APOSTILA - Temas atuais de Direito Administrativo - PGE/PGM 2015

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Nota da Redação: 
 
O presente trabalho foi organizado pela equipe do Portal “Estudando Direito”, tendo por 
objetivo a seleção de temas atuais e importantes para concursos de Procuradorias. Nosso 
intuito não foi o de esgotar o conteúdo da disciplina, mas tão somente de selecionar potenciais 
assuntos para provas futuras, sendo indispensável que o aluno complemente o estudo com 
uma doutrina ou com suas anotações pessoais sobre os fundamentos da matéria. 
 
O material foi organizado na forma de resumo, com o intuito de condensar o conteúdo e 
otimizar o estudo. Por isso, serão comuns expressões abreviadas e coloquiais. 
 
Abraços e bons estudos! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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1.1 - Princípio da juridicidade: 
 
No direito administrativo contemporâneo fala-se mais em um controle de JURIDICIDADE da 
atuação administrativa, e não somente de legalidade. A legitimidade da atuação administrativa 
deve ser analisada a partir de uma interpretação sistemática do ordenamento jurídico: o 
parâmetro não é apenas a lei, mas também princípios, normas constitucionais etc. Por isso, 
modernamente não se tem falado tão somente em princípio da legalidade, mas sim em um 
princípio da JURIDICIDADE. 
 
Em alguns casos, o próprio legislador já trouxe essa ideia. No art. 2º da L9784 (lei do processo 
administrativo federal), diz-se que a atuação da Administração deve respeitar a lei e o DIREITO. 
 
Art. 2º, Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os 
critérios de: 
I - atuação conforme a lei e o Direito; 
 
A súmula vinculante nº 13 também trouxe uma limitação fundada em princípios, e não na lei. 
Vedou-se o nepotismo na Administração Pública não por conta de uma norma expressa que 
disciplinasse o tema, mas sim por uma interpretação sistemática do ordenamento, levando-se 
em conta princípios como o da moralidade, impessoalidade e eficiência. 
 
STF, Súmula Vinculante nº 13: A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, 
colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor 
da mesma pessoa jurídica investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, para o 
exercício de cargo em comissão ou de confiança ou, ainda, de função gratificada na 
administração pública direta e indireta em qualquer dos poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola 
a Constituição Federal. 
 
 
Por isso, diz-se que essa ideia de juridicidade traz uma releitura em relação à legalidade 
tradicional e uma ampliação do parâmetro de legitimidade da atuação da administração 
pública, que passa agora não somente pelo filtro da lei, mas também pelo filtro do DIREITO. 
 
Nessa linha, importante transcrever as lições de Alexandre Aragão: 
 
“A juridicidade costuma ser referida como a submissão dos atos estatais a um padrão amplo e 
englobante de legalidade, cujos critérios não seriam apenas a lei estrita, mas, também, os 
princípios gerais do Direito e, sobretudo, os princípios, objetivos e valores constitucionais. É a 
visão de que a Administração Pública não deve obediência apenas à lei, mas ao Direito como um 
todo.” 
 
“O princípio da juridicidade nada mais é do que o princípio da legalidade entendido 
substancialmente, não se tendo em consideração apenas esta ou aquela regra legal específica, 
mas o ordenamento jurídico como um todo.” (ARAGÃO, Alexandre. Curso de Direito 
Administrativo) 
 
 
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1.2 - Princípio da participação e Princípio da consensualidade: 
 
Atualmente, fala-se muito na chamada “administração publica CONSENSUAL”. 
É a ideia de substituição da clássica administração publica impositiva por uma administração 
pública consensual, que deve buscar antes o diálogo e o consenso. 
 
Como manifestação dessa administração pública consensual, temos a tendência à 
processualização do direito administrativo. Nessa linha, não deve a Administração mais formar 
sua vontade de forma unilateral, devendo permitir que o administrado participe da decisão 
final, que acaba sendo mais legitima e democrática. A própria lei federal do processo 
administrativo surge nesse contexto, ao longo de década de 90. 
 
Há também uma tendência de busca de diálogo com o mercado e com a sociedade. Nesse 
sentido, passam a ter grande importância as PARCERIAS, como parcerias com o terceiro setor 
(através da formalização de termos de parceria e contratos de gestão com as OSCIPs e OSs, 
respectivamente) e as parcerias publico-privadas (PPPs). 
 
Também como manifestação da administração pública consensual, temos instrumentos como 
as audiências públicas e as consultas públicas, que foram positivadas em diversas legislações 
recentes, como no Estatuto da Cidade, na lei de concessão florestal, nas PPPs etc. 
 
Outro exemplo recente que retrata a consensualidade é a criação da câmara de conciliação e 
arbitragem da administração federal (CCAF) no âmbito da AGU. Dentre outras, a CCAF possui a 
atribuição de resolver conflitos entre órgãos e entidades administrativas. 
Assim, busca-se não só o consenso entre particulares, mas também um consenso interno, na 
própria administração pública. 
 
O consenso traz também uma tendência aos chamados “acordos decisórios”. 
Fala-se hoje no chamado “TAG” (termo de ajuste de gestão), por meio dos quais a 
administração formaliza termos internos para que seus órgãos e entidades busquem 
resultados e objetivos. 
Alguns autores mais modernos, como Flavio Willeman, vão admitir até mesmo que a 
administração pública, ao invés de impor uma sanção com base na lei, determine que uma 
concessionária prestadora de serviço público invista o valor da multa na recuperação da lesão 
que ela causou ou na melhoria do serviço prestado. 
Assim, esses TAGs poderiam substituir sanções pecuniárias por investimentos, dentro de uma 
ideia de consensualidade. O tema foi cobrado na última provada da PGE-RJ. 
 
Por fim, temos também o importante PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE 
(PMI), previsto em algumas legislações mais recentes, como a lei das PPPs (L11079), a lei do 
RDC (L12462\11) e a lei das parcerias com as organizações da sociedade civil (L13019\14) 
O PMI permite a abertura da concepção original do projeto a eventuais interessados no 
procedimento e também à sociedade como um todo. Antes mesmo da realização da licitação, 
os interessados e a sociedade são chamados a participar da concepção do projeto, de forma a 
conferir-lhe mais legitimidade, transparência e democratização. Trata-se de mais uma 
importante manifestação da ideia de consensualidade na administração pública. 
 
 
 
 
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1.3 - Princípios da segurança jurídica, confiança legítima e boa-fé 
 
Muitos autores tratam esses princípios como fungíveis. 
 
A segurança jurídica é um principio clássico, inerente à própria ideia de Estado de Direito. 
2 sentidos para segurança jurídica (Canotilho): 
- Objetivo: a segurança jurídica significa estabilização das relações jurídicas. Foca-se no objeto 
da relação jurídica, e não nos sujeitos. Esse sentido objetivo é consagrado no art. 5º, XXXVI da 
CRFB (“a lei não poderá prejudicar o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa 
julgada”). 
- Subjetivo: foca no sujeito da relação jurídica. A segurança jurídica pede a proteção da boa-fé 
do individuo. O Estado, quando atua, gera expectativas legítimas que merecem também uma 
proteção, ainda que não reflitamdireitos adquiridos. Em outras palavras, o Estado não pode 
atuar com promessas mentirosas, frustrando as expectativas geradas nos indivíduos. 
Dessa confiança legítima e da boa-fé nós extraímos a aplicação do VENIRE CONTRA FACTUM 
PROPRIUM no direito administrativo (TEORIA DO ATOS PRÓPRIOS). 
Ex: Em um concurso publico, se a administração estipular vagas no edital, os candidatos 
aprovados dentro desse numero de vagas, terão direito subjetivo à nomeação. -> os 
fundamentos para esses direitos são o principio da boa-fé e da confiança legitima. No 
momento em que a administração estabelece o quantitativo de vagas, ela cria uma expectativa 
legítima nos candidatos, devendo essa expectativa ser protegida. 
 
A confiança legitima pode ser extraída do sentido subjetivo da segurança jurídica, mas hoje 
vem sendo tão importante que muitos autores vão estudá-la de forma autônoma, alinhada à 
chamada TEORIA DAS AUTOLIMITAÇÕES ADMINISTRATIVAS. Sobre o tema, importante 
transcrever as lições de Alexandre Aragão: 
 
“Uma das mais importantes expressões do Princípio da Segurança Jurídica é a Teoria das 
Autolimitações Administrativas, que constitui um conjunto de instrumentos diversos, mas 
complementares, que visam a assegurar a coerência e a igualdade no tratamento dado pela 
Administração aos cidadãos. 
 
