Ética e o Conflito de Interesses no Serviço Público - José Leovegildo Oliveira Morais (2009)

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ÉTICA E CONFLITO
DE INTERESSES 
NO SERVIÇO PÚBLICO
José Leovegildo Oliveira Morais
Brasília, 2009
ÉTICA E CONFLITO
DE INTERESSES 
NO SERVIÇO PÚBLICO
Coordenação editorial
Mara Elvira Brito Rabelo
Revisão de texto
Rejane de Meneses
Yana Palankof
Editoração eletrônica e capa 
Heonir Soares Valentim
ISBN 978-85-7202-040-4
Ficha catalográfi ca
M827e Morais, José Leovegildo Oliveira.
Ética e confl ito de interesses no serviço público / José Leovegil-
do Oliveira Morais. – Brasília : Esaf, 2009. 
178 p. 
ISBN 978-85-7202-040-4
1. ÉTICA. 2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Ética – Brasil. 
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – Confl ito de Interesses – Brasil. 
4. SERVIDOR PÚBLICO – Ética – Brasil. I. Título. 
CDD 172.1
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO FAZENDÁRIA
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SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ..................................................................................... 11
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................... 13
2 DEFINIÇÕES ......................................................................................... 19
 2.1 Ética .................................................................................................. 19
 2.2 Confl ito de interesses ......................................................................... 19
 2.3 Serviço público .................................................................................. 22
 2.4 Funcionário público ........................................................................... 22
3 A ÉTICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL ........................................... 27
 3.1 Princípio da legalidade ....................................................................... 27
 3.2 Princípio da impessoalidade ............................................................... 30
 3.3 Princípio da moralidade ..................................................................... 31
 3.4 Princípio da publicidade .................................................................... 34
 3.5 Princípio da efi ciência ........................................................................ 34
 3.6 Outras normas constitucionais que veiculam valores éticos .................. 35
 3.6.1 Ação popular para anular ato lesivo à moralidade 
administrativa ........................................................................... 36
 3.6.2 Casos de inelegibilidade para evitar infl uência do poder 
econômico ou abuso do cargo público ....................................... 38
 3.6.3 Sistema de mérito para provimento de cargos públicos ............... 38
 3.6.4 Restrição à livre nomeação para cargos em comissão................... 39
 3.6.5 Vedação de acumular cargos públicos ........................................ 41
 3.6.6 Aumentos remuneratórios vinculados a prévia dotação 
orçamentária............................................................................. 42
 3.6.7 Limite máximo de remuneração (teto remuneratório) ................ 43
 3.6.8 Restrições a parlamentares para exercer cargos e fi rmar 
contratos .................................................................................. 43
6 | Ética e conflito de interesses no serviço público
4 CONFLITO DE INTERESSES .............................................................. 45
 4.1 Atos normativos e assuntos regulados.................................................. 45
 4.1.1 Código de Conduta da Alta Administração Federal .................... 45
 4.1.1.1 Situação patrimonial que possa gerar confl ito
 de interesses ...................................................................... 45
 4.1.1.2 Participação societária em empresa privada ...................... 46
 4.1.1.3 Atividade paralela à do serviço público ............................ 47
 4.1.1.4 Proposta de trabalho ou de negócio futuro ....................... 47
 4.1.1.5 Atividades após deixar o cargo público ............................ 48
 4.1.1.6 Participação em congressos, seminários e outros eventos ... 48
 4.1.1.7 Recebimento de presentes................................................ 49
 4.1.2 Código de Conduta Ética da Presidência e Vice-Presidência 
da República............................................................................. 49
 4.1.2.1 Gestão de bens ............................................................... 50
 4.1.2.2 Participação societária em empresa privada ...................... 51
 4.1.2.3 Tráfi co de infl uência ........................................................ 51
 4.1.2.4 Atividade paralela à do serviço público ............................ 52
 4.1.2.5 Proposta de trabalho ou de negócio futuro ....................... 53
 4.1.2.6 Atividades após deixar o cargo público ............................. 54
 4.1.2.7 Participação em congressos e eventos semelhantes ............ 54
 4.1.2.8 Presentes, benefícios e hospitalidades ............................... 55
 4.1.2.9 Infl uência dos lobbies ...................................................... 56
 4.1.3 Código de Ética do Servidor Civil do Poder Executivo 
Federal ..................................................................................... 57
 4.1.3.1 Tráfi co de infl uência ........................................................ 58 
 4.1.3.2 Recebimento de vantagem indevida ................................. 58
 4.1.3.3 Uso de informação privilegiada ........................................ 58
 4.1.4 Lei da Improbidade Administrativa ........................................... 59
 4.1.4.1 Recebimento de vantagem econômica indevida ................ 59
 4.1.4.2 Recebimento de hospitalidade e outras vantagens ............. 60
 4.1.4.3 Atividade paralela à do serviço público ............................ 60
 4.1.4.4 Tráfi co de infl uência ........................................................ 61
