Aula 6 - GOVERNO E GESTÃO

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GOVERNO E GESTÃO
AULA 6
ATOS ADMINISTRATIVOS
Ao final desta aula, o aluno será capaz de:
1. Identificar os conceitos relacionados ao ato administrativo, tais como: atributos, elementos, discricionariedade e vinculação, invalidação e convalidação; 
2. compreender a diferença existente entre ato e fato administrativo; 
3. verificar a produção de efeitos do ato, seus atributos, elementos, forma e extinção.
Fatos da Administração
De acordo com o Direito Civil, existe uma diferença entre ato e fato. O ato é imposto e o fato é decorrente de fenômenos que não dependem da ação humana direta ou indireta, ou seja, naturais. Um fato administrativo tem seus efeitos decorrentes na seara do direito administrativo. Caso não haja nenhum efeito produzido, será um fato da administração.
Atos da Administração
Os princípios fundamentais estão apresentados de forma explícita ou implícita na carta magna de nosso país. Assim, todos os atos praticados devem tê-los como base. Por conseguinte, torna-se imprescindível compreender o grau de importância de que trata essa aula.
A brilhante professora Di Pietro (2010) cita que estão incluídos nos atos da Administração:
1) os atos de direito privado – que envolvem doações, compra e venda, permutas e locações;
2) os atos materiais – que independem da manifestação da vontade e abrangem a execução, como por exemplo, realizar um tipo de serviço, apreender mercadorias, demolir um prédio, entre outros;
3) os atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor – não são decorrentes da vontade e, por isso, não produz nenhum efeito jurídico. Podemos citar como exemplo as certidões, os votos, os atestados e os pareceres;
4) os atos políticos – devem estar submetidos ao regime jurídico-administrativo;
5) os contratos;
6) os atos normativos – que envolvem as portarias, resoluções, os decretos, regimentos, entre outros; e 
7) os atos administrativos em si.
De acordo com o tipo de ato pode-se conceituá-lo conforme uma dessas categorias listadas.
Diversos critérios são utilizados para classificar o ato administrativo. Vale destacar dois: o subjetivo e o objetivo.
O critério subjetivo, orgânico ou formal especifica os órgãos administrativos.
O critério objetivo, funcional ou material, está relacionado à execução da função administrativa.
Segundo DI PIETRO, quando da definição do ato administrativo devem ser considerados alguns pontos, conforme descrição a seguir:
 
1) é constituído de declaração do Estado (entende-se como Estado os órgãos do Executivo e também dos outros Poderes);
2) está sujeito ao regime jurídico administrativo;
3) produz efeitos jurídicos imediatos – trata-se da diferença entre o ato administrativo e a lei; e
4) está sujeito ao controle judicial e à lei.
A mesma autora destaca: 
 
