Fundamentos da Responsabilidade Civil Estatal - Márcio Xavier Coelho

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m R C IO XAVIER COELHO
FUNDAMENTOS DA 
RESPONSABILIDADE 
CIVIL ESTATAL
m I ■ /
EDITORA I
FUNDAM ENTOS DA 
RESPO NSABILIDADE C IV IL ESTATAL
MÁRCIO XAVIER COELHO
FUNDAMENTOS DA 
RESPONSABILIDADE 
CIVIL ESTATAL
EDITORA
Roberto Antonio Busato
P re s id e n te da O A B e P res iden te H ono rá rio da O A B ED ITO R A
Jefferson Luis Kravchychyn
P re s id e n te E xecu tivo da O A B E D IT O R A
Francisco José Pereira
E d ito r
Rodrigo Pereira
Capa e P ro je to G rá ilco 
(F o to da ca p a de M arce lo Galli)
Usina da Imagem
D iag ram ação
Dacio Luiz Osti
fíei'/sáo
Aline Machado Costa Timm
S ecre tária E xecu tiva
C onse lho E d ito ria l 
Jefferson Luis Kravchychyn (P res iden te ) 
Cesar Luiz Pasold 
Hermann Assis Baeta 
Pauto Bonavides 
Raimundo César Britto Aragâo 
Sergio Ferraz
X3f Xavier, Mareio Coelho
Fundamentos da responsabilidade civil estatal. - 
Brasília; OAB Editora, 2005.
96 p.
1. Direito 2.Responsabilidade do Estado. I. Título
SAS Quadra 05 • Lote 01 • Bloco M 
Edifício Sede do Conselho Federal da OAB 
Brasília, DF ■ CEP 70070-050 
Tel, (61) 316-9600 
www.oab.org.br 
e-mail: oabeditora@oab.org.br 
jetferson@kravctiyctiyn.com.br
347.51
ISBN - 85-87260-49-9
EDITORA
Aos que cuidam de nosso país, cuidando de si mesmos. 
Aos que constrocm nosso país, cuidando do próximo.
AGRADECIMENTOS
A D eus, m inha fortaleza.
À Lilliane M aia R odrigues, m eu po rto seguro.
Aos m eus pais A tair Xavier de Faria e M aria Luiza Coelho 
Xavier, base sólida de m eu desenvo lv im ento h um ano .
Às m inhas irm ãs G ilm ara C oelho Xavier e A lexandra Coelho 
Xavier, pelo carinho e respeito que g u a rd am p o r mim.
Aos m eus familiares e amigos, cuja am izade se fez fecunda 
em m eu coração.
Aos profissionais que a judam a p ra ticar o d ire ito em busca 
da justiça.
A todos que, d ire ta e ind ire tam ente , con tribu íram para a ela­
boração desta obra, especialm ente a O rd em dos A dv o g ad o s do 
Brasil, m inha p ro fu n d a gratidão.
Es e o levassem dali à força, obrigando-o a galgar a áspe­
ra e escarpada subida, e não o largassem antes de tê-lo ar­
rastado à presença do próprio Sol, não crês que sofreria e se 
irritaria, e uma vez chegado até a luz teria os olhos tão ofus­
cados por ela que não conseguiria enxergar uma só das coi­
sas que agora chamamos realidade?"
P l a t ã o
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO..............................................................................................15
1.1 DELIMITAÇÃO DO TE M A ............................................................16
1.2 DEFINIÇÕES E TERMINOLOGIAS......................................... 16
2 EVOLUÇÃO DO INSTITUTO NO ORDENAMENTO
JURÍDICO BRASILEIR O ............................................................................. 17
2.1 PERÍODO COLONIAL...................................................................18
2.2 PERÍODO IM PER IAL.................................................................. 18
2.2.1 Constituição Política do Império do Brasil,
de 25 de março de 1824 .......................................................... 18
2.3 PERÍODO REPUBLICANO......................................................... 22
2.3.1 Constituição da República dos Estados Unidos
do Brasil, de 24 de fevereiro de 1891 .................................... 22
2.3.2 Constituição da República dos Estados Unidos
do Brasil, de 16 de julho de 1934 .......................................... 26
2.3.3 Constituição da República dos Estados Unidos
do Brasil, de 10 de novembro de 1937................................. 28
2.3.4 Constituição da República dos Estados Unidos
do Brasil, de 18 de setembro de 1946................................... 30
2.3.5 Constituição do Brasil, de 24 de janeiro de 1967 .... 31
2.3.6 Emenda Constitucional n. 01, de 17 de outubro
de 1969 ........................................................................................ 31
2.3.7 Constituição da República Federativa do Brasil,
de 05 de outubro de 1988................................. 33
3 TEORIAS ACERCA DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL ... 34
3.1 TEORIA REGALIANA OU DA IRRESPONSABILIDADE .... 36
3.2 TEORIAS CIVILISTAS DA RESPONSABILIDADE............... 38
3.2.1 Teoria dos atos de império e de g e s tã o ...................... 39
3.2.2 Teoria da responsabilidade subjetiva
pela preposição c iv il................................................................... 41
3.3 TEORIAS PUBLIC ISTAS.............................................................43
3.3.1 Teoria da culpa administrativa (faute du service) 44
3.3.2 Teoria do risco adm inistrativo........................................ 47
3.3.3 Teoria do risco in teg ra l.............. 48
4 FATO GERADOR DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL; 
ALGUMAS H IP Ó TE SE S ...............................................................................50
4.1 ACIDENTES AUTOMOBILÍSTICOS..........................................50
4.2 REVOLTAS, GUERRILHAS E G U E R R A ..................................55
4.3 SEGURANÇA PÚBLICA E PENITENCIÁRIA..........................58
4.4 DANO AO MEIO A M BIENTE......................................................62
4.5 DANO N UC LEAR .......................................................................... 63
4.6 LEGALIDADE EXTRAORDINÁRIA............................................65
5 FORMAS DE COMPOSIÇÃO DO DANO: CARACTERÍSTICAS 
ESPECIAIS .......................................................................................................66
5.1 PROCESSO ADM INISTRATIVO............................................... 67
5.2 PROCESSO JU D IC IAL................................................................ 69
5.2.1 Privilégios processuais....................................................70
5.2.2 Pagamento ao credor: regras constitucionais 76
5.2.3 Ação regressiva................................................................ 86
6 CONCLUSÃO ................................................................................. 87
7 REFERÊNC IAS........................................................................................... 90
FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C IVIL ESTATAL - .......... 1 5
1 INTRODUÇÃO
Com a consolidação dos Estados m odernos, n o tad am en te os 
im buídos d o ideal dem ocrático, personificou-se u m a estru tu ra 
jurídica que passava a adm in is tra r no interesse coletivo. Logo, 
passou-se a conviver com u m a nova realidade, po is já não se 
po d ia m ais negar aos adm in is trados a condução de interesses 
q u e a tendessem aos fins sociais e estivesse baseada na garan tia e 
m an u ten ção de direitos.
Assim, ad m itin d o a existência de falhas na condução da a d ­
m inistração, passa ram os Estados a tra ta r de corrigir os danos 
causados, leg itim ando todos aqueles que sofrerem d an o s a plei­
tear a d ev id a reparação.
Curioso notar a evolução do assunto e suas m odalidades, tanto 
sob o ângu lo de seu desenvo lv im ento histórico, q u an to re la tiva ­
m en te às posições adotadas. O certo é q u e de u m m o d o ou ou ­
tro, a responsab ilidade civil da A dm inistração Pública está in- 
culcada nas organizações estatais.
N ão se p ode o lv idar o ráp ido desenvo lv im ento das relações 
sociais e a necessidade de in ter\ enção estatal p ara sua regulação, 
o que desafia a m obilidade deste instituto para adequar-se a cada 
situação surgida.
A re sponsab ilidade civil d o Estado sinaliza segurança de seus 
atos e respeito aos direitos dos cidadãos, m an ten d o o equilíbrio 
d as relações jurídicas entre A dm inistração e A dm in is trados.1 6 - ...... - M ÁR C IO XAVIER COELHO
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA
A a tiv idade estatal é com plexa e se estende em d iversos n í ­
veis d e com petência , repartindo -se a in d a em três funções ou 
"Poderes" , com o assim são cham ados o Executivo, o Legislativo 
e o Judiciário.
E m bora seja o Estado falível em q ualque r nível de com pe tên ­
cia, ou em qua isquer de suas funções, o p resen te trabalho desen- 
volve-se ab o rd an d o um a a tiv idade específica, qual seja, a a d m i­
nistrativa, não tra tando exclusivam ente sobre o P oder Executi­
vo q u e cu ida p rec ipuam en te da adm inistração em geral, m as a 
todas as funções d o Estado que p ra tiq u em atos adm inistrativos.
Portan to , tu d o o que se d isser em term os de responsab ilida ­
de d a A dm in is tração Pública, deve ser en ten d id o com o a res­
ponsab ilidade da en tid ad e estatal, todas as vezes q u e atua , po r 
seus agentes, ó rgãos e en tidades, exercendo atos m eram en te de 
adm inistração , inclusive praticados pelo Legislativo, Judiciário 
e dem ais órgãos constitucionais.
O utrossim , lim itam o-nos a abo rdar o tem a exclusivam ente 
sobre a re sp o n sab ilid ad e aquiliana , não a d e n tra n d o nos atos 
con tra tuais da A dm inistração Pública, que se regem por regras 
e princíp ios próprios.
1.2 DEFINIÇÕES E TERMINOLOGIAS
S egundo o ensinam ento de M aria Silvia Zanella di P ie tro ’ , o 
correto é d ize r que há responsabilidade do Estado e não da A d ­
m inistração Pública, p o rquan to a p ersonalidade jurídica, ou seja, 
a ti tu la ridade a tr ibu ída às pessoas para o exercício de direitos e 
obrigações, é a tr ibu ída à en tid ad e estatal e não à designação ge ­
nérica de A dm inistração Púbica.
' D ireito Administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 511.
FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE CIVIL ESTATAL------------- 1 7
A conc lusão da d o u ta p ro fesso ra d ev e ser ca lo ro sam en te 
ap lau d id a , pois observou com m aestria os fu n d am en to s da p e r ­
sona lidade jurídica. Entretanto, preferim os a designação genéri­
ca d e A dm in is tração Pública, u tilizada em quase todas as obras 
jurídicas, a ten d en d o aos fins deste trabalho, v isando desenvo l­
ver a responsab ilidade dos atos de adm inistração.
Portanto, ao referir-se à Adm inistração Pública, menciona-se 
todos os níveis de competência das entidades estatais, inclusive por 
seus órgãos descentralizados. De u m m odo geral, tudo o que se 
disser sobre o nom e de Administração Pública, se estará dizendo 
de todas as pessoas, que, a teor do m andam ento constitucional, res­
pondem pela reparação do dano provocado pela atividade estatal.
