Curso de Direito Constitucional - Cap. 8

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CAPÍTULO 8 
ORGANIZAÇÃO DO ESTADO 
I — ESTADO FEDERAL 
PAULO GUSTAVO GONET BRANCO 
1. NOTÍCIA DE HISTÓRIA 
O federalismo tem as suas primeiras origens nos Estados Unidos. Surgiu 
como resposta à necessidade de um governo eficiente em vasto território, que, 
ao mesmo tempo, assegurasse os ideais republicanos que vingaram com a 
revolução de 1776. 
Para garantir a independência então conquistada, as antigas colônias 
britânicas firmaram um tratado de direito internacional, criando uma con-
federação, que tinha como objetivo básico preservar a soberania de cada 
antigo território colonial. 
Cada entidade componente da confederação retinha a sua soberania, o 
que enfraquecia o pacto. As deliberações dos Estados Unidos em Congresso 
nem sempre eram cumpridas, e havia dificuldades na obtenção de recursos 
financeiros e humanos para as atividades comuns. Além disso, a confederação 
não podia legislar para os cidadãos, dispondo, apenas, para os Estados. Com 
isso não podia impor tributos, ficando na dependência da intermediação dos 
Estados confederados. As deliberações do Congresso, na prática, acabavam 
por ter a eficácia de meras recomendações. Não havia, tampouco, um tribunal 
supremo, que unificasse a interpretação do direito comum aos Estados ou que 
resolvesse juridicamente diferenças entre eles. 
A confederação estava debilitada e não atendia às necessidades de go-
verno eficiente comum do vasto território recém-libertado. O propósito de 
aprimorar a união entre os Estados redundou na original fórmula federativa, 
inscrita pela Convenção de Filadélfia de 1787 na Constituição elaborada, 
conforme se vê do próprio preâmbulo da Carta, em que se lê: “nós, o povo dos 
Estados Unidos, a fim de formarmos uma União mais perfeita...”. 
Os antigos Estados soberanos confederados deixaram de ser soberanos, 
mas conservaram a sua autonomia, entregando a uma nova entidade, a U-
nião, poderes bastantes para exercer tarefas necessárias ao bem comum de 
todos os Estados reunidos. Passaram, por outro lado, a compor a vontade da 
União, por meio de representantes no Senado. 
2. CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DO ESTADO FEDERAL 
2.1. Soberania e autonomia 
Em seguida à experiência americana, outros Estados assumiram também 
esse modo de ser, ajustando-o às suas peculiaridades, de sorte que não há um 
modelo único de Estado federal a ser servilmente recebido como modelo 
necessário1. Não obstante, alguns traços gerais podem ser divisados como 
típicos dessa forma estatal. 
Assim, a soberania2, no federalismo, é atributo do Estado Federal como 
um todo. Os Estados-membros dispõem de outra característica — a caracte-
rística da autonomia3, que não se confunde com o conceito de soberania. 
A autonomia importa, necessariamente, descentralização do poder. Essa 
descentralização é não apenas administrativa, como, também, política. Os 
Estados-membros não apenas podem, por suas próprias autoridades, executar 
leis, como também é-lhes reconhecido elaborá-las. Isso resulta em que se 
perceba no Estado Federal uma dúplice esfera de poder normativo sobre um 
mesmo território; sobre um mesmo território e sobre as pessoas que nele se 
encontram, há a incidência de duas ordens legais: a da União e a do Esta-
do-membro4. 
A autonomia política dos Estados-membros ganha mais notado relevo 
 
1 No Supremo Tribunal Federal, o Ministro Sepúlveda Pertence observou, cuidando da 
cláusula pétrea da forma federativa de Estado, que esta “não pode ser conceituada a partir 
de um modelo ideal e apriorístico de Federação, mas, sim, daquele que o constituinte 
originário concretamente adotou, e como o adotou” (ADI 2.024-2, liminar, DJ de 
1º-12-2000). 
 
2 Soberania é entendida como poder de autodeterminação plena, não condicionado a 
nenhum outro poder, externo ou interno. 
 
3 Autonomia significa capacidade de autodeterminação dentro do círculo de competências 
traçado pelo poder soberano. 
 
4 Numa fórmula muito citada, concebida por Bryce, “o que caracteriza o Estado federal é 
justamente o fato de, sobre um mesmo território e sobre as mesmas pessoas, se exercer, har-
mônica e simultaneamente, a ação política de dois governos distintos, o federal e o esta-
dual”. 
 
por abranger também a capacidade de autoconstituição. Cada Esta-
do-membro tem o poder de dotar-se de uma Constituição, por ele mesmo 
concebida, sujeita embora a certas diretrizes impostas pela Constituição 
Federal, já que o Estado-membro não é soberano. 
É característico do Estado federal que essa atribuição dos Esta-
dos-membros de legislar não se resuma a uma mera concessão da União, 
traduzindo, antes, um direito que a União não pode, a seu talante, subtrair 
das entidades federadas; deve corresponder a um direito previsto na Cons-
tituição Federal. 
2.2. Existência de uma Constituição Federal 
A Constituição Federal atua como fundamento de validade das ordens 
jurídicas parciais e central. Ela confere unidade à ordem jurídica do Estado 
Federal, com o propósito de traçar um compromisso entre as aspirações de 
cada região e os interesses comuns às esferas locais em conjunto. A Federação 
gira em torno da Constituição Federal, que é o seu fundamento jurídico e 
instrumento regulador. 
O fato de os Estados-membros se acharem unidos em função de uma 
Constituição Federal, e não de um tratado de direito internacional, designa 
fator diferenciador do Estado Federal com relação à confederação. 
Alguns autores sustentam, ainda, que a Constituição Federal deve ser 
rígida e que o princípio federalista deve ser cláusula pétrea, para prevenir que 
a União possa transformar a Federação em Estado unitário5. 
É a Constituição Federal que explicitará a repartição de competências 
entre a ordem central e as parciais. 
2.3. Repartição de competências prevista constitucionalmente 
Como no Estado Federal há mais de uma ordem jurídica incidente so-
bre um mesmo território e sobre as mesmas pessoas, impõe-se a adoção de 
mecanismo que favoreça a eficácia da ação estatal, evitando conflitos e des-
perdício de esforços e recursos. A repartição de competências entre as esferas 
do federalismo é o instrumento concebido para esse fim. 
A repartição de competências consiste na atribuição, pela Constituição 
 
5 A propósito, o voto do relator da ADI 2.024 (DJ de 1º-12-2000), Ministro Sepúlveda 
Pertence, em que se refere à “rigidez da Constituição Federal total, e à garantia de sua 
efetividade por um mecanismo eficaz — ao que parece, universalmente, de caráter jurisdi-
cional — dedicado ao controle de constitucionalidade, perante ela, das normas do orde-
namento central e dos ordenamentos territorialmente descentralizados”. 
 
Federal, a cada ordenamento de uma matéria que lhe seja própria. 
As constituições federais preveem, ainda, uma repartição de rendas, que 
vivifica a autonomia dos Estados-membros e os habilita a desempenhar as suas 
competências. Para garantir a realidade da autonomia dos Estados — e o 
mesmo vale para o Distrito Federal e para os Municípios — a Constituição 
regula, no capítulo sobre o sistema tributário nacional, a capacidade tributária 
das pessoas políticas e descreve um modelo de repartição de receitas entre 
elas6. Estados e Municípios participam das receitas tributárias por meio de 
fundos (art. 159, I, da CF) e de participação direta no produto da arrecadação 
de outras pessoas políticas (arts. 157, 158 e 159, II, da CF). Dessa forma, 
propicia-se que Estados e Municípios com menor arrecadação possam, pre-
servando a sua autonomia, enfrentar as demandas sociais que superam as 
receitas obtidas por meio dos tributos da sua própria competência. Trata-se, 
também, de meio de proporcionar melhor equilíbrio socioeconômico regio-
nal, atendendo-se ao propugnado peloart. 3º, III, da Constituição. Esse 
quadro de opções estruturais insere o Brasil na modalidade cooperativa do 
Federalismo, afastando o país, sob este aspecto, do modelo clássico de Estado 
Federal. 
Vale observar que a Constituição brasileira dispõe também sobre re-
partição de receitas oriundas de impostos federais, favorecendo não somente 
os Estados, como, igualmente, aquinhoando os Municípios (art. 159 da CF). 
A Emenda à Constituição n. 55/2007 chega a especificar momento (primeiro 
decêndio do mês de dezembro de cada ano) para a entrega de certo percentual 
devido ao Fundo de Participação dos Municípios. 
O modo como se repartem as competências indica que tipo de federa-
lismo é adotado em cada país. A concentração de competências no ente 
 
6 Essa repartição de receitas é crucial para a vida harmônica do Estado Federal e tem dado 
margem a que o STF, por exemplo, lecione que “o repasse de parcela do tributo devida aos 
Municípios não pode ficar sujeito aos planos de incentivo fiscal do ente maior, no caso, o 
Estado” (RE 535.135, Rel. Min. Carlos Britto, DJe de 18-10-2011, que cita e segue outro 
precedente do Plenário, o RE 572.762). Por outro lado, a competência tributária dos 
Estados pode levar a uma disputa por agentes econômicos, mediante a concessão de 
benefícios fiscais unilaterais por alguns Estados-Membros, o que é visto como fator de 
conturbação da vida federal e vem sendo caracterizado como “guerra fiscal”. Por isso, o 
sistema constitucional demanda unidade de vontade dos Estados para que isenções e 
benefícios fiscais sejam concedidos. A jurisprudência do STF tem por inconstitucionais “as 
normas que concedam ou autorizem a concessão de benefícios fiscais de ICMS (isenção, 
redução de base de cálculo, créditos presumidos e dispensa de pagamento) independen-
temente de deliberação do CONFAZ, por violação dos arts. 150, § 6o, e 155, § 2o, inciso 
XII, alínea ‘g’, da Constituição Federal, os quais repudiam a chamada ‘guerra fiscal”(ADI 
1.247, rel. o Min. Dias Toffoli, DJe 16.8.2011). 
 