Assim, protege-se a confiança legítima dos particulares em relação à Administração Pública e se 
proíbe que a Administração adote comportamentos contraditórios em relação a casos anteriores 
assemelhados.” (ARAGÃO, Alexandre. Curso de Direito Administrativo) 
 
O STJ, nesse sentido, já decidiu: 
 
“Loteamento. Município. Pretensão de anulação do contrato. Boa-fé. Atos próprios. Tendo o 
Município celebrado contrato de promessa de compra e venda de lote localizado em imóvel de 
sua propriedade, descabe o pedido de anulação dos atos, se possível a regularização do 
loteamento que ele mesmo está promovendo. Art. 40 da Lei n. 6766/79. A teoria dos atos 
próprios impede que a administração pública retorne sobre os próprios passos, prejudicando os 
terceiros que confiaram na regularidade do seu procedimento. Recurso não conhecido”. (REsp 
141879 SP) 
 
 
 
 
 
 
 
 
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2.1 - Desconcentração X Descentralização: 
 
São as 2 técnicas básicas de organização administrativa. 
Na desconcentração temos uma distribuição interna da atividade administrativa. É uma 
especialização de funções dentro da própria pessoa jurídica. Normalmente, são criadas 
repartições internas (órgãos), responsáveis por atividades especificas. O resultado da 
desconcentração, portanto, é a criação de ÓRGÃOS ESTATAIS. 
OBS: Os órgãos não possuem personalidade jurídica própria, são meras repartições internas; 
logo, como veremos, a atuação do órgão é imputada à pessoa à qual ele faz parte. 
OBS²: A criação de órgãos pode se dar também em entidades da administração indireta. A 
desconcentração, portanto, existe tanto na adm. direta quanto na adm. indireta (Ex: órgãos 
internos de autarquias). 
Na descentralização, temos a transferência da atividade para uma pessoa jurídica distinta, 
com personalidade jurídica própria. Essa outra pessoa pode ser física ou jurídica, de direito 
publico ou de direito privado. 
Ex: para a própria Administração Pública Indireta (autarquias, estatais ou fundações) -> deve 
ser feita por LEI. 
Ex²: para fora do Estado (concessionárias e permissionárias) -> por meio de CONTRATO. 
 
De acordo com Hely Lopes Meirelles, a descentralização pode ser por OUTORGA ou por 
DELEGAÇÃO. 
Na por outorga, a atividade seria transferida pela própria lei, enquanto na delegação seria feita 
por negócio jurídico. Outra diferença seria no conteúdo da descentralização: na outorga, 
haveria uma transferência da própria titularidade daquela atividade; na delegação, seria 
transferida apenas a execução da atividade, mas a titularidade permaneceria com os entes 
federados (Ex: concessão e permissão -> na concessão de serviço público, o titular continua 
sendo o Estado, mas a execução é DELEGADA para um particular, através de um negócio 
jurídico). 
 
 
2.2 - Teoria do órgão: 
 
Os órgãos públicos são fruto do fenômeno da desconcentração. São repartições internas 
despersonalizadas, são centros de competências ou de atribuições. 
Ex: ministérios, secretarias estaduais etc. 
 
Sua principal característica é ausência de personalidade jurídica. 
 
Ao longo da historia, várias teorias buscaram explicar a relação entre esses centros de 
competências, seus agentes e a pessoa jurídica. 
Inicialmente tivemos a teoria do MANDATO, que enxergava no agente público um verdadeiro 
mandatário do Estado, como se este houvesse outorgado uma procuração em seu nome. Essa 
teoria foi muito criticada, pois pressupunha que o Estado pudesse celebrar um contrato com 
seus agentes. O problema é que o Estado é uma ficção jurídica; quem tem de fato a vontade 
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são as pessoas naturais. Assim, a vontade do Estado é a vontade do próprio agente, que lhe é 
imputada. Logo, não se poderia pensar em um contrato entre o Estado e o agente. 
Depois, tivemos a teoria da REPRESENTAÇÃO: o agente publico seria um verdadeiro 
representante do Estado. A grande critica a essa teoria foi a de que ela equiparou o Estado a 
um incapaz. 
Hoje temos a TEORIA DO ÓRGÃO, criada pelo autor OTTO GIERKE, que comparou a estrutura 
do Estado à estrutura do corpo humano. Da mesma forma como temos membros e órgãos, o 
Estado também tem suas divisões internas, como um grande corpo dotado órgãos dispostos 
em uma hierarquia organizada. 
De acordo com essa teoria, o Estado manifesta sua vontade por meio dos seus órgãos, 
titularizados pelos agentes públicos, que são partes integrantes da própria estrutura da pessoa 
jurídica. 
Com essa teoria, trouxe-se o PRINCIPIO DA IMPUTAÇÃO VOLITIVA: a atuação do órgão deve 
ser imputada à pessoa jurídica, esta sim sujeita de direitos e obrigações. Em outras palavras, 
há uma imputação da vontade do agente público à pessoa jurídica do Estado, e não uma 
relação de representação ou de mandato. 
 
 
2.3 - Capacidade contratual dos órgãos públicos: 
 
A regra é que os órgãos públicos não têm capacidade contratual. 
Não podem celebrar contratos ou negócios jurídicos, pois o art. 1º do Código Civil diz que 
apenas as pessoas podem ser titulares de direitos e obrigações. 
Assim, o órgão público, tecnicamente, não pode constar como contratante. Quem contrata é a 
pessoa jurídica da qual ele faz parte. 
 
Existe exceção a essa regra? 
O art. 37, §8º da CRFB diz que órgãos públicos podem celebrar o chamado “contrato de 
gestão” com o respectivo ente federativo. Nesse contrato, teríamos metas e prazos colocados 
para o órgão e em contrapartida este órgão teria maior autonomia gerencial, orçamentária e 
financeira. 
 
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração 
direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus 
administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para 
o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: 
I - o prazo de duração do contrato; 
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade 
dos dirigentes; 
III - a remuneração do pessoal. 
 
OBS: Esse contrato de gestão do art. 37, §8º não se confunde com o contrato de gestão 
celebrado com as Organizações Sociais - OS (previsto na L9637). 
O primeiro é o chamado contrato de gestão INTERNO ou ENDÓGENO (celebrado no interior da 
Administração Pública, entre o ente e uma entidade ou órgão). Neste contrato, o ente vai 
trazer metas e prazos para o órgão ou entidade, que em contrapartida terá ampliada sua 
autonomia gerencial, orçamentária ou financeira.Por outro lado, o contrato de gestão celebrado com as OS é chamado de EXTERNO ou 
EXÓGENO (celebrado para fora da Administração: de um lado um ente federado e de outro 
uma entidade privada). O ente federativo também vai trazer metas e prazos a serem 
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cumpridos pela OS; o que muda é a contrapartida, que se dá através de FOMENTO (benefícios 
públicos), por meio de recursos públicos, cessão de bens púbicos e até de servidores. 
 
Há hoje uma orientação doutrinária em chamar o primeiro contrato de gestão de CONTRATO 
DE AUTONOMIA, reforçando a ideia de que nesse contrato o poder público traria uma maior 
autonomia ao órgão ou entidade. 
 
Visto tudo isso, numa interpretação literal, há a possiblidade do órgão celebrar contrato de 
gestão com o ente federado. 
Mas a doutrina majoritária não enxerga nesse vínculo um vínculo contratual (Ex: Celso 
Antonio, Carvalhinho, Di Pietro), pelo fato de que essa figura seria um “contrato consigo 
mesmo”, já que a atuação do órgão é imputada à pessoa a qual ele faz parte; o órgão 
presenta, é o próprio ente federado. A segunda critica se refere à própria natureza do vínculo: 
esse ajuste interno, na verdade, reflete interesses comuns; os interesses do órgãos publicos 
são os mesmos interesses do ente federado (interesse público). Nesse sentido, diferenciam-se 
os contratos dos convênios (atos complexos): os contratos são marcados por interesses 
antagônicos, e os convênios são marcados por interesses comuns. Se o interesse é comum, 
deve-se falar em convênio, e não em contrato. (OBS: Essa distinção é relativizada pela nova lei 
dos consórcios, que contratualizou os consórcios). 
Desse modo, o “contrato” do art. 37 seria um verdadeiro convênio, pois há a busca de 
interesses comuns. Da mesma maneira, o contrato de gestão com a OS também teria natureza 
de convênio (a OS também busca o interesse publico). 
 
 
2.4 - Capacidade processual do órgão publico: 
 
O órgão público também não tem, em regra, capacidade processual. 
Isso porque, em principio, de acordo com o art. 7º do CPC, só pessoas podem figurar como 
partes. 
 
Art. 7º Toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para estar em 
juízo. 
 
No entanto, existem 2 exceções básicas: 
- Quando a própria legislação reconhece capacidade processual para alguns órgãos. 
Normalmente isso ocorre quando da legitimidade extraordinária, por exemplo, para a defesa 
de interesses difusos e coletivos (Ex: art. 82, III do CDC- -> órgãos que atuam na defesa do 
consumidor podem ir a juízo; Ex²: defensorias e MP). 
- Quando órgãos de cúpula forem a juízo para defender suas prerrogativas institucionais. 
É uma criação da doutrina e da jurisprudência, que independe de previsão legal expressa. 
São, portanto, 2 requisitos: órgão de cúpula e defesa das prerrogativas institucionais do órgão. 
Exige-se que seja um órgão de cúpula porque, se não o fosse, o conflito poderia ser resolvido 
pela própria hierarquia (Ex: o presidente poderia tranquilamente solucionar um conflito entre 
ministérios). É o caso, por exemplo, de um conflito entre a Prefeitura e a Câmara dos 
Vereadores: não há hierarquia, pois um órgão é de cúpula do executivo e outro do legislativo. 
Nesse caso, como não pode ser resolvida a discussão na esfera extrajudicial (mesma 
hierarquia), deve-se reconhecer sua capacidade processual, para que se resolva o conflito em 
juízo. 
Ademais, esse órgão de cúpula só pode ir a juízo na defesa de suas prerrogativas institucionais 
(Ex: prerrogativa da Câmara para investigar através de CPIs). 
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Recentemente, o STJ trouxe um caso em que se discutiu a capacidade da Câmara para ir a juízo 
para questionar descontos na remuneração de vereadores. Nesse caso, o STJ entendeu que 
era uma discussão apenas de índole patrimonial, e não uma prerrogativa institucional. Deveria, 
portanto, ser aplicada a regra, e não a exceção. Em fevereiro de 2014, também decidiu o STJ 
que a Câmara de Vereadores não poderia ir a juízo para discutir a retenção de verbas do Fundo 
de participação dos municípios, por se tratar apenas de interesse patrimonial do ente 
municipal, e não de prerrogativa institucional do órgão. Por sua importância, recomendamos a 
leitura da ementa dos seguintes acórdãos: 
 
