ato administrativo2

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CURSO
PREPARATÓRIO PARA
CONCURSOS PÚBLICOS
DISCIPLINA:Direito Civil
Professor: Dra. Raquel Valési
Aula
Da Organização dos Estados
Coordenação: Dra. Elaine Borges
www.r2direito.com.br
CURSO
PREPARATÓRIO PARA
CONCURSOS PÚBLICOS
DISCIPLINA:Administração
Professor: Dr. Rebeca Tenório
AulaAtos AdministrativosParte 2
www.r2direito.com.br
Atos administrativos em espécie:
Quanto ao conteúdo, dividem-se em:
- licença, permissão, autorização, admissão, aprovação, homologação, visto e 
parecer.
Quanto a forma, dividem-se em:
- decreto, portaria, resolução, circular, despacho e o alvará.
Licença:
De acordo com José dos Santos Carvalho Filho, licença é o “ato vinculado por 
meio do qual a Administração confere ao interessado consentimento para o 
desempenho de certa atividade”.
Como se trata sempre de solicitação do interessado, nunca será conferida “ex 
officio”/de ofício pelo Poder Público.
Como se trata de ato vinculado exarado pelo Poder Público, via de regra, será 
definitivo, salvo quando a própria lei estabelecer prazo para a eficácia da licença. 
Todavia, no que tange a licença para construir, o STF já confirmou mais de uma vez 
que, antes de iniciada a obra, a licença pode ser revogada por conveniência da 
Administração, não podendo o particular se valer do argumento do direito 
adquirido. 
Permissão:
De acordo com José dos Santos, “permissão é o ato administrativo discricionário e 
precário pelo qual a Administração consente que o particular execute serviço de 
utilidade pública ou utilize privativamente bem público.”
Tratando-se de ato discricionário e precário, pode a Administração Pública exercer 
juízo de conveniência e oportunidade para expedi-lo, bem como pode a qualquer 
tempo revogá-lo, se assim entender conveniente, sem direito a indenização ao 
particular.
Porém, de acordo com a temática constitucional, artigo 175, que determina a 
obrigatoriedade de licitação para a consecução de delegação de serviços públicos 
a precariedade do instituto restou mitigada, uma vez que se a escolha do 
permissionário resulta de procedimento licitatório formal, não pode o permitente, a 
seu bel prazer, revogar o ato, salvo se devidamente comprovado interesse público.
Deste modo, sendo a permissão de serviços públicos, terá natureza legal de 
contrato administrativo, bilateral e resultante de atividade vinculada do 
administrador face a exigência de licitação para a escolha do contratado.
No entanto, corrente diversa, encabeçada por Maria Sylvia Zanella Di Pietro, 
entende que por se tratar de contrato, face os dispostos no artigo 175, inciso I, da 
Constituição da República e na Lei n° 8.987/95, que estabelecem que tanto a 
permissão quanto a concessão de serviços públicos são contratos, não há mais 
falar-se em permissão de serviço público, pois que este é ato unilateral.
A permissão pode ainda se referir ao uso de bens públicos por parte do particular. 
Desta forma, concedida a permissão ao particular, não lhe conferirá direito 
adquirido ao uso eterno do retro bem público, que poderá ser revogado por razões 
de conveniência da própria Administração, ou em razão de ter exarado o prazo de 
utilização do bem.
Neste caso, a permissão constituir-se-à como ato administrativo unilateral, 
discricionário e precário.
Cite-se como exemplo de permissão de uso de bem público a colocação de mesas 
de bares na calçada. 
Autorização:
De acordo com o entendimento de Maria Sylvia, a autorização é ato administrativo 
discricionário e de natureza precária em razão do qual o Poder Público confere ou 
possibilita ao particular a realização de certas atividades, atos ou serviços ou a 
utilização de determinados bens públicos.
Para José dos Santos Carvalho Filho, o Poder Público somente concederá 
autorização para que o particular exerça determinada atividade ou utilize um bem 
público no seu respectivo interesse.
Assim, será necessária a autorização quando o particular não puder desenvolver a 
atividade validamente sem o consentimento do Poder Público. Haverá, no caso, 
exercício do poder de polícia por parte do Estado, que somente legitimará a 
atividade de interesse particular se o interesse público não restar prejudicado. Ex: 
autorização para porte de arma.
Aprovação:
Aprovação é ato administrativo unilateral e discricionário pelo qual a Administração 
Pública exerce o controle sobre certo ato jurídico, manifestando-se prévia ou 
posteriormente sua prática. Ex: artigo 49, IV, da Constituição da República.
