Baixe o app para aproveitar ainda mais
Prévia do material em texto
Elaborado por Seção 14VERSÃO 2013-1 Administração de Recursos Humanos II Prof. Clovis Bueno de Azevedo Prof. Leopoldo Antonio de Oliveira Neto Seção 14 Conteúdo das Seções � Gestão de Pessoas na Administração Pública: – A importância de conhecer e refletir acerca da Gestão de Pessoas na Administração Pública – Os Agentes públicos: agentes políticos, agentes honoríficos e agentes administrativos – A tipologia ou classificação dos agentes administrativos (trabalhadores públicos) – Os critérios de classificação: o regime jurídico; a área ou setor ao qual se está vinculado; a natureza do vínculo e a forma de admissão – As categorias ou espécies de agentes administrativos ou trabalhadores públicos: funcionário públicos, servidores públicos e empregados públicos 2 Seção 14 Conteúdo da Seção � Gestão de Pessoas na Administração Pública (cont.): – Os princípios da Administração Pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – O tratamento conferido aos trabalhadores públicos na Constituição de 1988 – A Emendas Constitucionais 19 e 20, A Reforma Gerencial e as propostas de mudança na gestão de pessoas na Administração Pública – Questões para debate: quantidade de trabalhadores públicos no Brasil, concurso público e formas de ingresso, estágio probatório, estabilidade, formação profissional, carreira, aposentadoria 3 Seção 14 Objetivos � Conhecer e refletir sobre a importância do debate acerca da Gestão de Pessoas na Administração Pública � Conhecer a classificação e as diversas categorias de trabalhadores públicos no Brasil � Conhecer e apreciar a legislação fundamental sobre os trabalhadores públicos no Brasil, na Constituição Federal de 1988 � Conhecer e refletir acerca das mudanças propostas na Reforma Gerencial e as trazidas nas Emendas Constitucionais 19 e 20, de 1998 � Refletir acerca de temas ou tópicos polêmicos da Gestão de Pessoas na Administração Pública no Brasil 4 Seção 14 Por que conhecer e refletir sobre a gestão de pessoas na área pública? � Por sua expressão quantitativa: o Estado (a Administração Pública) é um grande empregador: há no Brasil, aproximadamente 8 milhões de trabalhadores; em torno de 10% do total de empregos estão na área estatal (em 2005, a PEA - População Economicamente Ativa, no Brasil, era de 96 milhões de pessoas) � Porque o Estado (a Administração Pública) movimenta quase 40% dos recursos do País (do PIB) � Pela importância da Gestão de Pessoas para o sucesso – a eficiência ou a eficácia – das organizações (e não é diferente na Administração Pública); � Em face do recíproco aprendizado que se pode obter comparando-se o “mercado” público e o mercado privado, assim como as características e as formas de Gestão de Pessoas na Administração Pública e no Setor Privado 5 Seção 14 Por que conhecer e refletir sobre a gestão de pessoas na área pública? � Pelo paradoxo relativo à repulsa e à simultânea atratividade do emprego público no Brasil: poucos jovens recém formados o querem; muitos adultos, em idade madura, o procuram fortemente � Em face de presunções (mito? preconceito?) como a ineficiência intrínseca do Estado, fortemente atribuída ao comportamento dos funcionários públicos � Em face das polêmicas acerca dessa questão e do tratamento não-profundo que a elas se costuma dedicar 6 Seção 14 Agentes Públicos � Os agentes públicos são todas as pessoas físicas que exercem ou desempenham funções estatais (da administração pública), desde – por exemplo – os chefes do Poder Executivo, os ministros e secretários de estado, os servidores públicos, os empregados das empresas públicas, os membros dos demais poderes (Legislativo e Judiciário), até os jurados, os mesários, ou os concessionários e permissionários de serviço público � Os agentes públicos subdividem-se em: – agentes políticos – agentes honoríficos – agentes administrativos 7 Seção 14 Agentes Políticos � Os agentes políticos, tal como indica o nome, são as pessoas físicas que guardam com a Administração Pública uma relação de natureza não empregatícia ou profissional, mas sim de natureza política, propriamente dita. Sua relação com o Estado é