 
“A Câmara de Vereadores não possui personalidade jurídica, mas apenas personalidade 
judiciária, de modo que somente pode demandar em juízo para defender os seus direitos 
institucionais, entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e 
independência do órgão" (REsp 1.164.017/PI , Rel. MinistroCastro Meira, DJe 06/04/2010) 
 
 
DIREITO PROCESSUAL CIVIL. PERSONALIDADE JUDICIÁRIA DAS CÂMARAS MUNICIPAIS. 
A Câmara Municipal não tem legitimidade para propor ação com objetivo de questionar suposta 
retenção irregular de valores do Fundo de Participação dos Municípios. Isso porque a Câmara 
Municipal não possui personalidade jurídica, mas apenas personalidade judiciária, a qual lhe 
autoriza tão somente atuar em juízo para defender os seus interesses estritamente institucionais, 
ou seja, aqueles relacionados ao funcionamento, autonomia e independência do órgão, não se 
enquadrando, nesse rol, o interesse patrimonial do ente municipal. Precedente citado: REsp 
1.164.017-PI, Primeira Seção, DJe 6/4/2010. REsp 1.429.322-AL, Rel. Min. Mauro Campbell 
Marques, julgado em 20/2/2014 
 
O tema inclusive foi recentemente sumulado pelo STJ, de modo que sua incidência em futuras 
provas é bastante provável: 
 
Súmula 525, STJ: “A Câmara de vereadores não possui personalidade jurídica, apenas 
personalidade judiciária, somente podendo demandar em juízo para defender os seus direitos 
institucionais.” 
 
Em suma, órgão público não tem capacidade processual, salvo quando houver autorização 
expressa na lei ou quando o órgão de cúpula for a juízo para defender suas prerrogativas 
institucionais. 
 
 
2.5 - Cabimento do recurso hierárquico impróprio: 
 
Inicialmente, importante lembrar que não há subordinação entre uma entidade da 
administração indireta (Ex: autarquia) e o respectivo ente federativo. 
O que existe é, tão somente, uma relação de controle finalístico, normalmente exercido 
através da supervisão ministerial. Assim, por exemplo, o INSS não é subordinado ao Ministério 
da Previdência, mas este exerce um controle finalístico sobre a autarquia, de forma a verificar 
o regular cumprimento de suas atribuições. 
 
Nessa linha, a doutrina discute se seria cabível o recurso hierárquico IMPRÓPRIO, interposto 
de uma decisão da autarquia para o ente federativo respectivo. 
 
Para traçarmos essa discussão, precisamos inicialmente expor sobre o chamado recurso 
hierárquico PRÓPRIO: 
 
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Suponha que no âmbito de uma autarquia federal é proferida uma decisão. Dessa decisão é 
interposto um recurso para o presidente da autarquia. Aqui, trata-se recurso hierárquico 
PRÓPRIO, pois se dá dentro da própria pessoa jurídica; esse recurso decorre do próprio poder 
hierárquico, e é naturalmente cabível, independe de lei. 
 
E quanto recurso hierárquico IMPRÓPRIO? Seria possível, da decisão do presidente da 
autarquia, interpor um recurso para o Ministério supervisor? 
Neste caso, teríamos um “recurso hierárquico improprio”, pois não existe hierarquia 
propriamente dita; estaríamos diante de uma relação externa, com 2 pessoas jurídicas 
diferentes, sem relação de subordinação entre elas. 
De acordo com a doutrina e a jurisprudência, esse recurso hierárquico impróprio depende de 
previsão legal, pois não é natural da própria hierarquia (“nula tutela sine lege”), sendo que 
essa admissão automática acabaria por interferir na autonomia da autarquia. Assim, só cabe 
recurso hierárquico impróprio se houverprevisão legal expressa. 
 
OBS: Em âmbito federal, a AGU discorda dessa orientação. No parecer AC-051, concluiu-se 
pelo cabimento de recurso hierárquico improprio contra decisão de agência reguladora, 
mesmo sem previsão legal. O parecer vai além e diz que também caberia a avocatória sem 
previsão legal expressa: o chefe do executivo poderia chamar pra si a decisão de uma agência 
reguladora e revê-la, com fundamento no art. 84, II da CRFB, que estabelece a direção superior 
do chefe do chefe do executivo sobre toda a administração pública. 
Esse parecer foi aprovado por decreto do presidente da republica, tendo inclusive caráter 
normativo. Assim, vincula todas as entidades do executivo federal. 
 
 
2.6 - O que são “Autarquias Corporativas”? 
 
São os conselhos de fiscalização profissional (Ex: CREA, CRM), que tiveram sua natureza 
autárquica afirmada pelo STF na famosa ADIn 1717. 
 
São autarquias comuns que exercem o poder de polícia, atividade típica do Estado, que não 
pode, em principio, ser delegado a particulares. Nesse sentido, o STF declarou 
INCONSTITUCIONAL o art. 58 da L9649, que falava que os conselhos profissionais teriam 
natureza jurídica de direito privado e atuariam por delegação do Estado. 
 
Sendo assim, os conselhos profissionais hoje possuem natureza AUTÁRQUICA, sendo 
denominados por parte da doutrina como “autarquias corporativas”. 
 
A exceção é a OAB, que de acordo com o STF possui natureza “sui generis”, não podendo ser 
considerada uma autarquia. 
 
 
2.7 – Estatais dependentes e independentes: 
 
As empresas estatais – empresas públicas ou sociedades de economia mista – podem ser 
DEPENDENTES ou INDEPENDENTES. 
 
O conceito de estatais dependentes – também chamadas de estatais DEFICITÁRIAS - é dado 
pela LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal): 
 
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Art. 2o Para os efeitos desta Lei Complementar, entende-se como:, 
III - empresa estatal dependente: empresa controlada que receba do ente controlador recursos 
financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral ou de capital, 
excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de participação acionária; 
 
Em termos simplificados, estatal dependente é aquela que não consegue com seus próprios 
recursos pagar os gastos com pessoal ou despesas de custeio em geral, como salários, contas 
de água e luz etc. Essas estatais precisarão “morder” o orçamento fiscal do ente controlador, 
de modo a se tornar dependente financeiramente deste. 
 
A importância dessa classificação reside principalmente no fato de que as estatais 
dependentes estão submetidas à LRF e devem obedecer ao teto remuneratório previsto na 
Constituição. 
 
Art. 37, XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos 
da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da 
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e 
dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos 
cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não 
poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, 
aplicando-se como li-mite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito 
Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos 
Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o sub-sídio dos 
Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos 
por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tri-bunal Federal, no 
âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos 
Procuradores e aos Defensores Públicos; 
 
§ 9º O disposto no inciso XI aplica-se às empresas públicas e às sociedades de economia mista, 
e suas subsidiárias, que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos 
Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral. 
 
As estatais independentes, por sua vez, não devem obediência ao teto remuneratório previsto 
na Constituição! 
 
Não obstante, cuidado: tanto a estatal dependente quanto a independente estão sujeitas à 
fiscalização dos órgãos de controle. Isso porque, em que pese as estatais independentes não 
dependam do orçamento FISCAL do ente a qual estão vinculados, podem vir a receber 
repasses através do orçamento de investimentos nas empresas estatais, suborçamento 
previsto no art. 165 da CRFB: 
 
CRFB, Art. 165, § 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: 
 
I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da 
administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; 
II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, 
detenha a maioria do capital social com direito a voto; 
III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, 
da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo 
Poder Público. 
 
 
“O Plenário do Supremo Tribunal Federal, ao julgar o MS 25.092/DF, Rel. Min. CARLOS 
VELLOSO, e o MS 25.181/DF, Rel. Min. MARÇO AURÉLIO, e revendo anterior orientação 
jurisprudencial, reconheceu assistir, ao E. Tribunal de Contas da União, competência 
constitucional para exercer o controle externo de empresas governamentais, como as 
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sociedades de economia mista e as empresas públicas federais, podendo instaurar, desse 
modo, legitimamente, contra tais entidades ou contra os seus responsáveis , o procedimento 
de tomada de contas especial, sem incorrer, com a adoção de tal medida, em transgressão ao 
texto da Constituição da República. “ 
(STF - MS: 25814 DF , Relator: Min. CELSO DE MELLO, Data de Julgamento: 14/05/2006, Data de 
Publicação: DJ 20/03/2006 PP-00054) 
 
 
2.8 - Os empregados das estatais são detentores de estabilidade? 
 
NÃO, mas o STF entendeu que sua demissão precisa ser obrigatoriamente motivada. 
O tema foi recentemente pacificado em sede de repercussão geral. 
 
