracional.”22 
 
 
19
 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 301. 
20
 Neste sentido, FREITAS, Vladimir de Passos. Direito Administrativo e Meio Ambiente. 3 ed. Curitiba: Juruá, 2003. p. 
80 a 81. 
21
 ABRÃO, Paulo de Tarso Siqueira, CASTRO, Daniella Mac-Dowell Leite de. “Direito Administrativo Ambiental.” In: 
Arlindo Philippi Jr., Alaôr Caffé Alves (ed.). Curso Interdisciplinar de Direito Ambiental. Universidade de São Paulo: 
Manole, 2005. p. 389 a 393. 
22
 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: doutrina, jurisprudência, glossário. 3 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 
2004. p. 692 a 693. 
 14 
A Lei n.9.605/98 consiste na previsão normativa geral acerca das infrações administrativas 
ambientais, estando prevista nos arts. 70 a 76. O Decreto Federal n. 3.179/99, que regulamenta os 
arts. 70 a 76 da Lei n. 9.605/98, estabelece as estruturas da responsabilidade administrava, com a 
previsão das infrações e sanções administrativas de natureza ambiental. De ser ressaltado, ainda, que 
a Lei n. 9.605/98 fez uso da competência constitucional concorrente da União para estabelecer 
normas gerais em matéria de meio ambiente (art. 24, VI, da CF), bem como proteção ao patrimônio 
histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico (art. 24, VII, da CF). 
 
As condutas sujeitas a serem enquadradas como infrações administrativas consistem em 
infrações genéricas e específicas. Desta forma, genericamente, as condutas serão consideradas 
ilícitas para fins de imposição de responsabilidade administrativa quando violarem qualquer 
disposição jurídica que tenha por objeto, direto ou indireto, o uso, o gozo, a promoção, a proteção e 
a recuperação dos recursos ambientais e a conservação do meio ambiente ecologicamente 
equilibrado (art. 70 da Lei n. 9.605/98). De maneira específica, as condutas previstas como tipos 
infracionais previstos no Decreto n. 3.179/99 tratam-se de condutas ilícitas caracterizadoras de 
infrações ambientais administrativas. A sanção administrativa “somente poderá incidir ante o 
perfeito enquadramento legal da conduta imputada ao agente, incluindo, se for o caso, a ocorrência 
do resultado danoso nos termos descritos no tipo.”23 Desta forma, somente após a configuração de 
uma infração administrativa é que terá lugar a imposição da sanção da mesma natureza. 
 
Neste sentido, o exercício do poder de polícia administrativa-ambiental pelo Estado 
Democrático Ambiental deve se dar mediante a integração de sua função de proteção do meio 
ambiente e promoção da qualidade de vida, dentro dos limites impostos pelo Estado de Direito, 
evitando-se o abuso de poder pelo Estado. A tarefa e o fim do Estado Democrático Ambiental, 
previstos no art. 225 da CF, devem ser exercidos em atendimento aos limites impostos pelo Estado 
de Direito, segundo o art. 37 da CF. Pode ser dito, desta maneira, que a proteção ambiental não se dá 
ao arrepio do Estado de Direito, mas é uma manifestação deste. A integração entre os direitos 
individuais e coletivos se dá a partir da própria noção do Estado Democrático Ambiental que nada 
 
23
 MILARÉ, Edis. op. cit. p. 694. 
 15 
mais é do que um Estado de Direito, que, em adição às suas funções clássicas, absorve a proteção 
ambiental e a promoção da qualidade de vida com sua função, sob o comprometimento político-
democrático. 
 
Conforme já visto, é corrente que o Estado de Direito exerce a garantização de direitos 
individuais fundamentais, ou seja, direitos negativos dos cidadãos em face ao Estado. Da mesma 
forma, este se encontra sob o âmago conceitual do Estado Democrático Ambiental que integra todas 
as dimensões do Estado (liberal, social e democrático) para o exercício de sua função ambiental. 
Portanto, o Estado de Direito estabelece os limites ao exercício do Poder do Estado em relação aos 
administrados, sendo o Princípio da Legalidade um dos principais contrapesos ao evidente 
desequilíbrio existente entre Administrador e Administrado. O Estado Democrático de Direito trata-
se, antes de mais nada, de um Estado de Direito, impondo limites ao exercício das funções 
assumidas pelo Estado, garantindo assim não apenas os direitos fundamentais sociais, mas também 
as garantias individuais. Esta integração entre as dimensões do Estado é marcada pelo Princípio da 
Legalidade como limite ao Poder de Polícia do Estado sobre os administrados. 
 