institucional, estatutária, não-contratual � São agentes políticos: – Os membros do primeiro escalão do Poder Executivo, quais sejam, o presidente, os governadores, os prefeitos, os respectivos vices, além dos ministros e os secretários de estado, seja os estaduais, seja os municipais – Os membros eleitos do Poder Legislativo, quais sejam, os senadores, os deputados federais, os deputados estaduais e os vereadores 8 Seção 14 Agente Honoríficos � Os agentes honoríficos, também denominados de “particulares em colaboração com a administração pública”, são as pessoas físicas que, permanecendo na sua condição privada, de particular, exercem transitoriamente uma função pública � São exemplos: – Jurados – Mesários (e os antigos apuradores de votos, que havia quando as urnas eram manuais...) – Os que prestam o serviço militar – Os que em situação excepcional e de emergência assumam uma tarefa pública – Os concessionários e permissionários de serviço público 9 Seção 14 Agentes Administrativos � Os agentes administrativos são as pessoas físicas que analogicamente à condição dos empregados privados (v.Seções 15 a 17, referentes ao Direito do Trabalho e Legislação): – Prestam serviços profissionais ao Estado (aos órgãos e às entidades da administração pública) – Pessoalmente – Mediante remuneração – Em caráter continuado – Sob vínculo de dependência e subordinação � Os conjunto de agentes administrativos compõe os “recursos humanos” da administração pública, são eles os “trabalhadores públicos” 10 Seção 14 As categorias ou espécies de agentes administrativos � Os trabalhadores públicos podem ser classificados de acordo com os seguintes critérios: – O regime jurídico por meio do qual se vinculam com a administração pública (o regime estatutário; o regime celetista – a CLT; ou o regime especial) – A área ou setor da administração pública a que se vinculam (aos órgãos da administração direta; ou à administração indireta, que compreende: as autarquias e as fundações, as empresas públicas e as sociedades de economia mista) 11 Seção 14 As categorias ou espécies de agentes administrativos � Os trabalhadores públicos podem ser classificados de acordo com os seguintes critérios: – A natureza de seu vínculo e, conseqüentemente, a forma de admissão (vínculo derivado de concurso público, para posto permanente, de carreira; trabalhador escolhido para posto de confiança; contratado ou admitido temporariamente, em decorrência de situação emergencial e de excepcional interesse público) – Os trabalhadores públicos classificam-se em: • funcionários públicos • servidores públicos • empregados públicos 12 Seção 14 Funcionários Públicos � São os trabalhadores cujo vínculo (regime) jurídico com o Estado se dá, obrigatoriamente, por meio do regime estatutário � Exercem cargos e, em sentido estrito, vinculam-se apenas com a administração direta e seus órgãos (ficando excluídos, portanto, os trabalhadores de autarquias, mesmo se estatutários) � Ingressam na administração pública para o exercício de cargos efetivos (de carreira), nesse caso, obrigatoriamente por meio de concurso público; ou para o exercício de cargos de confiança (de provimento “em comissão”), de livre nomeação e exoneração 13 Seção 14 Funcionários Públicos � A expressão “funcionário público” foi abandonada na Constituição Federal de 1988, em decorrência de, na ocasião, ter-se determinado a adoção do Regime Jurídico Único (RJU) para todos os trabalhadores vinculados à administração direta, às autarquias e às fundações públicas - vale dizer aos órgãos e às entidades estatais “de direito público” � A obrigatoriedade do RJU foi retirada do texto constitucional em 1998, por meio da EmendaConstitucional 19 (a retirada foi suspensa por medida liminar, em 2007, em face de Ação Direta de Inconstitucionalidade) 14 Seção 14 Servidores Públicos � São os trabalhadores que se vinculam à administração direta e a seus órgãos; ou à administração indireta autárquica (a autarquias); ou à administração indireta fundacional (a fundações) � Podem ingressar mediante diversos regimes jurídicos, seja o regime estatutário; seja o celetista: a CLT; seja o regime especial � Quando submetidos ao regime