2 EVOLUÇÃO DO INSTITUTO NO 
ORDENAMENTO JURÍDICO BRASILEIRO
O es tu d o ap ro fu n d ad o dos institutos jurídicos não p o d e d is ­
p en sa r o conhecim ento histórico que auxilia a ciência do direito. 
Portan to , o e s tu d o sis tem atizado d a s transform ações q u e os fa­
tos sofrem no correr do tem po é m étodo ind ispensável, u m a vez 
q u e se deve p ro cu ra r nos m oldes pre téritos a lição deixada e 
conform á-la com a realidade p ara os erros não se p erpe tuarem .
Dessa forma, não só os institu tos jurídicos m erecem observa ­
ção, m as todo o contexto social a que estão su b m etid o s no tem ­
p o e espaço. Assim, após a verificação d a s sem elhanças e dife­
renças d a sociedade no tem po, tais com o as d e o rd e m política, 
cultura l, fam iliar e dem ais segm entos de a tuação h u m an a , deve 
p roceder-se à com paração do direito objetivo p re té ri to com o 
d ireito objetivo presente, com preendendo-se nesta g losagem a 
apreciação das leis, d a doutrina , da ju risp rudênc ia , d o s c o s tu ­
m es, e, a inda , d os princípios gerais de direito.
1 8 M ÁRCIO XAVIER COELHO
C o m p reen d id as as falhas d o m odelo pretérito , tona-se m ais 
seguro o ap r im o ram en to e com preensão do d ireito v igen te p ara 
torná-lo m ais claro, eficaz e justaposto , conform e os clam ores 
sociais, m otivo único da existência d o direito. Verificar-se-á com 
isto u m a m elh o r cognição d a gênese, formação, consolidação e 
tendências da m atéria em nosso o rdenam en to jurídico.
O assun to traz ido a lum e possu i larga discussão, e hoje, em 
especial, com a elevação d o Estado no m ais im portan te , em bora 
não único, ente m odificador das es tru tu ras sociais.
2.1 PERÍODO COLONIAL
N ão hav en d o a existência de um "Estado", m as sim de um a 
"Colônia", não se p o d e falar em responsab ilidade d a A d m in is ­
tração Pública neste período.
C om o não poderia ser de outra forma, v igorava em nosso ter­
ritório o o rdenam ento jurídico português, que p o r sua vez aco­
lhia os postu lados da teoria da irresponsabilidade d o Estado.
Ora, ad o tan d o a Coroa P ortuguesa a teoria da graça div ina 
d o rei, na qual este era escolhido po r D eus para governar, e por 
isso m esm o a von tad e deste era a von tad e daquele , o m esm o 
tornava-se irresponsável, assim com o a p róp ria A dm in is tração 
Pública, q u e se confundia com o p róp rio governante.
2.2 PERÍODO IMPERIAL
2.2.1 Constituição política do Império do Brasli, 
de 25 de março de 1824
Com a independência política, surgiu o problem a de se estabe­
lecer a un id ad e nacional e a afirmação do p róprio Estado, e isso 
só ocorreria com o advento de u m ordenam ento jurídico próprio, 
o que foi feito, tendo sido outorgada a Carta Política de 1824.
FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE CIVIL ESTATAL 1 9
A inda que a C onstitu ição de 1824 tenha sido ou to rg ad a pelo 
Im p erad o r, não abd icando de seus priv ilégios, m a n ten d o em 
prim eiro p lan o o seu status de m onarca , n o tad a m e n te com a 
im plan tação do Poder M oderador, de que houve, não resta d ú ­
vidas, g ra n d es avanços na seara da re sp o n sab ilid ad e civil da 
A dm in is tração Pública.
A m aioria dos d ou trinadores p regam que não h o u v e no Bra­
sil a prevalência da tese da irresponsab ilidade da A d m in is tra ­
ção Pública, pois os agentes da adm in is tração e ram civilm ente 
responsáveis, sendo espon tâneo p resu m ir que isto im plicaria em 
so lidariedade com o erário e, natu ra lm ente , aí estaria a essência 
da responsab ilidade da A dm inistração Pública.
Assim , "n o Brasil, não passam os pela fase da irresponsabili­
d a d e d o Estado. M esm o à falta de d isposição legal específica, a 
tese da responsabilidade d o Poder Público sem pre foi aceita como 
princíp io geral e fu ndam en ta l de Direito" {Sérgio Cavalieri Fi­
lho, 2000, p. 163).
Celso Antônio Bandeira de Mello- é taxativo ao afirm ar que 
em nosso país nunca foi adm itida a tese da irresponsabilidade da 
Adm inistração Pública. Robustece sua afirm ativa com a citação 
de a lguns dispositivos legais, os quais foram postos em vigor ao 
tem po desta constituição, tais como o Decreto 1.930, de 26 de abril 
de 1857 (relativo aos danos causados po r serv idor público em es­
trada de ferro) e o Decreto 9.417, de 25 de abril de 1885.
Ao seu m odo , p o rém não deixando de ap resen ta r as citações 
de A m aro C avalcanti, D iogenes Gasparini"' revela-nos que no 
p er ío d o im peria l não havia qualquer d isposição geral que aco-
 ^Cuida de fundam entar suas afirmativas nas palavras de mestres com o Am aro Cavalcanti, Ruy 
Barbosa, João Luiz Alves e Seabra Fagundes: op. dl. 2001, p. 831/834.
= Op.c//., 2001, p. 833/834.
2 0 M ÁRCIO XAVIER COELHO
lhesse a responsab ilidade patrim onial d o Estado, em bora esta 
fosse ad o tad a em leis edecretos específicos, in fo rm ando , d en tre 
ou tros, o Decreto d e 8 de janeiro de 1835; o Decreto d e 1" de 
dezem b ro d e 1845; o Decreto de 22 de janeiro de 1847, q u e res­
ponsab ilizavam o Tesouro Público pelo extravio, p o r cu lpa ou 
fraude do respectivo funcionário, de objetos reco lh idos às suas 
caixas e cofres.
De acordo com o m agistério de H ely Lopes M eirelles^, desde 
o Im pério foi p roc lam ada a adoção da teoria d a responsab ilida ­
d e sem culpa, o q u e não aconteceu, todavia, haja vista q u e a teo­
ria d os civilistas conseguira m elhor aceitação à época.
S egundo M aria Silvia Zanella di P ie tro ^ o Estado não assu ­
mia a responsabilização d ire ta e n em tam pouco a a tribuía exclu­
sivam ente a seus agentes. Era, pois, a esta época constitucional, 
solidária com estes.
A m aioria dos d o u tr in ad o res são tenden tes em afirm ar que a 
A dm in is tração Pública ado tava a tese de sua responsabilização, 
em bora d e m o d o m enos aparen te , conform e fossem cu lp ad o s os 
agentes púb licos na prática de seus atos.
As afirm ativas acima são b em convincentes, m o rm en te q u a n ­
d o p ro fe r id as p o r re n o m a d o s juristas. E n tre tan to , o am o r ao 
deb a te se faz necessário , to rn an d o possível u m a o u tra v isão d o 
assun to .
N esse m o m en to histórico, pensam os, erigia-se o Estado com o 
ente irresponsável nos atos pra ticados em nível de A d m in is tra ­
ção Pública, adm itindo , tão-som ente, a responsabilização de seus 
agentes em casos específicos, sem pre p rev iam en te defin idos em 
norm as.
‘ Op. c /f .,2 0 0 1 ,p. 612/613. 
 ^Op. c/f., 2001, p. 516.
FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C IV IL ESTATAL 2 1
Só p a ra exemplificar, citamos em nível constitucional o item 
29 d o artigo 179 da C onstitu ição do Im pério, verbis: "O s e m p re ­
gad o s púb licos são estritamente responsáveis pelos abusos e 
om issões p ra ticados no exercício de suas funções e, p o r não fa­
ze rem efetivam ente responsáveis aos seus subalternos" .
Verificar-se-á, a inda, q u e os itens 30 e 35 d o artigo 179 tam ­
b ém p rev iam expressam ente a responsabilização da A u to rid a ­
de Pública, nos casos q u e especifica, em nada m en c io n an d o da 
re sponsab ilidade da A dm inistração Pública.
C om a institu ição de leis posteriores, foram criadas novas 
m o d a lid ad es de responsabilidade, todavia, des tinadas a pesso ­
as d iferen tes dos serv idores convencionais d a A dm in is tração 
Pública, referia-se aos V ereadores e C onselheiros d e Estado.
Deve ser lem brado, tam bém , que a C onstitu ição d o Im pério 
não sujeitava a pessoa do Im p erad o r à re sponsab ilidade a lgu ­
m a, enquan to , em seu art. 143, p reocupava-se em d e te rm in a r e 
ad m itir a responsab ilidade d os C onselheiros de Estado, pelos 
conselhos que d e rem opostos às leis e aos interesses d o Estado, 
m anifestam ente dolosos.
Com isso, o Estado não estava ad m itin d o so lid ar ied ad e pelo 
d an o causado p o r seus agentes, m uito pelo contrário , seu objeti­
vo era não to rn ar o serv idor público, seja d o m ais baixo ou do 
m ais alto posto da adm inistração, irresponsável na prática de 
seus atos, to rnando-a , g u a rd ad as as d ev id as proporções , com 
poderes tão superio res aos d o p róp rio Im perador, pois som ente 
esse era o ún ico "agente" da A dm in is tração Pública brasileira 
q u e n ão encontrava limitações em seus atos, p o r ser sua pessoa 
inviolável e sagrada.'’
Daí não haver n ad a expresso neste sentido. O Estado adm itia
^ Ver artigo 99 da Constitu ição do Império.
2 2 - ........— M ÁRCIO XAVIER COELHO
a falha de seus servidores, e re sguardava direitos de terceiros 
lesados, p e rm itin d o a responsabilização daqueles, d ire ta e res­
tritam ente, sem q u a lq u e r colaboração com a en tid ad e estatal. 
Assim, o Estado legislava as h ipóteses de falhas de sua a tiv ida ­
de adm inistrativa praticadas p o r seus agentes, po is n ão incidindo 
na h ipótese da lei, não haveria de se falar em responsabilização, 
inclusive do p ró p r io agente.
A dem ais, conform e os dispositivos constitucionais vistos, não 
verificar-se-á a h ipótese de contribuição do erário para p ag am en ­
to d os d anos pra ticados pelos servidores, tem -se é a p rev isão de 
responsabilização estrita do servidor, p ra ticadas nos m oldes do 
direito p r iv ad o , então vigente.