Acerca da manutenção dos elementos do Estado de Direito no Estado Democrático de 
Direito, a partir de seus Princípios limitadores tais como o Princípio da Legalidade para o exercício 
de suas funções punitivas, faz-se o magistério de José Joaquim Gomes Canotilho, nos seguintes 
termos: 
 
“O princípio da legalidade da administração foi erigido, muitas vezes, em ‘cerne essencial’ 
do Estado de direito. (...) O princípio da legalidade postula dois princípios fundamentais: o 
‘princípio da supremacia’ ou ‘prevalência da lei’ (Vorrang des Gesetzes) e o ‘princípio da 
reserva de lei (Vorbehalt dês Gesetzes). Estes princípios permanecem validados, pois num 
Estado democrático-constitucional a lei parlamentar é, ainda, a expressão privilegiada do 
princípio democrático (daí a sua supremacia) e o instrumento mais apropriado e seguro para 
definir os regimes de certas matérias, sobretudo dos direitos fundamentais e da vertebração 
democrática do Estado (daí a reserva de lei). De uma forma genérica, o princípio da 
supremacia da lei e o princípio da reserva de lei apontam para a ‘vinculação jurídico-
constitucional do poder executivo. (...) Por sua vez, o princípio da reserva de lei afirma que 
 16 
as restrições aos direitos, liberdades e garantias só podem ser feitas por lei ou mediante 
autorização desta.”24 (grifamos) 
 
Por isto, as punições exaradas, administrativamente, pelo Poder Executivo devem se dar 
sempre em estrita conformidade com o texto normativo que regulamenta a matéria, nos termos do 
artigo 37, caput, da Constituição brasileira. Trata-se verdadeiramente de questão de ordem pública, 
uma vez que a violação dos limites impostos pela lei ao poder punitivo da Administração Pública 
coloca em risco os postulados do Estado Constitucional em seus direitos e garantias fundamentais. 
 
Nestes diapasão faz-se o colóquio de Juarez Freitas, verbis: 
 
“(...) a limitação dos direitos individuais, sob pena de se converter em condenável abuso de 
poder, precisa cingir-se à legalidade, jamais ultrapassando os limites razoáveis de uma 
intervenção que se quer proporcional. (...) Com efeito, o exercício do poder de polícia deve 
significar uma intervenção reguladora, nunca mutiladora dos direitos em sua essência (...).”
25
 
 
A inserção da função ambiental como tarefa Estatal (Estado Democrático Ambiental) é 
capaz de trazer à tona uma tensão entre as gerações de direitos fundamentais (individuais e sociais). 
Contudo, a relativização recíproca entre os direitos individuais e a tutela ambiental se faz capaz de 
demonstrar uma necessária ponderação entre os interesses individuais e transindividuais envolvidos. 
A tutela do meio ambiente deve se dar nos limites do Estado de Direito, sob pena de perda da 
própria legitimidade democrática, necessária e conquistada pelo Estado Contemporâneo. 
 
 
 
 
 
 
24
 CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 5ª ed. Coimbra: Almedina, 1997. p. 
256. 
25
 FREITAS, Juarez. Estudos de Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, p. 54-55. 
 17 
4. Infrações e Sanções Administrativas Ambientais ante os limites impostos pelo 
Princípio da Legalidade: 
 
 
A responsabilidade administrativa ambiental envolve sempre a configuração, pelo órgão 
administrativo competente, de uma infração administrativa e, em decorrência desta constatação 
formal (através do auto de infração), a aplicação de uma sanção administrativa. O exercício do poder 
de polícia administrativa pela Administração Pública, por meio da aplicação da respectiva sanção 
administrativa, requer a instauração do processo administrativo punitivo. No referido processo 
administrativo deve ser conferido o exercício do direito ao contraditório e ao devido processo legal 
(art. 5º, LV, CF, Leis n. 9.605/99 e 9.784/99) para investigação da existência da infração 
administrativaambiental, bem como a avaliação da legalidade e da proporcionalidade das sanções 
administrativas impostas. 
 