central aponta para um modelo centralizador (também chamado centrípeto); 
uma opção pela distribuição mais ampla de poderes em favor dos Esta-
dos-membros configura um modelo descentralizador (ou centrífugo). Ha-
vendo uma dosagem contrabalançada de competências, fala-se em federalismo 
de equilíbrio. 
No direito comparado, as formulações constitucionais em torno da re-
partição de competências podem ser associadas a dois modelos básicos — o 
modelo clássico, vindo da Constituição norte-americana de 1787, e o modelo 
moderno, que se seguiu à Primeira Guerra Mundial. 
O modelo clássico conferiu à União poderes enumerados e reservou aos 
Estados-membros os poderes não especificados7. 
O chamado modelo moderno responde às contingências da crescente 
complexidade da vida social, exigindo ação dirigente e unificada do Estado, 
em especial para enfrentar crises sociais e guerras. Isso favoreceu uma dila-
tação dos poderes da União com nova técnica de repartição de competências, 
em que se discriminam competências legislativas exclusivas do poder central e 
também uma competência comum ou concorrente, mista, a ser explorada 
tanto pela União como pelos Estados-membros. 
Outra classificação dos modelos de repartição de competências cogita 
das modalidades de repartição horizontal e de repartição vertical. 
Na repartição horizontal não se admite concorrência de competências 
entre os entes federados. Esse modelo apresenta três soluções possíveis para o 
desafio da distribuição de poderes entre as órbitas do Estado Federal. Uma 
delas efetua a enumeração exaustiva da competência de cada esfera da Fede-
ração; outra, discrimina a competência da União deixando aos Esta-
dos-membros os poderes reservados (ou não enumerados); a última, discri-
mina os poderes dos Estados-membros, deixando o que restar para a União. 
Na repartição vertical de competências realiza-se a distribuição da 
mesma matéria entre a União e os Estados-membros. Essa técnica, no que 
tange às competências legislativas, deixa para a União os temas gerais, os 
princípios de certos institutos, permitindo aos Estados-membros afeiçoar a 
legislação às suas peculiaridades locais. A técnica da legislação concorrente 
estabelece um verdadeiro condomínio legislativo entre União e Esta-
dos-membros. 
 
7 Para mitigar os rigores que a fixação taxativa das competências da União pode acarretar, nos 
EUA elaborou-se a doutrina dos poderes implícitos, que entende incluir-se na competência 
da União tudo o que seja necessário e útil para o cumprimento das competências enume-
radas. 
 
2.4. Participação dos Estados-membros na vontade federal 
Para que os Estados-membros possam ter voz ativa na formação da 
vontade da União — vontade que se expressa sobretudo por meio das leis —, 
historicamente, foi concebido o Senado Federal, com representação paritária, 
em homenagem ao princípio da igualdade jurídica dos Estados-membros. 
A existência de um Senado, composto por meio de representação pari-
tária dos Estados-membros, serve, também, de contrapeso para o prestígio dos 
Estados mais populosos na Câmara dos Deputados. 
Observa-se, entretanto, um afastamento das câmaras altas dos Estados 
federais dessa primitiva intenção motivadora da sua criação. Na medida em 
que os partidos, que são nacionais, galvanizam os interesses políticos, passam 
a deixar em segundo plano, também, os interesses meramente regionais, em 
favor de uma orientação nacional sobretudo partidária. 
Os Estados-membros participam da formação da vontade federal, da 
mesma forma, quando são admitidos a apresentar emendas à Constituição 
Federal. 
2.5. Inexistência de direito de secessão 
Na medida em que os Estados-membros não são soberanos, é comum 
impedir que os Estados se desliguem da União — no que o Estado Federal se 
distingue da confederação. É frequente, nos textos constitucionais, a assertiva 
de ser indissolúvel o laço federativo (caso do art. 1º da Constituição de 1988). 
2.6. Conflitos: o papel da Suprema Corte e a intervenção federal 
Uma vez que não há o direito de secessão na fórmula federativa, os 
conflitos que venham a existir entre os Estados-membros ou entre qualquer 
deles com a União necessitam ser resolvidos para a manutenção da paz e da 
integridade do Estado como um todo. Assumindo feição jurídica, o conflito 
será levado ao deslinde de uma corte nacional, prevista na Constituição, com 
competência para isso. 
Falhando a solução judiciária ou não sendo o conflito de ordem jurídica 
meramente, o Estado Federal dispõe do instituto da intervenção federal, para 
se autopreservar da desagregação, bem como para proteger a autoridade da 
Constituição Federal. 
A intervenção federal importa a suspensão temporária das normas 
constitucionais asseguradoras da autonomia da unidade atingida pela medida. 
Os doutrinadores alemães também a chamam de execução federal, uma 
vez que espelham uma coação federal, tendente a forçar as unidades federadas 
recalcitrantes a cumprir os seus deveres federais. 
3. CONCEITO ABRANGENTE DE ESTADO FEDERAL 
À vista dessas características essenciais do Estado Federal é possível es-
tabelecer um conceito amplo desse ente. 
É correto afirmar que o Estado Federal expressa um modo de ser do 
Estado (daí se dizer que é uma forma de Estado) em que se divisa uma orga-
nização descentralizada, tanto administrativa quanto politicamente, erigida 
sobre uma repartição de competências entre o governo central e os locais, 
consagrada na Constituição Federal, em que os Estados federados participam 
das deliberações da União, sem dispor do direito de secessão. No Estado 
Federal, de regra, há uma Suprema Corte com jurisdição nacional e é previsto 
um mecanismo deintervenção federal, como procedimento assecuratório da 
unidade física e da identidade jurídica da Federação. 
4. POR QUE OS ESTADOS ASSUMEM A FORMA FEDERAL? 
Os Estados assumem a forma federal tendo em vista razões de geografia e 
de formação cultural da comunidade. Um território amplo é propenso a 
ostentar diferenças de desenvolvimento de cultura e de paisagem geográfica, 
recomendando, ao lado do governo que busca realizar anseios nacionais, um 
governo local atento às peculiaridades existentes. 
O federalismo tende a permitir a convivência de grupos étnicos hete-
rogê-neos, muitas vezes com línguas próprias, como é o caso da Suíça e do 
Canadá. Atua como força contraposta a tendências centrífugas. 
O federalismo, ainda, é uma resposta à necessidade de se ouvirem as 
bases de um território diferenciado quando da tomada de decisões que 
afetam o país como um todo. A fórmula opera para reduzir poderes exces-
sivamente centrípetos. 
Aponta-se, por fim, um componente de segurança democrática pre-
sente no Estado federal. Nele o poder é exercido segundo uma repartição não 
somente horizontal de funções — executiva, legislativa e judiciária —, mas 
também vertical, entre Estados-membros e União, em benefício das liber-
dades públicas8. 
5. O ESTADO FEDERAL BRASILEIRO 
Como foi dito, cada país que adota a forma federal do Estado o faz com 
vistas a satisfazer as suas necessidades próprias. Daí a necessidade de analisar 
 
8 Nesse sentido, Ulrich Karpen, Federalism, in The Constitution of the Federal Republic 
of Germany, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1988, p. 207. Da mesma forma a 
visão clássica de Madison, expressa no n. 10 de O federalista. 
 
como o constituinte brasileiro amoldou às nossas necessidades os traços 
comuns do Estado Federal, a partir do estudo dos seus elementos integrantes. 
5.1. A União 
A União é o fruto da junção dos Estados entre si, é a aliança indissolúvel 
destes. É quem age em nome da Federação. 
No plano legislativo, edita tanto leis nacionais — que alcançam todos os 
habitantes do território nacional e outras esferas da Federação — como leis 
federais — que incidem sobre os jurisdicionados da União, como os servidores 
federais e o aparelho administrativo da União. 
A União tem bens próprios, definidos na Constituição Federal (art. 20). 
Para efeitos administrativos e visando ao desenvolvimento de regiões e 
a redução das desigualdades regionais, o art. 43 da Constituição faculta a 
criação de regiões, cada qual compreendendo um mesmo complexo geo-
gráfico e social. 
5.1.1. Intervenção federal 
Cabe à União exercer a importante competência de preservar a inte-
gridade política, jurídica e física da federação, atribuindo-se-lhe a competência 
para realizar a intervenção federal. 
A intervenção federal é mecanismo drástico e excepcional, destinado a 
manter a integridade dos princípios basilares da Constituição, enumerados 
taxativamente no art. 34 da CF9. 
A primeira das hipóteses previstas — manter a integridade nacional — 
atende ao propósito de conferir eficácia à proclamação, constante do art. 1º da 
Carta, de que a união dos Estados é indissolúvel. 
Para repelir invasão estrangeira, a intervenção não fica condicionada 
 
9 São estas as hipóteses de intervenção federal, enumeradas no art. 34 da CF: manter a 
integridade nacional; repelir invasão estrangeira ou de uma unidade da Federação em 
outra; pôr termo a grave comprometimento da ordem pública; garantir o livre exercício de 
qualquer dos Poderes nas unidades da Federação; reorganizar as finanças da unidade da 
Federação que: a) suspender o pagamento da dívida fundada por mais de dois anos con-
secutivos, salvo motivo de força maior; b) deixar de entregar aos Municípios receitas 
tributárias fixadas nesta Constituição, dentro dos prazos estabelecidos em lei; VI — prover a 
execução de lei federal, ordem ou decisão judicial; VII — assegurar a observância dos 
seguintes princípios constitucionais: a) forma republicana, sistema representativo e regime 
democrático; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestação de 
contas da administração pública, direta e indireta; e) aplicação do mínimo exigido da 
receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de transferências, na 
manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde. 
 