“Por maioria de votos, o Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) deu provimento parcial, 
nesta quarta-feira (20), ao Recurso Extraordinário (RE) 589998, para assentar que é obrigatória 
a motivação da dispensa unilateral de empregado por empresa pública e sociedade de economia 
mista tanto da União, quanto dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. 
O colegiado reconheceu, entretanto, expressamente, a inaplicabilidade do instituto da 
estabilidade no emprego aos trabalhadores de empresas públicas e sociedades de economia 
mista. Esse direito é assegurado pelo artigo 41 da Constituição Federal (CF) aos servidores 
públicos estatutários. A decisão de hoje tem repercussão geral, por força de deliberação no 
Plenário Virtual da Corte em novembro de 2008.” (RE 589998) 
 
 
2.9 - As estatais possuem direito à imunidade recíproca? 
 
Em tese, não se aplicaria a imunidade tributária reciproca (art. 150, VI, “a” da CRFB) às 
estatais. 
Mas o STF tem reconhecido a imunidade tributária recíproca para as estatais prestadoras de 
serviço publico e até mesmo para estatais que prestam atividade econômica em regime de 
monopólio. Consequentemente, só não se traz a imunidade pra estatal que atua em regime de 
concorrência (situação na qual se estabeleceria um privilégio indiscriminado em relação às 
empresas privadas em geral, o que é vedado pelo art. 173 da Constituição, que pede o mesmo 
tratamento tributário). 
 
Art. 173, § 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de 
economia mista e de suas subsidiárias queexplorem atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: 
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e 
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; 
 
Ex: Correios -> o STF recentemente decidiu que a ECT tem imunidade tributaria para todas as 
atividades, inclusive para aquelas atividades econômicas que presta em regime de 
concorrência (Ex: mala direta). Isso porque prepondera o serviço publico; a receita oriunda das 
atividades econômicas é utilizada para subsidiar o serviço postal em locais que não trazem 
retorno econômico. Sobre o tema, recomendamos a leitura do recente Informativo 767 do 
STF, que certamente será cobrado em futuras provas de procuradorias. 
Ex²: INFRAERO: é uma estatal que atua em regime de monopólio quanto aos aeroportos. 
Também tem imunidade tributária, segundo o STF. 
 
 
 
 
 
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2.10 - As empresas estatais podem falir? 
 
Quando ainda vigorava o art. 242 da LSA, a legislação dizia que a sociedade de economia mista 
não poderia falir. Expressamente se afastava da falência essa entidade, sem falar nada em 
relação às empresas públicas. 
De um lado, alguns autores (Ex: Marcos Juruena), sustentavam que a norma era correta, com o 
argumento de que realmente as estatais não poderiam falir, pois o processo falimentar seria 
incompatível com sua natureza: se são criadas por autorização legal, então não poderiam ser 
extintas no curso de um processo de falência, em respeito ao princípio da simetria das formas; 
outro argumento é que o juiz nomeava um gestor no processo de falência, o que acabava 
violando a separação de poderes, já que quem deve nomear os dirigentes das estatais deve ser 
o chefe do executivo, e não o judiciário. 
Uma outra corrente (Tavares Borba) sustentava que essa norma não teria sido recepcionada 
pela CRFB, e que todas as estatais deveriam se submeter à falência, em virtude da previsão do 
art. 173, que pede o mesmo tratamento para as estatais e para as empresas privadas em geral. 
Por fim, uma terceira orientação (Celso Antonio, Di Pietro, Carvalhinho) dizia que a questão da 
falência deve ser resolvida a partir da distinção entre estatal econômica e estatal prestadora 
de serviço publico: a primeira não poderia ser afastada da falência, pois aí haveria violação ao 
art. 173. Mas esse art. 173 não se aplicaria às estatais prestadoras de serviço publico, pois 
estas não atuam em regime de concorrência, não havendo violação à isonomia. Assim, o art. 
242 da LSA deveria ser interpretado conforme a Constituição: estão afastadas da falência 
somente as estatais prestadoras de serviço publico. 
 
O art. 242 foi revogado e aí veio a nova lei de falências (L11101). 
No art. 2º, I, passou-se a excluir expressamente as empresas publicas e as sociedades de 
economia mista do processo falimentar. 
 
 L11101, Art. 2o Esta Lei não se aplica a: 
 I – empresa pública e sociedade de economia mista; 
 
Mas a discussão continuou existindo, com as mesmas 3 correntes. 
Marcos Juruena continuou concordando com a lei, dizendo que estatais não podem falir, em 
respeito ao princípio da simetria das formas e ao princípio da separação dos poderes. 
Tavares Borba passa a dizer que o art. 2º, I da L11101 seria inconstitucional, pois todas as 
estatais deveriam falir, em respeito ao princípio da isonomia. 
Por fim, a 3ª corrente continua a ser majoritária, sustentando uma interpretação conforme a 
constituição: estão afastadas da falência as empresas publicas e sociedades de economia mista 
prestadoras de serviços públicos. As estatais econômicas NÃO! 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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A agência reguladora é uma espécie de autarquia, mais especificamente uma autarquia em 
regime especial: possui todas as características de uma autarquia comum (personalidade 
jurídica de direito público, criada por lei etc), mas é dotada de algumas características 
especiais, as quais iremos estudar neste capítulo. 
 
 
3.1 - Autonomia administrativa das Agências Reguladoras: 
 
As ARs tem sua autonomia administrativa reforçada por conta de 2 características: 
1 - Mandato fixo dos dirigentes. 
2 - Em regra, não cabe recurso hierárquico improprio contra suas decisões. 
 
Quanto à primeira característica, convém lembrar que o regime de pessoal das ARs é o regime 
estatutário, por conta de sua natureza de PJ de direito publico. 
Mas os dirigentes, como em qualquer autarquia, são COMISSIONADOS, nomeados pelo chefe 
do Executivo. 
A diferença é que numa autarquia tradicional a nomeação é feita livremente e a exoneração 
também é livre, não precisando ser sequer motivada (exoneração “ad nutum”). Com isso, há 
uma forte influência politica. 
Como uma das intenções das ARs foi “despolitizar” a regulação, a L9986\2000 traz a nomeação 
dos dirigentes das agências de forma diferenciada. O nome indicado pelo chefe do executivo 
precisa ser “sabatinado” pelo Senado. Ademais, a lei traz alguns requisitos para a pessoa a ser 
indicada, tais como reputação ilibada e notório conhecimento sobre o setor a ser regulado. 
 
A pessoa nomeada para o cargo de dirigente vai exercer sua função por um período pré-fixado, 
a depender do estabelecido na lei de criação da agência. Mas o mais importante é que a L9986 
estabelece que os mandatos dos dirigentes não serão coincidentes com os mandatos dos 
respectivos chefes do executivo. E, durante o mandato, o dirigente da agência só perderá seu 
cargo, contra sua vontade, por sentença judicial transitada em julgada ou processo 
administrativo com ampla defesa e contraditório. É quase como se fosse uma estabilidade, 
que acaba trazendo uma autonomia maior para as agências. 
 
A nomeação dos dirigentes das ARs foi tema tratado no Informativo 759 do STF, o qual convém 
transcrever: 
 
“É CONSTITUCIONAL lei estadual que prevê que os dirigentes de determinada agência reguladora 
somente poderão ser nomeados após previamente aprovados pela Assembleia Legislativa. 
Por outro lado, é INCONSTITUCIONAL a lei estadual que estabelece que os dirigentes de agência 
reguladora somente poderão ser destituídos de seus cargos por decisão exclusiva da Assembleia 
Legislativa, sem qualquer participação do Governador do Estado. Essa previsão viola o princípio 
da separação dos poderes (at. 2º da CF/88). 
(STF. Plenário. ADI 1949/RS, Rel. Min. Dias Toffoli, julgado em 17/9/2014 (Informativo 759))” 
 
Outra manifestação dessa autonomia administrativa é a impossibilidade, em regra, do recurso 
hierárquico impróprio. 
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De acordo com o STJ, como visto, só cabe recurso hierárquico improprio quando houver 
previsão expressa em lei, tendo em vista que esse recurso acaba por relativizar a autonomia 
das autarquias. 
As leis das agências não preveem o recurso hierárquico improprio. Logo, adotando-se a 
interpretação do STJ, não cabe recurso hierárquico improprio das decisões das ARs. 
No entanto, importante novamente mencionar a tese da AGU que admite o recurso 
hierárquico improprio (Parecer AC-051), e inclusive a avocatória, até mesmo sem previsão 
expressa na lei. O fundamento é o já mencionado art. 84, II da CRFB que diz que o chefe do 
executivo exerce a direção superior de toda a administração publica. 
 
A crítica é que esse parecer deve ser interpretado restritivamente, pois acaba por mitigar as 
diferenças entre órgão e autarquia, uma vez que relativizaria de sobremaneira a autonomia da 
entidade. 
Marcos Juruena, tentando conciliar a autonomia regulatória com a direção superior pelo chefe 
do executivo, chegou a sustentar que seria admissível o recurso hierárquico impróprio fundado 
em questões de legalidade. No entanto, não poderiao chefe do executivo revogar o ato da 
agência por questões de mérito, pois estaria entrando em um campo técnico e suprimindo sua 
discricionariedade nesse campo. 
 
3.2 - Autonomia Financeira das Agências reguladoras: 
 
As ARs, por serem autarquias, recebem dotação orçamentária. 
No entanto, o que reforça sua autonomia é a possibilidade de cobrar recursos próprios dos 
agentes regulados e com esses recursos custear suas atividades. 
Trata-se da possibilidade de cobrança das “taxas regulatórias”. 
 