O processo administrativo tem seu início com o auto de infração, representação ou peça 
informativa equivalente, devendo constar o nome do infrator, o fato constitutivo da infração e local, 
hora e data da sua ocorrência, a disposição legal ou regulamentar em que se funda a autuação, a 
penalidade a ser aplicada e, quando for o caso, o prazo para a correção da irregularidade e a 
assinatura da autoridade que lavrou a peça.
26
 
 
Em razão do evidente desequilíbrio entre o poder da Administração Pública em face ao 
administrado, justifica-se a imposição de limites ao exercício punitivo do Estado pelos princípios 
que garantem o Estado de Direito previstos no art. 37 da CF
27
. Para fins de enquadramento dos 
eventos sociais às infrações administrativas e aplicação das respectivas sanções administrativas faz-
se necessário o devido respeito à Legalidade, ou seja, as sanções administrativas devem ser 
aplicadas nos casos e na forma prevista em lei. 
 
 
26
 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4 ed. São Paulo: Malheiros, 2002. p. 303. 
27
 “art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal 
e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).” 
 18 
Pode ser observada que a função ambiental assumida pelo Estado Democrático Ambiental 
e da complexidade de conceituação e delimitação das atividades que agridem o meio ambiente, o 
texto normativo previsto no art. 70 da Lei n. 9.605/98 (art. 1º do Decreto n. 3.179/99) prevê uma 
concepção ampla e aberta para a configuração das infrações ambientais. No entanto, apesar da 
textura aberta presente no sentido normativo atribuído para as infrações administrativas ambientais 
como “toda a ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e 
recuperação do meio ambiente é considerada infração administrativa”, as sanções ambientais, em 
razão de sua natureza punitiva e restritiva de liberdades individuais, encontram-se condicionadas a 
um fechamento interpretativo que deve se restringir à estrita legalidade dos termos previstos na 
legislação competente (Lei n. 9.605/98 e Decreto n. 3.179/99). A existência de uma racionalidade 
dúplice no caso da responsabilidade administrativa ambiental demonstra a existência de uma 
abertura do direito para a configuração das infrações ambientais, mas uma vez constatadas, a 
imposição das sanções deve se de dar sob o fechamento normativo estrito. 
 
Neste sentido, o art. 72 da Lei. 9.605/98 (art. 2º do Decreto 3.179/99) prevê as sanções 
administrativas cabíveis em decorrência do cometimento de infrações ambientais, bem como as 
condições para a sua aplicação nos seguintes termos: 
 
“art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções, observado o 
disposto no art. 6º: 
I – advertência; 
II – multa simples; 
III – multa diária; 
IV – apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, 
equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração; 
V – destruição ou inutilização do produto; 
VI – suspensão de venda e fabricação do produto; 
VII – embargo de obra ou atividade; 
VIII – suspensão parcial ou total de atividades; 
X – (VETADO) 
XI – restritiva de direitos.” 
 19 
 
 
Portanto, a aplicação da responsabilidade administrativa ambiental pauta-se pela abertura 
característica à configuração do ilícito administrativo ambiental, bem como pelo fechamento ao 
sentido normativo estrito no que diz respeito à aplicação das respectivas sanções administrativas. É a 
partir do Principio de Legalidade que se forma um equilíbrio entre a necessária imposição de 
responsabilidades ambientais para a garantização do direito de todos ao meio ambiente 
ecologicamente equilibrado assegurando pelo Estado Democrático Ambiental e as garantias 
individuais provenientes do Estado de Direito. A simbiose entre o Estado de Direito e o Estado 
Democrático Ambiental, normativamente condensada nos artigos 37 e 225 da Constituição, 
demonstra que a função ambiental assumida pelo segundo deve ser exercida sob uma ponderação 
desta com as garantias individuais. 
 
Por evidente, a função ambiental assumida pelo Estado acarreta na tipificação de condutas 
antes lícitas como passíveis de responsabilização administrativas, em razão dos riscos e danos 
ambientais gerados por estas. Contudo, as sanções devem atender à legalidade, sob pena de ter-se 
um perigoso retrocesso à tradição estatal autocrática e despótica existente em nosso país, o qual, sob 
a justificativa da inconteste e necessária tutela do ambiente, poderia exercer abusivamente atos de 
poder de polícia. 
 