Desta forma, ao m enos em tese, o Estado era, na época, irres­
ponsável po r seus atos adm inistrativos, pois, "prevalecia, contu ­
do, o princípio de que o servidor, quan d o po r ação ou om issão 
provocava u m dano a terceiros, não agia legitim am ente em nom e 
d o Estado, m as como servidor com excesso de representação, pelo 
que era pessoalm ente responsável pela reparação do d a n o ' /
Funcionava com o se fosse a dou trina da lega lidade em d ire i­
to penal, em que, hav en d o a conduta descrita na lei, haveria o 
d an o a ser ressarcido pelo servidor, caso a condu ta não estivesse 
descrita na lei, inexistiria d an o a ser ressarcido pelo servidor.
Assim , a culpa era d ireta e estrita do servidor, situação na 
qual o erário não participava.
2.3 PERÍODO REPUBLICANO
2.3.1 Constituição da República dos Estados Unidos
do Brasil, de 24 de levereiro de 1891
Sob o Decreto de n. 01, de 15 de novem bro d e 1889, na Sala
 ^ Petrónio Braz, Manual de Direito Administrativo, LED Editora, Leme/SP, 1999. p. 556.
FUNDAMENTOS DA RESPO NSABILIOAOE CIVIL ESTATAL 2 3
das Sessões do G overno Provisório, o Chefe d o G overno Provi­
sório - M arechal M anuel D eodoro da Fonseca, fez saber a p ro ­
clam ação de governo da N ação Brasileira a República Federati­
va, es tabelecendo as no rm as pelas quais se d ev e riam reger os 
Estados Federais.
O G overno Provisório da República d o s E stados U nidos do 
Brasil, constitu ído pelo Exército e a A rm ad a em n o m e e assenso 
da N ação, pelo Decreto n. 510, de 22 de junho de 1890, publicou 
a C onstitu ição d os Estados U nidos do Brasil, h av e n d o en trado 
em vigor, d e p ronto , a m atéria especificada no artigo 3", referen­
te ao Poder Legislativo.
Tratou-se de ordem jurídica provisória, até a elaboração da Car­
ta Constitucional que, em 24 de fevereiro de 1891, pelos " repre ­
sentantes do povo brasileiro, reunidos em Congresso Constitu in ­
te, para o rgan izar um regim e livre e dem ocrático" ’^ , estabelece­
ram e decretaram a Constituição dos Estados U nidos d o Brasil.
A Constituição, após p roposta de em endas ap ro v ad as pelas 
d u as C âm aras do C ongresso Nacional, nas sessões o rd inárias de 
1925 e 1926, sofreu em endas em 1926.
N essa fase constitucional, com o na anterior, não havia d isp o ­
sitivo constitucional expresso sobre a re sponsab ilidade estatal 
p o r atos adm in is tra tivos causadores de dano. Entre tanto , note- 
se, já se vivia u m m om en to diferente, não m ais se tinha u m Esta­
d o U nitário Im perial, m as sim u m a República Federativa.
E ntre tanto , com o na o rdem constitucional an terior, a C onsti­
tuição Republicana m anteve a previsão de responsabilização dos 
funcionários públicos, pois "os funcionários públicos são estri­
tam ente responsáveis pelos abusos e omissões, em que incorre­
rem no exercício de seus cargos, assim com o pela indulgência
** Parle integrante da Carta Política,
2 4 •• - — M ÁRCIO XAVIER COELHO
OU negligência em não responsabilizarem efetivam ente os seus 
subalternos".'^
O utrossim , com a existência de m u d an ças radicais na e stru ­
tu ra d o Estado, m od e lad o à condição daque la sociedade, in sp i­
rad a em m ovim entos liberais, ou tro não poderia ser o sen tim en ­
to de responsabilização estatal.
Sendo este p er ío d o m arcado po r conflitos in ternos, m u itas 
foram as a t i tu d es p ro v o cad as pelos p o d eres ad m in is tra tivos , 
p rinc ipa lm en te pelo Poder Central, que a todo custo queria a 
destru ição dos resquícios do regim e imperial.
N ão havia, con tudo , u m a conscientização da responsab ilida ­
de da A dm in is tração Pública, pois o Presidente Floriano Peixo­
to, ao p roceder u m a reform a u rbana na capital d o país, n o m ea n ­
do com o Prefeito do Distrito Federal, em 1892, C ân d id o Barata 
Ribeiro, tra tou este de perseguir vendedores am bu lan tes , d em o ­
lindo qu iosques e cortiços, restando à população a sa ída p a ra os 
m orros , nos quais e rg u iam seus casebres. A p esa r de existir à 
época u m a lei q u e previa a construção de casas p o p u la re s a se ­
rem a lugadas pelos operários, esta não teve aplicação, ten d o os 
p o p u la re s , p o rtan to , p re ju ízo p ro v o cad o p e la A d m in is tração 
Pública, sem, con tudo , ter a possib ilidade de reparação d o dano, 
haja vista o colapso social existente.
Prevaleceu, tam bém , a tese de que o Estado só se responsab i­
lizaria, n os casos cujos seus agentes p rocedessem de acordo com 
os m an d am en to s d o G overno Nacional, pois, lem b ran d o o ep i­
sódio da "Revolta da E squadra" em 1910, no Rio de Janeiro, ve ­
rificou-se q u e o Judiciário en tendeu isentar o Estado pelos atos 
praticados pelos revoltosos, pois quan d o praticados p o r tais nessa 
condição, de ixavam de ser p repostos daquele.
® Artigo 82 da Constitu ição de 1891.
FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE C I V I L ESTATAL----------- 2 5
Com m uita p ropriedade , o professor José Cretella Júnior'" traz 
citações de fatos ocorridos nesse período , q u e refletem a re sp o n ­
sab ilidade da adm inistração brasileira em seus aspectos, a inda 
constru tivos pelos pretórios.
A exem plo, tem-se o episódio do "B om bardeio de M anaus" , 
no qual a M arinha de G uerra Nacional b o m b ard eo u a c idade de 
M anaus, a m an d o do G overno Nacional, a fim d e q u e a m esm a 
se subm etesse. Procedido o bom bardeio , houve a ocorrência de 
danos, ocasião na qual os popu lares ating idos reso lveram in ten ­
tar jun to ao P oder Judiciário ação para a reparação d os danos 
contra o Estado, a princíp io não logrando êxito, m as, p os te rio r ­
m ente, a lguns ju lgados conferiram direito a essas pessoas para 
obter o d ev ido ressarcim ento pelos d anos sofridos.
E n tre tan to , d a d a a não-luc idez constitucional e legislativa 
sobre o assunto , m uito se há de louvar o Poder Judiciário, p o r ­
q u e em todas as vezes que foi instado a m anifestar-se , o fez com 
sab ed o ria , o b se rv an d o os p rinc íp ios m ais co n c lam ad o s pelo 
povo.
A pesar da pouca im portância d ad a pela C onstitu ição ao as­
sunto , as leis o rd inárias tra ta ram de fixar a re sponsab ilidade dos 
funcionários po r abusos ou om issões no exercício de suas ativi­
dades. É exem plo a Lei n. 221, de 1894.'*
Por fim, com o o p ensam en to jurídico já havia fixado a res­
ponsabilização da A dm inistração Pública, resolveu-se o p rob le ­
m a da lacuna da lei com a criação da m ais im p o rtan te lei civil, o 
p ró p r io C ódigo Civil brasileiro (Lei n. 3.071, de 1" de janeiro de 
1916), u m m arco p a ra todo o o rd en am en to ju ríd ico nacional.
Manual de Direito Administrativo, 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 357/363.
" Artigo 13. Os ju izes e Tribunais Federais processarão e ju lgarão as causas que se fundarem 
na lesão de dire itos individuais por atos ou decisões das autoridades adm in istrativas da União.
2 6 M AR C lO XAVIER COELHO
d ev ido à sua im portância como o rd en ad o r e o rien tado r d a soci­
ed ad e civil.
O C ódigo Civil tratou especificamente sobre o assun to , em 
seu art. 15, d isp o n d o da form a seguinte;
[...] A r t . 15. A s p e s s o a s ju r íd ic a s d e d i r e i t o p ú b l ic o s ã o civil- 
m e n t e r e s p o n s á v e i s p o r a to s d e s e u s r e p r e s e n t a n t e s q u e , n e s sa 
q u a l i d a d e , c a u s e m d a n o s a terceiros, p r o c e d e n d o d e m o d o c o n ­
t r á r io a o d i r e i t o o u f a l t a n d o a d e v e r p r e sc r i to p o r Lei, s a lv o o 
d i r e i t o d e r e g re s s o c o n t r a os c a u s a d o r e s d e d a n o . [...]
2.3.2 Constituição da República dos Estados Unidos 
do Brasil, de 16 de julho de 1934
C om a Revolução de 193Ü, houve u m a transform ação radical 
da sociedade, traçando novas p rio ridades com o o ensino p ú b li ­
co, legislação trabalhista , m oralização de costum es e outros, p o ­
rém , todos vo ltados a políticas sociais. Todavia, com o fortaleci­
m ento d o to talitarism o de direita e a po larização m und ia l , as 
elites que contro lavam a sociedade, a inda em inen tem en te ag rá ­
ria, colocaram o Estado a seu serviço. C om isso, buscou-se na 
d i tad u ra d o Estado N ovo o seu sucesso.
C om o D ecreto n. 19.398, de 11 de novem bro de 1930, foi ins­
titu ído o G overno Provisório dos Estados U nidos d o Brasil, e de 
seus dezoito artigos, m erecem destaque os seguintes:
[...] A r t ig o 1" ( c a p u t ) - O G o v e r n o P r o v is ó r io e x e rc e rá d isc r ic i - 
o n a r i a m e n t e e m to d a su a p l e n i t u d e as fu n ç õ e s e a t r ib u iç õ e s , 
n ã o só d o P o d e r E xecu t ivo , c o m o t a m b é m d o P o d e r L eg is la t i ­
vo , a té q u e , e le i ta a A sse m b lé ia C o n s t i t u in t e , e s t a b e le ç a a r e o r ­
g a n iz a ç ã o c o n s t i tu c io n a l d o país .
A r t i g o 5" - F ic a m s u s p e n s a s as g a r a n t i a s c o n s t i t u c io n a i s
FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL ---------
e e x c lu íd a a a p r e c ia ç ã o ju d ic ia l d o s d e c r e to s e a to s d o G o v e r ­
n o P r o v i s ó r i o o u d o s I n t e r v e n t o r e s F e d e r a i s , p r a t i c a d o s n a 
c o n f o r m i d a d e d a p r e s e n t e Lei o u d e s u a s m o d i f i c a ç õ e s uUe- 
r io re s . [...]
