Apostila de D. Administrativo II

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PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
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DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
INTRODUÇÃO 
 
Resgate de elementos da TGE para verificar inserção da Administração Pública dentre 
as funções desenvolvidas pelo Estado. 
 
ESTADO 
 
1) Pessoa jurídica de direito público externo; 
2) Dotada de autoridade político-institucional (interna) 
3) Dotada de soberania (internacional). 
 
ESTADO (aspecto jurídico-formal) difere de Nação (social/moral/união de um povo em 
razão de ideais e objetivos comuns) 
 
ELEMENTOS DO ESTADO: 
1) POVO – componente humano 
2) TERRITÓRIO – base física jurídica onde exerce soberania/limites que delimitam 
o exercício de sua jurisdição 
3) GOVERNO – determinante das atividades públicas 
Governo: exercício dos PODERES PÚBLICOS emanados do POVO (por seus 
representantes eleitos) 
 
PODERES (tripartição por Aristóteles/Montesquieu em Estados Democráticos) 
 
EXECUTIVO – 
LEGISLATIVO - (independentes e harmônicos entre si – art. 2º CF) 
JUDICIÁRIO – 
 
Os Poderes instituídos estruturam o Estado. 
 
FUNÇÕES TÍPICAS – 
FUNÇÕES ATÍPICAS – decorrentes do exercício de atribuições institucionais 
secundárias. 
 
 
O ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO 
 
Democracia Semidireta – soberania popular conforme a CF. Contempla a democracia 
direta (Plebiscito) e indireta (eleição de representantes) 
 
 
 
 
 
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Estado de Direito = Submissão de todos (governantes e governados) ao império da Lei. 
 
DIREITO ADMINISTRATIVO – adota um regime democrático na fixação de mecanismos 
de controle e participação dos cidadãos na gestão pública. 
 
Ex. A Constituição: 
- assegura o direito de reclamar dos serviços públicos; 
- permite acesso a registros administrativos e informações importantes sobre atos de 
governo; 
- permite a representação contra negligencia, abuso de cargo, emprego ou função 
pública (art. 37, § 3º da CF) 
- plebiscito (art. 14 CF), referendo, lei de iniciativa popular; 
- ação popular contra atos lesivos ao patrimônio público, moralidade administrativa 
(art. 5º, LXXIII); 
 
Origem do DA: 
 
- conceitos dados pela Revolução Francesa/Sec. das Luzes – Absolutismo na Idade 
Média 
- cidadão = citizen – (não é mais súdito, mas sim sujeito de direitos perante o Estado) 
- submissão de governantes e governados à lei (Escola Legalista/Exegética: Escola 
Francesa) 
- autonomia do DA evidenciou-se com o Caso “Blanco” – cidade francesa de Bordeaux 
em 1873, levado ao Tribunal de Conflitos da França. 
 
SISTEMAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVOS 
 
Sistema Francês – sistema do Contencioso Administrativo 
 
Sistema Inglês – sistema Judiciário 
Adota jurisdição única, que julga todo tipo de controvérsia. É o sistema adotado no 
Brasil, em razão do Princípio da Inafastabilidade da Jurisdição. Art.5º, XXXV 
 
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, 
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a 
inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à 
propriedade, nos termos seguintes: 
(...) 
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou 
ameaça a direito; 
(...) 
Analisar art. 5º Lei 12.016 de 7/08/2009 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CONCEITO D.A 
 
Critérios que buscam conceituar e delimitar o D.A. 
 
- Critério legalista (Escola Positivista) – é o conjunto de leis administrativas (critica: 
não é só “lei”, pois engloba Princípios) 
 
- Critério do Poder Executivo – estudo dos atos do Poder Executivo 
 
- Critério Teleológico/finalístico – conjunto de princípios que regem o atendimento 
dos fins a que se propõe o Estado. 
 
- Critério dos Serviços Públicos – estudo das atividades que se voltam a executar 
serviços público. É a Disciplina Jurídica que regula a instituição, organização e o 
funcionamento dos serviços públicos. 
 
- critério negativista – regula toda a atividade que não seja legislativa nem 
jurisdicional. 
DA = AJ + AL + AA 
DA = AJ + AL + AA - (AL + AJ) 
Eliminando-se os parênteses: DA = AL + AJ + AA – AL – AJ 
Logo: DA = AA 
 
- critério da relação jurídica – conjunto de regras que disciplinam o relacionamento da 
Administração Pública com os administrados. 
 
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Definição de D.A segundo Hely Lopes Meirelles: 
 
“Conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e 
as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os 
fins desejados pelo Estado”. 
 
Segundo Marçal Justen Filho: 
 
“Conjunto das normas jurídicas de direito público que disciplinam as 
atividades administrativas necessárias à realização dos direitos fundamentais 
e a organização e o funcionamento das estruturas estatais e não estatais 
encarregadas de seu desempenho.” 
 
 
 
 
 
 
 
 
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CODIFICAÇÃO DO D. A. 
 
- NÃO CODIFICAÇÃO - imobilização do DA por ser ele ramo jurídico novo. Impossível a 
codificação em países federados, frente à diversidade de legislações municipais, 
estaduais e federais. 
- CODIFICAÇÃO PARCIAL - de somente de algumas matérias gerais 
- CODIFICAÇÃO – facilidade de compreensão e aplicação das normas reunidas. 
No Brasil, parte das normas administrativas estão codificadas, a exemplo: Código das 
Águas, Código de Mineração, Código Brasileiro de Aeronáutica, Código de Caça e 
Pesca, Código Florestal, Código de Obras., Lei 9784 que regula o proc. Adm. no âmbito 
da Adm. Pública Federal. 
 
 
INTERPRETAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
 
Interpretar é alcançar o sentido de alguma coisa; apreender-lhe significação. 
Interpretar o D.A é captar o sentido de suas normas. 
A interpretação pode ser: 
- legislativa 
- judicial 
- Doutrinária 
- popular 
- administrativa 
 
Busca-se a mens legis = vontade da lei 
Fatos a ser levados em conta: 
- a administração age em desigualdade em relação aos administrados; 
- e prestigiada por poderes discricionários; 
- seus atos presumem-se legítimos. 
 
FONTES 
 
É a exteriorização do Direito ou a sua formalização. 
 
 
1) Escritas: lei em sentido amplo que regem órgãos, agentes e atividades públicas (CF, 
EC, LC, Lei Ordinária, MP, Regulamento, dentre outras). 
CC – art. 98 a 102 é fonte (apesar da legislação cível não ser), pois regulam a 
imprescritibilidade dos bens públicos. 
 
 
2) Não escritas – jurisprudência, costumes, princípios gerais de direito, *Doutrina 
 
 
 
 
 
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Jurisprudência – repetição de decisões no mesmo sentido ou coletânea de decisões 
dos tribunais superiores. Conflito: para alguns autores não é fonte do direito, 
entendendo-a como mera fonte imediata, isto é, de valor moral. 
Art. 2, parágrafo único, inciso XIII, da Lei 9784/99. 
 
Parágrafo único: nos processos administrativos serão 
observados, entre outros, os critérios de : 
XIII – interpretação da norma administrativa da forma que 
melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, 
vedada aplicação retroativa de nova interpretação. 
 
Costumes: conjunto de normas de comportamento a que as pessoas obedecem de 
maneira uniforme e constante, pela convicção de sua obrigatoriedade jurídica. 
 
Elemento subjetivo – convicção jurídica da obrigatoriedade do comportamento 
Elemento objetivo – consiste na reiteração do comportamento em um mesmo sentido. 
 
Contra legem – leva a inaplicabilidade da norma pelo desuso, pela não observância 
uniforme e constante da lei. 
Secundum legem – sedimenta formas de aplicação da lei. A lei passa a ser aplicada 
num determinado sentido. 
Praeter legem – costume como elemento heterointegrador do direito, preenchendo 
lacunas e especificando o conteúdo da norma. 
 
Princípios gerais do direito – se fundam em premissas éticas extraídas do texto 
legislativo. Art. 4 LINDB (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro) - (denominação 
antiga LICC) “quando a lei for omissa, o juizdecidirá o caso de acordo com a analogia, 
os costumes e os princípios gerais de direito.” 
 
Aplicabilidade no espaço – validade da lei é fixado pelo principio da territorialidade, 
como é o caso da lei federal que vale em todo território brasileiro, bem como o 
exemplo da Lei Geral de Desapropriações e Lei de Parcelamento do Solo Urbano. 
Exceções: lei federal que não alcança o território brasileiro: polígono das secas, 
Amazônia legal., leis restritas a municipalidades e estados. 
 
 
Aplicabilidade no tempo – art. 6º LINDB 
 
Vigência da lei administrativa - 
 Todas as leis devem seguir vacatio legis, e quando for o caso, devem trazer 
expressamente o que revogam, pois restou vedada a revogação tácita. 
 
 
 
 
 
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Art. 8º da Lei Complementar 95 de 26 de fevereiro de 1998, a teor do artigo 59 da CF, 
parágrafo único, dispõe sobre elaboração, redação, alteração e a consolidação das leis, 
conforme determina o parágrafo único do art. 59 da CF, assevera: 
 
 
“art. 8º. ... a vigência da lei, inclusive a administrativa, será indicada de forma expressa 
e de modo a contemplar prazo razoável para que dela se tenha amplo conhecimento, 
reservada a cláusula ‘entra em vigor na data de sua publicação’, para as leis de 
pequena repercussão.” 
 
Art. 9º ‘quando necessária a cláusula de revogação, esta devera indicar expressamente 
as leis ou disposições legais revogadas’. 
 
