Aula 3 - Atividade financeira do Estado

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LEGISLAÇÃO TRIBUTÁRIA
Aula 3 – Atividade Financeira do Estado
Professora Eveline Lima
O ESTADO E OS RECURSOS NECESSÁRIOS À SUA MANUTENÇÃO
Como é da essência do homem viver entre semelhantes e ter
liberdade para conduzir-se de diversas maneiras, o DIREITO surgiu
para estabelecer normas de conduta capazes de equacionar
conflitos de interesses e viabilizar a convivência humana.
A complexidade das relações fez com que os laços familiares e
sociais não fossem suficientes para garantir a eficácia do Direito,
sendo necessária uma entidade superior para imprimir maior
eficácia às normas de conduta. Organizou-se, então, o ESTADO.
Para manter e atender suas finalidades, o Estado necessita de
recursos, obtidos de diversas maneiras, sendo a imposição
compulsória, decorrente da soberania, a mais comum. Por esta
razão diz-se que o TRIBUTO é inerente ao estado, em qualquer
tempo ou lugar.
CONCEITO
“Ramo do Direito Público que estuda a atividade financeira do
Estado sob o ponto de vista jurídico”. (HARADA, Kiyoshi. Direito
Financeiro e Tributário. 4. ed. São Paulo: Atlas, 1998, p. 34)
“Ramo do ordenamento jurídico que regula a atividade relacionada
com a obtenção, a administração e a aplicação dos recursos
necessários à subsistência e ao funcionamento do Poder Público”,
ou seja, “é o conjunto de regras e princípios que se ocupa da
obtenção das receitas públicas (excetuadas as de natureza
tributária e as acessórias destas), dos orçamentos, da dívida e da
despesa pública”. (MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Direito
Tributário e Financeiro. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 3)
OBJETO: a disciplina normativa da atividade financeira do Estado, que
se desdobra em receita, despesa, orçamento e crédito público.
DIREITO FINANCEIRO AUTONOMIA: a Constituição Federal consagrou a autonomia do Direito
Financeiro:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar
concorrentemente sobre:
I - direito tributário, financeiro, penitenciário...
(...)
§1º. No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-
se-á a estabelecer normas gerais. (cabe à Constituição disciplinar de
forma geral e não pormenorizada, sendo vedado exaurir o assunto)
NORMAS GERAIS: a serem observadas pela União, pelos Estados, DF e
Municípios
‒ Lei n° 4.320/64 (lei ordinária com status de lei complementar, pois traz
matéria que só pode ser disciplinada por esta): estatui normas gerais
de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
‒ Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal):
estabelece normas de finanças públicas voltadas para a
responsabilidade na gestão fiscal.
DIREITO TRIBUTÁRIO
CONCEITO
“Disciplina da relação entre fisco e contribuinte, resultante da
imposição, arrecadação e fiscalização dos impostos, taxas e
contribuições”. (NOGUEIRA, Ruy Barbosa Apud HARADA, Kiyoshi.
1998, p. 199)
“Conjunto de regras e princípios que regulamenta a instituição e
a cobrança de tributos e dos seus acessórios (juros,
penalidades etc.)”. (MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. 2012, p. 25)
OBJETO
“Tributos que o Estado decreta com base no princípio de
autoridade, no exercício da soberania”. (HARADA, Kiyoshi. 1998, p.
198)
“Obtenção de recursos públicos (...) – através da instituição e da
cobrança de tributos – ocorra dentro de limites jurídicos
preestabelecidos por representantes dos cidadãos, de forma
isonômica, não confiscatória etc”. (MACHADO SEGUNDO, Hugo de
Brito. 2012, p. 25)
NORMAS GERAIS:
‒ Constituição Federal
‒ Código Tributário Nacional
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ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
1. Conceito: “atuação estatal voltada para obter, gerir e aplicar os
recursos financeiros necessários à consecução das finalidades
do Estado que, em última análise, se resumem na realização do
bem comum”. (HARADA, Kiyoshi. Direito Financeiro e Tributário. 4. ed. São
Paulo: Atlas, 1998, p. 26)
A atividade financeira do Estado se desenvolve, basicamente, nas 
seguintes áreas:
Receita
(Obtenção de 
recursos)
Orçamento
(Planejamento / 
gestão)
Despesa
(Aplicação de 
recursos)
2. Função da atividade financeira: satisfação das necessidades
públicas.