a que tenha havido a conivência do Estado-membro, já que a medida não 
tem, nesse caso, propósito de sanção, mas de reconstrução da integridade 
nacional10. 
A invasão de um Estado-membro sobre outro ou sobre o Distrito Fe-
deral e deste sobre outro Estado é também objeto da hipótese do inciso II do 
art. 34. A intervenção tem por objetivo impedir que “alguma unidade da 
Federação obtenha ganhos territoriais em detrimento da outra, ou imponha 
a sua vontade”11. 
A intervenção pode-se dar para “pôr termo a grave perturbação da or-
dem pública” (art. 34, III). Ao contrário do que dispunha a Constituição de 
1967, não se legitima a intervenção em caso de mera ameaça de irrupção da 
ordem. O problema tem de estar instaurado para a intervenção ocorrer. Não é 
todo tumulto que justifica a medida extrema, mas apenas as situações em que 
a desordem assuma feitio inusual e intenso. Não há necessidade de aguardar 
um quadro de guerra civil para que ocorra a intervenção12. É bastante que um 
quadro de transtorno da vida social, violento e de proporções dilatadas, se 
instale duradouramente, e que o Estado-membro não queira ou não consiga 
enfrentá-lo de forma eficaz, para que se tenha o pressuposto da intervenção. É 
irrelevante a causa da grave perturbação da ordem; basta a sua realidade13. 
O art. 34, IV, prevê a intervenção federal para “garantir o livre exer-
cício de qualquer dos Poderes nas unidades da Federação”. A hipótese 
ocorre se o poder está “impedido ou dificultado de funcionar”14. Supõe-se a 
 
10 Para Enrique Ricardo Lewandovski, a intervenção nesse caso “se justifica, precisamente, 
porque a defesa do território nacional interessa à União, ou seja, ao conjunto de todos os 
entes federados, e porque, cada qual, isoladamente, não teria condições de repelir a 
agressão com os seus próprios meios, fazendo-se mister, como regra, o acionamento das 
forças armadas nacionais” (Pressupostos materiais e formais da intervenção federal no 
Brasil, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1994, p. 90-91). 
 
11 Lewandovski, Pressupostos, cit., p. 92. 
 
12 Diferentemente, as Constituições de 1934 e de 1946 previam a “guerra civil” como 
causa de intervenção. 
 
13 Na lição de Pontes de Miranda: “A perturbação supõe a duração dos distúrbios, ainda 
que descontínuos no tempo, desde que o governo estadual não esteja com aptidão de 
assegurar, de pronto, a punição normal de todos os atacantes e de garantir a Constituição e 
as leis federais, a Constituição estadual e as leis estaduais e municipais. (...) Não se entra na 
indagação dos fins ou objetivos da alteração da ordem” (Comentários à Constituição de 
1967, São Paulo: Revista dos Tribunais, 1967, t. 2, p. 210). 
 
14 Pontes de Miranda, Comentários, cit., p. 215. 
existência de uma coação imprópria sobre algum dos poderes locais, por 
exemplo, no caso de os integrantes de um dos poderes serem impedidos de 
se reunir para a tomada das deliberações que lhe cabem. Mesmo o Executivo 
pode estar sofrendo constrangimento, “seja porque recusada a posse ao 
eleito, seja porque não se transfere o poder ao substituto em se verificando o 
afastamento ou a renúncia”15. 
O inciso V do art. 34 cuida da intervenção federal por desorganização 
administrativa, que leva o Estado ou o Distrito Federal, sem motivo de força 
maior, anão pagar a sua dívida fundada por mais de dois anos consecutivos. A 
Lei n. 4.320/64 refere-se a dívidas fundadas como sendo as relativas a com-
promissos de exigibilidade superior a doze meses, contraídos em função de 
desequilíbrio orçamentário ou financeiro de obras e serviços públicos. O inciso 
também cuida do caso da não entrega oportuna das receitas tributárias dos 
Municípios. 
No art. 34, VI, cuida-se da intervenção para prover a execução de lei 
federal, ordem ou decisão judicial. Não é qualquer desrespeito pelo Estado a 
lei federal que enseja a intervenção. No mais das vezes, a não aplicação do 
diploma federal abre margem para que o prejudicado recorra ao Judiciário. 
Confirmado o comportamento impróprio do Estado pela magistratura, e 
mantida a situação de desrespeito ao comando da lei concretizado na sen-
tença, é possível a intervenção. Nessa hipótese, ela terá fundamento outro, 
que não o desrespeito à lei (caberá eventualmente pela não execução de 
decisão judicial). A doutrina, por isso, preconiza que a intervenção para 
execução de lei federal se refere àquela recusa à aplicação da lei que gera 
prejuízo generalizado e em que não cabe solução judiciária para o problema16. 
O trânsito em julgado da decisão judiciária não é pressuposto para a inter-
venção17. 
Não configura situação que atraia a intervenção federal o não paga-
mento de precatório, quando os recursos do Estado são limitados e há outras 
 
 
15 Fávila Ribeiro, A intervenção federal, Fortaleza: Jurídica, 1960, p. 57, passagem citada 
por Lewandovski, Pressupostos, cit., p. 95. 
 
16 Nesse sentido, Lewandovski, concordando com Manoel Gonçalves Ferreira Filho 
(Lewandovski, Pressupostos, cit., p. 102). 
 
17 STF, IF 94, DJ de 3-4-1987, Rel. Min. Moreira Alves, que disse, pela Corte: “ordem ou 
decisão judicial é expressão que abarca qualquer ordem judicial e não apenas as que 
digam respeito a sentença transitada em julgado”. 
 
obrigações a cumprir de idêntica hierarquia, como a continuidade na pres-
tação de serviços básicos. Na lição do Ministro Gilmar Mendes, no precedente 
em que se fixou tal orientação, “a intervenção, como medida extrema, deve 
atender à máxima da proporcionalidade”18. A insuficiência de recursos fi-
nanceiros tem sido justificativa acolhida em outros precedentes para se in-
deferir pleito de intervenção federal19. 
A intervenção federal pelo inciso VII do art. 34 busca resguardar a ob-
servância dos chamados princípios constitucionais sensíveis. Esses princípios 
visam assegurar uma unidade de princípios organizativos tida como indis-
pensável para a identidade jurídica da Federação, não obstante a autonomia 
dos Estados- 
-membros para se auto-organizarem20. 
Tais princípios sensíveis estão enumerados nas alíneas do dispositivo. 
Ali se encontra a forma republicana e o sistema representativo, cláusula 
clássica do constitucionalismo brasileiro, além do regime democrático. O 
sistema republicano e representativo e o regime democrático a serem tomados 
como padrão são os adotados pelo constituinte federal. Disso decorre a 
necessidade de estruturação do Estado-membro, segundo moldes em que as 
funções políticas do Executivo e do Legislativo sejam desempenhadas por 
representantes do povo, responsáveis perante os eleitores, por força de 
mandatos temporários, obtidos em eleições periódicas. Não se toleram cargos 
do tipo hereditário, característicos do sistema monárquico. O regime demo-
crático, como traçado pelo constituinte federal, engloba a participação do 
povo no poder, sufrágio universal, Estado de Direito, governo das maiorias, 
 
18 IF 164/SP, DJ de 13-12-2003, Rel. para o acórdão Min. Gilmar Mendes. No voto 
condutor do acórdão, o Ministro Gilmar Mendes observou que não se pode compelir o 
Estado a realizar pagamentos, com quantia que seria necessária para cumprir compro-
missos, também exigidos pela Constituição (como aqueles para com a educação e a saúde), 
até porque um eventual interventor estaria sujeito às mesmas limitações de recursos e 
normativas. 
 
19 Entre outras: IF-AgRg 4.174/RS, DJ de 14-5-2004, Rel. Min. Maurício Corrêa, e IF-AgRg 
4.176/ES, DJ de 28-5-2004, Rel. Min. Maurício Corrêa. Não se exime o Estado, porém, do 
esforço de pagar, paulatinamente, a dívida resultante de sentença judicial. 
 
20 José Afonso da Silva explica que o adjetivo “sensível” se refere à circunstância de estarem 
nitidamente dispostos na Constituição e também tem o sentido de “coisa dotada de 
sensibilidade, que, em sendo contrariada, provoca reação, e esta, no caso, é a intervenção 
nos Estados” (Curso de direito constitucional positivo, São Paulo: Malheiros, 1992, p. 
520-521). 
 
preservados os direitos das minorias, e separação de Poderes21. Mais adiante, 
vai-se ver que o regime democrático a que os Estados-membros devem sub-
meter-se inclui também a necessidade de serem observadas as regras básicas do 
processo legislativo federal. 
Entre os princípios constitucionais sensíveis está o respeito aos direitos 
da pessoa humana. Sanciona-se a exigência de plena reverência às reivindi-
cações surgidas do princípio da dignidade da pessoa humana, mesmo que não 
positivadas na Constituição. Na IF 114/MT22, o STF admitiu que a “inexis-
tência de ‘condição mínima’, no Estado, para assegurar o respeito ao pri-
mordial direito da pessoa humana, que é o direito à vida”, poderia ensejar o 
pedido de intervenção. Alegava-se que o Poder Público local estava impotente 
para preservar a segurança de presos, depois que três deles foram linchados 
pela população de cidade do interior. O pedido de intervenção, embora 
admitido à discussão, terminou por ser indeferido, ante as providências que o 
Estado tomou em seguida. 
A autonomia municipal é o princípio constitucional sensível de que 
cuida a letra c do inciso VII do art. 34. Impõe-se ao Estado o respeito ao poder 
de auto-organização, autogoverno e auto-administração dos Municípios23. 
Como derivação do regime democrático e republicano adotado pelo 
constituinte federal, os gestores da coisa pública devem responder por seus 
atos, prestar contas, quer integrem a Administração direta quer a indireta — 
princípio a que os Estados não podem deixar de atender, sob pena de inter-
venção federal (art. 34, VII, d), nos moldes do controle de contas estabelecido 
no plano da União, como se deduz do art. 75 da Carta. 
Afinal, por força da Emenda Constitucional n. 29/2000, foi erigida à 
condição de princípio constitucional sensível a “aplicação do mínimo exigido 
da receita resultante de impostos estaduais, compreendida a proveniente de 
transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e 
serviços públicos de saúde” (art. 34, VII, e). O dispositivo reflete a impor-
tância que se quis ligar à satisfação em grau mínimo dos direitos fundamentais 
à educação e à saúde. 
 