 
 
RELAÇÃO DO DIREITO ADMINISTRATIVO COM OUTROS RAMOS DO DIREITO 
 
 
1) Direito Constitucional – Enquanto que o Direito Constitucional cuida da 
estrutura do Estado e da instituição política do governo, o Direito Administrativo 
cuida da organização interna do Estado, seus órgãos, agentes, funcionamento dos 
serviços para satisfazer suas finalidades constitucionais. O Direito Constitucional trata 
do aspecto estático do Estado (forma, estrutura e substância) e o Direito 
Administrativo trata da forma dinâmica do Estado. 
 
2) Direito Tributário e Financeiro – A atividade de arrecadação de tributos e a 
efetivação da despesa são administrativas, pois envolvem atos, fatos e 
procedimentos de natureza administrativa. Assim como o julgamento dos recursos 
interpostos pelo contribuinte em razão da atividade fiscal do Estado é também 
atividade administrativa. 
 
3) Direito Internacional – servidores e as representações diplomáticas integram a 
Administração Pública e realizam a atividade administrativa notarial. O Estado 
celebra, ainda, acordos internacionais de serviços. 
 
4) Direito Penal – crimes contra a Administração Pública dependem de conceitos 
do DA. Existem também normas penais em branco que são caracterizadas por 
normas administrativas, por exemplo, notificação obrigatória de doenças. Outro 
exemplo afigura-se na aplicação das penalidades disciplinares ao servidor público, em 
que a Administração Pública aproveita-se de princípios de Direito Penal, e os 
inquéritos policiais possuem princípios e regras ditadas pelo Direito Administrativo. 
 
 
 
 
 
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5) Direito Processual – a Administração Pública pode ser demandada perante o 
Poder Judiciário (controle), sujeitando-se a legislação processual. A Justiça, por sua 
vez, para a movimentação dos processos, utiliza-se de normas administrativas, assim 
como regras de atividades administrativas utilizam-se dos princípios norteadores do 
Direito Processual. Quanto ao Direito Processual Penal, vê-se a comunicabilidade dos 
efeitos da decisão penal sobre o processo administrativo e, na aplicação da pena 
disciplinar aos seus servidores, a Administração Pública aplica princípios do processo 
penal, como a ampla defesa e o defensor dativo. 
 
6) Direito do Trabalho – empresas públicas, sociedades de economia mista, 
algumas autarquias, etc., são entes públicos que contratam trabalhadores sob o 
regime da Consolidação das Leis do Trabalho. 
 
7) Direito Eleitoral - para a realização de pleitos eleitorais, a autoridade judicial-
eleitoral utiliza-se do instituto do Direito Administrativo da requisição a fim de munir-
se de bens (local de votação) e serviços (mesários, escrutinadores) necessários a essa 
finalidade. 
 
8) Direito Civil e Direito Comercial – aplica-se subsidiariamente nas contratações 
da Administração Pública. Existem entidades da Administração Pública que são 
regidas pelo Direito Privado, como as empresas públicas e sociedades de economia 
mista, e o Código Civil enumera entidades públicas, bens públicos, dispõe sobre 
desapropriação e outras disposições atinentes à Administração Pública. 
 
 
PRINCÍPIOS INFORMATIVOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
a) onivalentes – valem para qualquer ciência (Ex.: princípio da não-contradição: 
uma coisa não pode ser e não-ser ao mesmo tempo). 
b) Plurivalentes – valem para um grupo de ciência. (Ex.: princípio da causalidade 
que informa as ciências naturais que diz: a cada causa corresponde um efeito). 
c) Monovalentes – valem para uma só ciência. (Ex. 
 
 
PRINCÍPIOS 
 
“Violar um princípio é muito mais grave que transgredir uma norma. A desatenção ao 
princípio implica ofensa não a um específico mandamento obrigatório, mas a todo o 
sistema de comandos. É a mais grave forma de ilegalidade ou inconstitucionalidade, 
conforme o escalão do princípio violado, porque representa insurgência contra todo o 
 
 
 
 
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sistema, subversão de seus valores fundamentais, contumélia irremissível a seu 
arcabouço lógico e corrosão de sua estrutura mestra” 
Celso Antonio Bandeira de Mello 
 
1. LEGALIDADE 
 
Difere-se este princípio da Reserva Legal (forma de regulamentação de determinada 
matéria). 
O Princípio da Legalidade é mais amplo, englobando a Reserva Legal. O PL representa 
uma submissão à CF e à Lei. 
 
Exceções ao PL: 
 
- Medidas Provisórias, art. 62 da CF – “força de lei” 
Características: prazo de vigência; precariedade 
Pressupostos: relevância e urgência 
Efeitos: perde a eficácia desde a edição 
 
- Estado de Defesa – art. 136 da CF 
 
- Estado de Sítio – art. 137 da CF 
 
- leis Delegadas – art. 68 da CF 
 
- Decreto Autônomo – art. 84, VI da CF – EC 32/2001 (difere-se do Decreto de 
execução tratado no art. 84, IV) 
 
 
2. IMPESSOALIDADE 
 
- A Administração deve atender o interesse público de maneira impessoal, abstrata e 
genérica. - A atividade administrativa deve ser imputada ao órgão ou à entidade 
representada, nunca ao agente. 
 
3. MORALIDADE 
 
A atuação administrativa não pode contrariar a lei, a moral, os bons costumes, a 
honestidade e os deveres da boa administração. Ato imoral é inconstitucional. 
 
4. PUBLICIDADE 
 
Dever de publicar atos e decisões, dotando-as de eficácia perante terceiros. “controle 
externo” dos atos do Poder Público. 
Exemplos: art. 31, § 3º, art. 37, § 3º, II, art. 162, art. 165, § 3º e art. 216, § 2º. 
 
 
 
 
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- Divulgação por meio de síntese: “Extrato” dos contratos da administração. 
- Certidão – é expedida direta ao interessado 
- Comunicação a servidor de medida decisória de âmbito interno na repartição publica. 
Exceção: 
Art. 5. XXXIII - todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, 
ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, 
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado 
Recusa: cabe habeas data. Art. 5 LXXII, b da CF 
 
 
5. EFICIÊNCIA 
 
- Inserido (positivado) pela EC 19/1998 (Emenda da Reforma Administrativa) 
- anteriormente era previsto em normas infraconstitucionais e disposto na CF por meio 
de mandamentos. Ex. Decreto-lei n.200/67 e Lei 8.987/95 (aprova criação de cargo p/ 
civil em colégio militar e convalida atos da MP n.) 
 
- atividade administrativa do Estado, historicamente, está marcada por três modelos 
de gestão: 
 
a) modelo patrimonialista – típico de Estados absolutistas onde não há distinção entre 
patrimônio coletivo e os bens do monarca.b) modelo burocrático ou weberiano – Max Weber defendia o estabelecimento de 
uma estruturação organizacional segmentada em vários setores e departamentos, 
cada qual com atribuições rigidamente estabelecidas (bureau). 
c) modelo gerencial – binômio: menor custo e melhores técnicas. O Estado é uma 
grande empresa e tal qual deve produzir resultados satisfatórios à população, com o 
mínimo de gastos possíveis. (teoria neoclássica: implementa técnicas de 
aperfeiçoamento estrutural da máquina do Estado e prima pela desburocratização dos 
serviços públicos) 
Exemplo: 
- art. 37, § 3º, I, in fine CF – programa modernização serv. pub. avaliação 
periódica 
 
 
§ 3º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na administração pública direta e 
indireta, regulando especialmente: 
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a 
manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e interna, 
da qualidade dos serviços; 
 
- art. 41, § 1º, III da CF – demissão de servidor público mesmo estável por 
insuficiência de desempenho. 
 
§ 1º O servidor público estável só perderá o cargo: 
 
 
 
 
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III - mediante procedimento de avaliação periódica de desempenho, na forma de lei complementar, 
assegurada ampla defesa. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
 
 
- art. 39, § 2º CF- curso e programa de aperfeiçoamento p/ agentes públicos. 
§ 2º A União, os Estados e o Distrito Federal manterão escolas de governo para a formação e o 
aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos um dos 
requisitos para a promoção na carreira, facultada, para isso, a celebração de convênios ou 
contratos entre os entes federados. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) 
- Art. 37, § 8º da CF – ampliação da autonomia gerencial de órgãos e entidades 
(da adm. Direta e indireta), por meio de contrato com o Poder Público. 
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração 
direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus 
administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho 
para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 
19, de 1998) 
I - o prazo de duração do contrato; 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade 
dos dirigentes; 
III - a remuneração do pessoal. 
 
 
6. ECONOMICIDADE: 
 
Ligado ao Princípio da Eficiência 
- Art. 70 CF: 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das 
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, 
aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante 
controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
7. MOTIVAÇÃO 
 
- Requisito de validade dos atos administrativos, sejam discricionários ou vinculados. 
Exceto: art. 37, II, in fine: desinvestidura de servidores ocupantes de cargos 
comissionados (demissíveis “ad nutum”) 
- Celso Antonio Bandeira de Mello afirma que é o “porque” das ações. 
- Não basta mera referência ao dispositivo legal. Exige demonstração fática e jurídica. 
 
 
 
 
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8. TUTELA E AUTOTUTELA 
 
Autotutela: métodos de preservação do patrimônio coletivo e controle interno da 
atividade estatal. Ex. fiscalização e revisão de seus atos, revogando-os, se inoportunos 
ou inconvenientes, ou anulando-os, se contrários a lei. 
 
Tutela: controle finalístico da Administração Direta sobre Administração Indireta. 
A tutela não é considerada como princípio de Direito Administrativo pela maioria dos 
doutrinadores. 
 
 
9. SEGURANÇA JURÍDICA – art. 2º Lei 9.784/99 
 
O direito de a administração pública desconstituir seus atos não é perpétuo, está 
sujeito a prazos (prescricionais de 5 anos). 
A declaração de nulidade com efeitos ex tunc resulta em grave ameaça a todo sistema 
legislativo. STF, RE 266994) 
 
 ANULAÇÃO REVOGAÇÃO 
Sujeito Adm.(5 anos) – jud. Adm. 
Motivo Ilegalidade Inconveniência/inoportunidade 
Efeitos Ex tunc Ex nunc 
 
A anulação é obrigação (art.53) ou faculdade (art. 55) da administração pública.? 
 