Finalidade do Estado: realização do bem comum; para isto, o
Estado precisa prover e aplicar recursos financeiros, que é o
objetivo da atividade financeira do Estado.
Daí porque os fins da atividade financeira coincidem com as finalidade
da atuação estatal destinada à satisfação das necessidade coletivas.
Finalidade da atuação estatal ⇔⇔⇔⇔ Fins da atividade financeira
Finalidade do Estado Realização do bem comum
Prover e aplicar recursos 
financeiros
NECESSIDADE COLETIVA ≠ NECESSIDADE PÚBLICA
� NECESSIDADE COLETIVA: construção de edifício público,
cemitérios, estádios, hospitais, pontes, praças, viadutos,
abertura de ruas, avenidas, estradas vicinais e rodovias,
manutenção do serviço de transporte e comunicação,
preservação de monumentos históricos e artísticos, defesa
interna/externa, prestação jurisdicional, assistência social,
previdência social, saúde e higiene, educação e cultura e
diversos outros bens e serviços.
� NECESSIDADE PÚBLICA: necessidade de interesse geral,
coletivo, que o legislador insere no ordenamento jurídico, em
nível constitucional ou legal, imputando ao Estado a obrigação
de satisfazê-la sob o regime de direito público (serviço público).
1) Receita Pública: entrada de recurso que, integrando-se no
patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou
correspondência no passivo, vem acrescer o seu vulto, como
elemento novo e positivo”. (MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. 2012,
p. 25)
Observação: para a Lei n° 4.320/64, são tratados como receita todos
os ingressos, inclusive os oriundos de operações de crédito.
Ingresso de quantia nos cofres de uma entidade que não
configure acréscimo ao seu patrimônio não é receita, pois não
configura riqueza nova. Exemplo: União recebe quantia que havia
emprestado ou toma valor emprestado de um particular.
Receita: ingresso de quantia nova que é incorporada ao
patrimônio do ente que a recebe. Exemplo: União recebe R$
10.000,00 de contribuinte que paga Imposto de Renda.
OBJETOS DA ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
1.1) Espécies de Receita Pública
(a) Quanto à periodicidade com que a receita é auferida
Extraordinárias: recebidas esporadicamente e, portanto,
não são fonte permanente de custeio do Tesouro. Exemplo:
imposto extraordinário de guerra, doação, herança jacente (não
há herdeiros e os bens são incorporados ao patrimônio público)
etc.
Ordinárias: auferida com periodicidade regular. Exemplo:
ICMS, IPTU, IR etc.
(b) Quanto à origem ou atividade da qual é obtida
Originárias: decorrente da exploração de bens e empresas
do Poder Público, no exercício de atividade assemelhada a dos
cidadãos em geral, ou seja, origina-se de atividade
desempenhada pelo próprio Estado. Exemplo: aluguel de bem
público, preços públicos etc.
Derivadas: obtida compulsoriamente, em função de
constrangimento legal exercido pelo Poder Público sobre o
setor privado. Exemplo: tributos em geral e penalidades
pecuniárias (multas).
(c) Quanto à forma de utilização
Correntes: auferidas com o propósito de serem exauridas
dentro do período anual. Ex.: receita tributária usada no
decurso da execução orçamentária (com previsão anual).
De capital: não são auferidas para utilização usual, com
despesas correntes, razão pela qual alteram o patrimônio do
Estado de forma duradoura.
Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964
Art. 11. A receita classificar-se-á nas seguintes categorias econômicas: Receitas
Correntes e Receitas de Capital.
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§1°. São Receitas Correntes as receitas tributária, de contribuições, patrimonial,
agropecuária, industrial, de serviços e outras e, ainda, as provenientes de recursos
financeiros recebidos de outras pessoas de direito públicoou privado, quando
destinadas a atender despesas classificáveis em Despesas Correntes.
§2°. São Receitas de Capital as provenientes da realização de recursos
financeiros oriundos de constituição de dívidas; da conversão, em espécie, de
bens e direitos; os recursos recebidos de outras pessoas de direito público ou
privado, destinados a atender despesas classificáveis em Despesas de Capital e,
ainda, o superávit do Orçamento Corrente.
1.2) Repartição Constitucional de Receitas
(a) Atribuição de competências: confere ao ente tributante
aptidão de criar/arrecadar determinado tributo.
(b) Repartição de receitas: atribui-se ao ente central a
competência de instituir/arrecadar o tributo, mas se lhe impõe
o dever de dividir com os entes periféricos o recultado desta
arrecadação. Essa receita partilhada não se confunde com
a”transferência voluntária” que um ente pode fazer ao outro.
2) Orçamento Público: é veiculado por lei e estabelece a previsão de
realização de despesas. É possível que uma despesa prevista no
orçamento não seja realizada, todavia, não pode ocorrer o contrário
(realização de despesa não prevista no orçamento). Quanto à receita,
não é indispensável sua previsão no orçamento para que possa ser
exigida.
2.1) Espécies de Orçamento
Plano Plurianual: estabelece metas genéricas e
planejamento de longo prazo (quatro anos).
Lei de Diretrizes Orçamentárias: implementa essas metas
de modo mais específico, sob a forma de diretrizes, orientando
como deve ser feita a lei orçamentária.
Lei Orçamentária anual: deve conter a previsão específica
de receitas e despesas para o exercício subsequente, através
dos orçamentos propriamente ditos, que são três (distintos e
autônomos entre si): orçamento fiscal da União, orçamento de
investimentos, orçamento da seguridade social.
3) Despesa Pública: conjunto de dispêndios do Estado, para o
funcionamento dos serviços públicos ou aplicação de certa quantia,
em dinheiro, por parte da autoridade ou do agente público competente,
com autorização legislativa, para execução de fim a cargo do governo.
(BALEEIRO, Aliomar Apud MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Direito
Tributário e Financeiro. 7. ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 10)
OBSERVAÇÃO: A Lei de Responsabilidade Fiscal (LC n° 101/2000)
disciplinou rigidamente as despesas públicas. Exemplo:
Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que
acarrete aumento da despesa será acompanhado de:
I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar
em vigor e nos dois subseqüentes;
II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação
orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o
plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.
(...)
§3°. Ressalva-se do disposto neste artigo a despesa considerada irrelevante, nos
termos em que dispuser a lei de diretrizes orçamentárias.
Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente
derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o
ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.
§1°. Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão
ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a
origem dos recursos para seu custeio.
§2°. Para efeito do atendimento do § 1o, o ato será acompanhado de comprovação
de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais
previstas no anexo referido no § 1o do art. 4o, devendo seus efeitos financeiros,
nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou
pela redução permanente de despesa.
§3°. Para efeito do § 2o, considera-se aumento permanente de receita o
proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou
criação de tributo ou contribuição.
(...)
§7°. Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo
determinado.
Despesa considerada não autorizada, irregular e lesiva ao
patrimônio público: aquelas que não atendem aos requisitos dos arts. 16
e 17, da LRF, e não sejam irrelevantes (art. 16, §3°, LRF) ou que
contrariem outros dispositivos legais ou constitucionais.
3.1) Espécies de Despesa Pública
(a) Quanto à periodicidade da despesa
Extraordinárias: aquelas eventuais e esporádicas. Exemplo:
custeio de uma guerra.