Ao m enos em tese, até o su rg im en to da nova Constituição, 
verificam os que a responsabilidade da A dm inis tração Pública 
foi jogada a descaso. O ra, com o se observa d os d ispositivos s u ­
p ra , com a suspensão dos direitos fu n d am en ta is e a não- ap re ­
ciação pelo Poder Judiciário dos decretos e atos d o G overno Pro ­
visório o u d e seus in terventores, tornava-se im possível a res­
ponsabilização da A dm inistração Pública.
Todavia , seg u n d o o texto e laborado pela A ssem bléia N acio ­
nal C onstitu in te instalada aos 15 de novem bro de 1933, na for­
m a d o Decreto n. 22.621, de 05 de abril de 1933 ( D O - 08.04,1933), 
a C onstitu ição da República dos Estados U n idos d o Brasil foi 
p ro m u lg ad a em 16 de julho de 1934, p rev en d o expressam ente a 
re sponsab ilidade estatal, ao declarar em seu texto que:
l-..] A r t - 171. O s f u n c io n á r io s p ú b l ic o s sã o r e s p o n s á v e i s s o l i d a ­
r i a m e n te c o m a F a z e n d a N a c io n a l , e s t a d u a l o u m u n ic ip a l , p o r 
q u a i s q u e r p r e ju í z o s d e c o r r e n t e s d e n e g l ig ê n c ia , o m is s ã o ou 
a b u s o n o ex erc íc io d o s s e u s c a rg o s . [...]
§ 1". N a a ç ã o p r op o s t a c o n t r a a F a z e n d a P ú b l ica , e f u n d a d a e m 
le s ã o p r a t i c a d a p o r fu n c io n á r io , e s te se rá s e m p r e c i t a d o c o m o 
l i t i sco n so r te .
§ 2". E x e c u ta d a a a çã o c o n tra a F a z e n d a , e s ta p r o m o v e r á e x e ­
c u ç ã o c o n t r a o f u n c io n á r io c u lp a d o . [...J
Som ente depo is de p assado algum tem po da en trada em vi­
gor do C ódigo Civil, veio a falar-se em so lidariedade d o agente
2 8 M ÁR C iO XAVIER COELHO
público, fato im p o rtan te p ara fixar u m m arco sobre a posição do 
agente.
N os term os desta Constituição, a responsab ilidade era soli­
d ária en tre o agente e o Estado, o u então do Estado, com ação 
regressiva contra o agente.
Q uestão a ser observada é que o processo contra a Fazenda 
Pública tinha a participação do agente causador do d ano como 
litisconsorte obrigatório, o que propiciava à Fazenda Pública, caso 
fosse condenada, e após extinta a execução contra si, m aior celeri­
d ad e para obter o ressarcimento em face do agente solidário, pois 
a sentença de condenação da adm inistração já era bastante para 
conferir título hábil à p rom oção de execução contra o seu agente.
2.3.3 Constituição da República dos Estados Unidos do 
Brasil, de 10 de novembro de 1937
U sando com o desculpa a am eaça de u m golpe com unista , às 
vésperas das eleições presidenciais, o G overno tram ou sua p e r ­
m anência in s tau ra n d o um regim e au to ritá r io de d ireita. Pelo 
p reâm b u lo da C onstitu ição o u to rgada é fácil dem onstra r-se a 
situação social v iv ida na época:
[...] O p r e s i d e n t e d a R e p ú b l ic a d o s E s t a d o s U n i d o s d o Brasil: 
A t e n d e n d o às leg í t im a s a s p i r a ç õ e s d o p o v o b ra s i le i ro , à p a z 
p o l í t ica e social , p r o f u n d a m e n t e p e r tu r b a d a p o r c o n h e c id o s fa ­
t o re s d e d e s o r d e m , r e s u l t a n t e s d a c r e s c e n te a g r a v a ç ã o d o s 
d i s s íd io s p a r t i d á r io s , q u e u m a n o tó r ia p r o p a g a n d a d e m a g ó g i ­
ca p r o c u r a d e s n a t u r a r e m lu ta d e c lasses , e d a e x t r e m a ç ã o d e 
c o n f l i to s i d e o ló g ic o s t e n d e n te s , p e lo s e u d e s e n v o l v i m e n t o n a ­
tu ra l , a re so lv e r - s e e m te rm o s d e v io lên c ia , c o lo c a n d o a N a ç ã o 
so b a f u n e s ta im in ê n c ia d e g u e r r a civil;
A t e n d e n d o a o e s t a d o d e a p r e e n s ã o c r ia d o n o p a í s p e la infil-
FUNDAM ENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL 2 9
t r a ç ã o c o m u n i s t a , q u e se to rn a d in a d i a m a i s e x te n s a e m a is 
p r o f u n d a , e x ig i n d o r e m é d i o s d e c a r á te r ra d ic a ] e p e r m a n e n t e ; 
A t e n d e n d o a q u e , so b as in s t i tu iç õ e s a n te r io r e s , n ã o d i s p u n h a 
o E s t a d o d e m e io s n o r m a i s d e p r e s e rv a ç ã o e d e d e fe s a d a p az , 
d a s e g u r a n ç a e d o b e m - e s t a r d o p o v o ;
C o m o a p o io d a s fo rç a s a r m a d a s e c e d e n d o à s a s p i r a ç õ e s d a 
o p i n i ã o n a c io n a l , u m a s e o u t r a s j u s t i f i c a d a m e n te a p r e e n s i v a s 
d i a n t e d o s p e r ig o s q u e a m e a ç a m a n o s s a u n i d a d e e d a r a p id e z 
c o m q u e s e v e m p r o c e s s a n d o a d e c o m p o s i ç ã o d a s n o s s a s i n s t i ­
tu iç õ e s c iv is e po lít icas ;
R e so lv e a s s e g u r a r à N a ç ã o a s u a u n i d a d e , o re sp e i to à su a h o n ra 
e à s u a i n d e p e n d ê n c i a , e a o p o v o b ra s i le i ro , s o b u m r e g im e d e 
p a z p o l í t ic a soc ia l , a s c o n d iç õ e s n e c e s s á r ia s à s u a s e g u r a n ç a , 
a o se u b e m - e s t a r e à su a p r o s p e r i d a d e ;
D e c re t a n d o a s e g u in te C o n s t i tu iç ão , q u e se c u m p r i r á d e s d e hoje 
e m to d o pa ís . [...]
A C onstitu ição d e 1937 m an teve a responsabilização do Esta­
d o de forma solidária com seus agentes, sem, con tudo , fazer cons­
tar em seu texto a posição do agente adm in is tra tivo com o litis- 
consorte obrigatório no processo de conhecim ento , o u após ex­
tin ta a execução contra a Fazenda Pública, a p ro m o ção d a exe­
cução desta con tra o funcionário cu lpado. A titu d e q u e se justifi­
ca, po is as referidas previsões tra tam de questões processuais, 
as quais p o d er iam ser re legadas à lei o rd inária fixar.
A p rev isão constitucional se fez constar no art. 158, dec laran ­
do que "Os funcionários públicos são responsáveis so lidariam en­
te com a Fazenda Nacional, Estadual ou M unicipal p o r quais ­
qu er prejuízos decorren tes de negligência, om issão o u abuso no 
exercício d os seus ca rgos”.
A p esa r d e m an tid a a re sp o n sa b ilid a d e d a A d m in is tração 
Pública, mostrava-se frágil a estabilidade jurídica do país, governa­
3 0 M ÁRCIO XAVIER COELHO
d o de forma totalitária pelo Chefe do Executivo, o qual enfeixava, 
em suas mãos, u m a direção que não conhecia limites, pois a p rá ti ­
ca era de que " todo o país estava em estado de em ergência". ’^
2.3.4 Constituição da República dos Estados Unidos do 
Brasil, de 18 de setembro de 1946
D u ra n te o p e r ío d o em q u e v igorou , a C onstitu ição teve v in ­
te e u m a E m en d as e q u a tro Atos Institucionais, s e n d o o ú ltim o 
Ato, o q u e convocou o C o n g resso N acional p a ra d iscussão , 
vo tação e p ro m u lg ação d o Projeto de C onstitu ição a p re se n ta ­
d a p e lo P res iden te d a República, cu lm in an d o na C onstitu ição 
d e 1967.
Seguiu-se a edição de Atos Institucionais, lega lizando os atos 
dos C o m an d an tes d o Estado, sem pre justificando suas posições, 
sob o p rism a d e se evitar um suposto dom ínio com unista.
A pós consolidar a responsabilidade da A dm in is tração P úbli­
ca nas Constitu ições de 1934 e 1937, ao adm itir a so lidariedade 
d o Estado, a C onstituição de 1946, foi o pon to forte p a ra a evo lu ­
ção da teoria da responsabilidade em nosso país.
N ão se cogitava, agora, segundo o texto constitucional, de res­
ponsabilidade com culpa ou dolo, limitando-se a m encionar a res­
ponsabilidade objetiva d o Estado, com a conseqüente ação regres­
siva contra o funcionário, sendo que "as pessoas jurídicas de d i­
reito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que 
os seus funcionários, nessa qualidade, causem a terceiros".'^
T odos os dem ais m odelos constitucionais seguintes, obede ­
ceram ao m esm o sentido, ficando o artigo 15 d o C ódigo Civil
Disposições Finais e Transitórias da Constituição.
Trata-se do artigo 194 da Carta Política. Cumpre notar, ainda, que o parágrafo único deste 
artigo ainda prescrevia caber ação regressiva contra os funcionários causadores do dano, quan­
do tiver havido cu lpa destes.
FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE CIVIL ESTATAL - 3 1
com o m era referência, pois contem plava-se a benefício de todos 
a responsab ilidade objetiva d o Estado.
2.3.5 Constituição do Brasii, de 24 de janeiro de 1967
S u sp en d en d o as garan tias fundam enta is e exclu indo da ap re ­
ciação d o Poder Judiciário todos os atos p ra ticados de acordo 
com o Ato Institucional, a Constituição de 1967, com exceção da 
C onstitu ição de 1937, foi m ais au toritária q u e as dem ais.
A pós a consolidação d o conceito objetivistad a C arta de 1946, 
a nova o rd em constitucional am pliou esta m o d a lid ad e de res­
p onsab ilidade , acrescendo o conceito de do lo na con d u ta d o fun ­
cionário causador do dano, q u ando da in terposição da com pe­
ten te ação regressiva.
A ssim d iz ia o texto constitucional:
í .. .| A r i . 105 - A s p e s s o a s ju r íd ic a s d e d i r e i t o p ú b l ic o r e s p o n ­
d e m p e lo s d a n o s q u e o s s e u s fu n c io n á r io s , n e s s a q u a l i d a d e , 
c a u s e m a terceiros.