Sum. 473 
A ADMINISTRAÇÃO PODE ANULAR SEUS PRÓPRIOS ATOS, QUANDO EIVADOS DE VÍCIOS QUE OS 
TORNAM ILEGAIS, PORQUE DELES NÃO SE ORIGINAM DIREITOS; OU REVOGÁ-LOS, POR MOTIVO 
DE CONVENIÊNCIA OU OPORTUNIDADE, RESPEITADOS OS DIREITOS ADQUIRIDOS, E 
RESSALVADA, EM TODOS OS CASOS, A APRECIAÇÃO JUDICIAL. 
 
Súmula 346. 
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PODE DECLARAR A NULIDADE DOS SEUS PRÓPRIOS ATOS. 
 
 
10. CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS – art. 5º, XXXV da CF 
(Celso Antonio Bandeira de Mello) 
Art. 5°. XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito; 
- Controle da legalidade, mas não do mérito administrativo. 
- Controle da Constitucionalidade 
- Reforço da unidade de jurisdição 
 
 
 
 
 
 
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11. DEVIDO PROCESSO LEGAL – FCMA 
Art. 5º. LIV - ninguém será privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal; 
12. CONTRADITÓRIO E AMPLA DEFESA – Helly Lopes Meirelles 
Art. 5º. LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são 
assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes; 
 
13. ESPECIALIDADE 
 
- Descentralização administrativa 
- Aplicável à Administração indireta que possuem competência limitada. Deve agir de 
acordo com a finalidade. Necessidade de definir a esfera de atuação das autarquias, 
fundações publicas e empresas estatais. 
- Art. 37, XIX e XX “área de atuação” 
 
 
14. CONTINUIDADE DOS SERVIÇOS PÚBLICOS 
 
Lei 8987/95 
Lei 7783/89 – art. 10 
 
Exceções previstas em lei: 
- emergência 
- greve; 
- inadimplemento do usuário no pagamento de contraprestação pecuniária devida; 
- mau uso do serviço pelo administrado; 
- razões de ordem técnica ou de segurança de instalações. 
Aviso prévio – art. 6, § 3º 
 
15. FINALIDADE - DG 
 
Ligado a impessoalidade/imparcialidade (segundo Helly) 
Atos administrativos praticados para atingir o fim almejado pela lei. 
 
 
16. IGUALDADE – DG 
 
Art. 5º, caput, da CF. 
- Tratamento impessoal, igualitário e isonômico. 
- Aplica-se a pessoas físicas e jurídicas. 
- Igualdade jurídico-formal 
 
 
 
 
 
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17. HIERARQUIA 
 
Coordenação e subordinação entre órgãos. 
 
 
18. PROPORCIONALIDADE E RAZOABILIDADE 
 
“Não pode haver atuação administrativa razoável que seja desproporcional” Alex 
Muniz Barreto. 
 
Razoabilidade – (legalidade/finalidade segundo Celso A.B. Mello) coerência lógica das 
decisões e medidas adm., adequação entre meio e fim 
 
“Os fins justificam os meios” Maquiavel. 
Razão – razoável 
 
- ART. 2, parágrafo único, VI Lei 9.784/99 
 
Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, 
motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança 
jurídica, interesse público e eficiência. 
 
Proporcionalidade 
VI - adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida 
superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; 
 
Proporcionalidade - amplitude/intensidade nas medidas adotadas, sobretudo nas 
restritivas e sancionadoras. 
É a medida da razoabilidade 
 
 
19. SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICO – 
 
- poder de policia, demolição de obras, intervenção do Estado na propriedade privada 
e na economia (desapropriação, tombamento, requisições de bens e serviços), 
rescisão/alteração contratual unilateral 
 
20. INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICO – 
 
 
- bens e direitos tornam-se indisponíveis para autoridades 
- proibiçãode alienação de bens públicos 
- admite-se transação, pois alguns direitos patrimoniais ensejam possibilidade de 
acordo judicial ou administrativo, inclusive renuncia de créditos, desde que precedido 
de norma autorizativa, conforme STF (RDA 128/178). 
 
 
 
 
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NOVOS: 
 
21. SUBSIDIARIEDADE – Odete Medauar 
 
Atuação residual do Estado para incentivar a responsabilidade social dos cidadãos e 
fortalecer a democracia. 
 
Vertical – distribuição de competências entre União e estados-membros e só há 
intervenção se necessário. 
Horizontal – atuação estatal e atuação da iniciativa privada, o Estado só deve agir de 
forma residual. 
 - Proximidade – atribuição ao órgão (público ou privado) mais próximo do 
cidadão 
 - Suficiência – responsabilidade conferida ao órgão que melhor a desempenhe 
(eficiência) 
 
 
22. CONFIANÇA LEGÍTIMA OU DA PROTEÇÃO DA CONFIANÇA - 
 
Decorrente da Segurança Jurídica e refere-se a continuidade das leis e a confiança dos 
indivíduos na subsistência das normas. 
 
É identificado nas seguintes hipóteses: 
 
a) proteção contra alterações normativas abruptas/radicais, ainda que legais. 
b) promessas e compromissos da Administração que geraram nos cidadãos esperanças 
fundadas; 
c) preservação de direitos em vias de constituição ou suscetíveis de se constituir e que 
ainda não foram adquiridos; 
d) regras de transição em casos de alteração legislativa. 
 
Reconhecimento: STF, MS 2.4268-MG, rel. Min. Ellen Gracie, DJ 17.09.2004) 
 
 
 
VIOLAÇÃO DE PRINCÍPIOS 
 
– Sanções: 
 
Civil, penal, administrativa e de improbidade: lei 8.429/92 (multa, perda do cargo, 
ressarcimento ao erário, suspensão de direitos políticos) 
 
 
 
 
 
 
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OBJETO DO DIREITO ADMINISTRATIVO 
 
ADMINISTRAÇÃO – manus, mandare 
 
1 - Administração Pública = Estado (formal/subjetivo orgânico) 
 
2 - administração pública = função, atividade administrativa 
(material/objetivo/funcional) 
 
• Conjunto de órgãos e agentes públicos empregados na consecução das 
finalidades coletivas 
 
REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO 
 
 
• Direito público 
• Conjunto de normas jurídicas 
• Disciplinadoras do desempenho de atividades e de organizações de interesse 
coletivo 
• Vinculada à realização dos direitos fundamentais 
• Ausência de disponibilidade 
• Vinculação à satisfação de determinados fins 
 Marçal Justen 
 
 
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
• ORGANIZAÇÃO DO ESTADO: território, forma de governo, investidura de 
governantes, instituição de Poderes e garantias individuais 
• Organização do Estado é matéria constitucional 
 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
2 ESPÉCIES DE ENTES: 
 
• ENTIDADES 
 - autonomia gerencial 
 -personalidade jurídica 
 - responde por si e seus atos 
 Ex. Adm. Direta: União, Estados-membros, Municípios, Distrito Federal 
 Adm. Indireta: autarquias, fundações públicas, empresas estatais 
 
 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
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• ÓRGÃOS 
 - unidades de competência 
 - sem autonomia funcional 
 
DESCONCENTRAÇÃO E DESCENTRALIZAÇÃO 
 
DescEntralização é a distribuição de competências entre Entidades de uma para 
outra pessoa, ou seja, pressupõe a existência de duas pessoas, entre as quais se 
repartem as competências. 
 
DescOncentração é a distribuição de competências entre Órgãos dentro da 
mesma pessoa jurídica, para descongestionar, desconcentrar, um volume 
grande de atribuições, e permitir o seu mais adequado e racional desempenho. 
DESCENTRALIZAÇÃO por Zanella Di Pietro 
• POLÍTICA: insubordinação de entes federativos (Estados-Membros, Municípios, 
Distrito Federal) à União 
• ADMINISTRATIVA: transferência da atividade administrativa a entes 
personalizados por outorga e delegação 
 
 A organização político-administrativa brasileira compreende a União, os 
Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos nos termos da 
Constituição (CF/88, art. 18, caput). 
 
 A administração Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da União dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.....”.(CF/88, art. 37, caput) 
 
 Assim, em uma primeira classificação a Administração Pública compreende a: 
 
 Administração Federal; 
 Administração Estadual, 
 Administração do Distrito Federal; e 
 Administração Municipal. 
 
 Cada uma destas Administrações se subdivide em : 
 
 Administração Direta e 
 Administração Indireta. 
 
 
FORMAS DE EXECUÇÃO DO SERVIÇO PÚBLICO 
• DIRETA – CENTRALIZADA 
 Administração Direta do Estado 
 
 
 
 
 
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• INDIRETA – DESCENTRALIZADA (Entidade) 
 
 Adm. Indireta (outorga=lei=pers d. públ) 
 Terceiros 
 Fora da Adm. (particulares) Delegação contrato (concessão, 
permissão) 
 
 
ADMINISTRAÇÃO DIRETA 
 
 
 A Administração Direta é o conjunto dos órgãos integrados na estrutura 
da chefia do Executivo e na estrutura dos órgãos auxiliares da chefia do 
Executivo. 
 
 
ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 
Segundo Hely L. Meirelles órgãos públicos “são centros de competência instituídos 
para o desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é 
imputada à pessoa jurídica a que pertencem”. Por isso mesmo, os órgãos não 
têm personalidade jurídica nem vontade própria, que são atributos do corpo e 
não das partes". 
 
Ter personalidade jurídica significa a possibilidade de assumir direitos e obrigações. 
 
Assim, os órgãos na área de suas atribuições e nos limites de sua competência 
funcional expressam não a sua própria vontade, mas, a vontade da entidade a que 
pertencem e a vinculam por seus atos, manifestados através de seus agentes 
(pessoas físicas)”. 
 