estatutário, exercem cargos; quando submetidos ao regime celetista, exercem empregos; quando submetidos ao regime especial, exercem funções (a expressão função também se aplica ao exercício de posto de direção, chefia ou assessoramento, no regime estatutário ou no regime celetista, por servidor efetivo, de carreira) 15 Seção 14 Servidores Públicos � Ingressam (sempre na administração direta, em autarquias ou fundações), para: – O exercício de cargo ou emprego efetivo, de carreira, e nesse caso obrigatoriamente por meio de concurso público – O exercício de cargo, emprego ou função de confiança – O exercício de função temporária e/ou de emergência � Todo funcionário público é também um servidor público; dentre os servidores públicos, são funcionários públicos somente os estatutários vinculados à administração direta 16 Seção 14 Empregados Públicos � São os trabalhadores que se vinculam à administração pública por meio do regime celetista (da CLT) (as expressões “funcionário público” – cujo regime é obrigatoriamente estatutário – e “empregado público” cujo regime é obrigatoriamente celetista – são excludentes, incompatíveis) � Exercem “empregos públicos” � Há trabalhadores celetistas que se vinculam à administração direta, a autarquias ou a fundações (tais empregados públicos são também servidores públicos) � Em sentido estrito, os empregados públicos são os trabalhadores que se vinculam às empresas públicas e às sociedades de economia mista. Nessas organizações, o regime celetista é obrigatório tais empregados públicos não são servidores públicos) 17 Seção 14 A administração pública na Constituição de 1988 � Pela Constituição de 1988, de acordo com o artigo 37, do Capítulo “Da Administração Pública”, aplicam-se expressamente (explicitamente), a toda a administração pública, seja a direta, seja a indireta (autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista), os princípios: – Legalidade – Impessoalidade – Moralidade – Publicidade – Eficiência (acrescentado em 1998) 18 Seção 14 Os princípios da Administração pública � Legalidade: a obrigatoriedade de que o comportamento dos agentes públicos esteja sempre em rigorosa obediência e subordinação à lei; em sentido estrito, ao agente público só é permitido fazer o que a lei prevê ou determina � Impessoalidade: a obrigatoriedade de que não se aja com base em influências subjetivas, pessoais, ou discricionárias de qualquer natureza; no limite, o agente público não pode ter vontades, desejos ou preferências; a única vontade legítima é a da lei, que por definição tem de ser impessoal 19 Seção 14 Os princípios da Administração pública � Moralidade: a obrigatoriedade de os atos e os comportamentos subordinarem-se à moralidade (à ética), o que se verifica pela conformidade como as finalidades e o interesse público; o interesse público deve sempre prevalecer; a moralidade tem uma natureza dupla: verifica-se tanto pela forma quanto pela orientação do comportamento do agente público � Publicidade: a obrigatoriedade de os comportamentos dos agentes públicos não constituírem segredos; não serem invisíveis; não ocorrerem às escondidas; as ações públicas devem ser efetivamente públicas tanto no sentido de sua forma e orientação quanto no sentido de sua transparência; os comportamentos e atitudes dos agentes públicos devem ser “transparentes” 20 Seção 14 Os princípios da Administração pública � Eficiência (este princípio foi acrescentado – explicitado – pela Emenda 19): a obrigatoriedade de que os comportamentos dos agentes públicos, além de legais, impessoais, morais e públicos, estejam focados em resultados e sejam capazes de atingi-los de maneira competente e eficaz; além da observância da forma, da boa condução dos processos, é indispensável prestar serviços eficientes à população (há quem entenda que o princípio da eficiência já estava implícito, ou até que era uma decorrência obrigatória dos demais princípios, em especial, o da moralidade) (e há quem entenda que o princípio da eficiência - relacionado ao atingimento - de resultados relativiza ou flexibiliza os demais princípios relacionados aos meios ou processos) 21 Seção 14 A Constituição de 1988 e a gestão dos