Com esses elementos, pode-se definir o ato administrativo como a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. (DI PIETRO, 2010:196).
A produção de efeitos jurídicos e os atos administrativos.
Há uma diferença entre os atos da Administração que produzem e os que não produzem efeitos jurídicos.
Os que não produzem efeitos jurídicos imediatos decorrentes do ato não podem ser classificados como atos administrativos no sentido da palavra.
Podemos citar alguns exemplos:
1) atos materiais – são executados de forma simples, como a reforma de um edifício, um trabalho de digitação, a poda das árvores localizadas em lugares públicos, entre outros;
2) despachar e encaminhar processos;
3) atos enunciativos ou de conhecimento – que comprovam ou atesta a existência de um direito, como por exemplo, uma certidão, declaração, um atestado etc.; e
4) atos de opinião – os laudos e pareceres.
Cabe ressaltar que alguns atos da Administração são preparatórios ou acessórios do ato principal e, por isso, não podem ficar de fora da classificação dos atos. 
Os atos preparatórios ou acessórios estão associados a um ato complexo no qual sem eles o ato principal deixa de ser válido, não produzindo efeitos jurídicos. São exemplos o processo de realização de concurso público e de licitação.
Os atributos dos atos administrativos - Como os atos administrativos são um tipo de ato jurídico é importante destacar os atributos que os diferenciam dos atos de direito privado. Pode-se dizer que os atributos correspondem às características de submissão ao regime jurídico administrativo ou ao regime jurídico de direito público.
Presunção de legitimidade e veracidade - As duas expressões têm significados e abrangências diferentes. A presunção de veracidade envolve os fatos, pois se acredita que são verdadeiros os fatos apresentados pela Administração. Como exemplo, temos a emissão de atestados, certidões, declarações, entre outros. A presunção de legitimidade abrange a consonância do ato com a lei, ou seja, que os atos foram praticados atendendo as exigências da lei.
Imperatividade - Este atributo corresponde à imposição dos atos administrativos a terceiros, e não dependem que estes autorizem ou concordem. Di Pietro (2010) menciona: “Decorre da prerrogativa que tem o Poder Público de, por meio de atos unilaterais, impor obrigações a terceiros”. A imperatividade só existe nos atos que fixam obrigações. Ela não existe nos atos que assegurem direitos requeridos pelos administrados, como ocorre com a admissão, licença, autorização, permissão, ou de atos enunciativos somente, tais como: pareceres, certidões e atestados.
Autoexecutoriedade - De acordo com a autoexecutoriedade, o ato administrativo pode ser executado pela própria Administração Pública e não há intervenção do Judiciário. Pode ser que seja feita através da utilização da força. No Direito Administrativo este atributo só pode ser possível em dois casos.
O primeiro se estiver expressamente previsto em lei. Como exemplos podemos citar o fechamento de estabelecimentos comerciais, a anulação do direito de licença para dirigir e a apreensão de mercadoria (representam o poder de polícia e correspondem à autoexecutoriedade).
E o segundo, quando se refere ao estabelecimento de medidas emergenciais, que, se não forem tomadas a tempo, podem acarretar danos para o interesse da coletividade. Assim ocorre em situações, tais como: a necessidade de demolir um edifício que ameaça desabamento, interromper uma reunião que represente risco à segurança de pessoas etc.
Tipicidade - Decorre do princípio da legalidade, não permitindo que a administração pratique atos que não estejam classificados. O ato administrativo deve ser praticado em plena consonância com a lei, pois conforme cita a mesma autora: “Para cada finalidade que a Administração pretende alcançar existe um ato definido em lei”. Este atributo só pode ser encontrado nos atos unilaterais. Para o administrado trata-se de uma garantia que impede que sejam praticados pela Administração atos decorrentes de autoexecutoriedade e imperatividade sem amparo da lei.
Di Pietro (2010) ressalta cinco elementos do ato administrativo: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade.
 
Sujeito - Sobre esse item, a mesma autora considera que “Sujeito é aquele a quem a lei atribui competência para a prática do ato”. 
Conforme citado na introdução desta aula, em nosso direito somente podem praticar atos administrativos a União, os Estados, Municípios e o Distrito Federal, ou seja, as pessoas públicas políticas.
 
Estes entes são responsáveis por atribuições que são executadas por agentes (pessoas físicas) através de seus órgãos administrativos. Desta forma, a competência envolve dois fatores: as pessoas jurídicas políticas (as competências que estão distribuídas na carta magna), e os órgãos e servidores (a distribuição de competências que está descrita em lei).
A professora Di Pietro (2010) ressalta as regras que são aplicadas à competência:
 
1 - é sempre decorrente da lei – um órgão não pode estabelecer assuas atribuições por si só;
2 - é inderrogável – é conferida em prol do interesse público; e
3 - pode ser objeto de avocação ou de delegação – se não for de competência exclusiva de determinado agente ou órgão, conforme cita a lei.
Objeto - Imediatamente à sua aplicação, o ato administrativo gera um efeito jurídico que se chama objeto ou conteúdo (do próprio ato). O objeto precisa estar de acordo com a lei, ser lícito, ser possível de ser aplicado, ser certo, indicando o destinatário, os efeitos, o lugar e o tempo, e moral, ou seja, estar em conformidade com a ética, ser justo e correto. 
 
Vale ressaltar que o objeto é o próprio conteúdo do ato. Como exemplo, o objeto de concessão de um alvará de funcionamento de uma empresa é a própria concessão de alvará.
Forma - Podemos citar que a forma refere-se não somente à maneira como é praticado o ato, como também os protocolos que devem ser verificados durante a formalização da intenção de vontade por parte da Administração.
 