 
 No entanto, embora não tenha personalidade jurídica, os órgãos podem ter 
prerrogativas funcionais próprias que, quando infringidas por outro órgão, admitem 
defesa até mesmo por mandado de segurança. Essa prerrogativa é denominada de 
capacidade judiciária ou capacidade processual. 
 
 Só tem capacidade processual os órgãos independentes e os autônomos, pois 
os demais – superiores e subalternos -, em razão de sua hierarquização, não podem 
demandar judicialmente, uma vez que seus conflitos de atribuições serão resolvidos 
administrativamente pelas chefias a que estão subordinados. 
 
 
 
 
 
 
 
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• NATUREZA JURÍDICA DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS 
 
 - Teoria subjetiva – é o próprio agente público (reduz ao sujeito) 
 - Teoria objetiva – é complexo de funções (não tem vontade e ação próprias) 
 - Teoria mista – agente e atribuições 
 
 
TEORIA DO ÓRGÃO – TEORIA DA IMPUTAÇÃO 
 
EXPLICA A RELAÇÃO ENTRE ENTES ADMINISTRATIVOS E AGENTES PÚBLICOS - estes 
(agentes) exercem função em nome do Estado, portanto os efeitos devem ser 
atribuídos a ele (Estado). 
 
Outras teorias: 
• TEORIA DO MANDATO – poderes de administração - responsabilidade do 
agente 
• TEORIA DA REPRESENTAÇÃO – elemento volitivo do agente 
 
Detalhes: 
 
TEORIA DO MANDATO 
• Tem por base um instituto típico do Direito Privado que seria a relação entre o 
Estado e seus agentes públicos por meio de um contrato de mandato. 
• Sabe-se que o Mandato é o contrato mediante o qual uma pessoa, o mandante, 
outorga poderes a outra, o mandatário, para que este execute determinados 
atos em nome do mandante e sob a responsabilidade deste. O instrumento do 
contrato de mandato é a procuração. Assim, o agente, pessoa física, seria o 
mandatário da pessoa jurídica, agindo em seu nome e sob a responsabilidade 
dela, em razão de outorga específica de poderes. 
Crítica: esta teoria decorre da impossibilidade lógica de o Estado, que não 
possui vontade própria, outorgar o mandato. “Não se responde, assim, à 
questão: quem outorgou o mandato ao agente público?” 
Segundo: como se resolveria a questão sobre a responsabilização do Estado 
quando o mandatário exorbitasse dos limitesda procuração. Se fosse adotada a 
disciplina jurídica delineada para o instituto de mandato no direito privado, o 
Estado não responderia perante terceiros quando o mandatário agisse com 
excesso de poderes, ou seja, além das atribuições a ele conferidas. 
 
TEORIA DA REPRESENTAÇÃO 
• Pela teoria da representação, o agente público seria equiparado ao 
representante das pessoas incapazes (incapacidade civil, como a do menor de 
idade). O agente seria uma espécie de tutor ou curador do Estado, que o 
representaria nos atos que necessitasse praticar. 
 
 
 
 
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• Segundo Hely Lopes Meirelles, entretanto, é inconcebível que o incapaz 
outorgue validamente a sua própria representação. 
• Críticas citadas por Maria Helena Diniz a esta teoria: 
a) equiparar a pessoa jurídica ao incapaz; 
b) implicar na ideia de que o Estado confere representantes a si mesmo; 
c) quando o representante ultrapassasse os poderes da representação o Estado 
não responderia por esses atos perante terceiros prejudicados. 
 
TEORIA DO ÓRGÃO 
• Por esta teoria, amplamente adotada por nossa doutrina e jurisprudência, 
presume-se que a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos, 
que são partes integrantes da própria estrutura da pessoa jurídica, de tal modo 
que quando os agentes que atuam nestes órgãos manifestam sua vontade 
considera-se que esta foi manifestada pelo próprio Estado. Fala-se em 
imputação (e não representação) da atuação do agente, pessoa natural, à 
pessoa jurídica. 
 
O QUE É ÓRGÃO PÚBLICO SEGUNDO A LEI 9784/99? 
 
Lei 9784/99 
 § 2o Para os fins desta Lei, consideram-se: 
 I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e 
da estrutura da Administração indireta; 
 
CONCEITO DE ÓRGÃO PÚBLICO 
Hely Lopes Meirelles define órgão como "centros de competência instituídos para o 
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada à 
pessoa jurídica a que pertencem". 
Prossegue o autor afirmando que os órgãos, necessariamente, possuem funções, 
cargos e agentes, sendo, entretanto, distintos destes elementos. Os órgãos são partes 
da pessoa jurídica. Somente a pessoa jurídica possui personalidade jurídica. Os órgãos, 
suas partes, são centros de competência despersonalizados, cuja atuação é imputada à 
pessoa que integram. 
 
CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS 
Há características presentes em todas as espécies de órgãos e outras que somente se 
apresentam em alguns. De modo geral, os autores apresentam como características 
dos órgãos (algumas não estão presentes em todos): 
1. Integram a estrutura de uma pessoa jurídica; 
2. Não possuem personalidade jurídica; 
3. São resultado da desconcentração; 
4. Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira; 
5. Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gestão com outros 
órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º); 
 
 
 
 
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6. Não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram; 
7. Alguns têm capacidade processual para defesa em juízo de suas prerrogativas 
funcionais; 
8. Não possuem patrimônio próprio. 
 
Classificação dos órgãos públicos 
 
QUANTO À POSIÇÃO ESTATAL 
 
 Hely Meirelles classifica os órgãos públicos quanto á posição estatal, ou seja, 
relativamente á posição ocupada pelos mesmos na escala governamental ou 
administrativa, em: independentes, autônomos, superiores e subalternos : 
 
ÓRGÃOS INDEPENDENTES: são os originários da Constituição, colocados no 
ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordinação hierárquica ou 
funcional, e só sujeitos aos controles constitucionais de um Poder pelo outro. 
São chamados de órgãos primários do Estado. Esses órgãos detêm e exercem as 
funções políticas, judiciais e quase-judiciais outorgadas diretamente pela 
Constituição, para serem desempenhadas diretamente pelos seus membros 
(agentes políticos, distintos de seus servidores, que são agentes 
administrativos). São exemplos: 
 
 Casas legislativas - Congresso Nacional, Câmara dos Deputados, Senado 
Federal, Assembléias Legislativas, Câmaras de Vereadores. 
 
 Chefias do Executivos – Presidência da República, Governadorias, 
Prefeituras. 
 
 Tribunais Judiciários e Juízes singulares; 
 
 Ministério Público – da União e dos Estados; 
 
 Tribunais de Contas – da União, dos Estados, dos Municípios 
 
AUTÕNOMOS: são os localizados na cúpula da Administração, imediatamente 
abaixo dos órgãos independentes e diretamente subordinados a seus chefes. 
Têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica, caracterizando-se 
como órgãos diretivos com funções precípuas de planejamento, supervisão, 
coordenação e controle das atividades que constituem sua área de 
competência. São exemplos: 
 
 Ministérios, Secretarias Estaduais, Secretarias Municipais. 
 Advocacia-Geral da União, Procuradorias dos Estados e Municípios. 
 
 
 
 
 
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ÓRGÃOS SUPERIORES: não gozam de autonomia administrativa nem financeira, 
que são atributos dos órgãos independentes e dos autônomos a que pertencem. 
Sua liberdade funcional restringe-se ao planejamento e soluções técnicas, 
dentro de sua área de competência, com responsabilidade pela execução, 
geralmente a cargo de seus órgãos subalternos. Exemplos: 
 
 Gabinetes; 
 Inspetorias-Gerais; 
 Procuradorias Administrativas e Judiciais; 
 Coordenadorias; 
 Departamentos; 
 Divisões. 
 
ÓRGÃOS SUBALTERNOS: destinam-se á realização de serviços de rotina, tarefas de 
formalização de atos administrativos, com reduzido poder decisório e predominância 
de atribuições de execução, a exemplo das atividades-meios e atendimento ao 
público. Ex. seções de expediente, de pessoal, de material, de portaria etc. 
 
QUANTO À ESTRUTURA 
 
a) Órgãos Simples ou unitários 
Os órgãos simples ou unitários são constituídos por um só centro de competência. 
Estes órgãos não são subdivididos em sua estrutura interna, integrando-se em órgãos 
maiores. Não interessa o número de cargos que tenha o órgão, mas sim a inexistência 
de subdivisões com atribuições específicas em sua estrutura, resultado de 
desconcentração administrativa. 
b) Órgãos Compostos 
Os órgãos compostos reúnem em sua estrutura diversos órgãos, como resultado da 
desconcentração administrativa. É o que ocorre com os Ministérios e as Secretarias. 
Ex.: O Ministério da Fazenda é integrado por vários órgãos, dentre os quais a 
Secretaria da Receita Federal. Esta é composta por diversos órgãos, dentre os quais as 
suas Superintendências Regionais. Estas são integradas por Delegacias, que são 
integradas por Seções até chegarmos a um órgão que não seja mais subdividido (este 
será o órgão unitário; todos os demais são compostos). 
OBS. Classificação de Órgão quanto à Estrutura (atuação funcional) segundo Eliana 
Raposo Maltinti (Coordenada por Fernando Capez): 
- SIMPLES (singulares, unipessoais) – aqueles em que suas decisões são formadas e 
manifestadas individualmente por seus agentes. 
- COLEGIADOS (pluripessoais) – são órgãos em que suas decisões são formadas e 
manifestadas coletivamente, pelo conjunto de agentes que integram (Comissões, 
Conselhos) 
QUANTO À ATUAÇÃO FUNCIONAL 
a) Órgãos Singulares 
 
 
 
 
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Também denominados unipessoais, são os órgãos em que a atuação ou as decisões 
são atribuição de um único agente, seu chefe e representante. 
É exemplo a Presidência da República 
 
b) Órgãos Colegiados 
Também denominados pluripessoais, são caracterizados por atuar e decidir através da 
manifestação conjunta de seus membros. Os atos e decisões são tomados após 
deliberação e aprovação pelos membros integrantes do órgão, conforme as regras 
regimentais pertinentes a quorum de instalação, de deliberação, de aprovação etc. 
São exemplos o Congresso Nacional e os tribunais. 
 