Questão polêmica em nosso sistema jurídico tem sido o debate acerca das condições para a 
aplicação da espécie de sanção administrativa multa simples pelos órgãos competentes. A matéria 
encontra-se positivada no parágrafo terceiro do art. 72, da Lei n. 9.605/98 (cuja redação foi mantida 
no parágrafo terceiro do art. 2º, do Decreto 3.179/99): 
 
“§ 3º - A multa simples será aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo: 
I - advertido, por irregularidades, que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no prazo 
assinalado por órgão competente do Sistema Nacional do meio Ambiente – SISNAMA ou pela 
Capitania dos Portos do Comando da marinha.” (grifos nossos) 
 
 20 
Assim, apesar da responsabilidade administrativa ter como regra geral a sua incidência 
objetiva, a legislação optou pelo requisito subjetivo para a aplicação da sanção multa simples. Como 
bem observa Paulo Affonso Leme Machado, “das 10 sanções previstas no art. 72 da Lei 9.605/98 
(incs. I a XI), somente a multa simples utilizará o critério da responsabilidade com culpa; e as outras 
nove sanções, inclusive a multa diária, irão utilizar o critério da responsabilidade sem culpa ou 
abjetiva.”28 
 
Não obstante a responsabilidade administrativa e da multa administrativa
29
 terem como 
regra geral sua aplicação objetiva, a legislação ambiental estabeleceu condição específica para a 
aplicação da multa simples em decorrência de infrações ambientais, isto é, há a exigência legal da 
demonstração de negligência ou dolo para a aplicação desta espécie de sanção administrativa. 
 
Ainda mais polêmica faz-se a exigência imposta no inciso I do referido parágrafo terceiro, 
segundo o qual exige-se que o infrator seja “advertido por irregularidades que tenham sido 
praticadas, deixar de saná-las, no prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela 
Capitania dos Portos, do Ministério da Marinha.” 
 
Do texto expresso da lei pode-se observar a exigência normativa da existência de conduta 
culposa ou dolosa pelo infrator e da comprovação de aplicação prévia de advertência “por 
irregularidades”, para que, deixando o infrator de saná-las, só então possa ser imposta a multa 
simples. O sentido da norma acima transcrita demonstra ter o escopo de orientar o autuado a corrigir 
sua atuação, adequando-a ecologicamente através da advertência. Considerando que a 
responsabilidade administrativa é aplicada pelo próprio Poder Público, ao contrário das 
responsabilidades civil e criminal, há limites à sua aplicação, nos termos do art. 37 da CF, a fim de 
evitar o abuso de direito. 
 
 
28
 MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 9 ed. São Paulo: Malheiros, 2001. p. 295. 
29
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito AdministrativoBrasileiro. 24 ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 178. 
 21 
A existência de responsabilização administrativa ambiental por meio da aplicação de multa 
simples sem a existência de constatação prévia de infração administrativa pelo mesmo evento e a 
imposição de sanção de advertência, acarreta na sua nulidade. Nos termos da legislação ambiental 
(art. 72, §3º, Lei n. 9.605/98), a multa simples deve ser aplicada em casos em que o infrator já tenha 
sido advertido e, mesmo assim, tenha deixado de sanar as irregularidades existentes. No entanto, 
conforme já mencionado, nada impede a aplicação das outras espécies de sanções administrativas 
previstas na legislação, desde que sejam realizadas de forma proporcional e dentro dos limites 
impostos pela lei. 
 
A ilegalidade da multa simples aplicada, simultânea e cumulativamente, com advertência, 
é endossada por decisão prolatada pelo Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul – TJRS, 
cuja Ementa passa-se a transcrever: 
 
“AGRAVO DE INSTRUMENTO. Administrativo. Processual Civil. Município de São José do 
Ouro. Departamento Estadual de Florestas e Áreas Protegidas (DEFAP). Patrulha Ambiental 
(Patram). Autuação, Multa e Apreensão de 100 estéreos de lenha nativa, na mesma data. 
Ação Ordinária. Tutela Antecipada concedida na origem. Supressão da etapa de Advertência. 
Inexistência de plausibilidade a ensejar a concessão do efeito suspensivo à interlocutória 
hostilizada. Não-Conhecimento. 
INDEFERIMENTO LIMINAR DA INICIAL E EXTINÇÃO DO RECURSO.” (grifos nossos) 
(Agravo de Instrumento nº 70006452031, TJERGS, 4ª Câmara Cível, Rel. Des. Wellington 
Pacheco Barros). 
 