Ordinárias: ocorrem com habitualidade, periodicidade
regular. Exemplo: manutenção do Poder Judiciário.
(b) Quanto à destinação da despesa
Despesas Correntes
‒ Despesas de custeio: destinadas à manutenção de
serviços anteriormente criados e a atender obras de
conservação e adaptação de bens imóveis. Ex.: despesa
com pessoal, serviço prestado por terceiros etc. (art. 12, §1°)
‒ Transferências correntes: dotações para despesas às
quais não corresponda contraprestação direta em bens ou
serviços. Ex.: pagamento de aposentadoria e pensão (art.
12, §2°, LRF).
Despesas de capital
‒ Investimentos: dotações para planejamento e execução
de obras (art. 12, §4°, LRF).
‒ Inversões financeiras: dotações orçamentárias para os
fins especificados no art. 12, §5°, LRF.
‒ Transferências de capital: dotações orçamentárias para
investimentos ou inversões financeiras, nos termos
especificados no art. 12, §6°, LRF.
Lei n° 4.320, de 17 de março de 1964
Art. 12. A despesa será classificada nas seguintes categorias econômicas:
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DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio
Transferências Correntes
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos
Inversões Financeiras
Transferências de Capital
§1°. Classificam-se como Despesas de Custeio as dotações para manutenção de 
serviços anteriormente criados, inclusive as destinadas a atender a obras de 
conservação e adaptação de bens imóveis.
§2°. Classificam-se como Transferências Correntes as dotações para despesas as 
quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para 
contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras 
entidades de direito público ou privado.
(...)
§4°. Classificam-se como investimentos as dotações para o planejamento e a 
execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis considerados 
necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais 
de trabalho, aquisição de instalações, equipamentos e material permanente e
constituição ou aumento do capital de emprêsas que não sejam de caráter 
comercial ou financeiro.
§5°. Classificam-se como Inversões Financeiras as dotações destinadas a:
I - aquisição de imóveis, ou de bens de capital já em utilização;
II - aquisição de títulos representativos do capital de emprêsas ou entidades de 
qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do 
capital;
III - constituição ou aumento do capital de entidades ou emprêsas que visem a 
objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguros.
§6°. São Transferências de Capital as dotações para investimentos ou inversões 
financeiras que outras pessoas de direito público ou privado devam realizar, 
independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo 
essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da 
Lei de Orçamento ou de lei especialmente anterior, bem como as dotações para 
amortização da dívida pública.
4) Dívida Pública: decorre da celebração de empréstimos públicos,
ou seja, atos através dos quais o Estado se beneficia de uma
transferência de liquidez com a obrigação de devolvê-la no futuro,
normalmente com o pagamento de juros.
Considera-se também dívida pública a concessão de garantias e
avais, pois podem gerar endividamento.
OBSERVAÇÃO: o conceito jurídico de dívida pública é restrito e limitado
aos empréstimos (decorrentes de contratos assinados com instituições
financeiras, da emissão de títulos ou da concessão de avaise outras
garantias), não abrangendo os encargos da Administração pública em
geral (relativas a aluguéis, aquisição de bens, prestações de serviços,
condenações judiciais etc.), embora estas também sejam “dívidas” do
Estado.
� Alguns autores tratam este assunto sob a denominação de “crédito
público” ou “empréstimo público”.
4.1) Classificações da Dívida Pública
(a) Dívida interna ou externa
Interna: captada no âmbito do território do estado respectivo
(com emissão de títulos no mercado interno ou empréstimos
celebrados com instituição financeira estabelecida no País).
Externa: captada no exterior (com o FMI, Estados
estrangeiros, bancos estrangeiros, títulos lançados no exterior).
(b) Dívida fundada ou flutuante
Fundada ou consolidada: decorre de empréstimo de médio
ou longo prazo.
Flutuante: contraída em curto prazo.