Qual a natureza jurídica dessas taxas? 
Uma primeira corrente (Carvalhinho) vai dizer que é tributo, por possuir todas as 
características de um (criada por lei, compulsória e instituída em virtude do exercício do poder 
de policia). Mais especificamente, seria uma taxa de polícia. Como consequência, submete-se a 
todas as limitações ao poder de tributar (legalidade, anterioridade etc). 
Uma 2ª corrente (Aragão e Juruena) vai dizer que a natureza dessa “taxa” depende do tipo a 
agência. Se for uma AR que regula atividade econômica (Ex: setor do petróleo), essa taxa seria 
um tributo, uma taxa de policia. Mas se for uma AR que regula serviço público concedido (Ex: 
ANTT), seria muito mais um “preço publico”, cuja natureza não é tributária. Para essa corrente, 
a AR que regula serviço publico concedido não exerceria poder de policia, mas sim poder 
disciplinar, de fiscalização do contrato de concessão. 
 
OBS: A doutrina tradicional diz que o poder de policia é um poder de autoridade do Estado em 
relação a todos os cidadãos; se coloca dentro de uma relação genérica, de sujeição geral (Ex: 
multa de trânsito aplicada a um particular). Já no poder disciplinar existe uma relação jurídica 
especifica prévia, que confere prerrogativas e deveres especiais; esses poderes são poderes 
disciplinares, que denotam uma relação de superioridade especifica do Estado (Ex: sanção 
disciplinar a um servidor e sanção aplicada ao contratado com base em um contrato 
administrativo). 
 
 
3.3 - Poder normativo das Agências Reguladoras: 
 
As ARs possuem competência normativa, podendo baixar normas para o setor regulado. 
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Esse poder normativo é atribuído pela lei de criação da agência, o chamado “marco 
regulatório”. O marco regulatório (Ex: L9472 -> ANATEL) não define o conteúdo das normas 
que serão editadas pela agência, trazendo apenas parâmetros (os chamados “standards”). É a 
agência que vai estabelecer o conteúdo dessas normas, dentro da chamada 
“discricionariedade técnica”, respeitando-se os “standards” dispostos no marco regulatório. 
Isso ocorre para que não haja um “cheque em branco” para a edição de normas pelas agências 
reguladoras. Como exemplo de “standards”, temos a preservação do meio-ambiente, a 
universalização dos serviços etc. 
 
O poder normativo das agências é exercido através de atos administrativos normativos. 
 
No entanto, parcela da doutrina critica a forma como esse poder normativo é exercido, 
destacando-se 2 correntes: 
1ª – Admite o poder normativo das ARs: de acordo com essa corrente, as ARs têm ampla 
liberdade para baixar suas normas, desde que respeitem os parâmetros (“standards”). Mais do 
que admitir o poder normativo, essa corrente diz que o seu fundamento é a chamada 
“DESLEGALIZACÃO” ou “DELEGIFICAÇÃO”, entendida como a retirada pelo próprio legislador 
de determinada matéria do domínio da lei, passando-a para o domínio do ato administrativo. 
Nesse processo de deslegalização, a matéria que era tratada por lei, passa a ser tratada agora 
por ato administrativo, à semelhança do que ocorreu com o art. 84, VI da Constituição. 
Por conta desse fenômeno, ocorreria a chamada DEGREDAÇÃO DA HIERARQUIA NORMATIVA. 
Essa corrente é defendida por Diogo de Figueiredo, Carvalhinho, Alexandre Aragão, dentre 
outros. 
2ª – As ARs não podem baixar normas criando direitos e deveres. O máximo que elas podem 
fazer é baixar normas de organização interna, mas não normas externas, criando direitos e 
deveres para as pessoas em geral. Para a 2ª corrente, esse poder normativo violaria o principio 
da legalidade e da separação de poderes, uma vez que o executivo não poderia inovar no 
ordenamento jurídico, salvo as exceções expressas (Ex: MP e lei delegada). 
Essa corrente é defendida por Celso Antonio, Marçal Justen Filho, Di Pietro, dentre outros. 
OBS: Di Pietro traz uma exceção, admitindo que as ARs baixem normas criando direitos e 
deveres se elas tiverem fundamento específico na Constituição. Seria o caso da ANATEL e da 
ANP, que possuem previsão expressa na CRFB. 
 
O que a 1º corrente sustenta, a rigor, é que todo ato do poder executivo tem alguma liberdade 
criativa, não podendo se limitar tão somente à regulamentação. 
Assim, a própria dicotomia entre “decreto executivo” e “decreto autônomo” deveria ser hoje 
relativizada. Do mesmo modo ocorreria com a dicotomia entre “ato discricionário” e “ato 
vinculado”, pois até mesmo no ato vinculado existiria uma margem de discricionariedade ao 
administrador. Isso porque, se os decretos fossem absolutamente executivos e os atos 
vinculados absolutamente vinculados, não faria sentido a existência da atividade 
administrativa, que não possuiria nenhuma liberdade de atuação, sendo meramente 
mecânica. 
Assim, defende-se que o administrador tem alguma liberdade de atuação em todos os atos. 
 
Um exemplo trazido por Gustavo Binembojm: avançar o sinal vermelho gera uma multa => em 
termos tradicionais, é um ato vinculado. No entanto, ainda assim o administrador tem alguma 
liberdade pra decidir, ponderando critérios de razoabilidade (Ex: uma ambulância que avança 
o sinal vermelho pra salvar uma vida ou quando o sinal está quebrado no vermelho). 
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Assim, todo ato depende de uma interpretação para ser encaixado à situação concreta. A 
própria atividade de interpretação é uma atividade criativa. Kelsen já dizia que a 
“interpretação é a criação do direito”. Assim, aplicar a lei ao caso concreto não é uma 
atividade mecânica; há sempre certa liberdade criativa. 
Essa discricionariedade irá variar de acordo com os graus de vinculação estabelecidos pelo 
legislador. 
 
Essa visão tem relação com a 1ª corrente que vimos, pois não faria sentido existir a norma se 
não houvesse margem criativa no poder normativo das agências reguladoras. 
No entanto, a atividade normativa não é absoluta, pois existem parâmetros genéricos, 
“standards”, estabelecidos pela lei para evitar arbitrariedades. Isso inclusive já era admitido no 
direito comparado (EUA), ao se estudar a “delegação por standards”. 
OBS: A 2ª corrente critica dizendo que o que a lei faz é praticamente dar um cheque em 
branco às agências. Seria uma “delegação em branco” pelo legislador. 
 
Alexandre Aragão traz um exemplo para esclarecer a questão. 
Ex: uma lei X, ao tratar do transporte público de passageiros, estabelece um limite de 100mg 
para a emissão de poluentes pelos veículos. Tempos depois, é promulgada uma lei Y que cria 
uma agência reguladora de transporte publico naquele território, atribuindo poder normativo 
à entidade, com alguns standards (Ex: proteção do meio ambiente). No exercício desse poder 
normativo, a AR baixa uma norma diminuindo para 80mg o limite de emissão de poluentes. 
Qual norma irá prevalecer? A lei X ou o ato normativo da agência? 
Pela 2ª corrente, prevalece a lei X, pois a AR sequer poderia baixar uma norma criando direitos 
e deveres externos. 
Para a 1ª corrente, no entanto, prevaleceria o ato da agência. O ato administrativo da agência 
não revoga a lei, mas irá prevalecer por ser um instrumento utilizado pela lei deslegalizadora 
para, de forma diferida no tempo, revogar a lei anterior. Em outras palavras, quem vai revogar 
a lei X não é o ato da agência, mas sim a lei Y, de forma diferida no tempo. A norma da AR,complementando a lei Y, dá conteúdo e substância a ela, podendo contrariar a lei anterior; 
então, seria no dia da publicação do ato da agência que a lei Y revogaria a lei X. 
Uma situação semelhante ocorre no direito penal, no caso das normas penais em branco (Ex: 
definição das substâncias entorpecentes, em um momento posterior à edição da lei, por um 
ato normativo do poder executivo; é nesse dia da publicação do ato que há a aplicabilidade da 
norma penal em branco). 
Alexandre Aragão, nesse sentido, diz que a lei deslegalizadora seria uma LEI DE BAIXA 
DENSIDADE NORMATIVA (uma “lei em branco”, que basicamente estabelece competências e 
só ganhará substancia com a edição do ato administrativo). 
 
Uma outra questão sobre o poder normativo diz respeito à prevalência no conflito entre um 
ato regulatório (da agência) e um ato regulamentar (do chefe do executivo) 
Para uma 1ª corrente (Di Pietro), prevalece sempre o ato regulamentar do chefe do executivo. 
Isso porque o decreto do chefe do executivo seria hierarquicamente superior ao ato da 
agência, em virtude da previsão do art. 84, II da CRFB (o chefe do executivo exerce a direção 
superior de toda a administração pública). 
Para uma 2ª corrente (Binenbojm), nesse conflito deve prevalecer o ato da agência. Deve 
prevalecer o critério da especialidade, e não o critério hierárquico. Não haveria propriamente 
uma hierarquia entre os atos do chefe do executivo e os demais atos da Adm. Indireta. 
Ademais, como já visto, o que existe entre adm. direta e indireta é uma relação de controle, e 
não de subordinação. O art. 84, II precisa ser interpretado em termos, pois a Constituição fala 
em órgãos e entidades em vários momentos, sendo que estas últimas, criadas pela técnica da 
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descentralização, possuem maior autonomia, podendo inclusive gozar de poder normativo. 
Assim, quanto às agências reguladoras, deve ser usado o critério da especialidade: o ato 
regulamentar do chefe do executivo é um ato estritamente político e é genérico, fundado no 
art. 84, IV; já o ato regulatório é um ato técnico da agência reguladora, editado naquele setor 
especialmente delimitado, fundado no art. 174 da CRFB. 
 