Trabalhadores Públicos � As regras fundamentais referentes à Gestão de Pessoal, aos direitos e aos deveres dos servidores e empregados públicos estão estipuladas no Capítulo Da Administração Pública (constituiu novidade nas Constituições Brasileiras um Capítulo especificamente destinado à Administração Pública, assim como um título dedicado aos Servidores Públicos) � Tais regras, assim como os princípios constitucionais da Administração Pública, aplicam-se não apenas à administração pública direta, mas também à totalidade da administração indireta (constituiu igualmente novidade a extensão expressa de todos os princípios à totalidade da Administração Pública, desde a Administração Direta até Sociedades de Economia Mista) 22 Seção 14 A Constituição de 1988 e a gestão dos Trabalhadores Públicos � São elas: – A investidura (ingresso) em cargo ou emprego público é restrita a brasileiros e depende de aprovação em concurso público (a restrição a brasileiros foi revista pela Emenda 19) – Ressalvam-se os cargos (e empregos) em comissão, assim declarados em lei – Cargos em comissão e funções de confinaça destinam-se preferencialmente a servidores de carreira técnica ou profissional (a Emenda 19 converteu a “preferência” em “reserva obrigatória de percentual”) – A contratação sem concurso é admissível, nos termos e limites da lei, por tempo determinado, para situações excepcionais de interesse público 23 Seção 14 A Constituição de 1988 e a gestão dos Trabalhadores Públicos – Aquisição de estabilidade, após dois anos de estágio probatório, pelos servidores nomeados para cargo efetivo em virtude de concurso público (a Emenda 19, em 1998, estendeu o prazo para três anos) – Extensão da estabilidade a servidores que, embora tivessem sido admitidos sem concurso público, trabalhassem – à época da promulgação da CF (ocorreu em 5 de outubro de 1988) – há pelo menos cinco anos ininterruptos na administração direta, em autarquias ou fundações – Servidores estáveis só podem ser demitidos: em virtude de sentença judicial transitada em julgado; ou mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa (a Emenda 19 acrescentou outras duas hipóteses: excesso de despesa e demissão por ineficiência) 24 Seção 14 A Constituição de 1988 e a gestão dos Trabalhadores Públicos – O direito à livre associação sindical (estava proibido até 1988) – O direito de greve, nos limites estipulados em lei (estava proibido até 1988) – Reserva, por lei, de percentual de cargos e empregos públicos, para portadores de deficiência – Revisão de remuneração por meio de lei específica, assegurada revisão geral anual – Isonomia nos reajustes salariais de servidores públicos civis e servidores públicos militares (pela Emenda 18, de 1998, os militares deixaram de ser denominados de “servidores públicos” como artifício para eliminar a isonomia) – Proibição de acumulação de cargos (assim como empregos ou funções), salvo no caso de se tratar de dois cargos de professor; um de professor e outro técnico ou científico; ou de dois cargos privativos de médico (alterado, depois, pela Emenda 34, de 2001,para “profissionais da saúde, com profissão regulamentada”) 25 Seção 14 A Constituição de 1988 e a gestão dos Trabalhadores Públicos – Limitação da remuneração ao subsídio mensal em espécie dos Ministros do Supremo Tribunal Federal – Obrigatoriedade de Regime Jurídico Único, assim como Planos de Carreira para os servidores públicos (retirada pela Emenda 19; retirada depois suspensa por liminar) – Isonomia salarial para cargos de atribuições iguais ou assemelhadas (retirada pela Emenda 19) – Remuneração integral ao servidor posto em disponibilidade (alterado pela Emenda 19) – Aposentadoria compulsória do servidor público aos setenta anos, com proventos proporcionais – Aposentadoria integral do servidor público por invalidez permanente (a integralidade foi retirada pela Emenda 20) 26 Seção 14 A Constituição de 1988 e a gestão dos Trabalhadores Públicos – Aposentadoria integral voluntária do servidor público aos 35 anos de serviço, para homens, e aos 30, para mulheres (a integralidade foi retirada pela Emenda 20) – Aposentadoria integral aos ocupantes de cargos, limitando-se