OBSERVAÇÃO 
Classificação de Órgão quanto às Funções, segundo Eliana Raposo Maltinti(obra 
coordenada por Fernando Capez): 
- ATIVOS – expressam decisões estatais para cumprimento dos fins da pessoa 
jurídica 
 
- DE CONTROLE – fiscalizam/controlam as atividades dos agentes e órgãos 
 
- CONSULTIVOS - aconselhamento de órgãos ativos mediante pareceres 
 - mérito - analisa a conveniência e oportunidade 
 - legalidade – 
 * facultativos/obrigatórios/vinculantes 
 
 
Classificação adicional por Celso A B Mello: 
 
 
• ÓRGÃOS VERIFICADORES – emissão de perícias ou conferência de situações 
fáticas ou jurídicas 
• ÓRGÃOS CONTENCIOSOS – julgam. Ex. Tribunais de Impostos e Taxas, comissões 
processantes de funcionários/servidores para apuração de infração 
 
 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
 
A Administração Indireta se constitui das entidades dotadas de personalidade 
jurídica própria e compreende as autarquias, as fundações públicas, as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista. 
 
ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA 
CARACTERÍSTICAS DAS ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA 
 
 
 
 
 
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AUTARQUIA 
 
• É “pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com a capacidade de auto-
administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, 
mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”. 
 
 Mª. Silvia Zanella Di Pietro 
 
 
 
Decreto-lei 200/1967 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, 
patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da 
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão 
administrativa e financeira descentralizada. 
 
 criação por lei específica : 
 
CF/88, art. 37, com redação dada pela EC nº 19, de 04.06.1998 : 
XIX: "somente por lei específica poderá ser criada autarquia" e autorizada a instituição de 
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei 
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades 
mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa 
privada; 
 
• Obs: Lei de iniciativa do Chefe do Poder Executivo - art. 61, §, 1º, II, “e” da CF 
 
 Pessoa jurídica de direito público; 
 Desempenha serviço público descentralizado; 
 Pessoal: RJU – art. 39 CF (ADIN2135-MC 02.08.2007) 
 - estatutário (cargo público ) ou 
 - celetista (emprego público) 
 
- CONCURSO PÚBLICO 
- VEDAÇÃO DE ACUMULAÇÃO DE CARGOS, EMPREGOS E FUNÇÕES (ART. 
37, XVII, DA CF) 
- TETO REMUNERATÓRIO 
- IMPROBIDADE 
 
 
 
 
 
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 Regime tributário - imunidade de impostos no que se refere ao patrimônio renda 
e serviços relacionados a suas finalidades essenciais (CF/88, art. 150, VI, "a", e §2º). 
 Bens – (públicos) 
 inalienáveis/imprescritíveis/impenhoráveis 
 Não está suscetível a sofrer falência 
 Relação com terceiros 
 - prerrogativas administrativas do Estado em relação aos seus atos = atos 
administrativos de autoridade 
* Licitação – p/obras, serviços, compras, alienações, concessões, permissões, locações 
• Responsabilidade objetiva direta (art.37,§6º da CF) - (A entidade criadora só é 
chamada subsidiariamente) 
 
CF – art. 37. § 6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado 
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa 
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável 
nos casos de dolo ou culpa. 
 
• PRERROGATIVAS PROCESSUAIS 
 - prazo em quádruplo = contestar 
 - prazo em dobro = recorrer 
 - prazo qüinqüenal = prescrição dívidas passivas 
 - execução fiscal de créditos inscritos 
 - reexame necessário quando sucumbir em execução de dívida ativa (súm.620 
STF) 
 - dispensa depósito prévio p/ recurso 
 - não precisa adiantar despesas processuais (exceto honorários periciais – Súm 
232 do STJ) 
 - exibição de procuração (sum.644 STF) 
 
 
 
FUNDAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 Criação autorizada por lei específica e lei complementar irá definir as áreas de sua 
atuação - CF/88, art. 37, XIX, com redação da EC nº 19, de 04.06.1998; 
 É pessoa jurídica de direito público; 
 Regime tributário - imunidade de impostos no que se refere ao patrimônio renda 
e serviços relacionados a suas finalidades essenciais (CF/88, art. 150, VI, "a", e §2º). 
 
 
EMPRESA PÚBLICA 
 
 
 
 
 
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 Tem sua criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, com redação 
dada pela EC nº 19; 
 É pessoa jurídica de direito privado - titular de direitos e obrigações próprios 
distintos da pessoa que a instituiu; 
 
Forma de organização societária - qualquer das formas admitidas em direito; 
Composição do capital - a titularidade do capital é pública. No entanto, desde que a 
maioria do capital com direito a voto permaneça de propriedade da União, admite-se a 
participação de outras pessoas de direito público interno a exemplo de Estados e 
Municípios, bem como de suas entidades da administração indireta. 
Foro para solução dos conflitos - justiça federal (CF/88, art. 109,I) 
 
 O seu pessoal é ocupante de emprego público, e necessita realizar concurso 
público para investidura. 
 O seu regime tributário é o mesmo das empresas privadas (CF/88, art. 173, §1º, II, 
e §2º); 
 Explora predominantemente atividade econômica (art. 173, CF/88); embora 
também possa prestar serviços públicos (CF/88, art. 175). 
 
 
SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA 
 
 tem sua criação autorizada por lei específica - CF/88, art. 37, XIX, com redação 
dada pela EC nº 19; 
 é pessoa jurídica de direito privado - titular de direitos e obrigações próprios 
distintos da pessoa que a instituiu; 
 
Forma de organização societária - unicamente sob a forma de sociedade anônima; 
Composição do capital - a titularidade do capital pode ser pública e privada; 
 
 não estão sujeitas a falência - mas os seus bens são penhoráveis executáveis, e a 
pessoa jurídica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações 
(Lei 6404/76, das sociedades anônimas, art. 242). 
 o seu pessoal é ocupante de emprego público, e necessita realizar concurso 
público para investidura. 
 o seu regime tributário é o mesmo das empresas privadas (CF/88, art. 173, §1º, II, 
e §2º); 
 explora predominantemente atividade econômica (art. 173, CF/88) ; embora 
também possa prestar serviços públicos (CF/88, art. 175);. 
 
 
PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE SOCIEDADE E EMPRESA PÚBLICA 
 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
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Forma de organização societária: a sociedade de economia mista só poderá ser 
Sociedade Anônima. A empresa pública poderá estruturar-se sob qualquer das 
formas admitidas em direito (sociedade por cotas de responsabilidade limitada, 
sociedade anônima, etc). 
 
Composição do capital : a sociedade de economia é constituída por capital público 
e privado. A empresa pública é constituída apenas por capital público. 
 
Foro judicial para solução dos conflitos da empresa pública federal é a justiça 
federal; da sociedade de economia mista é a justiça estadual (CF/88, art. 109, I). 
 
AGÊNCIAS REGULADORAS 
São autarquias de regime especial, são responsáveis pela regulamentação, o 
controle e a fiscalização de serviços públicos transferidos ao setor privado. As 
duas principais agências são: ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica – 
Lei 9427/96 e ANATEL – Agência Nacional das Telecomunicações, ANP – 
Agência Nacional de Petróleo 
AGÊNCIAS EXECUTIVAS 
Autarquias e fundações que por iniciativa da Administração Direta celebram 
contrato de gestão visando a melhoria dos serviços que prestam em troca de 
uma maior autonomia gerencial, orçamentária e financeira. Criadas pela Lei 
9649/98. 
ORGANIZAÇÕES SOCIAIS 
Maria Helena Diniz ensina que as organizações sociais "sãopessoas jurídicas de direito 
privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de particulares, para 
desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com incentivo e fiscalização 
pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por meio de contrato de 
gestão". 
A Lei nº 9637/1998 afirma que o Poder Executivo poderá qualificar como organizações 
sociais pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam 
dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção 
e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde. 
As organizações sociais são um modelo de parceria entre o Estado e a sociedade. A 
organização social, entretanto, não é delegatária de serviço público, ou seja, não 
estará exercendo atividades públicas em nome do Estado, mas atividades privadas, em 
seu próprio nome, com incentivo do Estado, manifestado na transferência de recursos 
públicos, permissão de uso de bens públicos etc. 
As entidades qualificadas como organizações sociais são declaradas como entidades de 
interesse social e utilidade pública, para todos os efeitos legais. 
Às organizações sociais poderão ser destinados recursos orçamentários e bens 
públicos necessários ao cumprimento do contrato de gestão. Tais bens serão 
destinados às organizações sociais, dispensada licitação, mediante permissão de uso, 
consoante cláusula expressa do contrato de gestão. Atente-se que a Lei nº 9648/1998, 
acrescentou um inciso ao art. 24 da Lei nº 8.666/93, disciplinando as hipóteses de 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
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licitação dispensável, possibilitando a dispensa de licitação na "celebração de contratos 
de prestação de serviços com as organizações sociais, qualificadas no âmbito das 
respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gestão". 
É facultado ao Poder Executivo a cessão especial de servidor para as organizações 
sociais, com ônus para o órgão de origem do servidor cedido. 
As Organizações Sociais integram a iniciativa privada, mas atuam ao lado do Estado, 
cooperando com ele estabelecendo parcerias com o poder público. São pessoas 
jurídicas de direito privado sem fins lucrativos criadas por particulares para a execução 
de serviços públicos não exclusivos do Estado, previstos em lei. A lei 9637/98 
autorizou que fossem repassados serviços de: pesquisa científica, ensino, meio 
ambiente, cultura e saúde. O instrumento para o repasse é contrato de gestão – art. 
37, § 8º (é um contrato diferente já que o contrato de gestão se celebra entre a 
Administração direta e a indireta), dispensa licitação como acontece em todos os 
outros casos de transferência de serviço público (facilita o desvio do dinheiro público). 
Podem receber: dotações orçamentárias, bens públicos através de uma permissão de 
uso, recebem servidores públicos. A doutrina vem denominando de terceiro setor. 
 