Admissão:
A admissão é ato administrativo unilateral e vinculado, pelo qual a Administração 
Pública defere a quem preenche os requisitos legais a inclusão em estabelecimento 
governamental para a fruição de um serviço público. Por ex: aprovação no 
vestibular em universidade pública.
Homologação:
Homologação também é ato administrativo de controle sobre a legalidade, 
conveniência ou oportunidade de outro ato administrativo ou de outra entidade ou 
particular a “posteriori”, para dar-lhe eficácia. Por ex: homologação de licitação.
Visto:
Visto é ato administrativo de controle formal de outro ato jurídico, e não significa 
concordância com o conteúdo do ato que se controla. Por ex: o visto aposto pelo 
chefe imediato no requerimento do servidor ao chefe mediato.
Parecer:
É uma opinião sobre algum assunto técnico ou jurídico.
A regra é de que o parecer não vincula a decisão da autoridade, mesmo que a 
expedição do parecer seja obrigatória. Excepcionalmente se a lei determinar, o 
parecer será vinculante e a autoridade não poderá decidir contrariamente ao 
parecer, como por exemplo, na concessão de aposentadoria por invalidez. Havendo 
laudo médico atestando a invalidez a concessão de aposentadoria será obrigatória.
Decretos:
São atos normativos de competência privativa do Chefe do Poder Executivo e visam 
o provimento de situações gerais ou individuais.
Doutrinariamente se distinguem os decretos como o autônomo/independente, ou 
regulamentar/de execução/executivo.
O decreto autônomo visa regrar matéria organizativa, desde que não importe em 
aumento de despesa ou criação ou extinção de órgãos públicos. Já o decreto 
regulamentar ou de execução objetiva explicitar os conteúdos da lei para sua fiel 
aplicação.
Portarias:
São atos de competência de todas as autoridades até o nível de diretor de serviço e 
também das autoridades policiais, dos dirigentes de entidades descentralizadas e de 
demais autoridades previstas em lei.
Resoluções:
São atos administrativos expedidos pelas altas autoridades do Poder Executivo ou 
pelo Presidente de Tribunais e Componentes da Mesa das corporações legislativas e 
órgãos colegiados administrativos.
Circulares:
As circulares visam ao ordenamento de serviço veiculando ordens internas e 
uniformes dos superiores aos inferiores. 
Despachos:
São decisões exaradas pelas autoridades nos requerimentos e processos sujeitos a 
sua apreciação. 
Alvará:
É a forma pela qual se revestem os atos administrativos de licença e de autorização 
praticados com base no poder de polícia. 
Vícios do ato administrativo:
O pressuposto da invalidação do ato administrativo é exatamente a presença de um 
vício na composição do ato administrativo. 
Quanto ao agente:
O ato administrativo padecerá de vício se praticado mediante alguma violação de 
norma concernente a capacidade e competência do agente público.
Vício de capacidade:
Acarreta o impedimento e a suspeição na prática do ato administrativo.
Vício de competência:
Classificam-se em excesso de poder, usurpação de cargo ou função e função de 
fato.
Excesso de poder: o excesso de poder ocorrerá toda vez que o agente praticar 
determinado extrapolando os limitesde sua competência. Ex: a autoridade é 
competente para punir o servidor aplicando penas leves e acaba aplicando penas 
mais severas.
Usurpação de cargo ou função: o agente pratica o ato sem possuir titulação legal 
para fazê-lo, seja porque ele não é competente para a prática do ato, seja porque 
ele está usurpando o cargo ou a função de outrem, que inclusive é crime previsto 
no artigo 328 do Código Penal.
Função de fato: o agente pratica o ato com a aparência de ser o titulado para 
tanto. O ato deverá ser tido como inválido. No entanto, se não houver ofensa ao 
interesse público, será considerado válido perante terceiros de boa-fé. É o caso, por 
exemplo, do chefe substituto que continua exercendo a chefia além do prazo da 
substituição.
Quanto ao objeto:
O objeto será viciado se for ilícito, impossível, incerto ou imoral.
Será ilícito se contrário ao ordenamento jurídico. 
Será impossível se não for realizável no mundo dos fatos e do direito. 
Será incerto quando não for definido com precisão. 
E será imoral se for contrário a ética, a boa-fé e a honestidade. 
Quanto a forma:
Haverá vício quanto a forma se o ato não observou determinada forma ou 
formalidade estampada na lei para a prática do ato, ou ainda se a motivação era 
necessária e não foi realizada.