Sobre este assunto, a professora destaca:
 
Na concepção restrita de forma, considera-se cada ato isoladamente; e, na concepção ampla, considera-se o ato dentro de um procedimento. Neste último, existe, na realidade, uma sucessão de atos administrativos preparatório da decisão final; cada ato deve ser analisado separadamente em seus cinco elementos: sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade. (DI PIETRO, 2010:207).
Na lei 9.784/99, artigo 22, consta: “Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir”. Mas a autora menciona que a Administração exige como regra a forma escrita, para que possa ser documentada e consultada em qualquer momento.
Vale ressaltar:
Excepcionalmente, admitem-se ordens verbais, gestos, apitos, sinais luminosos; lembrem-se as hipóteses do superior dando ordens ao seu subordinado ou do policial dirigindo o trânsito. Há ainda casos excepcionais de cartazes e placas expressarem a vontade da Administração, como os que proíbem estacionar nas ruas, vedam acesso de pessoas a determinados locais, proíbem fumar. Em todas essas hipóteses, tem que se tratar de gestos ou sinais convencionais, que todos possam compreender. (DI PIETRO, 2010:208).
Portanto, somente analisando cada situação é que se pode verificar se a forma é ou não importante, desde que prioritariamente seja instituída com o intuito de garantir o respeito aos direitos individuais.
Motivo - Conforme citado anteriormente, motivo é o fundamento do ato, ou seja, representa os fatos, as situações e as circunstâncias nas quais a Administração pratica o ato. Cabe-nos aqui distinguir motivo e motivação, pois motivação é a apresentação escrita dos motivos que levaram à prática do ato. Alguns autores discutem se é ou não obrigatória a motivação. Se não houver motivo ou for indicado algum falso motivo, o ato administrativo pode ser considerado inválido.
Finalidade - A finalidade é diferente de motivo, pois este é anterior à prática do ato e está relacionado aos fatos ou às circunstâncias que levaram à prática do ato. A finalidade refere-se ao resultado que se pretende alcançar.
Tanto motivo como finalidade contribuem para a formação da vontade da Administração: diante de certa situação de fato ou de direito (motivo), a autoridade pratica certo ato (objeto) para alcançar determinado resultado (finalidade). (DI PIETRO, 2010:209).
 
Merece destaque a diferença existente entre dois sentidos distintos: o primeiro trata sobre a finalidade pública, ou seja, todos os atos devem visar o interesse da coletividade (em um sentido amplo); e o segundo, corresponde ao resultado exclusivo que se deve produzir, decorrente da lei (em um sentido restrito). Caso seja verificado que o ato não atendeu o seu fim, ou seja, o interesse da coletividade, será considerado ilegal por configurar desvio de poder. Assim ocorre quando a administração para punir um funcionário decide removê-lo.
Classificação dos atos administrativos
Existem diversos critérios de classificação dos atos:
 
1. de império e de gestão – os atos de império são impostos de forma coerciva e unilateralmente aos particulares e não dependem de autorização judicial. Os de gestão representam os atos exercidos pela Administração “em situação de igualdade com os particulares”;
2. quanto à função da vontade – são classificados em atos propriamente ditos e puros ou meros atos administrativos;
 
3. quanto à formação da vontade – podem ser simples, complexos e compostos. Os atos simples são decorrentes de vontade somente de um órgão (singular ou colegiado).
3.1. Um exemplo de ato simples é a deliberação de um Conselho. Atos complexos dependem de dois ou mais órgãos (de uma mesma entidade ou de diferentes entidades) para formar um único ato. Assim ocorre com um decreto que é assinado por um chefe do Executivo e um ministro de Estado formando um único ato;
3.2. Já um ato composto é derivado de dois ou mais órgãos formando dois atos, um principal e um acessório. Exemplificando: o Senado precisa aprovar previamente a nomeação de um procurador geral da República. A prévia aprovação é um ato acessório e a nomeação é um ato principal;
4. quanto aos destinatários - podem ser gerais, abrangem os indivíduos que estão em uma mesma condição; e individuais, que envolvem casos específicos, como nomear um servidor, conceder licença, prover uma autorização, entre outros;
 
5. quanto à exequibilidade, ou seja, a capacidade que um ato tem de produzir efeitos pode ser perfeito, imperfeito, pendente e consumado.
5.1. Um ato perfeito apresenta condições de produzir efeitos jurídicos por ter terminado o ciclo de formação. O ato imperfeito não está pronto para produzir efeitos por não ter finalizado o ciclo de formação. Por exemplo, se a lei exige que seja feita a publicação de um determinado ato este ato será considerado imperfeito caso não seja cumprida essa etapa;
5.2. O ato pendente é aquele que tem toda a condição de produzir efeitos, mas estarão suspensos até que haja condição ou termo. O ato consumado é aquele que esgotou seus efeitos e, portanto, não podem ser impugnados;
6. quanto aos efeitos – o ato pode ser constitutivo, declaratório e enunciativo. O ato constitutivo é o que é criado, modificado ou extinto pela própria Administração. Como exemplo, a permissão, dispensa ou revogação. O ato declaratório é aquele que a Administração passa a reconhecer um direito já existente antes do ato.
6.1. Assim ocorre com a admissão, a licença, entre outros. Já o ato enunciativo dá-se quando a Administração passa a reconhecer ou atestar determinada situação. Podemos citar como exemplo as certidões, os atestados, os pareceres, entre outros.
Atos vinculados e discricionários
 