 4.1.4.5 Uso de informação privilegiada ........................................ 62
José Leovegildo Oliveira Morais | 7
 4.1.5 Código Penal brasileiro – crimes contra a Administração 
 Pública ..................................................................................... 62
 4.1.5.1 Corrupção passiva ........................................................... 63
 4.1.5.2 Concussão ...................................................................... 64
 4.1.5.3 Corrupção ativa em transação comercial 
 internacional ..................................................................... 64 
 4.1.5.4 Tráfi co de infl uência ........................................................ 66
 4.1.5.5 Tráfi co de infl uência em transação comercial 
 internacional ............................................................................. 66
 4.1.5.6 Advocacia administrativa ................................................. 67
 4.1.6 Lei de Licitações e Contratos na Administração Pública ............. 67
 4.1.6.1 Fornecimento de bens e serviços ...................................... 67
 4.1.6.2 Patrocínio de interesse privado (tráfi co de infl uência) ....... 67
 4.1.7 Estatuto do Funcionário Público Federal 
(Lei no 8.112/1990) .................................................................. 68
 4.1.7.1 Gerência ou administração de empresa privada ................ 68
 4.1.7.2 Representação de interesses privados ................................ 69
 4.1.7.3 Recebimento de vantagem de qualquer espécie ................. 69
 4.1.8 Leis das agências reguladoras (Lei no 9.986/2000 
e Lei no 10.871/2004) ............................................................... 70
 4.1.8.1 Atividade paralela ...........................................................70
 4.1.8.2 Relacionamento com o setor regulado .............................. 71
 4.1.8.3 Direção político-partidária .............................................. 71
 4.1.8.4 Atividades após deixar o cargo ......................................... 71
 4.1.9 Lei das Sociedades Anônimas .................................................... 72
 4.1.9.1 Contratos com a companhia ............................................ 72
 4.1.9.2 Empréstimo de recursos da companhia ............................ 72
 4.1.9.3 Uso de bens da companhia .............................................. 73
 4.1.9.4 Recebimento de vantagens de terceiros ............................ 73
 4.2 Confl itos de interesses potenciais que demandam 
regulamentação .................................................................................. 73 
 4.2.1 Relacionamentos familiares ....................................................... 74
 4.2.2 Relacionamentos pessoais .......................................................... 75
8 | Ética e conflito de interesses no serviço público
 4.2.3 Dívidas ..................................................................................... 76
 4.2.4 Partidos políticos ...................................................................... 77
 4.2.5 Relacionamento com sindicatos ................................................. 78
 4.2.6 Posição em ONGs e outras organizações voluntárias .................. 78
 4.3 Mecanismos para prevenir ou evitar confl ito de interesses .................... 79
 4.3.1 Declaração de bens e interesses .................................................. 80
 4.3.1.1 Histórico ........................................................................ 80
 4.3.1.2 Sindicância Patrimonial ................................................... 82
 4.3.1.3 Declaração Confi dencial de Informações .......................... 83
 4.3.2 Quarentena .............................................................................. 85
 4.3.3 Proibição de exercer atividade profi ssional no setor privado ........ 87
 4.3.4 Proposta de trabalho ou de negócio futuro ................................. 88
 4.3.5 Proibição de contratar com o poder público ............................... 89
 4.3.6 Proibição de celebrar convênio com entidade dirigida 
por servidor vinculado .............................................................. 89
5 ENRIQUECIMENTO ILÍCITO NO EXERCÍCIO DA FUNÇÃO 
PÚBLICA ................................................................................................ 91
6 O CÓDIGO PENAL E A QUESTÃO DA ÉTICA NA 
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............................................................... 97
7 O CÓDIGO DE CONDUTA DA ALTA ADMINISTRAÇÃO ............... 103
 7.1 Instituição e fi nalidade ..................................................................... 103
 7.2 Agentes públicos alcançados ............................................................. 103
 7.3 Efi cácia ............................................................................................ 104
 7.4 Principais assuntos regulados ............................................................ 104
 7.5 Instrumentos de controle ................................................................. 105
8 O CÓDIGO DE ÉTICA PROFISSIONAL DO SERVIDOR PÚBLICO 
CIVIL DO PODER EXECUTIVO FEDERAL ....................................... 107
 8.1 Instituição e fi nalidade ..................................................................... 107
 8.2 Destinatários ................................................................................... 107
José Leovegildo Oliveira Morais | 9
 8.3 Valores ............................................................................................ 108
 8.4 Deveres fundamentais ...................................................................... 111
 8.5 Condutas vedadas ............................................................................ 113
 8.6 As Comissões de Ética ...................................................................... 116
 8.7 Do processo de apuração de infrações éticas ...................................... 119
 8.8 Sujeitos da investigação .................................................................... 121