Quanto a finalidade:
Haverá vício quanto a finalidade se o ato desviar-se da finalidade ampla ou restrita 
estampada na lei.
Quanto ao motivo:
O motivo será viciado se inexistente ou falso. 
O ato administrativo ainda poderá conter vício se o pressuposto de direito que 
embasa sua prática for inexistente, uma vez que o direito somente comportará a 
análise de existência. 
Extinção e Invalidação do Ato Administrativo:
Ordinariamente os atos administrativos se extinguem pela realização de seus efeitos, 
por perda de seu objeto, pela caducidade e, ainda, pelo desaparecimento do 
sujeito que é seu destinatário.
Podemos, ainda, anotar as hipóteses de cassação, caducidade (ou decaimento), 
contraposição (ou derrubada) e renúncia.
Cassação:
Forma de extinção de ato administrativo que se dará nos casos em que seu 
beneficiário descumprir as condições que permitam a manutenção do ato e de seus 
efeitos.
Por ex: cassação de licença para exercer certa atividade.
Caducidade:
A caducidade (ou decaimento) ocorre pela vigência de legislação posterior 
incompatível com a permanência dos efeitos do ato administrativo. Significa, 
portanto, a perda de efeitos jurídicos em virtude de norma jurídica superveniente 
contrária àquela que respaldava a prática do ato.
Contraposição:
A contraposição (ou derrubada) ocorrerá quando surgir a edição de um ato com 
fundamento em competência diversa da que gerou o ato anterior, mas cujos os 
efeitos são contrapostos aos daquele, conforme se verifica na exoneração de agente 
político nomeado para cargo de confiança, ou seja, a exoneração se contrapõe 
(derruba) a nomeação. Alguns autores entendem que a contraposição seria uma 
espécie, ou estaria dentro, da revogação.
Renúncia:
A renúncia também implica na extinção do ato administrativo ou de seus efeitos. O 
beneficiário do ato pode renunciar à relação jurídica por ele constituída, como por 
exemplo, o permissionário de uso de bem público que se desinteressa na 
continuidade da permissão. 
Todavia, em certas circunstâncias pode-se operar o perecimento do ato 
administrativo por razões anômalas. Essas seriam as hipóteses de revogação e 
anulação, de acordo com a súmula 473 do STF.
Anulação ou invalidação do ato administrativo:
Existem duas teorias que procuram explicar o tema: a monista e a dualista.
De acordo com a teoria monista, a teoria geral das nulidades do direito privado 
não se aplica ao direito administrativo, uma vez que o vício de legalidade implicará 
sempre na nulidade do ato. Já para a teoria dualista, admite que no interior do 
direito administrativo possam existir atos nulos e atos anuláveis, em razão da maior 
ou menor gravidade do vício e da possibilidade de sua convalidação.
Nesse sentido a doutrina de Hely Lopes Meirelles, adotando a teoria monista, 
classifica os atos administrativos em razão dos vícios em nulos e inexistentes. 
Sustenta o doutrinador que no âmbito do Direito Administrativo não haveria lugar 
para atos anuláveis. Isso porque a nulidade (absoluta) e a anulabilidade (nulidade 
relativa) assentam na ocorrência do interesse público ou do interesse privado, na 
manutenção ou eliminação do ato viciado.
Quando presente o interesse público – hipótese sempre existente no caso dos atos 
administrativos -, o reconhecimento de sua ilegalidade se impõe, não podendo 
admitir-se sua manutenção pelo mero interesse das partes como ocorre no Direito 
Privado.
A questão se resume, para Hely Lopes Meirelles, na circunstância de que o ato 
administrativo é legal ou ilegal, válido ou inválido, mas não válido ou semi-válido, 
circunstância que ocorreria caso se admitisse a anulabilidade.
No âmbito do Direito Administrativo, conclui, não se pode operar com institutos do 
Direito Privado, sem sua redefinição em face dos princípios que regem o Direito 
Público.
Admite, todavia, o citado doutrinador a possibilidade de convalidação, se 
inexistente lesão ao interesse público e desde que não haja prejuízos a terceiros.
Entendimento diverso possui Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, que operará a 
distinção entre atos nulos e anuláveis, com fundamento da Teoria Geral das 
Nulidades do Direito Privado, de modo que os últimos poderiam ser convalidados.
Celso Antônio Bandeira de Mello “também operará com classificação semelhante, 
distinguindo os atos administrativos viciados, os nulos, anuláveis e irregulares”. 