P a r á g r a f o ú n ic o - C a b e r á a çã o re g re s s iv a c o n t r a o fu n c io n á r io 
r e s p o n s á v e l , n o s caso s d e c u lp a o u do lo . (...)
2.3.6 Emenda Constitucíonai n. 01, de 17 de
 
outubro de 1969
Sendo considerada E m enda Constitucional, do p o n to de vis­
ta técnico-jurídico afigura-se como autêntica Constituição.
T rouxe inovações com o a facu ldade de se criar o contencioso 
adm inistra tivo '^ , o qual nunca chegou a existir.
Dizia 0 art. 110 - Os litígios decorrentes das relações de trabaltio dos servidores com a União, 
inclusive as autarquias e as empresas públicas lederais, qualquer que seja o seu regime ju ríd i­
co, processar-se-ão e julgar-se-ão perante os Ju izes Federais, devendo ser interposto recurso, 
se couber, para o Tribunal Federal de Recursos. A previsão estava d itada no a rtigo 111, em que 
"a lei poderá criar contencioso adm inistrativo e atribuir-lhe com petência para o ju lgam ento das 
causas m encionadas no artigo anterior’’.
3 2 M ÁRCIO XAVIER COELHO
Todavia, m esm o colocado em prática, a m atéria q u e seria li­
d ad a po r esta jurisdição não conheceria das questões relativas à 
re sponsab ilidade da A dm inistração Pública nos atos extracon- 
tratuais q u an d o lesivas a terceiros, pois som ente trataria das cau ­
sas de d issíd ios en tre serv idores e adm inistração.
M ais tarde , a E m enda n. 17 m odificou os referidos d ispositi ­
vos, com a observância d o artigo 153, § 4" d o m esm o artigo, ao 
d izer que a lei n ão poderia excluir da apreciação d o P oder Ju d i­
ciário q u a lq u e r lesão de d ireito individual.
C om isso, con tinuou com o P oder Judiciário a p re rroga tiva 
de d izer o d ire ito em se tra tando de lesão p ra ticada p o r a to da 
A dm in is tração Pública.
Foi interesse jurídico m anter-se a responsab ilidade da A d m i­
n istração na form a d o o rdenam en to anterior.
Eis o texto da Constituição;
[...] A rt . 107- A s p e s s o a s ju r íd ic a s d e d i r e i t o p ú b l ic o r e s p o n d e ­
r ã o p e lo s d a n o s q u e s e u s fu n c io n á r io s , n e s sa q u a l i d a d e , c a u ­
s a r e m a terceiros.
P a r á g r a f o ú n ic o - C a b e r á a çã o r e g re s s iv a c o n t r a o fu n c io n á r io 
r e s p o n s á v e l , n o s c a s o s d e c u lp a o u d o lo . [...1
Em definitivo, não m ais se cogitou em alterar a m o d a lid ad e 
da re sp o n sab ilid ad e da A dm inis tração Pública, tan to é q u e a 
p ró p r ia "C onstitu ição C id ad ã" som ente a lte rou a o rd e m das 
pa lav ras do lo e culpa em seu texto, para o caso de responsabili ­
zação do funcionário causador d o dano , es tendendo , a inda, a 
responsab ilidade objetiva quan to às pessoas juríd icas de d ireito 
p r iv ad o p res tad o ras de serviço público.
FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C I V I L ESTATAL -
2.3.7 Constituição da República Federativa do Brasil, de 
05 de outubro de 1988
Em n o v em b ro de 1986 foram realizadas as eleições diretas 
p ara os governos estaduais e para o C ongresso Nacional C onsti­
tuinte.
Em fevereiro d e 1987, a A ssem bléia N acional C onstitu in te 
reunia-se sob a presidência de Ulisses G uim arães, figura fu n d a ­
m ental no processo de redem ocratização d o país.
D epois de longas e m orosas discussões, a C onstitu ição foi fi­
na lm en te p ro m u lg ad a em 5 de o u tub ro de 1988.
A pesar de m uitos pon tos indefinidos, m u itos avanços há de 
se louvar, especialm ente no tocante aos direitos e garan tias fun ­
dam en ta is , os direitos políticos e os direitos sociais.
A C onstitu ição C idadã , nom e pelo qual ficou conhecida, a d o ­
tou , em seu texto, os p o s tu lad o s d a re sponsab ilização da A d ­
m in is tração Pública, especificam ente na fo rm a objetiva. D eve ­
ras, o u tra form a não caberia, d a d o o m o m en to h istórico , a ex­
periência juríd ica e os clam ores da soc iedade liberta d e u m re ­
g im e de opressão .
Assim se fez constar em seu texto:
[...] Ar(- 37. A a d m in i s t r a ç ã i ) p ú b l ic a d i r e t a e i n d i r e t a d e q u a l ­
q u e r d o s P o d e r e s d a U nião , d o s L s tad o s , d o D is t r i to F e d e ra l e 
d o s M u n ic íp io s o b e d e c e r á a o s p r in c íp io s d e le g a l id a d e , i m p e s ­
s o a l id a d e , m o r a l i d a d e , p u b l i c i d a d e e e f ic iênc ia e, t a m b é m ao 
se g u in te : [...]
§ b " . A s p e s s o a s ju r íd ic a s d e d i r e i to p ú b l ic o e as d e d i r e i t o p r i ­
v a d o p r e s t a d o r a s d e se rv iço s p ú b l ic o s r e s p o n d e r ã o p e lo s d a ­
n o s q u e s e u s a g e n te s , n e ssa q u a l i d a d e , c a u s a r e m a te rce iro s , 
a s s e g u r a d o o d i r e i t o d e re g re s s o c o n tra o r e s p o n s á v e l n o s c a ­
so s d e d o l o ou c u lp a , [...j
3 4 M ÁRCIO XAVIER COELHO
M o d e rn iz an d o o conceito da responsab ilização , inseriu-se 
com o sujeito de obrigações, decorrentes de ato lesivo a terceiros, 
as pessoas juríd icas de d ireito p rivado p re s tad o ras d e serviços 
públicos.
Fato curioso é a inclusão, no art. 21, XXIII, c, do texto consti­
tucional, d a responsabilização em razão de a tiv idade nuclear, 
que parece apenas reforçar a responsabilidade sob objetiva da 
A dm in is tração Pública, pois:
[...] Art. 21. C o m p e t e à U n ião ; [...]
XXIII - e x p lo r a r os se rv iço s e i n s ta la ç õ e s n u c le a r e s d e q u a l ­
q u e r n a t u r e z a e e x e rc e r m o n o p ó l i o e s ta ta l s o b r e a p e s q u i s a , a 
lav ra , o e n r iq u e c i m e n t o e r e p r o c e s s a m e n to , a i n d u s t r i a l i z a ç ã o 
e o c o m é r c io d e m in é r io s n u c le a re s e s e u s d e r iv a d o s , a t e n d i ­
d o s o s s e g u i n t e s p r in c íp io s e co n d iç õ e s : I...] 
c) a r e s p o n s a b i l i d a d e civ i l p o r d a n o s n u c le a r e s i n d e p e n d e d a 
e x is tê n c ia d e c u lp a ; [...]
E n tre tan to , n o s term os do p en sa m e n to d e João Francisco 
S auw en F i lh o ' \ a in trodução do a lud ido dispositivo reabre no ­
vas discussões q u an to à responsab ilidade civil estatal, in fo rm an ­
do, a inda , q u e m uitos dou trinadores vêem a responsab ilidade 
p o r d an o nuclear sob a ótica do risco integral.
3 TEORIAS ACERCA DA 
RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL
As Teorias acerca da responsabilidade estatal n a d a m ais são 
d o que as d o u tr in as em pregadas a fim de se estabelecer a res­
p onsab ilidade da A dm inistração Pública.
V arian te n o tem po e espaço desenvolveu-se da fase da irres-
ín : Responsabilidade Civil do Estado, Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001, p. 87.
FUNDAMENTOS DA R ESPO NSABILIDADE CIVIL ESTATAL ---------- 3 5
p onsab ilidade para a fase da responsab ilidade da A d m in is tra ­
ção Pública, todavia, as form as que desenvo lvem esta últim a, 
são diversificadas e ap o n tad as segundo os critériosad o tad o s em 
cada Estado.
O Estado é, n priori, u m a construção do h o m em voltada para 
satisfazer os interesses do p róprio hom em . É u m contra to social, 
com o afirm ou Russeau '^ , o nde todos alienam u m p o u co de sua 
l iberdade e au tonom ia , p a ra v iverem u n s p a ra os ou tros. Dessa 
forma, o Estado é a construção h u m an a p ara v iver em socieda­
de, sem pre vo ltado p a ra o bem -estar de todos, m u ito em bora 
tenham a lguns u tilizado o Estado para os p róp rios e únicos fins.
N esse sentido, sendo o Estado criado p a ra p rop o rc io n ar ser­
viços e p ro teção aos concidadãos, surge a q ues tão de se pensar 
que o m esm o Estado, criado para p roporc ionar serviços e asse­
g u ra r o bem -estar dos cidadãos tam bém p ode causar preju ízo 
aos m esm os, p o r ser u m a ficção legal criada para não errar. To­
davia , não funciona som ente através de seu texto escrito, o Esta­
do é im pu ls ionado po r hom ens, esses sim im põem sentim ento 
ao Estado, fazem seu funcionam ento.
A ssim sendo , o Estado é passível de falhas, assim com o o 
hom em .
Resta saber, entre tanto , se o Estado d eve responsabilizar-se 
d e form a a inden iza r a quem tenlia sido lesado. Para isso, há 
variações d e en tend im en to no tem po e espaço.
A dim ensão da responsabilização do Estado variará, então, com 
a sociedade, pela m elhor forma que optar ou lhe for im posta , con­
forme as características do poder a tuante em cada Estado.
'N e a n Jaques Rousseau, in: Do Contrato Social - D iscurso sobre a Economia Política. Tradu­
ção de Márcio Pugliesi e Norberto de Paula Lima, 7 ed. São Paulo; Hemus, 1998.
3 6 M Á R C IO X A V IE R C O E L H O
3.1 TEORIA REGALIANA OU DA IRRESPONSABILIDADE
D esde os p rim órd ios d o surg im ento do Estado, ado tava-se o 
p o s tu lad o da irresponsabilidade, o qual consiste em isentar-se 
de re p a ra r ou inden iza r q u em tenha sido p o r ele ou p o r agente 
deste prejudicado.
O Estado confundia-se com a pessoa de seu governan te . A s­
sim, a v o n tad e d aque le era decorrente d a von tad e deste.