Existe ainda um outro conflito levantado por alguns autores: conflito entre atos regulatórios e 
atos de outras autarquias (Ex: agência reguladora X CADE). 
A doutrina majoritária vai sustentar que nesse conflito deve prevalecer o ato da AR, em 
detrimento do ato do CADE (Ex: Flavio Amaral, Juruena). A justificativa é o critério da 
especialidade: as ARs tem competência especifica pra falar sobre aquele setor especifico, 
inclusive na concorrência; ao passo que o CADE tem competência pra falar genericamente em 
matéria de concorrência. 
Juruena aprofunda o tema: as ARs podem ser de 2 espécies (que regulam serviço público 
concedido e que regulam atividade econômica). Quando o ato em questão diz respeito a um 
serviço publico, sequer haveria conflito, pois o CADE não teria atribuição para tratar dessas 
questões. Assim, prevaleceria o ato da agência por questões de competência. O conflito só 
existiria para atividades econômicas. 
Apesar dessa polemica doutrinária, as leis das agências costumam deixar para o CADE as 
decisões em última instancia quanto à concorrência (Ex: lei da ANATEL). 
 
 
3.4 - Podem ser criadas agências reguladoras em âmbito estadual e municipal? 
 
SIM. Nada impede que os Estados e Municípios criem suas próprias agências reguladoras, até 
como fruto de sua capacidade de auto-administração. 
O importante é que o ente crie uma AR para regular uma atividade que ele tenha competência 
para prestar. 
Ex: ANTT -> só regula transporte terrestre interestadual, que é de competência da União. 
Transporte intramunicipal seria de competência do próprio município e transporte 
intermunicipal seria de competência dos Estados. Assim, por exemplo, os Estados poderiam 
criar ARs para regular o transporte intermunicipal (Ex: no Estado do RJ: AGETRANSP 
(transportes concedidos) e AGENERSA). 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
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4.3 - Controle dos Atos administrativos: 
 
Existem 2 tipos de controle do ato administrativo: 
- Controle de legalidade 
- Controle de mérito 
 
No controle de legalidade, o controlador vai verificar a compatibilidade do ato com a lei. 
Se o ato for ilegal, o poder público deverá anulá-lo, em regra. 
Esse controle de legalidade é mais amplo, pois exercido não só pelo poder que editou o ato - 
através do chamado “princípio da autotutela” -, mas também por outros poderes. A autotutela 
vem prevista na sumula 473 do STF e aparece no art. 53 da L9784: 
 
STF, Súmula 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que 
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os 
casos, a apreciação judicial. 
 
Em relação ao controle de legalidade exercido por outros poderes, pode o poder judiciário, por 
exemplo, anular um ato administrativo viciado, quando provocado nesse sentido. Quanto ao 
poder legislativo, este poderá se valer do chamado “veto legislativo”, previsto no art. 49, V da 
CRFB. 
 
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: 
V - sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos 
limites de delegação legislativa; 
 
É possível também o controle do legislativo exercido com o auxílio dos tribunais de contas 
(órgão independente, mas que auxilia o poder legislativo no controle financeiro e 
orçamentário da Administração Pública). 
 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e 
das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, 
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso 
Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
 
 
Já em relação ao controle de mérito, o controle será mais restrito. 
A reavaliação do mérito (da conveniência e oportunidade) do ato administrativo se dá através 
da revogação, que, em principio, só pode ser feita pelo poder que o editou. Com isso, o poder 
judiciário não pode revogar um ato do executivo, pena de violação ao princípio da separação 
dos poderes. Entretanto, o poder judiciário pode revogar seus próprios atos administrativos, 
editados no exercício de uma função administrativa atípica. 
 
Assim, o judiciário não pode controlar o mérito do ato administrativo editado pelo executivo. 
O controle judicial exercido sobre atos administrativos de outros poderes é de LEGALIDADE. 
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ATENÇÃO! Esse controle pode se dar não apenas sobre atos vinculados, mas também sobre 
atos discricionários, desde que seja um controle de legalidade. Assim é INCORRETA a 
afirmativa que diz que não cabe controle judicial de atos discricionários. 
 
Nesse sentido, podemos destacar 3 teorias que buscam justificar o controle judicial sobre atos 
discricionários: 
 
1ª – Teoria do desvio de poder (ou desvio de finalidade): surgiu na França, superando o dogma 
de que o judiciário não poderia controlar atos discricionários. A premissa é a de que cada ato 
administrativo tem um fim específico, uma vocação própria, definida na lei. Assim, o ato tem 
que ser editado pra alcançar essa finalidade previamente definida (Ex: desapropriar pra 
atender uma utilidade pública, e não uma necessidade particular). Como o elemento finalidade 
do ato administrativo é vinculado, é sim possível fazer um controle judicial desse ato. 
Um exemplo é o ato de disponibilidade do servidor publico (art. 41 da CRFB), que se tratade 
uma garantia do servidor publico estável, quando o seu cargo é extinto. Se a disponibilidade é 
usada como uma sanção, haveria desvio de finalidade, sendo possível a invalidação do ato. 
 
2ª – Teoria dos Motivos Determinantes: mesmo nas hipóteses em que o ato não precisa ser 
motivado, se a autoridade resolve motivá-lo no caso concreto, a validade do ato dependerá da 
correspondência entre a motivação apresentada e a realidade. 
Ex: servidor que ocupa cargo comissionado, de livre nomeação e exoneração (exoneração ad 
nutum) -> se a autoridade resolve motivar a exoneração (ainda que não seja necessária) e a 
motivação não corresponde à realidade, o ato poderá ser invalidado. 
 
3ª – Teoria dos princípios: ganha força a partir do neoconstitucionalismo, atrelado ao pós-
positivismo. Nesse contexto, uma das principais evoluções é a força normativa dos princípios, 
os quais passam a ser vistos como normas primárias e vinculantes. 
Assim, para a atuação administrativa ser legitima, deve respeitar não apenas a lei, mas 
também os princípios. Desse modo, o controle de legalidade é mais amplo, tendo como base 
não apenas a lei, mas também os princípios, devendo o judiciário olhar pro sistema jurídico 
como um todo quando for realizar o controle de um ato administrativo. 
A doutrina mais moderna costuma dizer que se trata de um CONTROLE DE JURIDICIDADE, que 
tem parâmetros mais amplos que o simples controle de legalidade. 
 
 
4.2 - Anulação e Sanatória do Ato Administrativo: 
 
A anulação é a extinção do ato administrativo que foi praticado com algum tipo de vício de 
legalidade. 
Exemplo: ato administrativo praticado por servidor que não detinha competência para tal. 
 
Sobre o tema, convém lembrar que durante um longo período o direito administrativo se 
utilizou da teoria monista (usada por Hely Lopes Meirelles e Diógenes Gasparini), para explicar 
as situações de vícios e invalidades em um determinado ato administrativo. De acordo com 
essa teoria, diante de uma ilegalidade na Administração Pública, só caberia uma conduta: a 
anulação do ato. Não se admitiam institutos como a decadência e a convalidação, em respeito 
ao princípio da legalidade. 
 
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O problema é que essa teoria monista colocava em risco o princípio da segurança jurídica, ao 
permitir a extinção de todos os efeitos produzidos por um ato administrativo, após o decurso 
de um longo período. 
 
Nessa esteira, surge a chamada teoria dualista, a qual, prestigiando o princípio da segurança 
jurídica, passa a admitir institutos como a decadência e a convalidação no Direito 
Administrativo. 
 
Assim, a teoria dualista passa a admitir as chamadas “sanatórias” do ato administrativo, 
entendidas como instrumentos que poderiam ser utilizados para a preservação dos efeitos de 
um ato ilegal. Diogo de Figueiredo classifica essas “sanatórias” em duas espécies: 
 
- Sanatória involuntária: pressupõe o decurso de certo prazo, independente da vontade da 
administração (relaciona-se ao instituto da decadência, encontrada, por exemplo, no art. 54 da 
L9784). 
 
L9784, Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram 
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram 
praticados, salvo comprovada má-fé. 
 
Exemplo: ato administrativo praticado por um servidor incompetente, o qual a Administração 
pretende anular 10 anos depois. Tal vício já estaria sanado por decurso do tempo. 
 
- Sanatória voluntária: depende da vontade da Administração Pública. Relaciona-se com o 
instituto da convalidação, mencionado no art. 55 da L9784. 
 
L9784, Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem 
prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela 
própria Administração. 
 
Exemplo: ato administrativo praticado por um servidor incompetente, o qual é ratificado pela 
autoridade competente dentro do prazo legal. 
 
As súmulas 346 e 473 do STF elucidam bem o tema. 
 
STF, Súmula 346: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos. 
 
STF, Súmula 473: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que 
os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os 
casos, a apreciação judicial. 
 