Atos administrativos nulos seriam aqueles que a lei assim os declare e aqueles 
impossíveis de serem convalidados dada a gravidade do vício, como por exemplo, 
o objeto ilícito ou o motivo falso.
Atos administrativos anuláveis também seriam aqueles que a lei assim os declare e 
os que possam ser reeditados sem o vício, como na hipótese daqueles emanados 
de autoridades incompetentes ou decorrentes de vontade viciada.
E os atos irregulares seriam aqueles que portadores de vícios materiais irrelevantes. 
Retrata ainda o venerando autor que, a Administração Pública não invalidará o ato 
se a situação estiver estabilizada pelo Direito, nos casos em que já decorreu o prazo 
prescricional para a invalidação, ou ainda que não tenha ocorrido este, o ato 
viciado se categoriza como ampliativo da esfera jurídica dos administrados e a 
situação concreta revela que mais atende ao interesse público a manutenção do ato 
do que sua invalidação.
Anulação:
A anulação é a retirada da ordem jurídica pela própria Administração (autotutela) 
ou pelo Poder Judiciário no exercício do controle jurisdicional da Administração 
Pública de ato viciado em face do ordenamento jurídico (constitucional e infra-
constitucional).
A Administração exercerá o controle de legalidade do ato administrativo em virtude 
do princípio da autotutela. Já o Poder Judiciário, em razão de vigorar no Brasil o 
sistema de jurisdição única.
O Poder Judiciário, no entanto, somente exercerá o controle de mérito dos atos 
administrativos, verificando se encontram-se ou não presentes os requisitos de 
validade do ato.
Efeitos da anulação do ato administrativo:
A anulação, ao contrário da revogação opera retroativamente (“ex tunc”) e decorre 
de circunstância de que o ato inválido não pode gerar direitos.
O ato nulo, por não gerar direitos, não pode ensejar indenização.
Todavia, ressalva-se os terceiros de boa-fé e mesmo em algumas hipóteses, 
sustentam alguns, o beneficiário do ato que não tenha concorrido para o vício.
Revogação:
É o ato da administração que retira da ordem jurídicaatos administrativos válidos, 
mas que se revelaram “a posteriori” inconvenientes e inoportunos em face do 
interesse público.
Parcela da doutrina sustenta que a revogação é ato discricionário da Administração 
Pública.
Isso porque para que se legitime a revogação do ato administrativo válido é 
necessária a existência precípua do interesse público nesse sentido.
A revogação do ato administrativo válido só opera efeitos para o futuro (“ex nunc”).
Convalidação:
Convalidação é o ato administrativo pelo qual é corrigido o defeito de ato ilegal, 
com efeitos retroativos à data da prática do ato ilegal.
A convalidação só será possível se o ato puder ser reproduzido validamente no 
momento presente.
No entanto, a convalidação não poderá ser operada se não houver impugnação 
administrativa ou judicial do ato, com exceção de ato vinculado expedido sem 
motivação que poderá ser tardiamente convalidado mesmo que haja impugnação.
Para Maria Sylvia, a convalidação pode ser vinculada ou discricionária, conforme o 
vício que o ato contenha.
Havendo vício quanto ao sujeito ou agente, se o ato era da competência 
indelegável de determinada autoridade, não será possível a convalidação. De outro 
modo, se o ato era delegável, possível será a convalidação.
Se houver vício de competência em ato vinculado a convalidação será obrigatória, 
mas se o vício de competência for tido em ato discricionário a convalidação será 
discricionária.
Havendo vício quanto ao objeto não será possível a convalidação do ato 
discricionário, pois que o objeto decorre da escolha feita pela Administração em 
relação ao motivo ocorrido e conforme a finalidade a ser atingida. Porém, no que 
pertine ao ato vinculado, este poderá ser convalidado, pois que a Administração só 
tem um objeto possível diante do motivo e finalidade estampados na lei.
Havendo vício quanto a forma, só será possível a convalidação do ato se a forma 
não era essencial à validade do ato.
Ocorrendo desvio de finalidade não será possível a convalidação porque a 
autoridade não pode deixar de atender ao interesse público geral e específico da 
lei.
Por fim, havendo vício quanto ao motivo, também não será possível a convalidação 
do ato, pois o motivo é o pressuposto de fato e de direito que embasa o ato e como 
não é possível alterar retroativamente o fato e a regra de direito, não será possível a 
sua convalidação.
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