C om o ilum inism o e as teorias d o liberalism o, o Estado se 
torna laico, consistindo em p o d e r e v erdadeira construção d o 
povo, apesar de a lguns con tinuarem por m u ito tem p o sob a for­
ça e com ando de governos autoritários.
Por m u ito tem po foi ado tada a teoria da irresponsabilidade, 
contra a qual n in g u ém poderia se opor ao Estado p o r d an o s cau ­
sados pelo m esm o.
S egundo José Cretella a teoria da ir responsab ilidade é 
tam bém conhecida com o teoria feudal, regalista ou regaliana 
( ' 'rega liana” e "regalis").
Verificava-se a adoção de tal pos tu lado pelo fato de o Estado 
estar sendo dirig ido po r m onarcas absolutistas, e, m odernam ente, 
po r d itad u ras , q u e im p u n h am sua violência n o Estado, reflexo 
d e sua vontade.
As teses de irresponsabilidade do Estado ficaram conhecidas 
pelas frases: The King cnn not cio wrong (o rei não p o d e errar), le roi 
nc pent mnl fnrir (o rei nào pode fazer mal), ou quad principi placiiit 
habet legis (aquilo que agrada ao príncipe tem força de lei).
C om a q u e d a d os m onarcas abso lu tis tas e d a s d i tad u ra s , 
abriu-se novos tem pos à dem ocracia , em conseqüência, passou 
o Estado a o rien tar seus atos para o bem -estar de todos. Com 
isso, já não era mais adm issível sua irresponsabilidade.
Manual de D ireito Administrativo, 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 350.
FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE C I V I L E S T A T A L 3 7
N esse sentido, chega-se a concluir que os Estados d em ocrá ti­
cos, respe itadores dos direitos de seus c idadãos, vo ltados para a 
realização d os fins sociais a que se p restam , ad o ta m a teoria da 
responsabilidade, enquan to só os Estados g u iad o s p o r d i ta d u ­
ras ad o ta m a teoria da irresponsabilidade.
Bem, se a afirm ativa acima é verdadeira , colocam o-nos d ia n ­
te d e u m dilem a. C om o explicar que países com o Inglaterra e 
Estados U nidos da América, tidos com o respeitadores dos direi­
tos d e seus habitantes, fo ram os últim os a ado ta r , em seus o rd e ­
nam en tos jurídicos, a teoria da responsabilização?
C om o Crown Proceeding Act de 1947, e pelo Federal Tort Claims 
d e 1946, Inglaterra e Estados U nidos d a Am érica foram os ú lti­
m os países, d en tre os considerados m o d ern o s e civilizados, a 
ad o ta rem a teoria da irresponsabilidade, en tran d o p a ra o rol dos 
países q u e passa ram a ado ta r a responsabilização d a A d m in is ­
tração Pública.
A irresponsab ilidade do Estado m anifesta-se p e lo p ostu lado 
The King can do no ivrong - extensiva, inclusive, aos seus rep re ­
sentantes.
H á, en tre tan to , q u em diga que a irresponsab ilidade estatal 
da Inglaterra se restringia som ente q uan to aos atos judiciais, sen ­
d o responsável nos dem ais. É o afirm ado pelo p rofessor João
Sento Sé."^
N o seu en tender, o Crown Proceeding A ct de 1947 concedia 
im u n id a d e à C oroa Britânica, nos atos p ra ticados p o r qualquer 
agen te público nas funções judiciais, p revalecendo o princíp io 
da ir responsab ilidade nos dem ais re lacionam entos do Estado.
Jocoso é observar, em con trapartida , q u e em locais o nde me-
Professor Adjunto de Direito Administrativo da Universidade Federal da Bahia, citado pelo Minis­
tro do Superior Tribunal de Justiça - STJ, José Augusto Delgado (RJ n. 226 - AGO./96. p. 5).
3 8 M ÁRCIO XAVIER COELHO
nos se percebia a dem ocracia , apareceu a teoria da responsab ili ­
zação estatal, com o ocorreu na extinta URSS.''^
Decerto, a teoria da responsabilidade, assim com o a da irres ­
ponsab ilidade , trata-se de opção legislativa de cada Estado, en ­
tre tan to , nãó se adm ite a tua lm ente , que os países civilizados, 
o rien tados sob os valores sociais e hum anos, livres e dem ocrá ti­
cos, ad o tem a teoria da irresponsabilidade do Estado, pois este 
existe p a ra prop ic iar o bem -estar d e todos.
A teoria da irresponsab ilidade não tem m odalidade , é expres­
sa p o r u m a única forma, tendo apenas fundam en to sociojurídico, 
qual seja, o da infalibilidade d o Estado.
C on q u an to a teoria da irresponsabilidade não tenha m oda li ­
dade , verifica-se, na teoria da responsabilidade, d iversas formas 
de sua ocorrência, ora vo ltadas com peso de direito p rivado , ora 
com peso d e direito público.
3.2 TEORIAS CIVILISTAS DA RESPONSABILIDADE
S u p erad as as resistências à teoria da responsab ilização da 
A dm inis tração Pública, deixam os Estados de pa troc inar a teo­
ria da irresponsab ilidade e dão condições para florescer em seus 
o rd en am en to s jurídicos, a teoria da responsabilização.
C onstitu ição da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas (Aprovada na sétim a ses­
são extraordinária do Soviete Supremo da URSS. da nona legislatura, em 7 de outubro de 1977) 
Art. 58. Os c idadãos da URSS têm dire ito a interpor recurso contra as ações dos funcionários e 
dos órgãos estaduais e sociais. As queixas devem ser examinadas dentro da ordem e no prazo 
estabelecidos pela lei.
Contra as ações dos funcionários, cometidas com violação da lei, e abusos de autoridade que 
prejudiquem os direitos dos cidadãos, podem ser movidos processos em tribunal dentro da 
ordem estabelecida pela lei.
Os cidadãos da URSS têm dire ito à indenização pelos preju ízos causados p o r ações ilic itas de 
organizações estata is e sociais, assim com o p o r luncionários durante o desem penho das suas 
funções.
FUNDAM Ef'n’O S O A RESPONSABILIDADE C I V I L E S T AT A L - 3 9
Pensou-se, a princípio, em se fixar a re sponsab ilidade da A d ­
m inis tração Pública nos m oldes privatísticos en tão existentes, 
baseados na idéia de culpa, passando a ser ap licada largam ente 
a d o u tr in a subjetiva.
Até o adven to d a C onstituição de 1946, n o Brasil, ocasião em 
que se p assou a ad o ta r a dou trina objetiva p a ra responsabilizar- 
se a A dm inis tração Pública, encontrou a d o u tr in a subjetiva, com 
des taque nas Constituições de 1934 e 1937 e especialm ente no 
artigo 15 d o C ódigo Civil brasileiro.
E m bora rep resen tasse avanço o u tro ra n eg a d o aos conc ida ­
dãos, a d o u tr in a subjetiv ista tende a d esap arecer , p o rq u e não 
realiza sa tisfa to riam en te o d ire ito à in d en izab ilid ad e , p o rv e n ­
tu ra cau sad o ao lesado pe la A dm in is tração Pública. C o n fro n ­
tam -se , nesse sen tido , a aplicação da d o u tr in a subje tiv ista e a 
objetivista.
N a d o u tr in a subjetiva, o ilícito é o seu fato g erador, dev en d o 
provar, o p re judicado , q u e o fato se d e u com dolo o u culpa.
Já na d o u tr in a objetiva, o fato gerador p o d e ser o r iu n d o in­
clusive de a to lícito, assim , apenas deve ser d em o n s tra d o o nexo 
causai en tre a con d u ta do agente e o resu ltado dano.
C onform e se percebe, a dou trina objetiva com bina m ais com 
as teorias publicistas, enquanto a dou trina subjetiva g u arda m aior 
correlação com as teorias civilistas.
3.2.1 Teoria dos atos de império e de gestão
Teoria o rig inada na França, po r m eio da qual os juristas ten ­
tavam am en izar a d em an d a de causas p ropostas contra o Esta­
d o francês, pelos c idadãos que tiveram prejuízos em seu p a tr i ­
mônio.
N ecessário n o ta r que com a Revolução Francesa, ins taurou-
4 0 M ÁRCIO XAVIER COELHO
se, m om en taneam en te , u m caos social, d ev ido à total transfo r­
m ação d o estado político.
C om o o sistem a de controle dos atos adm in is tra tivos era exer­
cido pelo P oder Judiciário e pelo C ontencioso A dm inistrativo , 
decid iu-se que os Atos de Im pério seriam conhecidos pelo C o n ­
tencioso A dm in is tra tivo e os Atos de Gestão, conhecidos pelo 
P oder Judiciário.
D istingue-se os Atos de Im pério dos Atos d e G estão pelos 
tópicos seguintes:
-os A tos de Im pério - iure im perii - são p ra ticados a p re ­
texto de se exercer a soberania nacional, com o p o d er de 
m ando ;
-nos A tos de Gestão, o Estado assem elha-se ao particu lar 
na gestão de seu pa trim ônio , nesse caso, o Estado ad m i­
nistra a coisa pública;
-nos A tos de Im pério o Estado classifica-se com o Estado- 
Soberano, e é im une, não se su jeitando ao dever de inde ­
nizar;
-nos A tos de G estão o Estado classifica-se com o Estado- 
Em presa , sujeitando-se po r sua característica de gestor ao 
d ev e r de inden izar, ficando sujeito às regras p ró p r ia s d o 
Direito Civil.
N ão há com o se defin ir com exatidão quais são os atos de 
im pério e quais são os atos de gestão, o que im portaria à livre 
de te rm inação da p ró p r ia A dm inistração Pública classificá-los.
Levar-se-ia, assim , ao acolhim ento da teoria da irresponsab i­
l id ad e de form a disfarçada, pois bastaria a declaração d e q u e o 
ato adm in is tra tivo causador do d ano foi p ra ticado com o exercí­
cio da soberania, portan to , ato de im pério, p a ra q u e n ão h o u v es ­
se o d ev e r de inden izar po r p a r te da A dm inistração.
FUNDAMENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C IV IL ESTATAL 4 1
De acordo com Luís Antônio de Camargo^*':
S e n d o o E s ta d o u m a p e s s o a m o ra l , o u u m a ficção lega l , é 
im p o s s ív e l a d iv i s ã o d e s u a p e r s o n a l id a d e : i n d e p e n d e n t e d e 
a g i r p o r si (age p e r si) o u a a çã o d e c o r r e r d e q u a i s q u e r a g e n te s 
p ú b l ic o s o u po lí t icos . O E s ta d o é u n o , e s e m p r e a g e n a q u a l i ­
d a d e d e E s t a d o [...]