A fim de observarmos os limites impostos pelo Estado de Direito às funções ambientais do 
Estado Democrático Ambiental, importante a análise dos fundamentos utilizados para sustentar a 
decisão acima. O relator arrazoa o seu entendimento nos seguintes termos e razões jurídicas: 
 
“De outro ângulo, e contrariamente ao que sustenta, estão presentes sim os requisitos 
autorizadores da tutela antecipada, como previstos no art. 273 do CPC, e na exata medida em 
que bem vislumbrado pela origem o incabimento da autuação, da aplicação de multa e da 
apreensão de cem estéreos de lenha nativa que se encontravam no depósito secador do 
 22 
agravado, sem que tenha havido antes a aplicação de advertência, supressão essa contrária 
ao comando de regência, o Decreto nº 3.179, de 21.09.1999, que diz textualmente (...)” 
(grifos nossos) 
 
Após a transcrição dos arts. 1º e 2º do Decreto nº 3.179/99, o relator conclui acerca da 
existência de violação do texto legal, em virtude de aplicação simultânea de multa simples e 
advertência, verbis: “No caso, mais ainda se acentua o descumprimento pela autoridade 
administrativa do regramento de regência porque a autuação, a multa e a apreensão foram 
efetuadas na mesma data, no mesmo momento, o que de todo incabível, como visto.” (grifos 
nossos) 
 
Há que se concluir no sentido de que a previsão normativa do inciso I, do §3º, do art. 72, 
da Lei n. 9.605/98 (inciso I, do §3º, do art. 2º, do Decreto nº 3.179/99) condiciona a validade 
jurídica da aplicação de sanção administrativa da espécie multa simples, sendo que o seu desrespeito 
acarreta na nulidade do auto de infração (ato administrativo punitivo) por violação ao Princípio da 
Legalidade que norteia e limita a atuação da Administração Pública em geral. 
 
Por estas razões, é o próprio Estado Democrático de Direito, como forma estatal que tem 
por função a proteção ambiental e promoção de políticas ambientais, que integra, sob os princípios 
democráticos, a função ambiental e o Estado de Direito. Nesta integração, o Princípio da Legalidade 
condiciona o exercício do poder de polícia ambiental, devendo a aplicação da multa simples estar 
condicionada à existência de prévia advertência pela Administração (fechamento normativo). No 
Estado Democrático Ambiental a necessária relativização dos direitos individuais em face ao 
surgimento dos interesses transindividuais não pode repercutir na sua absoluta violação. Tal 
equilíbrio só pode ser obtido caso a ampliação e o surgimento dos eventos tidos como infrações 
ambientais, permitida pela abertura interpretativa que marca a atribuição do sentido de infração 
administrativa ambiental, seja acompanhada pelo fechamento normativo estrito no que diz respeito 
às condições e limites para a aplicação das sanções administrativas. 
 
 23 
Conforme previsto no inciso I, do art. 72 da Lei n. 9.605/98, a advertência consiste em 
sanção administrativa e, por isso, só pode ser aplicada após o enquadramento pela Administração de 
um evento típico em auto de infração. Por exemplo, uma previsão restritiva constante em licença 
ambiental (seja Prévia, de Instalação ou de Operação) não consiste em “advertência”, nos termos 
legais do inciso I do art. 72 da Lei n. 9.605/98, para desencadear a respectiva “sanção” 
administrativa. Por isso, a aplicação de uma sanção administrativa (como é o caso da advertência) 
não pode se antecipar ao cometimento da infração respectiva (por exemplo, a violação das restrições 
impostas por uma licença ambiental). A própria advertência consiste em sanção e, por este motivo, 
deve haver a caracterização de uma infração para sua aplicação. Do contrário, inválida a multa 
simples quando aplicada sem a existência de prévia advertência, uma vez que a interpretação diversa 
(aceitando a incidência da multa simples sem advertência prévia) violaria não apenas a legalidade 
(fechamento normativo) como também colocaria em risco o dogma da tripartição dos poderes e a 
própria estrutura democrática do Estado Democrático de Direito. A imposição de sanções 
administrativas ambientais ao arrepio dos termos legais estritos tem o condão de ocasionar a 
interferência entre os Poderes, produzindo ruídos de comunicação nos sistemas sociais, pondo em 
risco a tripartição dos poderes necessária à democracia moderna. 
 