O CONTRATO DE GESTÃO FIRMADO PELAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS 
 
A Lei nº 9637/1998 define como contrato de gestão o instrumento firmado entre o 
Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação 
de parceria entre as partes para fomento e execução das atividades acima 
mencionadas. 
O contrato de gestão, elaborado de comum acordo entre o órgão ou entidade 
supervisora e a organização social, discriminará as obrigações do Poder Público e da 
organização social. 
O contrato de gestão deve ser submetido, após aprovação pelo Conselho de 
Administração da entidade, ao Ministro de Estado ou autoridade supervisora da área 
correspondente à atividade fomentada. 
Na elaboração do contrato de gestão, devem ser observados os princípios da 
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e, também, os 
seguintes preceitos: 
1) obrigações da organização social: especificação do programa de trabalho proposto 
pela organização social, a estipulação das metas a serem atingidas e os respectivos 
prazos de execução; 
2) previsão expressa dos critérios objetivos de avaliação de desempenho a serem 
utilizados, mediante indicadores de qualidade e produtividade; 
3) limites e critérios para despesa com remuneração e vantagens de qualquer natureza 
a serem percebidas pelos dirigentes e empregados das organizações sociais, no 
exercício, de suas funções. 
4) os Ministros de Estado ou autoridades supervisoras da área de atuação da entidade 
devem definir as demais cláusulas dos contratos de gestão de que sejam signatários. 
 
FISCALIZAÇÃO DA EXECUÇÃO DO CONTRATO DE GESTÃO 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
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A execução do contrato de gestão celebrado por organização social será fiscalizada 
pelo órgão ou entidade supervisora da área de atuação correspondente à atividade 
fomentada. 
A entidade qualificada apresentará ao órgão ou entidade do Poder Público supervisora 
signatária do contrato, ao término de cada exercício ou a qualquer momento, 
conforme recomende o interesse público, relatório pertinente à execução do contrato 
de gestão, contendo comparativo específico das metas propostas com os resultados 
alcançados, acompanhado da prestação de contas correspondente ao exercício 
financeiro. 
Os resultados atingidos com a execução do contrato de gestão devem ser analisados, 
periodicamente, por comissão de avaliação, indicada pela autoridade supervisora da 
área correspondente, composta por especialistas de notória capacidade e adequada 
qualificação. 
A comissão deve encaminhar à autoridade supervisora relatório conclusivo sobre a 
avaliação procedida. 
Os responsáveis pela fiscalização da execução do contrato de gestão, ao tomarem 
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade na utilização de recursos ou 
bens de origem pública por organização social, dela darão ciência ao Tribunal de 
Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária 
 
DESQUALIFICAÇÃO DA ENTIDADE COMO ORGANIZAÇÃO SOCIAL 
O Poder Executivo poderá proceder à desqualificação da entidade como organização 
social, quando constatado o descumprimento das disposições contidas no contrato de 
gestão. 
A desqualificação será precedida de processo administrativo, assegurado o direito de 
ampla defesa, respondendo os dirigentes da organização social, individual e 
solidariamente, pelos danos ou prejuízos decorrentes de sua ação ou omissão. 
A desqualificação importará reversão dos bens permitidos e dos valores entregues à 
utilização da organização social, sem prejuízo de outras sanções cabíveis. 
 
SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS 
 
São pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da iniciativa privada que foram 
criadas para desenvolver atividades de auxílio a determinadas categorias profissionais 
que não tenham finalidade lucrativa. Ex. SESI, SENAC, SESC (a finalidade é fomentar o 
desenvolvimento de certas categorias privadas e, por isso, interessa a Administração 
ajudar). Podem receber incentivos com dotações orçamentárias e titularizam 
contribuições parafiscais. 
 
 
ORGANIZAÇÕES DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO (OSCIP) 
 
São pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, instituídas por iniciativa de 
particulares, para desempenhar serviços sociais não exclusivos do Estado, com 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
30
incentivo e fiscalização pelo Poder Público, mediante vínculo jurídico instituído por 
meio de termo de parceria. 
QUADRO SINÓTICO 
 Autarquia Fundação Empresa Pública Soc. Econ. Mista 
Definição São pessoas jurídicas de 
direito público, dotadas 
de capital 
exclusivamente público, 
com capacidade 
administrativa e criadas 
para a prestação de 
serviço público 
(não tem cap. polít. não 
podem editar leis) 
É uma pessoa jurídica 
composta por um 
patrimônio personalizado, 
destinado pelo seu 
fundador para uma 
finalidade específica. 
Pode ser pública ou privada 
(não integra a 
Administração indireta). 
São pessoas 
jurídicas de direito 
privado compostas 
por capital 
exclusiva-mente 
público, criadas para 
a prestação de 
serviçospúblicos ou 
exploração de 
atividades 
econômicas sob 
qualquer 
modalidade 
empresarial 
Pessoa jurídica de 
direito privado criada 
para prestação de 
serviço público ou 
exploração de atividade 
econômica, com capital 
misto e na forma de 
S/A 
Característic
as 
-auto administração 
- capac. financeira 
-patrimônio próprio 
-autoadministração 
- capac. financeira 
- patrimônio próprio 
- auto administração 
- capac. financeira 
- patrimônio próprio 
-auto administração 
- capac. financeira 
-patrimônio próprio 
Controle Não há hierarquia e 
subordinação, só 
controle da legalidade 
Não há hierarquia e 
subordinação, só controle 
da legalidade 
Não há hierarquia e 
subordinação, só 
controle da 
legalidade 
Não há hierarquia e 
subordinação, só 
controle da legalidade 
Criação e 
Extinção 
Lei especifica para criar Lei específica cria a 
fundação pública e se 
privada autoriza sua 
criação 
Lei específica 
autoriza sua criação 
que se efetiva com 
registro dos atos 
constitutivos 
Lei específica autoriza 
sua criação que se 
efetiva com registro 
dos atos constitutivos 
Privilégio Tem 
- Art. 150, §2º, CF 
- art. 188, CPC 
FP – tem - art. 150, §2º, CF 
e art. 188, CPC 
FPriv. – não tem 
Não tem – art. 173, 
§2º e art. 150, §3º 
da CF (silêncio da CF 
se exerce serviço 
público) 
Não tem – art. 173, §2º 
e art. 150, §3º da CF 
(silêncio da CF se 
exerce serviço público) 
Resp. do 
Estado 
Subsidiária Subsidiária - Se presta serv. 
pub. Resp. 
subsidiária 
- Se exerce ativ. 
econ. o Est. não tem 
respons. 
Subsidiária 
- art, 242 da L S/A 
Falência Não Não Depende: AE – sim 
e 
SP - não 
Não - art. 242 da L S/A 
Exemplos INCRA (Inst, Nac. de 
Colonização e Reforma 
agrária), Banco Central, 
Embratel, INSS, IBAMA, 
DNER, IPESP 
FUNAI, Butantã, FEBEN, 
Fund. Memorial da 
América Latina, IBEGE, 
FUNDAP, FAPESP. 
BNDS, Radiobrás 
(sp) e Caixa 
Econômica Federal 
(AE) 
Banco do Brasil S/A, 
Petrobrás, Sabesp, 
Banespa, Metrô, IMESP, 
CET, Anhembi, CETESB, 
Congás, COHAB, CESP 
(Centrais Eletr. de SP). 
 
 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
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Fonte: 
Curso de Direito Administrativo, Celso Antonio Bandeira de Mello. 
Direito Administrativo Brasileiro, Hely Lopes Meirelles 
Direito Administrativo, Universidade Federal do Rio de Janeiro. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
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AUTARQUIAS 
 
- CLASSIFICAÇÃO 
 - COMUNS – só poderes legais. Desprovidas de poderes especiais.Ex. INSS 
 
 - TERRITORIAIS – art. 18,§ 2º da CF 
 
 - CORPORATIVAS – interesses de categorias profissionais 
 - 2003 - ADI1.171 - Lei 9649/98, art. 58 – autarquia federal = poder de polícia 
 - 2006 - ADI 3.026-4 - OAB (Não é autarquia especial, não é entidade da Adm 
Indireta, não sofre controle, nem submete-se a concurso . “É serviço público 
independente” Min. Eros Grau, rel. 
 