3.2.2 Teoria da responsabilidade 
subjetiva pela preposição civil
C onsiste a teoria subjetivista na obrigação da A dm inis tração 
Pública em rep ara r o d ano pela m esm a p rovocado , po is "o in te ­
resse em restabelecer o equilíbrio econôm ico-jurídico a lterado 
pelo d an o é a causa geradora da responsab ilidade civil" (José de 
A gu iar Dias, 1995, p, 42}.
A teoria subjetivista, fundada nos m oldes e institu tos d o Di­
reito Civil, p assou a ser adm itida nos o rd en am en to s juríd icos de 
d iversos países em afronta à teoria regaliana, e ado tada , no Bra­
sil, expressam ente , nas Constituições de 1934 e 1937.
E stando p resen te na consciência jurídica o d ev e r de inden i­
zar, há q u e se buscar o seu fato gerador, po is n ão é q ualque r 
con d u ta que vai gerar tal responsabilidade. Logo, é a m o v im en ­
tação h u m an a q u e vai p ropiciar o fato característico d a re sp o n ­
sabilidade, po rtan to , u m a conduta.
A condu ta , com o p rovocadora d o d ev e r de rep a ra r o dano, 
d ev e v ir revestida de certos requisitos ou de certas característi­
cas, e para a teoria subjetivista, é a culpa o seu fato gerador.
A teoria regaliana excluía o Estado d o d ev e r de indenizar, 
p erm itindo , porém , em alguns casos, que o agen te público res­
p o n d esse pelos prejuízos causados, ind iv idua lm ente .
” In. A Responsabilidade Civil do Estado e o Erro Judiciário. Porto Alegre: Síntese, 1999, p. 59.
4 2 M ÁRCIO XAVIER COELHO
A teoria civilista da culpa adm ite a responsabilização do Es­
tado pelos atos pra ticados po r seus agentes (prepostos). Note-se 
que o Estado só existe na prática, com a m ovim entação adm in is ­
trativa a qual só se verifica com u m fazer hum ano .
A culpa d o Estado é decorren te não de si m esm o, m as de seus 
agentes, p o r ag irem em sua representação.
A ssen tando no princíp io fundam ental da culpa, a A dm in is ­
tração Pública repara rá todo preju ízo que a lgum agente seu te­
nha causado nessa qualidade.
N o entanto, para o surgimento do dever de indenizar e, conse­
qüentemente, o direito de exigir tal reparação, necessária é a ocor­
rência não só de culpa na conduta do agente público, m as tam bém 
a ocorrência efetiva de um d ano a alguém, assim com o o inequí­
voco nexo causai entre a conduta d o agente e o d ano ocorrido.
C om o se observa, exige-se p ara a teoria subjetivista quatro 
condições para o dever de indenizar, a saber:
a)ação o u om issão, de m odo contrário ao d ire ito ou fa ltan ­
d o a d ev e r prescrito na lei;
b)a efetiva ocorrência de u m dano;
c)haja nexo d e causalidade en tre a con d u ta d o agen te p ú ­
blico {que ag iu nesta qualidade), e o resu ltado dano; e
d)a culpa.
Assim, a teoria subjetivista, d iferen tem ente da teoria objeti- 
vista encontra seu fundam en to na ocorrência da culpa, ab ran ­
gendo, o conceito culpa, toda condu ta om issiva o u comissiva, 
abarcando ev iden tem en te o dolo.
C om o se percebe, a posição d o Estado é com o g aran tid o r do 
restabelecim ento econôm ico e jurídico da vítim a pelo d an o p ro ­
vocado p o r p reposto da A dm inistração. Dessa form a, o agente 
público sem pre será obrigado a repara r o d an o subsid iariam en-
FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE C IVIL ESTATAL 4 3
te, Todavia, n u n ca será acionado pela vítim a d o dan o , pois os 
d everes estão sepa rados assim; o Estado in d en iza a v ítim a, e o 
agente público inden iza o Estado.
3.3 TEORIAS PUBLICISTAS
C om as sensíveis m udanças na es tru tu ra dos Estados,p ro v o ­
cadas pelas transform ações do modus vivendi da sociedade, im ­
p r im id as p o r d iversos fatores políticos, econôm icos e sociais, 
am ad u receu o per\sam ento jurídico no sen tido de buscar u m a 
nova teoria ad eq u ad a com os anseios d aque la sociedade.
Sob os im pulsos d o constitucionalism o e do Estado D em o­
crático de Direito, to rnaram -se insuficientes os m o ldes e in s titu ­
tos d e d ireito p r iv ad o para resolver as questões re la tivas à res­
p onsab ilid ad e d o Estado. C om eçou a surg ir a teoria objetiva da 
responsabilização d o Estado.
Saltando à frente, com v erdadeira construção teórica dos tri­
bunais , o Estado francês começa a desenvo lver as teorias p u b li ­
cistas da responsab ilidade do Estado.
O caso de m aior expressão, que represen ta a quebra dos ins­
titu tos de d ireito p rivado p ara decisões contra o P oder Público 
acerca da responsabilidade extracontratual, é o caso Blanco, ocor­
rido na França em 1873, ocasião cujo Tribunal de Conflitos, pelo 
voto do C onselheiro D avid, se m anifestou d izen d o q u e - ' :
[...] A r e s p o n s a b i l i d a d e q u e in c u m b e a o E s ta d o p e lo s p r e ju í ­
z o s c a u s a d o s a o s p a r t i c u la r e s p o r a to s d a s p e s s o a s q u e e le e m ­
p r e g a n o s e rv iç o p ú b l ic o n ã o p o d e s e r r e g id a p o r p r in c íp io s 
q u e e s t ã o f i r m a d o s n o C ó d ig o C iv il , q u a n d o r e g u la a s r e laçõ es 
d e p a r t i c u l a r a p a r t i c u la r . Tal r e s p o n s a b i l i d a d e n ã o é n e m ge-
A p u d J . C retella Jr., 1992, p. 383, op . d l .
4 4 M Á R C IO X A V IE R C O E LH O
ra l n e m a b s o lu ta , t e m re g ra s e sp e c ia i s q u e v a r i a m c o n f o r m e as 
n e c e s s id a d e s d o se rv iç o e a im p o s iç ã o d e co n c i l ia r o s d i r e i to s 
d o E s t a d o c o m o s d i r e i to s p r i v a d o s
A partir de então, o pensam ento jurídico quan to à responsabi­
lidade do Estado teve outros rum os, desenvolvendo-se não nos 
acanhados m oldes do direito privado, m as no cam po d o direito 
público, p róprio para as relações de responsabilização d o Estado.
D esenvolveram -se três subteorias publicistas: a da cu lp a a d ­
m in istra tiva (falta do serviço público); a d o risco adm in is tra tivo 
e a do risco integral.
3.3.1 Teoria da culpa administrativa {faute du service)
A teoria da culpa d o serviço público,/í7híc’ du service, su rg ida 
na França p o r elaboração do Conselho de Estado, rep resen ta o 
m arco de transição da teoria subjetiva para a teoria objetiva, pois, 
nesta m odalidade , não m ais se p ren d eria a verificação da res ­
ponsab ilidade, tom ando-se os atos dos p repostos d a A d m in is ­
tração, m as sim, o p róprio serviço público.
Dessa form a, a falta do serviço público é cu lpa da A d m in is ­
tração. Percebe-se que a falta é im p u tad a objetivam ente ao Esta­
do , e n ão subjetivam ente a seus prepostos.
Exige-se u m a cu lpa da A dm inistração , todavia, n ão é u m a 
culpa qualquer, é u m a culpa especial, com o n o m e de cu lpa a d ­
m inistrativa.
Assim, para a configuração da responsabilização através dessa 
teoria, ou tros são os requisitos de sua verificação. Desse m odo, 
para que a lguém seja indenizado , deverá p ro v a r q u e h o u v e u m 
d an o indenizável, houve falha d o serviço público, e o nexo cau ­
sai en tre o d an o e a falha do serviço público.
FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE CIVIL ESTATAL
S egundo Paul Duez^-, a teoria da falta d o serviço público se 
caracteriza p o r q ua tro essenciais pontos:
a)a responsab ilidade d o serviço público é u m a re sponsa ­
b ilidade p rim ária , ou seja, a A dm inistração é responsável 
não pela relação que possui com seu p reposto , com o sim ­
ples p rep o n en te e preposto , m as sim pelo fato de este in te ­
g ra r aquele;
b)a falta d o serviço público não d ep e n d e de falta do agen ­
te, deste conceito, a responsab ilidade d o p rep o sto da A d ­
m inistração, não retira o d ev e r d o órgão jurisdicional sen ­
tenciar pela ineficácia d o serviço público , a tr ib u in d o à 
A dm inis tração Pública, a culpa;
c)o que acarreta a responsab ilidade é a falta, n ão o fato de 
serviço, não p o d en d o a teoria da falta adm in is tra tiva ser 
assim ilada à teoria do risco;
d )nem todo defeito do serviço acarreta a responsab ilida ­
de: requer-se , p a ra que esta se aperfeiçoe, o ca rá te r de 
defectib ilidade, cuja apreciação varia seg u n d o o serviço, o 
lugar, as circunstâncias.
A falta d o serviço público p ode ocorrer de três m odos, se ­
g u n d o José de A guiar D ia s - \ a saber: m au funcionam ento do 
serviço; d o não-funcionam ento d o serviço; e do seu ta rd io funci­
onam ento .
N a prim eira m oda lidade verificar-se-á a responsab ilidade da 
A dm inis tração Pública todas as vezes que o serviço público ap re ­
sen tar u m a falha na sua prestação. É, portan to , u m a falta comis- 
siva. O serviço público atua, porém , fora da n o rm alidade , cau ­
sando preju ízos de d iversas formas.
d p u d J o s é de Aguiar Dias, 1995, p. 565/566, op . d l .
^^Op. cü , 1995, p. 568.
4 6 M ÁRCIO XAVIER COELHO
O serviço p ode funcionar mal, seja n o seu funcionam ento, seja 
na sua execução. Ocorrerá a prim eira hipótese q u an d o se consta­
tar que a falta foi o riunda de qualquer m ovim ento, qua lquer ati­
v idade da A dm inistração Pública, sem se cogitar qual era o obje­
tivo a atingir. Ocorrerá a falta d o serviço pela execução, quan d o 
se verificar que falhou a Adm inistração Pública, desenvolvendo 
sua atividade-fim . A segunda m odalidade diz respeito ao não- 
funcionam ento do serviço público, ocorrendo todas as vezes que 
a A dm inistração não atuar. A falha decorre de sua omissão.