21 A propósito, Lewandovski, Pressupostos, cit., p. 111. 
 
22 DJ de 27-9-1996, Rel. Min. Néri da Silveira. 
 
23 Anota, com propriedade, Ricardo Lewandovski (Pressupostos, cit., p. 113) que este é 
um princípio que não pode ensejar a intervenção no Distrito Federal, que não pode 
dividir-se em Municípios (CF, art. 32, caput). 
 
5.1.1.1. Entes passíveis de intervenção federal 
A intervenção federal somente pode recair sobre Estado-membro, Dis-
trito Federal ou Municípios integrantes de território federal24. 
Não cabe, portanto, a intervenção federal em Municípios integrantes de 
Estado-membro, mesmo que a medida seja pedida por desrespeito, por parte 
do Município, de decisões de tribunais federais25. 
5.1.1.2. Procedimento 
Somente o Presidente daRepública é competente para decretar a in-
tervenção federal. 
Em alguns casos, o Presidente da República atua sem a provocação de 
ninguém, age ex officio (incisos I, II, III e V do art. 34 da CF). 
Em outros, o Chefe de Estado deve ser provocado para decretar a medida. 
O Presidente da República pode ser solicitado (no caso do art. 34, IV, da 
CF) tanto pelo Poder Legislativo estadual (ou do Distrito Federal) como pelo 
Chefe do Poder Executivo estadual (ou do Distrito Federal), se esses poderes 
se sentem sob coação indevida. Se a coação recai sobre o Poder Judiciário, a 
medida será requerida pelo Supremo Tribunal Federal. 
Tanto nos casos de atuação ex officio como na hipótese da solicitação, a 
intervenção não é obrigatória para o Presidente da República. A decisão de 
intervir remanesce no âmbito do seu juízo discricionário. Nesses casos, haverá 
o controle político do Congresso Nacional, ao qual deverá ser submetido o 
decreto de intervenção no prazo de vinte e quatro horas e que poderá aprová-lo 
ou rejeitá-lo, por meio de decreto legislativo (art. 49, IV, da CF). 
Nas intervenções espontâneas, o Presidente da República deve ouvir o 
Conselho da República (art. 90, I, da CF) e o de Defesa Nacional (art. 91, 
§ 1º, II, da CF), embora não esteja obrigado ao parecer que vier a colher. Não 
há por que, em caso de evidente urgência, exigir que a consulta seja prévia, já 
que as opiniões não são vinculantes e não perdem objeto nas intervenções que 
se prolongam no tempo, podendo mesmo sugerir rumos diversos dos que 
inicialmente adotados no ato de intervenção. 
O decreto de intervenção deve especificar a amplitude da medida, o 
prazo de sua duração, as condições de execução e, se for o caso, o nome do 
interventor (art. 36, § 1º, da CF). 
 
24 Cf. arts. 34, caput, e 35, caput. 
 
25 STF, IF 590-QO/CE, DJ de 9-10-1998, Rel. Min. Celso de Mello, que disse pela Corte: 
“relativamente a esses entes municipais, a única pessoa política ativamente legitimada a 
neles intervir é o Estado-membro”. 
 
A intervenção se realiza sob o permanente controle político do Con-
gresso Nacional, que, se não estiver funcionando, deverá ser convocado 
extraordinariamente (art. 36, §§ 1º e 2º). O Congresso Nacional pode a-
provar a medida, pode aprová-la mas determinar a sua sustação e pode re-
jeitá-la e suspendê-la de imediato, tornando ilegais os atos praticados desde o 
decreto de intervenção26. 
A intervenção será requisitada pelo Supremo Tribunal Federal, pelo 
Superior Tribunal de Justiça ou pelo Tribunal Superior Eleitoral, em caso de 
descumprimento de ordem ou decisão judicial (art. 34, VI, da CF). 
A intervenção pode, ainda, resultar de provimento de ação de execu-
toriedade de lei federal, proposta pelo Procurador-Geral da República pe-
rante o Supremo Tribunal Federal (EC n. 45/2004), ou de representação por 
inconstitucionalidade para fins interventivos, também proposta pelo Pro-
curador-Geral da República perante a mesma Corte. Esta última modalidade 
de intervenção tem por fim exigir o cumprimento pelos Estados dos princí-
pios constitucionais sensíveis. A Lei n. 12.562, de 23 de dezembro de 2011, 
dispõe sobre o procedimento a ser seguido nessas duas hipóteses de inter-
venção. A representação do Procurador-Geral da República deve apresentar a 
prova da ação ou da omissão atribuída ao Estado-membro e deve, desde logo, 
especificar as providências que se espera sejam tomadas como resultado da 
procedência da representação. A lei admite que se defira liminar, facultando 
que, antes, se ouçam as autoridades envolvidas. A oitiva dessas autoridades é 
necessária, contudo, antes do julgamento do mérito da ação. Como ocorre nas 
ações abstratas perante o STF, o legislador de 2011 também admite que se 
requisitem informações, ouçam-se peritos e se convoquem audiências públicas. 
A decisão de mérito — pela procedência ou improcedência do pedido — deve 
reunir o voto de pelo menos 6 ministros numa ou noutra direção (maioria 
absoluta). O art. 11 da Lei n. 12.562/2011 não deixa dúvida sobre o caráter 
imperativo, para o Presidente da República, da decisão de se realizar a inter-
venção. O dispositivo fixa prazo improrrogável de até 15 dias para que o Chefe 
do Executivo Federal dê cumprimento aos dispositivos constitucionais relati-
vos à intervenção. 
Essas modalidades de intervenção, como se vê, passam, antes de se 
concretizarem, por crivo judicial. O STF, o TSE e o STJ julgam pedido de 
intervenção federal. Por isso, nesses casos, não há discricionariedade para o 
Presidente da República — ele está vinculado a decretar a intervenção. Ao 
Presidente da República cabe a formalização da decisão judicial. 
 
26 Veja-se, a propósito, Lewandovski, Pressupostos, cit., p. 132. 
 
Em ambos os casos, o controle político sobre as razões da intervenção é 
dispensado, devendo a intervenção limitar-se a suspender a execução do ato 
impugnado, se isso for suficiente para restabelecer a normalidade constitu-
cional (art. 36, § 3º, da CF). 
Neste passo, vale registrar algumas notas de jurisprudência, que melhor 
explicam o procedimento em estudo. 
O STF entende que cabe a ele o julgamento de pedido de intervenção 
por falta de cumprimento de decisão judicial proveniente da Justiça do Tra-
balho, ainda que a matéria, objeto da sentença, não tenha conteúdo consti-
tucional27. Essas requisições devem chegar ao STF com a devida motivação. 
Por outro lado, quando se trata de intervenção para execução de julgado 
de Tribunal de Justiça, que não tenha sido apreciado em instância extraor-
dinária, o requerimento, fundamentado, deve ser dirigido ao Presidente do 
Tribunal de Justiça, a quem, segundo o STF, “incumbe, se for o caso, enca-
minhá-lo ao Supremo Tribunal Federal”28. 
O STF será competente para apreciar o pedido de intervenção se a 
causa em que a decisão desrespeitada foi proferida tiver colorido constitu-
cional. Se a decisão se fundou em normas infraconstitucionais, a compe-
tência será do STJ29. 
Se o Tribunal de Justiça se recusa a encaminhar o pedido de intervenção, 
não haverá ofensa à competência do STF e, por isso, não caberá reclamação30. 
Decidiu o STF, em outra oportunidade, que, “se o Presidente do Tribunal de 
Justiça local — que tem legitimação para provocar o exame da requisição de 
intervenção federal, que só se fará para a preservação da autoridade da Corte 
que ele representa — entende que a intervenção federal não cabe no caso, não 
pode o STF, de ofício e à vista do encaminhamento por aquela Presidência do 
pedido de intervenção federal feito pelo interessado e por ele repelido, exami-
ná-lo”31. A decisão de não encaminhar o pedido de intervenção ao STF, ade-
mais, não enseja recurso extraordinário, já que se trata de decisão de caráter 
 
27 IF 230, 231, 232, relatados pelo Ministro Sepúlveda Pertence em 24-4-1996. 
 
28 IF 105-QO/PR, DJ de 4-9-1992, RTJ, 142/371. 
 
29 IF-QO 107, DJ de 4-9-1992. 
 
30 Rcl. 464, DJ de 24-2-1995. 
 
31 IF 81-AgRg, Rel. Min. Moreira Alves, RTJ, 114/443. 
 
administrativo32. 
Por outro lado, se o problema no Estado é causado pelo Tribunal de 
Justiça, se é este que está coarctando outro poder local, não haverá falar em 
intervenção federal, já que o Poder Judiciário é nacional. Caberá, então, o 
instrumento processual adequado para sustar a interferência indevida33. 
A intervenção cessa tão logo superada a sua causa, retornando ao poder a 
autoridade local afastada provisoriamente (art. 36, § 4º, da CF). A intervenção, 
enfatize-se, é medida excepcional; interrompe a autonomia da entidade federa-
da, com vistas justamente a restaurar a sua higidez. Não se destina a punir au-
toridade que se haja comportadode modo destoante do esperado constitucio-
nalmente, o que há de ser feito por outros meios — orienta-se, antes, pelo intuito 
de preservar a ordem federal como concebida pelo constituinte. Por isso, se até o 
tempo do julgamento de representação para fins interventivos, a situação de 
anormalidade, por mais grave que tenha sido, foi debelada, não se decreta a 
intervenção34. 
6. OS ESTADOS-MEMBROS 
Os Estados têm governo e bens próprios, desempenhando as funções 
dos três poderes estatais — Executivo, Legislativo e Judiciário. 
A Constituição Federal também lhes adjudica bens próprios (art. 26). 
Os Estados-membros podem-se incorporar uns aos outros ou desmem-
brar-se, formando novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação 
da população diretamente interessada, por meio de plebiscito, e por aprova-
ção do Congresso Nacional, mediante lei complementar35. 
 