 
Desse modo, de acordo com a doutrina majoritária, a convalidação pressupõe um ato de 
vontade da administração, não bastando sua mera inércia para a configuração do instituto. 
Esta inércia, quando verificada no caso concreto, acarretaria o instituto da decadência. 
 
 
Existem vícios insanáveis? 
 
Para a doutrina majoritária, os vícios nos elementos competência e forma seriam sanáveis. Na 
competência, por exemplo, seria possível se utilizar do instituto da RATIFICAÇÃO pela 
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autoridade competente. No entanto, NÃO poderiam ser convalidados vícios nos elementos 
motivo e finalidade, tidos como insanáveis. 
 
Quanto ao elemento “objeto” do ato administrativo, José dos Santos Carvalho Filho defende 
que, se o objeto for plúrimo, é possível tornar válida a parte saudável do ato (convalidar) e 
invalidar apenas a parte com vício. É a chamada REFORMA do ato. 
 
 
Quais as espécies de convalidação? 
 
A doutrina costuma indicar 3 importantes instrumentos para convalidar o ato administrativo 
eivado de algum vício passível de sanatória: 
 
-> Ratificação 
-> Reforma 
-> Conversão 
 
Os vícios na FORMA e na COMPETENCIA poderiam ser sanados através da ratificação (Ex: 
ratificação pela autoridade competente, quando o ato é praticado por um agente 
incompetente; Ex²: ratificação por escrito de um ato verbal que não observou a formalidade 
exigida). 
Já os vícios no OBJETO poderiam ser sanados através da reforma ou conversão. 
 
Na reforma, quando se tem um ato administrativo com 2 ou mais objetos, retira-se o objeto 
viciado e mantém os demais, que são válidos. A reforma, portanto, só seria cabível para atos 
administrativos com objetos plúrimos. 
 
O instituto da conversão, por sua vez, é muito parecido com o da reforma. Nele, o poder 
público inicialmente opera uma reforma, retirando a parte viciada e, posteriormente, 
acrescenta outro objeto para o ato, que não era inicialmente previsto. 
Ex: é concedido a um servidor férias e licença. Só que o servidor não tinha preenchido os 
requisitos para as férias. Nesse caso, o poder público pode fazer uma reforma: edita um novo 
ato administrativo, mantendo a parte válida (a licença) e retirando a parte inválida (as férias); 
Ex²: ato administrativo que promove 2 servidores distintos: X, por merecimento e Y, por 
antiguidade no cargo. Posteriormente, a administração viu que Y não era o mais antigo na 
carreira. Assim, primeiro faz uma reforma, mantendo a parte valida (promoção do servidor X 
por merecimento) e retirando a parte inválida (promoção do servidor Y por antiguidade). Mas 
também inclui no ato um novo objeto, que é a promoção do servidor Z, que de fato era o mais 
antigo. 
 
Sobre o tema, convém transcrever as claras lições de José dos Santos Carvalho Filho: 
 
“Há três formas de convalidação. A primeira é a ratificação. Na definição de MARCELO 
CAETANO, “é o acto administrativo pelo qual o órgão competente decide sanar um acto inválido 
anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia”.[470] A autoridade que deve 
ratificar pode ser a mesma que praticou o ato anterior ou um superior hierárquico, mas o 
importante é que a lei lhe haja conferido essa competência específica.[471] Exemplo: um ato 
com vício de forma pode ser posteriormente ratificado com a adoção da forma legal. O mesmo 
se dá em alguns casos de víciode competência. Segundo a maioria dos autores, a ratificação é 
apropriada para convalidar atos inquinados de vícios extrínsecos, como a competência e a 
forma, não se aplicando, contudo, ao motivo, ao objeto e à finalidade. 
 
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 A segunda é a reforma. Esta forma de aproveitamento admite que novo ato suprima a parte 
inválida do ato anterior, mantendo sua parte válida. Exemplo: ato anterior concedia licença e 
férias a um servidor; se se verifica depois que não tinha direito à licença, pratica-se novo ato 
retirando essa parte do ato anterior e se ratifica a parte relativa às férias. 
 
A última é a conversão, que se assemelha à reforma. Por meio dela a Administração, depois de 
retirar a parte inválida do ato anterior, processa a sua substituição por uma nova parte, de modo 
que o novo ato passa a conter a parte válida anterior e uma nova parte, nascida esta com o ato 
de aproveitamento.[472] Exemplo: um ato promoveu A e B por merecimento e antiguidade, 
respectivamente; verificando após que não deveria ser B mas C o promovido por antiguidade, 
pratica novo ato mantendo a promoção de A (que não teve vício) e insere a de C, retirando a de 
B, por ser esta inválida.” 
 
 
Quem é competente para a anular um ato administrativo? 
 
A competência para anular o ato administrativo será da própria administração pública, através 
da mesma autoridade que praticou o ato ou de uma autoridade hierarquicamente superior. O 
Poder Judiciário também pode anular atos praticados por outro poder, pois, de acordo com o 
sistema de controle recíproco entre os poderes previstos na Constituição (freios e 
contrapesos), compete ao Poder Judiciário controlar a legalidade e a constitucionalidade dos 
atos praticados pelos demais poderes. 
 
A anulação feita pela própria administração pode ser de ofício ou mediante provocação, sendo 
que os instrumentos mais comuns de provocação são o recurso administrativo e o exercício do 
direito de petição (previstos no art 5o, XXXIV, da CF). Quando feita pela própria administração, 
a anulação revela exercício da chamada AUTOTUTELA (vide súmula 473 do STF, já estudada). 
 
Quais os efeitos operados pela anulação? 
 
A anulação opera efeitos ex tunc, retroagindo à data em que o ato foi praticado. Em outras 
palavras, é como se o ato nunca tivesse existindo, não produzindo efeitos. 
 
A convalidação também opera efeitos ex tunc, retroagindo à data da prática do ato. Desse 
modo, convalidado o ato (Ex: ratificação promovida pela autoridade competente), é como se o 
vício também nunca tivesse existido. 
 
No entanto, com o intuito de resguardar os efeitos do ato administrativo inválido e preservar a 
segurança jurídica, parcela da doutrina tem admitido a modulação dos efeitos temporais na 
invalidação do ato administrativo, à semelhança do que ocorre no controle de 
constitucionalidade. 
 
Quando uma lei é declarada inconstitucional, o art. 27 da Lei 9868 permite que o STF realize a 
modulação dos efeitos temporais da decisão, mitigando a regra de que lei inconstitucional é lei 
nula e não produz efeitos. 
 
Art. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de 
segurança jurídica ou de excepcional interesse social, poderá o Supremo Tribunal Federal, por 
maioria de dois terços de seus membros, restringir os efeitos daquela declaração ou decidir que 
ela só tenha eficácia a partir de seu trânsito em julgado ou de outro momento que venha a ser 
fixado. 
 
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A partir desta constatação, parte da doutrina (Ex: Rafael Oliveira) defende uma aplicação por 
analogia da referida técnica à decisão de invalidação dos atos administrativos. 
 
O argumento é o de que “quem pode mais, pode o menos”: se mesmo um vicio tão grave 
como o de inconstitucionalidade pode produzir efeitos, quanto mais o de legalidade. Assim, 
seria sim possível que o ato administrativo ilegal, ao ser anulado, possa ter seus efeitos 
reconhecidos, a partir da aplicação análoga da técnica da modulação dos efeitos temporais da 
decisão de inconstitucionalidade. 
 
Apesar de o tema ser pouco explorado na doutrina, no Estado do RJ a L5427 (lei estadual do 
processo administrativo) expressamente passou a prever a modulação de efeitos no controle 
de legalidade de atos administrativos, em seu art. 53, §3º: 
 
L5427 RJ, Art. 53, §3º Os Poderes do Estado e os demais órgãos dotados de autonomia 
constitucional poderão, no exercício de função administrativa, tendo em vista razões de 
segurança jurídica ou de excepcional interesse social, restringir os efeitos da declaração de 
nulidade de ato administrativo ou decidir que ela só tenha eficácia a partir de determinado 
momento que venha a ser fixado 
 
Entretanto, mesmo para quem não entende ser possível a utilização análoga de tal técnica, 
admite-se a possibilidade de sanatória do ato administrativo, que pode se dar através de 
institutos como a ratificação ou a reforma, conforme acima estudado. 
 
 
A anulação do ato viciado é uma faculdade ou um poder-dever? 
 
Em princípio, a administração DEVE anular ato praticado com vício (ou convalidá-lo, se o 
defeito for sanável). Não é uma mera faculdade, como mencionado na Súmula 473, mas sim 
um poder-dever da Administração. 
 
Existe, no entanto, entendimento no sentido de que a administração poderia deixar de anular 
um ato praticado com vício (ainda que insanável) em 2 hipóteses: 
 
1) Quando verificar que o vício existente não causou prejuízo a ninguém. 
2) Quando se verificar que o prejuízo resultante da anulação será superior ao prejuízo causado 
pelo próprio ato (Ex: Município licencia lotes de um condomínio e só depois, quando já há 
várias casas construídas, descobre fraude na constituição do condomínio; neste caso, o custo 
social é mais alto do que o benefício da anulação). 
 
 
É necessária a observância do contraditório na anulação do ato administrativo? 
 
Se esta for gerar prejuízos para terceiros, SIM. 
 