 - REGIME ESPECIAL - autonomia administrativa maior e certas prerrogativas. 
Ex.Banco Central (Lei 4595/64), universidades, IBAMA, agências reguladoras (ANATEL). 
F - estabilidade dos dirigentes (inexiste nas demais, onde é livre a nomeação e 
exoneração pelo Chefe do Executivo) 
 
 
• AGÊNCIAS REGULAMENTADORAS (REGULADORAS) 
Neoliberalismo – Princípio da Subsidiariedade 
 
• Mandato do administrador 
 
• Nomeação do dirigente pelo Pres. da República, com prévia aprovação do 
Senado, art.52, III, “f” 
 
• Edição de normas de sua competência 
 
• Ex-dirigente até 1 ano após deixar o cargo não pode representar interesse 
perante a Agência ou prestar serviço à empresas reguladas (Risco de captura) 
 
• Recursos próprios (taxa de fiscalização ou autorizações) 
 
 
Natureza Jurídica das Agências 
Pessoa jurídica de direito público integrante da Adm. públ. indireta 
 
Art. 21. Compete à União: 
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os 
serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que disporá sobre a organização dos 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
33
serviços, a criação de um órgão (ANATEL) regulador e outros aspectos institucionais; 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:) 
 
Art. 177. Constituem monopólio da União: 
 
§ 2º A lei a que se refere o § 1º disporá sobre: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 
9, de 1995) 
 
III - a estrutura e atribuições do órgão (ANP) regulador do monopólio da União; 
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 9, de 1995) 
 
 
• DESESTATIZAÇÃO 
– PRIVATIZAÇÃO – redistribuição de atividade ao setor privado 
– DESREGULAMENTAÇÃO – eliminação de normas 
 
 Agência Reguladora ≠ privatização 
Ex. ANS – planos de saúde (nunca foram explorados pelo Estado, mas são regulados) 
Ex. ANP – petróleo (são regulados e são do Estado) 
 
 
• ATIVIDADE REGULADORA 
 - não é exclusiva das Agências 
 
Ex. Sistema Financeiro Nacional é regulado pelo Banco Central e pelo Conselho 
Nacional 
 
 
Atribuições 
- Regulamentar serviços 
- Realizar Licitações 
- Celebrar contrato de concessão ou permissão 
- Define valor tarifário e revisão 
- Aplicar sanções 
- Encampar 
- Intervir 
- Ouvidoria 
 
 
• PRERROGATIVAS e CARACTERÍSTICAS 
 
-- investidura especial (Lei 9986/2000, art. 5º) 
-- mandato fixo (Lei 9986/2000, art. 6º) – não ultrapassa o mandato de quem o 
nomeou (Celso Antonio B Mello) 
 
 
 
 
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34
-- estabilidade (Lei 9986/2000, art. 9º) 
-- quarentena (advocacia administrativa --- Lei 9986/2000, art. 8º) 
 
-- REGIME DE PESSOAL ---- Lei 10.871/2004 
 - Contratação por concurso público 
 - regime estatutário 
 - jornada de 40 horas 
 
 
 
• Exemplos de Agências Reguladoras: 
 
• ANEEL (Lei 9427/1996) 
• ANATEL (Lei 9472/1997) --- CF ART. 21, XI 
• ANP (Lei 9478/1997) --- CF ART. 177, § 2º, III 
• ANVISA (Lei 9782/1999) 
• ANA (Lei 9984/2000) 
• ANS (Lei 9961/2000) 
• ANTT (Lei 10.233/2001) 
• ANAC (Lei 11.182/2005) 
 
 
 
• A ABIN – Agência Brasileira de Informação pode ser classificada como uma 
Autarquia Especial, do tipo Agência Reguladora? Analise a Lei 9883/99 que a 
constituiu. 
 
 
Lei 9883/99 
 
• Art. 3o Fica criada a Agência Brasileira de Inteligência - ABIN, órgão da 
Presidência da República, que, na posição de órgão central do Sistema 
Brasileiro de Inteligência, terá a seu cargo planejar, executar, coordenar, 
supervisionar e controlar as atividades de inteligência do País, obedecidas à 
política e às diretrizes superiormente traçadas nos termos desta Lei. (Redação 
dada pela Medida Provisória nº 2.216-37, de 2001) 
 
• Art. 3o Fica criada a Agência Brasileira de Inteligência - ABIN, órgão de 
assessoramento direto ao Presidente da República, que, na posição de órgão 
central do Sistema Brasileiro de Inteligência, terá a seu cargo planejar, 
executar, coordenar, supervisionar e controlar as atividades de inteligência do 
País, obedecidas a política e as diretrizes superiormente traçadas nos termos 
desta Lei 
 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
35
 
FUNDAÇÕES 
 
Conceito: 
“o patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de 
direito público ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do 
Estado na ordem social (ex.:saúde, educação, cultura etc.), com capacidade de auto-
administração e mediante controle da Administração Pública, nos limites da lei”. 
Zanella di Pietro 
 
“atribuir personalidade jurídica a um patrimônio destinado a um fim específico” 
 
Fim: atividade administrativa de caráter social (ex. educação, saúde, cultura) 
 
Só podem prestar serviço público, nunca explorar atividade econômica 
 
Divisão 
PÚBLICAS – patrimônio público (ato do Poder Executivo após lei autorizando). 
Ex.FUNAI, IBGE, UEMS 
PRIVADAS – patrimônio privado (ato de vontade de particular) ex. Fundação Roberto 
Marinho, Fundação Airton Senna 
 
Natureza jurídica 
? 
(difícil definição, conflito doutrinário e jurisprudencial) 
 
1. Fundação pública de “direito privado”– fundação governamental 
regime híbrido – 
- registra estatuto em Cartório 
- realiza licitação 
- vedação de cumulação de cargos 
- empregos (CLT) 
- sujeição à improbidade 
 
2. Fundação Pública de “direito público” - 
“autarquias fundacionais” 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
36
 
CÓDIGO CIVIL 
DAS FUNDAÇÕES 
Art. 62. Para criar uma fundação, o seu instituidor fará, por escritura pública ou 
testamento, dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e 
declarando, se quiser, a maneira de administrá-la. 
Parágrafo único. A fundação somente poderá constituir-se para fins religiosos, 
morais, culturais ou de assistência. 
Art. 63. Quando insuficientes para constituir a fundação, os bens a ela destinados 
serão, se de outro modo não dispuser o instituidor, incorporados em outra fundação 
que se proponha a fim igual ou semelhante. 
Art. 64. Constituída a fundação por negócio jurídico entre vivos, o instituidor é 
obrigado a transferir-lhe a propriedade, ou outro direito real, sobre os bens dotados, 
e, se não o fizer, serão registrados, em nome dela, por mandado judicial. 
Art. 65. Aqueles a quem o instituidor cometer a aplicação do patrimônio, em 
tendo ciência do encargo, formularão logo, de acordo com as suas bases (art. 62), o 
estatuto da fundação projetada, submetendo-o, em seguida, à aprovação da 
autoridade competente, com recurso ao juiz. 
Parágrafo único. Se o estatuto não for elaborado no prazo assinado pelo 
instituidor, ou, não havendo prazo, em cento e oitenta dias, a incumbência caberá ao 
Ministério Público. 
Art. 66. Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado onde situadas. 
§ 1o Se funcionarem no Distrito Federal, ou em Território, caberá o encargo ao 
Ministério Público Federal. (Vide ADIN nº 2.794-8) 
§ 2o Se estenderem a atividade por mais de um Estado, caberá o encargo, em 
cada um deles, ao respectivo Ministério Público. 
Art. 67. Para que se possa alterar o estatuto da fundação é mister que a reforma: 
I - seja deliberada por dois terços dos competentes para gerir e representar a 
fundação; 
II - não contrarie ou desvirtue o fim desta; 
III - seja aprovada pelo órgão do Ministério Público, e, caso este a denegue, 
poderá o juiz supri-la, a requerimento do interessado. 
Art. 68. Quando a alteração não houver sido aprovada por votação unânime, os 
administradores da fundação, ao submeterem o estatuto ao órgão do Ministério 
Público, requererão que se dê ciência à minoria vencida para impugná-la, se quiser, em 
dez dias. 
Art. 69. Tornando-se ilícita, impossível ou inútil a finalidade a que visa a fundação, 
ou vencido o prazo de sua existência, o órgão do Ministério Público, ou qualquer 
interessado, lhe promoverá a extinção, incorporando-se o seu patrimônio, salvo 
disposição em contrário no ato constitutivo, ou no estatuto, em outra fundação, 
designada pelo juiz, que se proponha a fim igual ou semelhante. 
 
 
 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
37
 
 
Decreto-Lei 200/67 
Art. 4° A Administração Federal compreende: 
 I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura 
administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
 II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de 
entidades, dotadas de personalidade jurídica própria: 
 a) Autarquias; 
 b) Emprêsas Públicas; 
 c) Sociedades de Economia Mista. 
 d) fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987) 
 
Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, 
sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o 
desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de 
direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos 
respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de 
outras fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987) 
§ 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica 
com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas 
Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às 
fundações. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987) 
 
Art. 37 da Constituição Federal 
XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresa pública , sociedade de 
economia mista, autarquia ou fundação pública; (natureza pública) 
 
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação; 
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) (natureza privada) 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Código Civil de 1916 (Lei 3071/1916) 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
38
Seção IV 
Das Fundações 
Art. 24. Para criar uma fundação, far-lhe-á o seu instituidor, por escritura pública 
ou testamento, dotação especial de bens livres, especificando o fim a que se destina, e 
declarando, se quiser, a maneira de administrá-la. 
Art. 25. Quando insuficientes para constituir a fundação, os bens doados serão 
convertidos em títulos da dívida pública, se outra coisa não dispuser o instituidor, até 
que, aumentados com os rendimentos ou novas dotações, perfaçam capital bastante. 
Art. 26. Velará pelas fundações o Ministério Público do Estado, onde situadas. 
§ 1o Se estenderem a atividade a mais de um Estado, caberá em cada um deles 
ao Ministério Público esse encargo. 
§ 2o Aplica-se ao Distrito Federal e aos Territórios não constituídos em Estados o 
aqui disposto quanto a estes. 
Art. 27. Aqueles a quem o instituidor cometer a aplicação do patrimônio, em 
tendo ciência do encargo, formularão logo, de acordo com as suas bases (art. 24), os 
estatutos da fundação projetada, submetendo-os, em seguida, à aprovação da 
autoridade competente. 
Parágrafo único. Se esta lha denegar, supri-la-á o juiz competente no Estado, no 
Distrito Federal ou nos Territórios, com os recursos da lei. 
Art. 28. Para se poderem alterar os estatutos da fundação, é mister: 
I - que a reforma seja deliberada pela maioria absoluta dos competentes para 
gerir e representar a fundação; 
II - que não contrarie o fim desta; 
III - que seja aprovada pela autoridade competente. 
Art. 29. A minoria vencida na modificação dos estatutos poderá, dentro de 1 
(um) ano, promover-lhe a nulidade, recorrendo ao juiz competente, salvo o direito de 
terceiros. 
Art. 30. Verificado ser nociva, ou impossível, a mantença de uma fundação, ou 
vencido o prazo de sua existência, o patrimônio, salvo disposição em contrário no ato 
constitutivo, ou nos estatutos, será incorporado em outras fundações, que se 
proponham a fins iguais ou semelhantes. 
Parágrafo único. Essa verificação poderá ser promovida judicialmente pela 
minoria de que trata o art. 29, ou pelo Ministério Público. 
 