32 Rcl. 464, DJ de 24-2-1995, e RE 149.986, DJ de 7-5-1993. 
 
33 STF, Rcl.-AgRg 496, DJ de 24-8-2001. 
 
34 A propósito, o que decidiu o STF na IF 5.179, Rel. Min. Cezar Peluso, DJe de 8-10-2010: 
“(...) Comprometimento das funções governamentais no âmbito dos Poderes Executivo e 
Legislativo. Fatos graves objeto de inquérito em curso no Superior Tribunal de Justiça. 
Ofensa aos princípios inscritos no art. 34, inc. VII, a, da CF. Adoção, porém, pelas 
autoridades competentes, de providências legais eficazes para debelar a crise institucional. 
Situação histórica consequentemente superada à data do julgamento. Desnecessidade 
reconhecida à intervenção, enquanto medida extrema e excepcional. Pedido julgado 
improcedente”. 
 
35 A consulta plebiscitária deve ouvir tanto a população do território a ser desmembrado 
como os cidadãos fixados no território remanescente, cf. ADI 2.650, DJe de 17-11-2011, 
Rel. Min. Dias Toffoli. 
 
No âmbito da competência legislativa dos Estados, eles editam as nor-
mas e as executam com autonomia. 
A autonomia dos Estados-membros se expressa também por norma (art. 
151, III, CF) que impede que a União conceda isenção de tributos da com-
petência deles (bem como Distrito Federal ou dos Municípios). Isso não é 
obstáculo, contudo, a que o Presidente da República celebre tratados que 
versem isenção de impostos estaduais (caso, por exemplo, do Acordo Geral de 
Tarifas e Comércio — GATT). Entende o STF que “o Presidente da República 
não subscreve tratados como Chefe de Governo, mas como Chefe de Estado, 
o que descaracteriza a existência de uma isenção heterônoma, vedada pelo art. 
151, III, da Constituição”36. 
Os governadores são as autoridades executivas máximas e a Assembleia 
Legislativa é a sede do Poder Legislativo. A Constituição Federal disciplina, 
com alguma minúcia, tanto as eleições para ambos os poderes, o seu fun-
cionamento, bem como aspectos de remuneração dos seus titulares (arts. 27 e 
28 da CF). Diz que lei regulará a iniciativa popular no processo legislativo 
local e estende aos deputados estaduais as normas de inviolabilidade e imu-
nidade atinentes aos parlamentares no Congresso Nacional. 
Da forma como o constituinte federal concebeu a Assembleia Legisla-
tiva, não se abre chance para que os Estados adotem um sistema bicameral no 
Poder Legislativo. 
É legítimo que as constituições estaduais disponham que os governa-
dores somente serão processados criminalmente pelo STJ se houver autori-
zação da Assembleia Legislativa37. Mas as constituições estaduais não podem 
torná-los imunes à perseguição criminal por atos estranhos ao exercício das 
suas funções, como ocorre com o Presidente da República, na vigência do seu 
mandato (art. 86, § 4º, da CF), já que uma tal prerrogativa visa a preservar a 
figura de Chefe de Estado. 
É aceito que as constituições estaduais, ao estabelecerem a competência 
dos seus tribunais (conforme o art. 125, § 1º, da CF), cogitem de competência 
originária para processar e julgar em crimes comuns ou de responsabilidade 
certos agentes públicos (cf. ADI 541, Rel. Gilmar Mendes, DJ de 6-9-2007). 
 
36 RE 229.096, Rel. para o acórdão Min. Cármen Lúcia, DJ de 11-4-2008. 
 
37 Note-se, entretanto, que, como esclarecido pelo STF no HC 102.732 (DJe de 7-5-2010, 
Rel. Min. Marco Aurélio), “a regra da prévia licença da Casa Legislativa como condição da 
procedibilidade para deliberar-se sobre o recebimento da denúncia não se irradia a ponto 
de apanhar prática de ato judicial diverso como é o referente à prisão preventiva na fase de 
inquérito”. 
 
Observe-se, porém, que a competência do Tribunal do Júri prevalece sobre a 
estabelecida na Constituição Estadual que não encontre espelho em norma 
análoga da Constituição Federal (Súmula 721/STF). 
A intervenção dos Estados nos Municípios segue o disposto no art. 35 
da Constituição Federal, observando-se, ali, o propósito de garantir a admi-
nistração democrática nos Municípios. 
Deve caber ao Procurador-Geral do Ministério Público estadual a pro-
posta de intervenção no Município, quando esta estiver subordinada a re-
presentação ao Tribunal de Justiça (art. 35, IV, da CF). A simetria com o 
modelo federal funda-se na competência explícita do Ministério Público para 
essa ação, estabelecida no art. 129, IV, da Constituição Federal. 
A decisão tomada pelo Tribunal de Justiça nos casos de intervenção tem 
natureza político-administrativa, não podendo ser objeto de recurso extraor-
dinário, conforme assentado na Súmula 637 do STF. 
6.1. Poder constituinte dos Estados-membros 
O poder constituinte originário, ao adotar a opção federalista, confere 
aos Estados-membros o poder de auto-organização das unidades federadas. 
Estas, assim, exercem um poder constituinte, que não se iguala, entretanto, ao 
poder constituinte originário, já que é criatura deste e se acha sujeito a limi-
tações de conteúdo e de forma. 
O poder constituinte do Estado-membro é, como o de revisão, derivado, 
por retirar a sua força da Constituição Federal, e não de si próprio. A sua 
fonte de legitimidade é a Constituição Federal. 
No caso da Constituição Federal em vigor, a previsão do poder consti-
tuinte dos Estados acha-se no art. 25 (“os Estados organizam-se e regem-se 
pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta 
Constituição”) e no art. 11 do ADCT. 
Sendo um poder derivado do poder constituinte originário, não se trata 
de um poder soberano, no sentido de poder dotado de capacidade de au-
todeterminação plena. O poder constituinte dos Estados-membros é, isto 
sim, expressão da autonomia desses entes, estando submetido a limitações, 
impostas heteronomamente, ao conteúdo das deliberações e à forma como 
serão tomadas. 
O conflito entre a norma do poder constituinte do Estado-membro com 
alguma regra editada pelo poder constituinte originário resolve-se pela pre-
valência desta, em função da inconstitucionalidade daquela. 
As normas de conteúdo a que o poder constituinte estadual está su-
jeito podem ser classificadas no grupo dos princípios constitucionais sen-
síveis38 e dos princípios constitucionais estabelecidos39, estes compreen-
dendo as demais disposições da Constituição Federal, que se estendem à 
observância dos Estados-membros. Figuram exemplos de norma desse tipo o 
art. 37, XI, ao prever que a remuneração e o subsídio de agentes públicos 
estaduais “não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Minis-
tros do Supremo Tribunal Federal”, e o art. 27, caput, que estabelece o 
número de deputados das Assembleias Legislativas. 
6.2. Auto-organização do Estado-membro e processo legislativo 
Ponto que gerou certa perplexidade, logo após o advento da Constitu-
ição de 1988, foi o de saber se as regras de processo legislativo federal, em 
especial no que tange à reserva de iniciativa, deveriamser necessariamente 
seguidas pelos Estados. O problema foi suscitado ante o silêncio da Consti-
tuição atual sobre o assunto, enquanto a Carta passada expressamente de-
terminava que as regras sobre o processo legislativo federal deveriam ser 
guardadas também nos Estados. 
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal assentou-se no sentido 
de que os Estados-membros estavam obrigados a seguir as regras básicas do 
processo legislativo. O raciocínio adotado está exposto na ADI 97/RO40 pelo 
relator, o Ministro Moreira Alves. Argumentou-se que entre os princípios 
fundamentais do Estado de Direito Democrático (Título I da CF) está o da 
tripartição dos poderes (art. 2º da CF), indissociável do regime democrático. 
Este, por seu turno, configura princípio constitucional sensível (art. 34, VII, a, 
da CF) e, portanto, se impõe aos Estados-membros. Sendo a regra de reserva 
de iniciativa de lei aspecto relevante do desenho da tripartição de poderes, os 
Estados-membros não podem dela apartar-se41. 
 
38 Os princípios constitucionais sensíveis, descritos no art. 34, VII, da CF, foram estudados 
no item relativo à intervenção federal, acima. 
 