seu valor à remuneração percebida na atividade no cargo que serviu de referência para a aposentação – Pensão integral, por morte do servidor, aos seus beneficiários, no valor de seus vencimentos dos proventos de aposentadoria (o limite foi posteriormente alterado, pela Emenda Constitucional 41 de 2003, retirando-se a integralidade) – Revisão de aposentadorias e de pensões na mesma proporção e na mesma data da remuneração dos ativos – Extensão para a aposentadoria e para as pensões de quaisquer benefícios ou vantagens posteriormente concedidos aos ativos 27 Seção 14 Outros direitos de servidores públicos conforme a CF/1988 � Em 1988, estipulou-se que os servidores públicos, assim como os empregados privados, também têm direito a: – Salário mínimo – Décimo Terceiro Salário – Salário noturno superior ao diurno – Salário família – Duração máxima do trabalho diário de 8h e semanal de 44h – Repouso semanal remunerado 28 Seção 14 Outros direitos de servidores públicos conforme a CF/1988 – Serviço extraordinário 50% superior ao normal – Férias anuais remuneradas em pelo menos um terço superior ao salário normal – Licença à gestante (maternidade) de 120 dias – Licença-paternidade – Proteção do mercado de trabalho da mulher – Redução de riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de saúde, higiene, segurança 29 Seção 14 Emendas Constitucionais 19 e 20 � Por meio da Emenda Constitucional 19, de 1999, (conhecida como da Reforma da Administração Púbica), assim como pela Emenda Constitucional 20, de 1998 (conhecida como da Previdência), promoveram-se diversas mudanças importantes, diretamente relacionadas, ou que afetaram a Gestão de Pessoas na Administração Pública: 30 Seção 14 Emenda 19 Reforma da Administração Pública � A retirada da obrigatoriedade do Regime Jurídico Único (em 2007, mediante liminar concedida em face de Ação Direta de Inconstitucionalidade, a retirada do RJU foi suspensa) � A inclusão do princípio da eficiência � A possibilidade de, nos termos da lei, estrangeiros ingressarem em cargos, empregos ou funções � A preenchimento obrigatório (em vez de preferencial), por servidores públicos de carreira, de percentual dos cargos em comissão e das funções de confiança � O estabelecimento de que postos (cargos ou empregos) em comissão (de confiança) são exclusivamente os de direção, chefia e assessoramento � A obrigatoriedade de se instituir a participação dos usuários na administração pública 31 Seção 14 Emenda 19 Reforma da Administração Pública � A ampliação da autonomia gerencial de órgãos e entidades da administração pública, no tocante à remuneração de pessoal, desde que se institua “contrato de gestão” com o poder público � A obrigatoriedade de instituir Conselhos de Política de Administração e Remuneração de Pessoal com a participação de servidores dos respectivos poderes � A obrigatoriedade de instituir Escola de Governo, cujos cursos tenham validade para o crescimento na carreira do servidor � A ampliação do estágio probatório, de 2 para 3 anos � A concessão da obtenção da estabilidade fica condicionada à aprovação em avaliação especial de desempenho realizada por Comissão constituída para essa finalidade � A previsão de dispensa por ineficiência, assegurada ampla defesa, mediante avaliação periódica de desempenho 32 Seção 14 Emenda 19 Reforma da Administração Pública � Remuneração proporcional ao tempo de serviço, no caso de servidor estável posto em disponibilidade � A previsão de dispensa por excesso de despesa com pessoal ativo e inativo nos termos de lei complementar � Havendo “excesso de gastos” (despesas com pessoal acima de 50% da receita líqüida, no caso do governo federal; e acima de 60% no caso de estados e municípios), antes de demitir servidores estáveis a CF obriga preliminarmente a: redução em 20% das despesas com cargos de confiança; dispensa dos servidores não estáveis (a regra jamais foi aplicada até hoje, 2008) � A previsão de que o custeio de aposentadorias e pensões passam a contar com a contribuição dos servidores públicos estatutários ativos (pela Emenda Constitucional 41, de 2003, permitiu-se que os inativos passassem, também, a contribuir) 33 Seção 14 Emenda 