H á a expectativa d o serviço, em contrapartida , n ão há a a tu a ­
ção da A dm in is tração Pública. Exemplo; falta de obras d e infra- 
es tru tu ra básica de higiene pública em dete rm in ad a localidade, 
c ausando d anos à saúde dos habitan tes locais; falta de reparos 
em estradas, d a n d o ensejo a d iversos acidentes.
A falta d o serviço decorre, em sua terceira m odalidade , a tra ­
vés d o funcionam ento tardio da A dm inistração Pública. Ocorre 
a responsab ilidade nessa m odalidade q u an d o o serviço público 
a tua com lentidão, m orosidade , fazendo com que o c idadão te­
n h a pre ju ízos de diversas ordens. Exemplo: d em o ra na d esobs ­
trução de via pública provocada pela A dm inistração , im p ed in ­
do o trânsito de carros que levam alim entos perecíveis, v indo 
estes a se deg rad arem , ou d o deslocam ento de u m enferm o p ara 
um hosp ita l, a traso no serviço dos correios, p re ju d ican d o ou 
im p ed in d o negócios dos particulares.
A teoria da falta do serviço exige, en tre tan to , q u e a v ítim a 
p rove a falta do serviço, p o r q ualque r m odalidade , e p a ra carac­
terizar o d ev e r de indenizar, a v ítim a terá que d em o n s tra r o nexo 
causai entre a falha da adm inistração e o d an o sofrido.
C ham am -na tam bém de teoria d o acidente administrativo.-^
José Crefella Jr., 1992, p. 354/355, op . cil.
FUNDAMENTOS DA RESPONSABILIDADE C IVIL ESTATAL -
3.3.2 Teoria do risco administrativo
A teoria do risco adm inistra tivo é a ad m itida e ap licada no 
o rd en am en to juríd ico brasileiro. C onsag rada e m an tid a d esd e a 
C onstitu ição de 1946, está presen te na a tua l C arta M agna, no § 
6" d e seu artigo 37. Aliás,o m encionado d ispositivo constitucio ­
nal é n o rm a d e eficácia im ediata, com efeito ex mine, ou seja, 
inaplicável a fatos ocorridos an terio rm ente à sua vigência. É o 
q u e nos ensina o jurista Alcio M anoel de Souza.
Para a teoria subjetivista da culpa civil, o fu n d am en to da obri­
gação do E stado em inden iza r é a culpa da A dm in is tração ou de 
agente desta. Para a teoria publicista da falta do serviço público 
exige-se u m a falha d o m esm o. Para a teoria d o risco ad m in is tra ­
tivo, os requisitos sup ram encionados são to ta lm ente d isp en sá ­
veis, pelo que, perm ite-se à vítim a ser inden izada , sem pre que 
ocorrer, po r ação ou omissão, um fato lesivo p ra ticado pela A d ­
m inistração Pública.
C onsta ta-se que a forma é objetiva, exigindo-se para a co n su ­
m ação d o d ev e r de indenizar, três requisitos;
1)a ocorrência de u m a conduta com issiva o u om issiva da
A dm in is tração Pública;
2 )efetivam ente u m dano;
3)existir nexo de causalidade en tre a con d u ta d a A d m in is ­
tração e a ocorrência do dano.
Ao se constitu ir em fonte irrad ian te de poder, o Estado torna- 
se não só a base de va lidade de toda a con d u ta de seus h ab itan ­
tes, m as tam bém o agente prim ário responsável pela A dm in is ­
tração Pública.
Um a das funções do Estado é a de p roporc ionar o bem -estar 
social, a través d e sua função adm inistrativa. Esta, n em sem pre
Publicada no Juris S íntese n. 2 2 - MAR./ABR. de 2000.
4 8 M ÁRCIO XAVIER COELHO
consegue cu m p rir sua finalidade com perfeição, aba lando , em 
a lgum as ocasiões, a situação jurídico-econômica d o particular.
Por isso a teoria se denom ina de risco adm in is tra tivo , pois 
n in g u ém adm in is tra sem incorrer nos riscos desta a tiv idade . "A 
p resen te teoria tem no risco e na so lidariedade social, seu su p o r ­
te essencial, v isando à partilha dos encargos p a ra u m a perfeita 
d istribuição de justiça".-''
O b se rv an d o -se o princíp io da d is tr ibu ição d o s en carg o s so ­
ciais, todos os co m p o n en tes da co m u n id ad e d ev e m par tic ip a r 
no res tabe lec im en to da s ituação econôm ico-juríd ica d a v ítim a, 
via erário.
M as não é só a constatação do nexo de causa lidade entre a 
con d u ta lesiva da A dm in is tração Pública e o d an o am arg ad o 
pelo particu lar que vai ensejar o dever de indenizar. H á fatores 
que q u an d o não excluem esta obrigação, ao m enos d im in u em o 
valor a se apu ra r. São casos como os de partic ipação culposa do 
particu lar no evento, com m enor o u m aior in tens idade , fato de 
terceiro, caso fortuito, força m aior, enfim, q ualque r fato an u la n ­
d o o nexo causai.
E ntre tanto , este onus probandi pertence à A dm in is tração e não 
ao par ticu la r v itim ado, pois se perm ite à A dm in is tração p ro v a r 
a q u ebra d o nexo de causalidade, d ireito não extensivo à teoria 
do risco integral.
3.3.3 Teoria do risco integral
Foi Leon Duguit-" quem criou a teoria do risco integral, a qual, 
para ele, sim bolizava u m a forma de seguro social su s ten tad o
Onofre Mendes Jr., Natureza da responsabilidade da administração pública, 1951, p. 142 - 
apudR u i Stoco. 1995, p, 314.
In: Las transform acionesde l Derecho Público, p. 3 06 e se gs ., apudC aio Mário da Silva Perei­
ra, 1990, p. 141.
FUNDAMENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C IV IL ESTATAL - 4 9
pela com unidade , p o d en d o ser beneficiário q u a lq u e r particu lar 
q u e sofresse lesão em seu patrim ônio.
O objetivo da teoria do risco integral é d e tran sfo rm ar o Esta­
do em u m garan tidor, um segurador do equilíbrio econôm ico e 
juríd ico d o s particulares.
Por essa teoria se form aria u m a caixa com unitária constitu í­
da pelo erário, sendo o beneficiário o particu la r q u e viesse a so ­
frer u m a lesão.
Pela teoria d o risco in tegral, o Estado ficaria na obrigação 
indec linável d e in d en iza r q u a lq u e r d an o a m a rg ad o pelos p a r ­
ticulares. A A dm in is tração não poderia , sequer, o p o r a seu fa­
vo r n e n h u m a causa q u e am enizasse ou excluísse o va lo r d a in­
den ização , com o a cu lpa concorren te e a cu lpa exc lusiva da v í­
tima.
Igualm ente não poderia alegar a ausência do nexo de causa ­
l id ad e de sua conduta , com o o fato d e terceiro, força m aio r e 
caso fortuito, a inda q u e agisse a v ítim a com cu lpa o u dolo.
Nesse sentido, dem onstra com m uita p rop r ied ad e o assunto o 
d ou trinador Sergio CavaÜeri Filho {1999, p. 162/163), afirm ando;
A teo r ia d o r isco in teg ra l , c o m o já e n f a t i z a m o s , c m o d a l i ­
d a d e e x t r e m a d a d a d o u t r in a d o r isco p a r a ju s t if ic a r o d e v e r d e 
i n d e n i z a r m e s m o n o s c a s o s d e c u lp a e x c lu s iv a d a v í t im a , fa to 
d e te rce iro , caso fo r tu i to o u d e fo rça m a io r . É o q u e o c o r re , p o r 
e x e m p lo , n o c a s o d e a c id e n te d e t ra b a lh o , e m q u e a i n d e n i z a ­
ç ão é d e v id a m e s m o q u e o a c id e n te t e n h a d e c o r r i d o d e c u lp a 
e x c lu s iv a d a v í t im a o u c a so fo r tu i to . Se fo sse a d m i t id a a teo r ia 
d o r isco in te g ra l e m re la çã o à A d m i n is t r a ç ã o P ú b l ica , f ica r ia o 
E s t a d o o b r i g a d o a i n d e n i z a r s e m p r e e e m q u a l q u e r c a s o o d a n o 
s u p o r t a d o p e lo p a r t i c u la r , a in d a q u e n ã o d e c o r r e n t e d e su a 
a t i v id a d e , p o s t o q u e e s ta r ia i m p e d i d o d e i n v o c a r a s c a u s a s d e
5 0 M ÁRCIO XAVIER COELHO
e x c lu s ã o d o n e x o c au sa i , o q u e , a to d a e v id ê n c ia , c o n d u z i r i a ao 
a b u s o e à i n iq ü id a d e .
Assim, conclui-se que os requisitos necessários p a ra a confi­
guração d o dever de inden izar são de apenas d u as ordens;
1) a existência de u m dano;
2) q u e este d an o tenha sido p rovocado p o r ato da A d m i­
nistração Pública.
C om o a A dm inis tração Pública não poderia o p o r em seu fa­
vo r a quebra d o nexo de causalidade, m esm o no caso de culpa 
exclusiva o u concorrente da vítim a, a m esm a teria o d ev e r de 
inden izar sem pre que de sua a tiv idade adm in is tra tiva decorrer 
danos aos particulares.
T odos os estud iosos d o assunto são uniform es em d izer que 
a teoria d o risco integral é radical e ex trem ada, co n d u z in d o à 
in iqü idade sua aplicação.
Jean Defroitmont^” chegou a cognom iná-la de brutal.
4 FATO GERADOR DA RESPONSABILIDADE 
CIVIL ESTATAL: ALGUMAS HIPÓTESES
C om o a d inâm ica da v ida é algo im previsível, não se p re te n ­
de ten tar d em o n s tra r todas as formas em que se p o d erá ocorrer 
o fato g erad o r da responsabilidade civil estatal.
E ntre tanto , a lgum as situações m erecem ser exam inadas, seja 
p o r serem m ais corriqueiras, seja p o r serem m ais inusitadas.
4.1 ACIDENTES AUTOMOBILÍSTICOS
P ara a realização de certas ativ idades, os entes estatais neces­
sitam ad q u ir ir au tom óveis p ara a prática de d e te rm in ad as ativi-
2: In: La science du Droit Posítif, p. 339, apudW lad im ir Valler, 1993, p. 33.
FUNDAM ENTOS DA R ESPO NSABILIDADE C I V I L ESTATAL — 5 1
dades, p o d en d o utilizá-los p a ra d iversos fins, sejam destinados 
aos ó rgãos de segurança pública (viaturas), ao tran sp o r te de en ­
ferm os (ambulâncias), ao transporte dos chefes de p oderes e um a 
série d e ou tras atividades.