39 A classificação se deve a José Afonso da Silva, Curso, cit., p. 520-524. 
 
40 RTJ, 151/664. 
 
41 Esse entendimento se consolidou no STF, como se pode notar de alguns precedentes 
como a ADI 1.060-MC/RS, DJ de 23-9-1994, que cita outros julgados no mesmo sentido: 
“Constitucional. Estado-membro. Processo Legislativo. 
I — A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido da observância com-
pulsória pelos Estados-membros das regras básicas do processo legislativo federal, como, 
por exemplo, daquelas que dizem respeito à iniciativa reservada (C.F., art. 61, § 1º) e com 
os limites do poder de emenda parlamentar (C.F., art. 63). 
II — Precedentes: ADIn 822-RS, Rel. Min. Sepúlveda Pertence; ADIn 766 e ADIn 774, Rel. 
As matérias, portanto, que a Constituição Federal reserva à iniciativa do 
Chefe do Executivo não podem ser reguladas, no Estado, sem tal iniciativa. 
Além disso, assuntos que a Constituição Federal submete a essa reserva 
de iniciativa do Presidente da República, e que não são objeto de regulação 
direta pela Constituição Federal, não podem ser inseridos na Constituição 
estadual, não obstante não haja reserva de iniciativa para proposta de emenda 
à Constituição. Nem mesmo se a norma da Constituição estadual, nessas 
circunstâncias, houver decorrido de proposta do governador será ela válida. 
Isso porque, ao se revestir de forma legislativa que demanda quorum superior 
ao da lei comum, o governador estará, de igual sorte, obstaculizado para, em 
outro momento, propor a sua modificação por lei ordinária, com menor 
exigência de quorum. Estaria ocorrendo, aí, nas palavras do Ministro Se-
púlveda Pertence, “fraude ou obstrução antecipada ao jogo, na legislação 
ordinária, das regras básicas do processo legislativo”42. 
Por motivos da mesma ordem, o STF decidiu ser inconstitucional 
norma de Constituição estadual que exigia lei complementar para tema que a 
Constituição Federal não o demanda43. 
 
Min. Celso de Mello; ADIn 582-SP, Rel. Min. Néri da Silveira (RTJ 138/76); ADIn 
152-MG, Rel. Min. Ilmar Galvão (RTJ 141/355); ADIn 645-DF, Rel. Min. Ilmar Galvão 
(RTJ 140/457)”. 
42 É o que se lê na ADI 276/AL, DJ de 19-12-1997, Rel. Min. Sepúlveda Pertence: 
“I. Processo legislativo: modelo federal: iniciativa legislativa reservada: aplicabilidade, em 
termos, ao poder constituinte dos Estados-membros. 
1. As regras básicas do processo legislativo federal são de absorção compulsória pelos 
Estados-membros em tudo aquilo que diga respeito — como ocorre às que enumeram casos 
de 
iniciativa legislativa reservada — ao princípio fundamental de independência e harmonia 
dos poderes, como delineado na Constituição da República. 
2. Essa orientação — malgrado circunscrita em princípio ao regime dos poderes constitu-
ídos do Estado-membro — é de aplicar-se em termos ao poder constituinte local, quando 
seu trato na Constituição estadual traduza fraude ou obstrução antecipada ao jogo, na 
legislação ordinária, das regras básicas do processo legislativo, a partir da área de iniciativa 
reservada do executivo ou do judiciário: é o que se dá quando se eleva ao nível constitu-
cional do Estado-membro assuntos miúdos do regime jurídico dos servidores públicos, sem 
correspondência no modelo constitucional federal, a exemplo do que sucede na espécie 
com a disciplina de licença especial e particularmente do direito à sua conversão em 
dinheiro”. 
43 ADI 2.872, DJe de 5-9-2011, redator para o acórdão o Min. Ricardo Lewandowski. No 
precedente, a Constituição estadual impunha lei complementar para disposições sobre 
servidores públicos e para a lei orgânica da administração pública. 
 
6.3. Separação de Poderes e princípio da simetria 
Na realidade, o padrão da tripartição de poderes tornou-se matriz das 
mais invocadas em ação direta de inconstitucionalidade, para a invalidação de 
normas constitucionais e infraconstitucionais dos Estados-membros. 
Assim, por exemplo, o STF julgou inconstitucional a criação de um 
órgão burocrático, no Poder Executivo, com “a função de ditar parâmetros e 
avaliações do funcionamento da Justiça”, por ferir o padrão de separação de 
Poderes como definido pelo constituinte federal. Reiterou-se que “os meca-
nismos de controle recíproco entre os Poderes, os freios e contrapesos, (...) só 
se legitimam na medida em que guardem estreita similaridade com os pre-
vistos na Constituição da República”44. 
A adoção de medidas parlamentaristas pelo Estado-membro, quando no 
âmbito da União se acolhe o presidencialismo, também é imprópria, por ferir 
o princípio da separação de Poderes, como desenhado pelo constituinte 
federal. As fórmulas de compromisso entre ambos os regimes somente podem 
ser estabelecidas na Constituição Federal45. 
Não cabe, tampouco, por não haver paralelo com o modelo da tripartição 
de poderes federal, subordinar a eficácia de convênios celebrados por secretários 
de Estado, ou de seus atos e contratos à aprovação da Assembleia Legislativa, 
criando, assim, uma subordinação da ação do Poder Executivo ao Poder Legislati-
vo46. 
Pelo mesmo motivo, foram fulminadas normas constitucionais locais 
que exigiam autorização legislativa para que o Estado contraísse dívida47. 
Por ofensa ao contorno constitucional federal da tripartição dos Pode-
res, o STF concedeu liminar em ação direta de inconstitucionalidade para 
 
44 ADI-MC 1.905, DJ de 5-11-2004, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. 
 
45 O parlamentarismo, tipicamente, constitui sistema de governo que se distingue do 
presidencialismo pela forma como nele se delineia o Poder Executivo, dual, com um Chefe 
de Estado e um Primeiro Ministro, que chefia o Executivo e que é escolhido pelo parla-
mento, mantendo-se no cargo enquanto deste obtiver confiança. Nota-se no parlamenta-
rismo um maior grau de colaboração do Executivo com o Legislativo, quando comparado 
com o presidencialismo. Assim, o STF, em decisões antigas, julgou inconstitucionais 
dispositivos de constituições estaduais que adotavam preceitos de inequívoca cor parla-
mentarista (Rp. 93, RDA, 17/77; e Rp. 95, DJ de 11-7-1949). 
 
46 ADI 676-2/RJ, DJ de 29-11-1996, Rel. Min. Carlos Velloso. 
 
47 ADI 177-9/RS, DJ de 25-10-1996, Rel. Min. Carlos Velloso. 
 
suspender norma de Carta local que determinava a participação da Assem-
bleia Legislativa na escolha do Procurador-Geral de Justiça. A Constituição 
Federal não estabelece esse requisito para a escolha do chefe do Ministério 
Públicolocal, e o acréscimo dessa exigência foi tido como estranho ao espaço 
de liberdade dos Poderes do Estado, definidores do regime de independência 
e harmonia entre os Poderes48. 
A separação de Poderes, como delineada na Constituição Federal, foi 
um dos argumentos para se julgar inconstitucional preceito de Constituição 
estadual que impunha ao prefeito municipal o dever de comparecimento 
perante a Câmara dos Vereadores49. 
De novo, por destoar do modelo de separação de Poderes federal, o STF 
declarou inconstitucional a norma de Constituição estadual que condicio-
nava a escolha dos presidentes de empresas estatais locais à prévia aprovação 
da Assembleia Legislativa50. 
 
48 ADI-MC 1.228, DJ de 2-6-1995, Rel. Min. Sepúlveda Pertence. 
 
49 ADI 687, DJ de 10-2-2006, Rel. Min. Celso de Mello. Eis a justificativa para a incons-
titucionalidade declarada: “A Constituição estadual não pode impor, ao Prefeito Muni-
cipal, o dever de comparecimento perante a Câmara de Vereadores, pois semelhante 
prescrição normativa — além de provocar estado de submissão institucional do Chefe do 
Executivo ao Poder Legislativo municipal (sem qualquer correspondência com o modelo 
positivado na Constituição da República), transgredindo, desse modo, o postulado da 
separação de poderes — também ofende a autonomia municipal”. 
 
50 ADI 1.642, Rel. Min. Eros Grau, DJ de 19-9-2008. São efetivamente numerosas as 
ocasiões em que o desenho federal do princípio da separação de poderes serve de funda-
mento para a análise de legitimidade de normas constitucionais estaduais. Na ADI 3.647, 
DJ de 16-5-2008, Rel. Min. Joaquim Barbosa, entendeu-se que a Constituição Estadual não 
poderia deixar de contemplar consequências análogas às previstas para o Presidente da 
República nos casos de afastamento do Governador sem autorização da Assembleia 
Legislativa. Era, por isso, inconstitucional a emenda à Constituição Estadual que excluíra 
das causas de impedimento do Governador o seu afastamento por até 15 dias do Estado, 
para fins de substituição pelo Vice-Governador. A norma propiciaria a acefalia do Execu-
tivo. Disse a Corte que “em decorrência do princípio da simetria, a Constituição Estadual 
deve estabelecer sanção para o afastamento do Governador ou do Vice-Governador do 
Estado sem a devida licença da Assembleia Legislativa”. Em outra ação direta, o STF 
fulminou de inconstitucionalidade norma de Constituição Estadual que estabelecia que as 
decisões da Administração da Fazenda Pública estadual contrárias ao erário deveriam ser 
apreciadas, em grau de recurso, pelo Tribunal de Contas estadual. A necessidade da 
observância da simetria inviabiliza tal deliberação do constituinte estadual, já que a ativi-
dade de controle de decisões tomadas em processos administrativos de ordem tributária 
não se insere no âmbito da competência do Poder Legislativo, no qual o Tribunal de 
Contas se inclui (ADI 523, Rel. Min. Eros Grau, julgado em 3-4-2008). 
A exuberância de casos em que o princípio da separação de Poderes 
cerceia toda a criatividade do constituinte estadual, levou a que se falasse num 
princípio da simetria, para designar a obrigação do constituinte estadual de 
seguir fielmente as opções de organização e de relacionamento entre os po-
deres acolhidas pelo constituinte federal. 
Esse princípio da simetria, contudo, não deve ser compreendido como 
absoluto. Nem todas as normas que regem o Poder Legislativo da União são 
de absorção necessária pelos Estados. As normas de observância obrigatória 
pelos Estados são as que refletem o inter-relacionamento entre os Poderes. 
Assim, uma vez que a regra dizia apenas com a economia interna do Legisla-
tivo estadual, o STF julgou válida a norma da Constituição de Rondônia que 
permitia a reeleição da mesa diretora da Assembleia Legislativa51. 
Há, ainda, casos em que o preceito federal não constitui modelo para o 
Estado, não podendo ser para ele transposto. 
O STF já afirmou que a norma da CF que torna o Presidente da Re-
pública imune à prisão cautelar por crime que não guarde conexão com as 
suas atividades funcionais, ou que impede o curso da ação penal nesses ca-
sos52, não pode ser adotada nos Estados, para estender aos governadores 
semelhantes privilégios53. Assim se decidiu porque “a imunidade do Chefe de 
Estado à persecução penal deriva de cláusula constitucional exorbitante do 
direito comum e, por traduzir consequência derrogatória do postulado re-
publicano, só pode ser outorgada pela própria Constituição Federal”. Léo 
Leoncy resume a questão a uma inconstitucionalidade por “extensão de 
regime restrito a determinadas hipóteses de incidência”54. 
Se a Constituição disciplina pormenores de uma dada instituição na sua 
esfera federal e na estadual, não será dado ao legislador constituinte estadual 
fugir à estrutura estipulada, a pretexto de seguir o modelo da União. Daí a 
censura do STF a dispositivo de Constituição estadual que exigia aprovação 
pela Assembleia Legislativa do nome escolhido pelo Governador para Pro-
 