 
 
5. Conclusão: 
 
 
A institucionalização da função ambiental como tarefa e fim do Estado Democrático de 
Direito consolida-se na formação do Estado Democrático Ambiental, como uma poderosa síntese da 
tensão e relativização recíproca entre as garantias individuais e a tutela de interesses 
transindividuais. As alterações ou desvios existentes no Direito e na Política, em reação à crise 
ambiental, devem, no entanto, ter como condição de possibilidade os limites democráticos e 
normativos para aplicação de sanções administrativas impostos pelo Estado de Direito. 
 
 24 
O Estado Democrático Ambiental, por isto, estabelece os parâmetros hermenêuticos e 
estruturais para a aplicação de responsabilidade administrativa a uma gama de eventos tidos como 
infrações administrativas ambientais. Esta é a dinâmica da responsabilidade administrativa 
ambiental, a aplicação de sanções administrativas às infrações ambientais. 
 
O sentido atribuído à infração administrativa ambiental pelo Direito brasileiro, para o 
enquadramento de uma situação social como ilícito ambiental, é marcado por uma textura 
interpretativa aberta, mediante uma previsão normativa genérica e abstrata. Esta ampliação do 
sentido de infração administrativa faz-se necessária em razão da própria complexidade que marca a 
capacidade descritiva dos múltiplos aspectos que caracterizam os sinistros e riscos ambientais. 
 
As sanções administrativas, que somente devem ser aplicadas em virtude do 
enquadramento dos eventos sociais como condutas tipificadas (infrações administrativas), devem se 
ater aos estritos limites e condições previstos na estrutura democrática do Estado de Direito, num 
fechamento à normatividade. Isto quer dizer que o exercício punitivoda Administração Pública, 
pela atribuição de sanções administrativas, deve ser realizado sob o respeito à estrita legalidade, sob 
pena de abuso de direito ou desvio de finalidade do instituto da responsabilidade administrativa. 
 
Em decorrência, a responsabilidade administrativa ambiental deve ter em sua base 
interpretativa um sentido amplo de infração ambiental (em razão da complexidade que demarca a 
descrição das questões ecológicas), porém um sentido restritivo no que pertine a aplicação das 
respectivas sanções ambientais administrativas (em face do desequilíbrio entre Administrador e 
administrado). 
 
Assim, a interpretação para enquadramento das situações sociais como infrações 
administrativas ambientais deve se dar sob a égide de uma abertura do Direito às novas tecnologias, 
riscos, descobertas e dúvidas científicas, possibilitando um sentido aberto e amplo de infração 
ambiental. Já a aplicação das sanções administrativas, por se tratarem de atos administrativos 
punitivos, qualquer que seja a sua natureza, deve se dar em conformidade com os limites e 
 25 
condições normativas. Pode-se concluir que a Sociedade Contemporânea exige a imposição de 
responsabilidades administrativas a uma gama cada vez mais ampla e imprevisível de situações 
sociais como infrações administrativas em matéria ambiental. As respectivas punições, contudo, não 
podem fugir aos limites estabelecidos pelas estruturas democráticas do Estado de Direito, sob pena 
de produção de perigosas interferências comunicativas e desestabilizações entre os sistemas da 
Política, Direito e Economia. 
 
Neste sentido, tomando em consideração o texto do §3º art. 72, da Lei n. 9.605/98 - que 
exige (a.) a constatação de negligência ou dolo na conduta a ser responsabilizada e (b.) a aplicação 
de prévia advertência ao administrado como condição para a aplicação da multa simples -, e o fato 
da advertência consistir em sanção administrativa, pode-se concluir que somente em havendo a 
existência de reincidência ou continuação da conduta previamente punida com a advertência é que 
pode ser aplicada a multa simples. Nos demais casos, deverá o agente administrativo optar por outra 
espécie de sanção administrativa ambiental dentre aquelas arroladas no corpo do art. 72, da Lei n. 
9.605/98. 
 