O ato vinculado é aquele em que a lei impõe os requisitos e condições para que ele seja realizado e não deixa nenhuma margem de liberdade, ou seja, todos os elementos estão vinculados ao que foi estabelecido em lei.
 
Já o ato discricionário permite que haja alguma liberdade de escolha, de acordo com os limites e os termos estabelecidos em lei, quanto ao conteúdo, à forma de sua realização, conveniência e oportunidade.
Um ato pode ser anulado quando apresentar vício concernente à legalidade ou legitimidade. De modo que todos os efeitos produzidos pelo ato terão que ser desfeitos. A Administração pode anular seus próprios atos de ofício ou mediante provocação, ou pelo Judiciário, através de provocação.
 
A revogação é um ato discricionário, pois se fundamenta no poder discricionário. Compreende a retirada de um ato válido, mas que de acordo com algum critério discricionário, foi considerado inoportuno ou inconveniente. Cabe mencionar que todos os poderes podem revogar os atos administrativos que foram editados por eles.
Já a cassação é quando a Administração desfaz um ato devido ao descumprimento de requisitos. Pode ser considerada como uma punição para aquele que não cumpriu as exigências para a manutenção do ato.
Contratosadministrativos. 
Nessa aula você:
Identificou os conceitos relacionados ao ato administrativo, tais como: atributos, elementos, discricionariedade e vinculação, invalidação e convalidação; 
compreendeu a diferença existente entre ato e fato administrativo; 
verificou a produção de efeitos do ato, seus atributos, elementos, forma e extinção. 
		1.
		Com relação à revogação de um ato administrativo, assinale a opção correta. 
	
	
	
	
	
	É supressão de ato administrativo ilegal.
	
	
	Depende de manifestação judicial prévia.
	
	
	Gera efeitos retroativos à data da publicação do ato administrativo revogado. 
	
	
	Fundamenta-se no poder discricionário da Administração Pública para rever seus próprios atos.
	
	
	Só é cabível em face de ato administrativo vinculado. 
	
	
		2.
		Não podem ser considerados Atos Normativos: 
	
	
	
	
	
	Resoluções.
	
	
	Apreensão de mercadorias. 
	
	
	Portarias. 
	
	
	Decretos.
	
	
	Regimentos. 
	
	
		3.
		Não está incluída nos atos da Administração de direito privado:
	
	
	
	
	
	A permuta. 
	
	
	A doação. 
	
	
	A venda. 
	
	
	A compra. 
	
	
	A remoção. 
	
	
		4.
		De acordo com os elementos dos atos administrativos, assinale a alternativa errada com relação à 'Competência':
	
	
	
	
	
	A competência é decorrente da lei. 
	
	
	Engloba as pessoas jurídicas políticas. 
	
	
	A competência é conferida visando o interesse público. 
	
	
	Envolve os órgãos e servidores. 
	
	
	Um órgão pode estabelecer suas próprias atribuições. 
	
	
		5.
		Com relação ao ¿Objeto ou conteúdo¿ dos atos administrativos, é correto afirmar que:
	
	
	
	
	
	Nem sempre são justos e corretos. 
	
	
	Não necessariamente precisam estar de acordo com a lei. 
	
	
	O objeto é o próprio conteúdo do ato. 
	
	
	Podem estar em desconformidade com a ética. 
	
	
	Não precisam indicar seus destinatários e efeitos. 
	
	
		6.
		Com relação à Autoexecutoriedade é incorreto afirmar que:
	
	
	
	
	
	Faculta à Administração o poder de agir sem a intervenção prévia do Judiciário. 
	
	
	É um atributo que não está expressamente previsto em lei. 
	
	
	A Administração Pública executa o ato administrativo sem a necessidade de intervenção do Poder Judiciário. 
	
	
	Autoriza a adoção de medidas imediatas. 
	
	
	O ato administrativo pode ser executado pela Administração Pública.