 
 
Exemplos: 
 
TOCANTINS 
LEI Nº 781, DE 02 DE OUTUBRO DE 1995. Publicado no Diário Oficial nº 465 
Autoriza a criação da Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Tocantins - FAP/TO, e 
dá outras providências. 
O Governador do Estado do Tocantins, Faço saber que a Assembléia Legislativa do Estado 
do Tocantins aprova, e eu sanciono a seguinte Lei: 
Art. 1º. Fica o Governador do Estado autorizado a criar a Fundação de Apoio à Pesquisa 
do Estado do Tocantins - FAP/TO, entidade de direito privado, sem fins lucrativos, que 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
39
terá como objetivo estimular, apoiar e promover o desenvolvimento científico e 
tecnológico do Estado, visando ao bem-estar social, à defesa do meio ambiente e o 
progresso da ciência e tecnologia. 
Art. 2º. A Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Tocantins, cumprirá as diretrizes 
estabelecidas pelo Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia, que funcionarácomo 
Conselho Curador da FAP-TO, responsável pela aplicação dos recursos do Fundo 
Constitucional criado pelo § 5º, do artigo 142 da Constituição do Estado do Tocantins, que 
forem colocados à sua disposição, pelo Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia. 
Art. 3º. A Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Tocantins reger-se-á por esta Lei e 
pelo seu Estatuto, que será aprovado pelo Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia. 
Art. 4º. Caberá ao Sistema Estadual de Planejamento e Coordenação Geral - SEPLAN as 
ações complementares referentes à legalização e implantação da Fundação de Apoio à 
Pesquisa do Estado do Tocantins. 
Art. 5º. A Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Tocantins, será dirigida por um 
Conselho Diretor, cujos membros não serão remunerados, sendo considerado o exercício 
dessas funções serviços relevantes ao Estado do Tocantins. 
Art. 6º. O Conselho Diretor da Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Tocantins será 
constituído por cinco membros, sendo natos o Secretário-Chefe do SEPLAN, o Presidente 
da Comissão de Implantação da UNITINS e o Secretário de Estado da Agricultura; os outros 
dois serão de livre escolha e nomeação do Governador do Estado, para um mandato de 2 
dois anos, podendo ser prorrogado. 
Art. 7º. A Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Tocantins terá uma Diretoria 
Executiva, constituída por um Diretor-Presidente, um Diretor Administrativo e um Diretor 
Técnico-Científico, de livre escolha e nomeação do Governador do Estado, e que 
executarão as políticas ditadas pelo Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia. 
Art. 8º. Ficam criados os cargos em comissão de Diretor Presidente CAF - 11, Diretor 
Administrativo e Diretor Técnico - Científico - CAF-10, que se constituem no colegiado 
dirigente da FAP-TO. 
Art. 9º. Fica o Chefe do Poder Executivo autorizado a abrir crédito especial no valor de 
R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) em favor da Fundação de Apoio à Pesquisa do 
Estado do Tocantins, como patrimônio inicial, na data de sua constituição. 
Art. 10. Fica o Governo do Estado do Tocantins autorizado a transferir, ao patrimônio da 
Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Tocantins, bens móveis e imóveis 
necessários ao seu funcionamento. 
Art. 11. A alienação de bens imóveis, pertencentes ao patrimônio da Fundação de Apoio à 
Pesquisa do Estado do Tocantins, dependerá de prévia autorização do Governador do 
Estado do Tocantins. 
Art. 12. No caso de extinção da Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado do Tocantins, 
todo o seu patrimônio será incorporado ao Patrimônio do Estado do Tocantins. 
Art. 13. Para seu apoio administrativo, a FAP-TO contará com os recursos humanos do 
SEPLAN que lhe propiciará, ainda, o espaço físico do qual necessite para o seu 
funcionamento. 
Art. 14. O Governador do Estado regulamentará a presente lei no prazo de, até, sessenta 
dias. 
Art. 15. Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação. 
Art. 16. Revogam-se as disposições em contrário. 
Palácio Araguaia, em Palmas, aos 02 dias do mês de outubro de 1995, 174º da 
Independência, 107º da República e 7º do Estado. 
JOSÉ WILSON SIQUEIRA CAMPOS 
Governador do Estado 
 
FUNAI 
 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
40
LEI Nº 5.371, de 05 de dezembro de 1967 
Autoriza a instituição da "Fundação Nacional do Índio" e dá outras providências. 
O Presidente da República Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a 
seguinte Lei: 
Art. 1º - Fica o Governo Federal autorizado a instituir uma fundação, com patrimônio 
próprio e personalidade jurídica de direito privado, nos termos da lei civil, denominada 
"Fundação Nacional do Índio", com as seguintes finalidades: 
I - estabelecer as diretrizes e garantir o cumprimento da política indigenista, baseada nos 
princípios a seguir enumerados: 
a) respeito à pessoa do índio e as instituições e comunidades tribais; 
b) garantia à posse permanente das terras que habitam e ao usufruto exclusivo dos 
recursos naturais e de todas as utilidades nela existentes; 
c) preservação do equilíbrio biológico e cultural do índio, no seu contato com a sociedade 
nacional; 
d) resguardo à aculturação espontânea do índio, de forma a que sua evolução sócio-
econômica se processe a salvo de mudanças bruscas; 
II - gerir o Patrimônio Indígena, no sentido de sua conservação, ampliação e valorização; 
III - promover levantamentos, análises, estudos e pesquisas científicas sobre o índio e os 
grupos sociais indígenas; 
IV - promover a prestação da assistência médico-sanitária aos índios; 
V - promover a educação de base apropriada do índio visando à sua progressiva 
integração na sociedade nacional; 
VI - despertar, pelos instrumentos de divulgação, o interesse coletivo para a causa 
indigenista; 
VII - exercitar o poder de polícia nas áreas reservadas e nas matérias atinentes à proteção 
do índio. 
Parágrafo único - A Fundação exercerá os poderes de representação ou assistência jurídica 
inerentes ao regime tutelar do índio, na forma estabelecida na legislação civil comum ou 
em leis especiais. 
Art. 2º - O patrimônio da Fundação será constituído: 
I - pelo acervo do Serviço de Proteção aos Índios (S.P.I.), do Conselho Nacional de Proteção 
aos Índios (C.N.P.I.) e do Parque Nacional do Xingu (P.N.X.); 
II - pelas dotações orçamentárias e créditos adicionais que lhe forem atribuídos; 
III - pelas subvenções e doações de pessoas físicas, entidades públicas e privadas 
nacionais, estrangeiras e internacionais; 
IV - pelas rendas e emolumentos provenientes de serviços prestados a terceiros; 
V - pelo dízimo da renda líquida anual do Patrimônio Indígena; 
§ 1º - Os bens rendas e serviços da Fundação são isentos de impostos federais, estaduais e 
municipais, de conformidade com a letra "c", item III, do art. 20 da Constituição. 
§ 2º - O Orçamento da União consignará, em cada exercício, recursos suficientes ao 
atendimento das despesas da Fundação; 
§ 3º - A Fundação poderá promover a obtenção de cooperação financeira e assistência 
técnica internas ou externas, públicas ou privadas, coordenando e adequando a sua 
aplicação aos planos estabelecidos. 
Art. 3º - As rendas do Patrimônio Indígena serão administradas pela Fundação tendo em 
vista os seguintes objetivos: 
I - emancipação econômica das tribos; 
II - acréscimo do patrimônio rentável; 
III - custeio dos serviços de assistência ao índio; 
Art. 4º - A Fundação terá sede e foro na Capital Federal e se regerá por Estatutos 
aprovados pelo Presidente da República. 
 
 
 
 
PROFª. MARIA TERESA CASADEI 
 
41
§ 1º - A Fundação será administrada por um Conselho Diretor, composto de pessoas de 
ilibada reputação, representantes de órgãos públicos ou entidades interessadas e 
escolhidas na forma dos Estatutos. 
§ 2º - A Fundação ficará vinculada ao Ministério do Interior, ao qual caberá promover o 
ato de sua instituição, nos termos da Lei. 
Art. 5º - A Fundação, independentemente da supervisão ministerial prevista no Decreto-
lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 prestará contas da gestão do Patrimônio Indígena 
ao Ministério do Interior. 
Parágrafo único - Responderá a Fundação pelos danos que os seus empregados causem ao 
Patrimônio indígena, cabendo-lhe ação regressiva contra o empregado responsável, nos 
casos de culpa ou dolo. 
Art. 6º - Instituída a Fundação, ficarão automaticamente extintos o Serviço de Proteção 
aos Índios (SPI), o Conselho Nacional de Proteção aos Índios (CNPI) e o Parque Nacional do 
Xingu (PNX). 
Art. 7º - Os quadros de pessoal dos órgãos a que se refere o artigo anterior serão 
considerados em extinção, a operar-se gradativamente, de acordo com as normas fixadas 
em Decreto. 
§ 1º - Os servidores dos quadros em extinção passarão a prestar serviços à Fundação, 
consoante o regime legal que lhes é próprio, podendo, entretanto, optar pelo regime da 
legislação trabalhista, a juízo da Diretoria da Fundação, conforme normas a serem 
estabelecidas em Decreto do Poder Executivo. 
§ 2º - O tempo de serviço prestado à Fundação em regime trabalhista,