 
51 ADI 793, DJ de 16-5-1997, Rel. Min. Carlos Velloso. 
 
52 Art. 86, §§ 3º e 4º, da CF. 
 
53 ADI 978-8/PB, Rel. Min. para o acórdão Celso de Mello, DJ de 17-11-1995. 
 
54 Léo Ferreira Leoncy, Controle de constitucionalidade estadual: as normas de obser-
vância obrigatória e a defesa abstrata da Constituição do Estado-membro, São Paulo: 
Saraiva, 2007. 
 
curador-Geral da Justiça55. 
Vale o registro de que tampouco os Estados-membros podem repetir a 
Constituição Federal, no ponto em que esta previu a revisão constitucional, 
em turno único e por maioria absoluta56. 
6.4. Limitação relativa a competência legislativa reservada da 
União 
Outra limitação que deve ser observada pelo Estado-membro, ao se valer 
do seu poder constituinte, diz respeito à impossibilidade de regular temas que 
sejam objeto de competência legislativa reservada da União. O STF afirmou 
inconstitucional norma de Constituição de Estado-membro que concedia 
estabilidade aos empregados de empresas públicas e sociedades de economia 
mista. Entre outras inconstitucionalidades, apontou-se que se tratava de 
assunto de legislação trabalhista, da competência da União Federal, a teor do 
art. 22, I, da Constituição Federal57. Vale acrescentar que o constituinte 
estadual tampouco pode dispor sobre assuntos inseridos no domínio das 
competências municipais58. 
 
55 A Constituição Federal, nos parágrafos do art. 128, dispõe tanto sobre o processo de 
escolha do chefe do Ministério Público da União como dos chefes dos Ministérios Públicos 
estaduais e apenas quanto àquele cogita da interferência do Legislativo no procedimento. 
Lê-se na ADI 3.888, DJe de 11-6-2010, Rel. Min. Ayres Britto: “A Constituição Federal de 
1988 não prevê a participação do Poder Legislativo estadual no processo de escolha do 
chefe do Ministério Público, de modo que não podem a Constituição Estadual e a legis-
lação infraconstitucional exigir tal participação parlamentar. Salvo em tema de destituição 
do Procurador-Geral de Justiça, porque, agora sim, a Magna Carta condiciona tal desin-
vestidura forçada à aprovação do Poder Legislativo, pela maioria absoluta dos respectivos 
membros. Violação ao princípio da separação dos Poderes”. 
 
56 51 ADI-MC 1.722, DJ de 19-9-2003, Rel. Min. Marco Aurélio, que disse pela Corte: “Ao 
Poder Legislativo, Federal ou Estadual, não está aberta a via da introdução, no cenário 
jurídico, do instituto da revisão constitucional”. 
 
57 ADI 112-4/BA, DJ de 9-2-1996, Rel. Min. Néri da Silveira. Da mesma forma, a ADI 
1.302-5-MC/RN, DJ de 20-10-1995, Rel. Min. Marco Aurélio.58 Na ADI 845 (DJ de 7-3-2008, Rel. Min. Eros Grau), o Supremo declarou a inconstitu-
cionalidade de preceito inscrito na Constituição de Estado-membro, que cuidava de 
assunto que o constituinte federal confiara ao Município. Tratava-se de dispositivo que 
concedia descontos a estudantes em passagens de transportes coletivos municipais. O STF 
entendeu que o legislador poderia determinar tal desconto para usuários de um serviço 
público explorado por particular a título de concessão. Mas, lembrou que as competências 
legislativas dos Estados-membros se definem por exclusão do que houver sido definido 
pelo constituinte como integrante do domínio da competência da União e dos Municípios. 
7. OS MUNICÍPIOS 
Muitos sustentam que, a partir da Constituição de 1988, os Municípios 
passaram a gozar do status de integrantes da Federação, uma vez que, agora, 
além de autonomia, contando com Executivo e Legislativo próprios, contam 
também com o poder de auto-organização, por meio de lei orgânica (art. 29). 
É tido como definitivo para corroborar essa tese o artigo inaugural da Carta 
em vigor, em que se afirma que a República Federativa do Brasil é formada 
pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal. 
Embora essa corrente receba adesões significativas, há ponderosas razões 
em contrário. Veja-se que é típico do Estado Federal a participação das enti-
dades federadas na formação da vontade federal, do que resulta a criação do 
Senado Federal, que, entre nós, não tem, na sua composição, representantes 
de Municípios. Os Municípios tampouco mantêm um Poder Judiciário, como 
ocorre com os Estados e com a União. Além disso, a intervenção nos Muni-
cípios situados em Estado-membro está a cargo deste. Afinal, a competência 
originária do STF para resolver pendências entre entidades componentes da 
Federação não inclui as hipóteses em que o Município compõe um dos polos 
da lide59. 
Os Municípios podem ser criados, fundidos ou desmembrados na 
forma do art. 18, § 4º, com a redação da Emenda Constitucional n. 15/96. 
Exige-se, para essas ocorrências, lei estadual, plebiscito para escutar tanto a 
população do eventual novo Município como dos demais envolvidos, estu-
dos de viabilidade do novo ente e que se respeitem as limitações de calen-
dário dispostas em lei complementar federal. Essas exigências apertadas 
devem-se à necessidade de reprimir a proliferação de novos entes municipais, 
nem sempre animada, de modo claro, por motivos de real interesse público. 
A falta de lei federal complementar sobre limitações de calendário inviabiliza 
 
A competência dos Estados-membros é residual, nesse sentido. A Constituição Federal 
estipula que a competência para a exploração de serviços públicos de interesse local, 
incluídos os de transporte, é dos Municípios (art. 30, V). Daí deduzir que o legislador do 
Estado-membro, mesmo quando edita uma Constituição, não pode disciplinar aspectos da 
prestação do serviço de transporte coletivo municipal. Da mesma forma, por invadir espaço 
de decisão exclusivo dos Municípios, o STF afirmou inconstitucional a norma da Cons-
tituição estadual que impunha que as Câmaras Municipais deveriam funcionar em prédio 
próprio ou público, independentemente da sede do Poder Executivo (ADI 307, Rel. Min. 
Eros Grau, DJe de 20-6-2008). 
 
59 Não admitindo a existência de uma federação de Municípios, posiciona-se José Afonso 
da Silva, Curso, cit., p. 414-415. 
 
a criação de novos Municípios60. 
A composição do Poder Legislativo municipal sofre também a incidên-
cia de limitações dispostas pelo constituinte federal. A Emenda Constitu-
cional n. 58/2009 fixa o número máximo de vereadores que cada Município 
pode contar na composição da respectiva Câmara Municipal. Prescreve, 
ainda, o limite máximo de despesas do Legislativo municipal, incluindo os 
gastos com subsídios de vereadores61. 
8. O DISTRITO FEDERAL 
Para abrigar a sede da União, o constituinte criou o Distrito Federal. 
O Distrito Federal não se confunde quer com um Estado-membro, quer 
com um Município, acolhendo características de cada qual. Rege-se, por 
exemplo, por uma lei orgânica, e não tem poder de organização do Ministério 
 
60 Nesse sentido a ADI-MC 2.381, DJ de 24-5-2002; ADI 2.702/PR, DJ de 6-2-2004; e ADI 
2.632/BA, DJ de 12-3-2004. Importante decisão foi tomada pelo Supremo Tribunal 
Federal na ADI 3.316, DJ de 29-6-2007, Rel. Min. Eros Grau. Cuidava-se de aferir a 
constitucionalidade de lei que criara, quase dez anos antes do julgamento, Município, ao 
arrepio dos pressupostos estabelecidos pela Emenda Constitucional n. 15, de 12 de 
setembro de 1996. O STF entendeu que havia, ali, uma “situação excepcional consolidada, 
de caráter institucional, político”, que não poderia ser desprezada. Foi invocado o princí-
pio da continuidade do Estado e levou-se em conta que o Tribunal, no MI 725, determi-
nara que o Congresso Nacional editasse a lei complementar federal referida pelo § 4º do 
art. 18 da Constituição. A ação direta de inconstitucionalidade foi julgada procedente, mas 
sem a pronúncia de nulidade pelo prazo de vinte e quatro meses. A lei não foi produzida 
nesse interregno. Em 18 de dezembro de 2008, foi, porém, promulgada a Emenda Cons-
titucional n. 57, que inseriu no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias o art. 96, 
com esta redação: 
“Art. 96. Ficam convalidados os atos de criação, fusão, incorporação e desmembramento 
de Municípios, cuja lei tenha sido publicada até 31 de dezembro de 2006, atendidos os 
requisitos estabelecidos na legislação do respectivo Estado à época de sua criação”. 
A Emenda, portanto, abriu exceção, com efeito retroativo, às normas sobre criação de 
municípios constantes do art. 18 do corpo principal da Constituição, isentando dos atos de 
criação dessas entidades políticas da pecha de nulidade, por não haverem atendido a todos 
os requisitos do art. 18, em especial o que se refere à obediência a calendário fixado pelo 
legislador federal. 
61 Menos de uma semana depois de promulgada a Emenda 58, o Procurador-Geral da 
República ajuizou ação direta de inconstitucionalidade contra dispositivo ali incluído, em 
que se estipulou que os preceitos sobre limites máximos de vereadores por Município 
produziriam efeitos “a partir do processo eleitoral de 2008” (art. 3º, I). Foi posto em realce 
que isso produzia “imensa interferência em eleições já realizadas”, gerando a instabilidade 
institucional que a cláusula pétrea do art. 16 quer obviar. Três dias depois, a relatora, 
Ministra Cármen Lúcia, concedeu a liminar requerida para suspender a vigência da norma. 
 