20 Reforma Da Previdência � Proibição de acúmulo, não somente de cargos, empregos e funções, mas também – expressamente – de aposentadorias; ou de aposentadoria com cargo, emprego ou função, salvo nos mesmo casos de acúmulo permitidos na atividade � A proibição de acumulação não se aplica aos cargos eletivos e aos cargos em comissão � A aposentadoria integral fica expressamente restrita os ocupantes de cargos efetivos, limitando-se seu valor à remuneração percebida na atividade no cargo que serviu de referência para a aposentação 34 Seção 14 Emenda 20 Reforma Da Previdência � Inclusão no Regime Geral de Previdência Social dos servidores ocupantes exclusivamente de cargos em comissão, assim como dos servidores ocupantes de cargos temporários ou empregos públicos � Possibilidade de instituição de Regime de Previdência Complementar pela União, Estados, Distrito Federal ou Municípios, podendo-se – nesse caso – limitar-se o valor da aposentadoria dos titular de cargo efetivo ao limite máximo do Regime Geral � O ingresso do servidor estatutário no Regime de Previdência Complementar fica condicionado à sua prévia e expressa opção, desde que o ingresso do servidor tenha ocorrido antes da instituição do novo Regime 35 Seção 14 Temas para Debate � Quantidade de trabalhadores públicos no Brasil: é demasiada? Como avaliá-la comparativamente à situação dos demais países? � Gastos e a Remuneração do funcionalismo: são excessivas as despesas com pessoal? São elevados os salários dos trabalhadores públicos? Ganham mais do que os empregados privados? � Formas de ingresso: a obrigatoriedade de contratação por concurso público deve ser revista? Deve ser diminuída a quantidade de cargos de confiança? 36 Seção 14 Temas para Debate � Estabilidade e demissão: deve ser livre o desligamento de trabalhadores públicos? A liberdade de demissão seria compatível com os princípios constitucionais da Administração Pública? � Terceirização: a prestação de serviços públicos deve ser “publicizada” (transferida do Estado para o Terceiro Setor), a exemplo da privatização das atividades econômicas? � A aposentadoria integral dos servidores públicos ainda existe? É um privilégio que deve ser revisto? 37 Seção 14 Tamanho do Emprego Público País % do emprego total % da população Alemanha 15,4 6,6 Austrália 18,7 8,5 Áustria 22,5 9,6 Bélgica23,9 8,7 Brasil 11,3 5,1 Canadá 19,9 9,0 Dinamarca 39,3 18,7 Espanha 18,0 5,5 EUA 14,9 7,0 Finalândia 27,2 10,8 França 27,0 10,4 Grécia 12,9 4,7 Holanda 13,9 5,4 Irlanda 21,1 7,5 Itália 23,2 8,2 Japão 7,0 3,6 México 11,4 4,3 N. Zelândia 14,2 6,5 Portugal 17,5 7,5 Reino Unido 16,9 7,4 Suécia 38,1 17,2 Turquia 12,1 3,9 38 Fonte: OCDE, in Eneuton Pessoa Filho: Evolução do Emprego Público no Brasil, tese de doutorado defendida junto ao Instituto de Economia da Unicamp Seção 14 Gastos do governo federal (em % do pib) Pessoal (1) Previdência (1) Juros (1) Gasto Social (2) / (INSS) 2002 5,28 6,54 8,48 14,18 2003 4,87 6,88 9,32 14,15 2004 4,74 7,12 7,26 14,51 2005 4,76 7,54 8,11 15,32 2003/2005 4,79 7,18 8,23 14,66 Fonte (1): Extraído de Giambiagi, Fábio - Cenários para a relação dívida pública/PIB”, textos para discussão IPEA – as informações quanto aos juros são do Banco Central; as informações quanto a pessoal e previdência são da Secretaria do Tesouro Nacional. Fonte (2): Extraído de Castro, Jorge Abrahão e outros – “Gasto Social e Política Macroeconômica”. 39 Seção 14 Bibliografia � Básica – FRANÇA, Ana Cristina Limongi. Práticas de Recursos Humanos: conceitos, ferramentas e procedimentos. São Paulo, Atlas, 2007. � Complementar – MELLO, Celso Antônio Bandeira de – Curso de Direito Administrativo, São Paulo, Malheiros, 2007. – Di PIETRO, Maria Sylvia Zanella – Direito Administrativo, São Paulo, Atlas, 2006. – SILVA, Antonio Álvares da. Os Servidores Públicos e o Direito do Trabalho, São Paulo, LTr Editora, 1993 – LONGO, Francisco. A Gestão de Pessoas no Setor Público, São Paulo, Edições Fundap, 2007 – AZEVEDO, Clovis Bueno de e LOUREIRO. Maria Rita. Carreiras Públicas em uma Ordem Democrática, entre os modelos burocrático e gerencial, Brasília, Revista do Serviço Público, 54(1), Janeiro de 2003 40
Compartilhar