Modernamente, tem prosperado o pensamento de que, em certas circunstâncias, não pode 
ser exercida a autotutela de ofício em toda a sua plenitude, como quando estiverem em jogo 
interesses de terceiros contrários ao desfazimento do ato. Tem-se entendido ser necessário, 
nesses casos, a oportunidade de viabilizar-se o contraditório, para que essas pessoas se 
manifestem na defesa da manutenção do ato. 
 
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Segundo o STF, a anulação não prescinde da observância do contraditório, ou seja, da 
instauração de processo administrativo que enseja a audição daqueles que terão modificada 
situação já alcançada. A própria sumula 473 já faz a ressalva da necessidade de garantir-se o 
devido processo legal administrativo. 
 
 
4.3 - Revogação do ato administrativo: 
 
A revogação é a forma de extinção do ato administrativo através da reavaliação de critérios de 
conveniência e oportunidade. O ato foi editado de forma válida, mas posteriormente se tornou 
inconveniente ou inoportuno para o interesse público, tornando-se possível a revogação pela 
Administração. 
 
Como o ato era válido, a revogação opera efeitos ex nunc (dali pra frente). 
A revogação é uma espécie de reavaliação do mérito administrativo. 
Assim, a revogação se opera em relação aos atos discricionários, como regra. 
Ademais, só o próprio poder que editou o ato discricionário pode revogá-lo. Não pode haver 
uma revogação externa, pena de violação à separação de poderes. 
 
O judiciário pode revogar atos administrativos? (Magistratura – TJ-RJ) 
SIM, desde que sejam os seus próprios atos administrativos, editados no exercício de uma 
função atípica administrativa (Ex: realização de um concurso para servidores do tribunal). 
No entanto, não pode o judiciário revogar atos administrativos do executivo oudo legislativo, 
pena de violação ao princípio da separação dos poderes, por ingerência indevida do MÉRITO 
ADMINISTRATIVO. O que pode ser feito é um controle de LEGALIDADE ou de JURIDICIDADE, 
sendo possível a ANULAÇÃO dos atos administrativos de outros poderes pelo poder judiciário. 
 
Existem atos irrevogáveis? 
A doutrina costuma dizer que alguns atos são irrevogáveis. De acordo com Carvalhinho seriam: 
- Atos que já exauriram seus efeitos (não tem como revogar ato extinto). 
- Atos objeto de preclusão em processo administrativo (Ex: depoimento prestado por uma 
testemunha em um PAD). 
- Atos que geram direitos adquiridos. 
- Atos vinculados, como regra. Se a revogação pressupõe uma reanálise de conveniência e 
oportunidade, não poderia o ato vinculado ser revogado, pois este não possibilita a análise de 
mérito. 
 
O STF, no entanto, consagrou uma exceção a essa regra, admitindo a revogação de ato 
vinculado em um único caso. 
É a revogação da licença pra construir, quando a obra ainda não foi iniciada e se torna 
inconveniente e inoportuna para o interesse público. 
Nesse caso, admite-se indenização ao particular. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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5.1 - Serviços Públicos Impróprios ou Virtuais: 
 
Em regra, o serviço público é de titularidade exclusiva do Estado, sendo possível a prestação 
pelo particular através de DELEGAÇÃO pelo poder público. Em outras palavras, o titular do 
serviço é o Estado, sendo possível a delegação de sua execução a particulares, através, por 
exemplo, de contratos de concessão e permissão (Exemplos: serviços de água, luz, telefone 
etc). 
 
Em alguns casos excepcionais, no entanto, a própria Constituição determina que algumas 
atividades serão titularizadas pelo Estado, mas não com exclusividade. Assim, alguns serviços, 
que serão públicos, também poderão ser titularizados por particulares. 
É o que a doutrina chama de serviços públicos de titularidade compartilhada, serviços públicos 
não exclusivos ou serviços públicos impróprios \ virtuais. 
Basicamente, são os serviços de “educação”, “saúde” e “previdência”. 
 
 
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. 
 
 
Art. 209. O ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições: 
I - cumprimento das normas gerais da educação nacional; 
II - autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público. 
 
 
Tais atividades, de acordo com a Constituição, devem ser prestadas pelo Estado, mas também 
podem ser prestadas pelo particular independentemente de delegação formal do Estado. Não 
seriam propriamente “serviços públicos” (por isso, chamados de “impróprios”), mas sim 
serviços de relevância pública. 
 
Daí surgem regimes jurídicos distintos: quando o Estado presta o serviço, esta prestação deve 
ser gratuita. No entanto, quando o particular é quem presta o serviço, poderá cobrar por estas 
atividades e até mesmo ter intuito lucrativo. 
 
Em suma, temos então 2 categorias de serviços públicos: 
- Serviços públicos propriamente ditos: só podem ser prestados pelo Estado ou pelo particular, 
mediante concessão ou permissão (Ex: água e luz) 
- Serviços públicos impróprios: podem ser prestados pelo particular, independentemente de 
delegação. São também titularizados por particulares (“titularidade compartilhada”). 
Tecnicamente não são serviços públicos, mas sim atividades privadas titularizadas por 
particulares, de relevância pública, o que traz um controle maior por parte do Estado (Ex: 
saúde e educação). 
 
 
5.2 – Princípio da Continuidade do Serviço Público 
 
De acordo com este princípio, o serviço público deve ser prestado de maneira ininterrupta. 
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Se a finalidade do serviço público é promover direitos fundamentais, paralisar a prestação 
seria prejudicar a fruição desses direitos, prejudicar a coletividade. 
 
Mas essa continuidade tem que ser interpretada em termos. 
Existem serviços públicos prestados em horários determinados, sem que haja violação à 
continuidade, pois esta pode ser mais ou menos intensa em razão da essencialidade (Ex: 
biblioteca pública X emergência de um hospital público -> há diferentes graus de 
essencialidade). 
 
A continuidade também depende do preenchimento de alguns requisitos pelo usuário, de 
ordem técnica e econômica. 
Existem alguns empecilhos de ordem técnica para que os serviços sejam levados a todas as 
localidades e a todas as pessoas (Ex: localidades distantes e \ ou inacessíveis). 
Ademais, para que o serviço seja prestado para o individuo, em regra deverá haver um 
pagamento, uma contraprestação. Existem exceções: alguns serviços públicos são gratuitos 
por imposição constitucional ou legal (Ex: saúde, educação, transporte público para idosos 
etc), casos em que o custeio é feito indiretamente, através dos impostos. Mas a regra é que o 
serviço público seja oneroso, devendo o usuário pagar por sua prestação (Ex: água, luz, 
telefone etc). Nesse sentido, o art. 175 da CRFB também remete ao legislador a 
regulamentação da “politica tarifária”, o que denota a necessidade de pagamento de tarifas 
(remuneração que o usuário paga ao prestador do serviço público). 
 
Art. 175, Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
III - política tarifária; 
 
Assim, se a continuidade pressupõe o preenchimento desses requisitos técnicos e econômicos, 
se o usuário descumpre a obrigação de pagamento da tarifa, abre-se a possibilidade para que a 
concessionária suspenda o serviço. 
 
Essa questão da interrupção do serviço público por inadimplemento do usuário chegou ao STJ. 
Nesse caso, tem-se um conflito de normas, entre o art. 22 do CDC, que expressa que o serviço 
público não pode ser interrompido (sem estabelecer exceções) e o art. 6º, §3º, II da L8987, que 
expressamente autoriza a concessionaria a interromper a prestação do serviço ao usuário 
inadimplente, após prévia notificação. 
 
CDC, Art. 22. Os órgãos públicos, por si ou suas empresas, concessionárias, permissionárias ou 
sob qualquer outra forma de empreendimento, são obrigados a fornecer serviços adequados, 
eficientes, seguros e, quanto aos essenciais, contínuos. 
 
 L8987, Art. 6º, § 3o Não se caracteriza como descontinuidade do serviço a sua interrupção em 
situação de emergência ou após prévio aviso, quando: 
I - motivada por razões de ordem técnica ou de segurança das instalações; e, 
II - por inadimplemento do usuário, considerado o interesse da coletividade. 
 
 
O STJ consolidou o entendimento de que deve prevalecer a L8987, pelo critério da 
especialidade. A L8987 é especial em relação ao CDC: enquanto este fala dos consumidores em 
geral, a primeira trata de uma relação especial entre usuário e concessionária. 
 
Não obstante, importante destacar a existência de uma corrente minoritária que sustenta a 
impossibilidade de interrupção do serviço para o usuário inadimplente. O primeiro grande 
argumento é o principio da dignidade da pessoa humana: se o serviço público for 
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interrompido, sendo ele essencial, haverá prejuízo à dignidade do individuo hipossuficiente 
(Ex: água). Outro argumento, mencionado por alguns constitucionalistas, é o principio da 
vedação ao retrocesso, atrelado à máxima efetividade das normas constitucionais. Se o 
legislador resolve restringir a proteção do consumidor (que deu concretude à norma 
constitucional que pedia um código protegendo o consumidor), estaria se retrocedendo na 
implementação de direitos fundamentais. 
 
No entanto, o próprio STJ traz uma exceção, quando o Estado é usuário de serviços públicos. 
O Estado precisa pagar a conta do serviço de que ele esse utiliza, e se não paga, é possível a 
interrupção desse serviço, em regra. 
Mas existem alguns casos em que o corte não pode ser admitido, a exemplo