Público e do Poder Judiciário que atua no seu território, da mesma forma que 
os Municípios; mas é colocado ao lado dos Estados-membros quanto a várias 
competências tipicamente estaduais, inclusive no que tange a competências 
legislativas concorrentes com a União. Como o Estado-membro, o Distrito 
Federal está sujeito a intervenção federal. Da mesma forma que esse seu 
congênere, possui três representantes no Senado Federal, participando, assim, 
da formação da vontade legislativa da União. O seu Governador e a mesa 
diretora da sua casa legislativa também possuem legitimidade para ajuizar ação 
direta de inconstitucionalidade perante o STF62. 
O Distrito Federal goza de autonomia, podendo auto-organizar-se, por 
meio de lei orgânica própria. Dispõe também das atribuições de autogoverno, 
autolegislação e auto-administração nas áreas de sua competência exclusiva. 
O desenho normativo constitucional do Distrito Federal oferece algumas 
limitações: a par de não organizar nem manter o Judiciário e o Ministério Públi-
co, tampouco o faz com relação à DefensoriaPública, às polícias civil e militar e 
ao corpo de bombeiros — todos organizados e mantidos pela União, a quem 
cabe legislar sobre a matéria. Não dispõe de autonomia para a utilização das po-
lícias civil e militar, sujeitando-se aos limites e à forma estatuídos em lei federal. 
A propósito a Súmula 647 do STF: “Compete privativamente à União legislar 
sobre vencimentos dos membros das polícias civil e militar do Distrito Fe-
deral”63. 
O Distrito Federal exerce competências dos Estados e dos Municípios. 
Não pode, ao contrário daqueles, subdividir-se em Municípios64. 
 
62 A maior proximidade conceitual do Distrito Federal com os Estados-membros, quando 
comparado com as características típicas dos Municípios, foi relevante para o julgamento 
da ADI 3.756, Rel. Min. Carlos Britto, DJ de 19-10-2007. 
 
63 A propósito, o STF enfrentou situação interessante no AgRgSS 846, DJ de 8-11-1996, 
Rel. Min. Sepúlveda Pertence. Discutia-se a legitimidade de decisão do Tribunal de Justiça 
que equiparara servidores da Polícia Civil do DF a Procuradores do DF. Lê-se da ementa: 
“II — Distrito Federal: polícia civil e militar: organização e manutenção da União: signifi-
cado. Ao prescrever a Constituição (art. 21, XIV) que compete à União organizar e manter 
a polícia do Distrito Federal — apesar do contra-senso de entregá-la depois ao comando do 
Governador (art. 144, § 6º) — parece não poder a lei distrital dispor sobre o essencial do 
verbo ‘manter’, que é prescrever quanto custará pagar os quadros dos servidores policiais: 
desse modo a liminar do Tribunal de Justiça local, que impõe a equiparação de venci-
mentos entre policiais — servidores mantidos pela União — e servidores do Distrito Federal 
parece que, ou impõe a este despesa que cabe à União ou, se a imputa, emana de autori-
dade incompetente e, em qualquer hipótese, acarreta risco de grave lesão à ordem admi-
nistrativa”. 
64 Essa norma do caput do art. 32 da CF foi invocada pelo Supremo Tribunal para julgar in-
válida lei do Distrito Federal que permitia “a partição do Plano Piloto em prefeituras com ca-
Diante da acumulação pelo Distrito Federal de competências legislativas 
estaduais e municipais, e uma vez que o STF não conhece de ação direta de 
inconstitucionalidade contra lei municipal, consolidou-se, na Súmula 642 do 
STF, o antigo entendimento no sentido de que “não cabe ação direta de 
inconstitucionalidade [em face da Constituição Federal] de lei do Distrito 
Federal derivada da sua competência legislativa municipal”. 
O Poder Legislativo é exercido pela Câmara Legislativa do Distrito Fe-
deral, composta por deputados distritais em número equivalente ao triplo da 
representação da unidade federada na Câmara dos Deputados, em que soma 
oito parlamentares. 
Lei orgânica define quem assume a governadoria em caso de vacância da 
chefia do Executivo. Até 2002, a Lei Orgânica, no art. 93, situava na linha da 
sucessão, em seguida ao vice-governador, o presidente da Câmara Distrital e o 
seu substituto legal. No final de 2002, emenda à Lei Orgânica acrescentou o 
presidente do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e Territórios na linha 
sucessória local65. 
Das funções essenciais à Justiça no DF, só a Procuradoria-Geral do 
Distrito Federal pertence à sua esfera de organização, sendo que a Defensoria 
Pública, no Distrito Federal, deve ser objeto de lei complementar federal. 
9. TERRITÓRIOS 
Embora, hoje, não haja nenhum Território, a Constituição Federal abre 
ensejo a que eles sejam criados, por lei complementar federal (art. 18, § 2º). 
Esses Territórios são descentralizações administrativas da União, carecendo 
de autonomia. 
10. A REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS NA CONSTITUIÇÃO DE 
1988 
O importante tema da repartição de competências entre nós foi resol-
vido com apelo a uma repartição tanto horizontal como vertical de compe-
tências. E isso no que concerne às competências legislativas (competências 
 
racterísticas de Municípios” (ADI-MC 1.706/DF, Rel. Min. Nélson Jobim, DJ de 1º-8-2003). 
 
65 A deliberação é de problemática compatibilidade com a Constituição Federal, já que o 
Tribunal de Justiça do Distrito Federal não integra a estrutura do poder governamental do 
DF. Tampouco pode a lei orgânica do DF definir competência de órgão sobre quem não 
exerce poder de organização. Por outro lado, a fórmula de inserir o Presidente do Tribunal 
de Justiça local na cadeia sucessória responde ao padrão dos Estados-membros. 
 
para legislar) e no que respeita às competências materiais (i. é, competências 
de ordem administrativa). 
A Constituição Federal efetua a repartição de competências em cinco 
planos, a seguir expostos. 
10.1. Competência geral da União 
O art. 21 da Carta dispõe sobre a competência geral da União, que é 
consideravelmente ampla, abrangendo temas que envolvem o exercício de 
poderes de soberano, ou que, por motivo de segurança ou de eficiência, 
devem ser objeto de atenção do governo central. Nos incisos do artigo, atri-
bui-se à União a função de manter relações com Estados estrangeiros, emitir 
moeda, administrar a reserva cambial, instituir diretrizes para o desenvolvi-
mento urbano, manter e explorar serviços de telecomunicações, organizar, 
manter e executar a inspeção do trabalho, conceder anistia, entre outros. 
O art. 21 não esgota o elenco das competências materiais exclusivas da 
União, como se nota do art. 177 da CF. 
10.2. Competência de legislação privativa da União 
A competência privativa da União para legislar está listada no art. 22 da CF. 
Esse rol, entretanto, não deve ser tido como exaustivo, havendo outras 
tantas competências referidas no art. 48 da CF. A par disso, como leciona 
Fernanda Menezes de Almeida, “numerosas disposições constitucionais 
carecem de leis integradoras de sua eficácia, sendo muitas de tais leis, pela 
natureza dos temas versados, indubitavelmente de competência da União”. 
Assim, por exemplo, as leis para o desenvolvimento de direitos fundamentais 
— como a que prevê a possibilidade de quebra de sigilo das comunicações 
telefônicas (art. 5º, XII) ou a que cuida da prestação alternativa em caso de 
objeção de consciência (art. 5º, VIII) — hão de ser editadas pelo Congresso 
Nacional. De igual sorte, serão federais as leis que organizam a seguridade 
social (art. 194, parágrafo único) e que viabilizam o desempenho da compe-
tência material privativa da União66. 
Os assuntos mais relevantes e de interesse comum à vida social no País 
nos seus vários rincões estão enumerados no catálogo do art. 22 da CF67. 
 
66 Fernanda Dias Menezes de Almeida, Competências na Constituição de 1988, São 
Paulo: Atlas, 1991, p. 105-106. 
 
67 Entre os seus incisos, encontra-se, por exemplo, explicitada a competência da União 
para legislar sobre direito civil, processual, trabalho, desapropriações, águas, sistema 
monetário, trânsito, cidadania, normas gerais de licitação e contrato, diretrizes e bases da 
educação. 
É copioso o acervo de precedentes do STF julgando inconstitucionais 
diplomas normativos de Estados-membros, por invadirem competência le-
gislativa da União68. 
O parágrafo único do art. 22 prevê a possibilidade de lei complementar 
federal vir a autorizar que os Estados-membros legislem sobre questões espe-
cíficas de matérias relacionadas no artigo. 
Trata-se de mera faculdade aberta ao legislador complementar federal. 
Se for utilizada, a lei complementar não poderá transferir a regulação integral 
de toda uma matéria da competência privativa da União, já que a delegação 
haverá de referir-se a questões específicas69.