 
 
6. Bibliografia: 
 
 
ABRÃO, Paulo de Tarso Siqueira, CASTRO, Daniella Mac-Dowell Leite de. “Direito 
Administrativo Ambiental.” In: Arlindo Philippi Jr., Alaôr Caffé Alves (ed.). Curso Interdisciplinar 
de Direito Ambiental. Universidade de São Paulo: Manole, 2005. 
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2002; 
BOBBIO, Norberto. A Era dos Direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992. 
CANOTILHO, José Joaquim Gomes. “Estado Constitucional Ecológico e Democracia Sustentada” 
In: GRAU, Eros Roberto; CUNHA, Sérgio Sérvulo da (coord.). Estudos de Direito Constitucional. 
 26 
_____________________________. Estudos sobre Direitos Fundamentais. Coimbra: Coimbra, 
2004. 
_____________________________. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. 5ª ed. 
Coimbra: Almedina, 1997. 
_____________________________. “Direito Público do Ambiente. (direito constitucional e direito 
administrativo)”. In: Curso de Pós-Graduação. CEDOUA e Faculdade de Direito de Coimbra, 
1995/1996. p. 30-5. 
_____________________________. (coord.). Introdução ao Direito do Ambiente. Lisboa: 
Universidade Aberta, 1998. 
_____________________________; MOREIRA, Vital. Constituição da República portuguesa 
anotada. 3 ed. Coimbra: Coimbra, 1993. 
DE GIORGI, Raffaele. Direito, Democracia e Risco: vínculos com o futuro. Porto Alegre, 1993. p. 
108-109. 
DERANI, Cristiane. Direito Ambiental Econômico. São Paulo: Max Limonad, 1997; 
FREITAS, Juarez. Estudos de Direito Administrativo. 2ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 
FREITAS, Vladimir de Passos. Direito Administrativo e Meio Ambiente. 3 ed. Curitiba: Juruá, 2003. 
LUHMANN, Niklas. Sistemas Sociales: lineamentos para uma teoria general. México: Alianza 
Editorial/Universidad Iberoamericana, 1991; 
_________________. Teoría Política en el Estado de Bienestar. Madrid: Alianza Universidad, 
1997. p. 103-109. 
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 9 ed. São Paulo: Malheiros, 2001. 
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24 ed. São Paulo: Malheiros, 1999. 
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente. 4. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2004. 
MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Ação Civil Pública e a Reparação do Dano ao Meio Ambiente. São 
Paulo: Juarez de Oliveira, 2002. 
MORATO LEITE, José Rubens. Dano Ambiental: do individual ao coletivo extrapatrimonial. São 
Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. 
MORATO LEITE, José Rubens. Estado de Direito Ambiental: Tendências. Rio de Janeiro: Forense 
Universitária, 2004. 
 27 
RANGEL, Paulo Castro. Concertação, Programação e Direito do Ambiente. Coimbra: Coimbra, 
1994. 
ROCHA, Leonel Severo. Epistemologia Jurídica e Democracia. 2 ed. São Leopoldo: UNISINOS, 
2003. 
ROMESÍN, Humberto Maturana; GARCÍA, Francisco J. Varela. A Árvore do Conhecimento: as 
bases biológicas da compreensão humana. 3 ed. São Paulo: Palas Athena, 2001; 
ROMESÍN, Humberto Maturana; GARCÍA, Francisco J. Varela. De Máquinas e Seres Vivos: 
Autopoiese – a Organização do Vivo. 3. ed. Porto Alegre: Artes Médicas, 1997. 
SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2002. 
SILVA, José Afonso da. “Fundamentos Constitucionais da Proteção do Meio Ambiente”. In: Revista 
de Direito Ambiental, n. 27, ano 7, jul.-set. 2002. 
TRINDADE, Antonio Augusto Cançado. Direitos Humanos e Meio Ambiente: paralelos dos 
sistemas de proteção internacional. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris, 1993.