 8.9 Quadro comparativo das infrações éticas com as infrações 
disciplinares da Lei no 8.112/1990 .................................................... 122
9 A ÉTICA NAS AGÊNCIAS REGULADORAS ....................................... 129
 9.1 Considerações gerais ........................................................................ 129
 9.2 Regras destinadas a evitar confl ito de interesses ................................. 130
 9.2.1 Atividade paralela ................................................................... 130
 9.2.2 Relacionamento com o setor regulado ..................................... 130
 9.2.3 Direção político-partidária ...................................................... 130
 9.2.4 Atividades após deixar o cargo ................................................. 131
10 A ÉTICA NAS EMPRESAS ESTATAIS ................................................ 133
 10.1 Considerações gerais ...................................................................... 133
 10.2 Princípios constitucionais aplicáveis às empresas estatais .................. 135
 10.3 A questão da probidade administrativa nas empresas estatais ............ 137
 10.4 Crimes contra a Administração Pública nas empresas estatais ........... 138
 10.5 Regime jurídico disciplinar dos empregados das empresas estatais .... 139
 10.6 O confl ito de interesses no âmbito das empresas estatais .................. 141
 10.7 Código de Conduta da Alta Administração Federal no âmbito 
das empresas estatais ...................................................................... 142
 10.8 O Código de Ética Profi ssional do Servidor Público Civil do Poder 
Executivo Federal no âmbito das empresas estatais .......................... 142
 10.9 Códigos de Ética próprios .............................................................. 143
 10.10 A Lei Sarbanes-Oxley ................................................................... 143
11 GESTÃO DA ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................... 147
 11.1 Princípios para gestão da ética ........................................................ 148
10 | Ética e conflito de interesses no serviço público
 11.2 Medidas necessárias à efetivação da ética ......................................... 149
 11.3 Valores fundamentais no serviço público ......................................... 150
 11.3.1 Imparcialidade ...................................................................... 150
 11.3.2 Legalidade ............................................................................ 152
 11.3.3 Integridade ........................................................................... 152
 11.3.4 Efi ciência .............................................................................. 153
 11.3.5 Transparência ........................................................................ 153
 11.3.6 Responsabilidade .................................................................. 154
 11.3.7 Igualdade.............................................................................. 155
 11.3.8 Justiça .................................................................................. 156
 11.4 Instituições responsáveis pela gestão da ética ................................... 157
 11.5 Proteção aos envolvidos ................................................................. 161
 11.5.1 Considerações gerais ............................................................. 161
 11.5.2 Proteção ao denunciante ....................................................... 161
 11.5.3 Proteção ao denunciado ........................................................163
 11.5.4 Proteção aos membros das comissões de ética ......................... 165
 11.6 Respeito ao cidadão ....................................................................... 166
12 A MORALIDADE ADMINISTRATIVA E AS CONDUTAS AINDA 
ACEITAS COMO “NORMAIS” .......................................................... 171
 12.1 Criação de veículos ofi ciais de comunicação .................................... 171
 12.2 Gasto de dinheiro público com condecorações ............................... 172
 12.3 Envio de mensagens pessoais pagas com recursos públicos .............. 172
APÊNDICE ............................................................................................. 175
REFERÊNCIAS ....................................................................................... 177
APRESENTAÇÃO
Quando se aborda a questão do conteúdo ético da conduta privada e 
pública no Brasil, logo deparamos, pelo menos, com duas formas comple-
mentares e recorrentes de ceticismo. De um lado, seríamos prisioneiros de 
uma história construída em cima da “cultura da transgressão”, o que sig-
nifi ca dizer que a sociedade seria intrinsecamente leniente com múltiplas 
formas de desvio de conduta. Exemplos sempre citados são a tolerância 
com o contrabando e a pirataria, o desrespeito aos espaços públicos, o 
pagamento de propina para contornar exigências legais, o nepotismo, o 
compadrio. De outro lado, não menos inexorável seria a corrupção na es-
fera política, os “mensalões”, a manipulação das emendas ao orçamento, a 
troca de favores.
Essa percepção transparece em inúmeras pesquisas de opinião. No limi-
te, faz com que a sociedade brasileira se veja como uma das mais corruptas 
do mundo, e que as tentativas de moralização das relações entre cidadão 
e Estado sejam consideradas ingênuas e, portanto, fadadas ao insucesso. 
Trata-se, porém, de um grave reducionismo da complexidade da nossa or-
ganização social, econômica e política. 
Ética e confl ito de interesses no serviço público, de José Leovegildo Olivei-
ra Morais, demonstra exatamente o contrário. Há um processo evolutivo 
contínuo no plano normativo, tanto na abordagem constitucional mais 
ampla, por meio dos princípios da legalidade, da impessoalidade, da mo-
ralidade, da publicidade e da efi ciência aplicáveis aos atos administrativos 
(art. 37), quanto na previsão específi ca de normas também constitucionais 
de substrato ético, como são exemplos a ação popular para anular ato lesi-
vo à moralidade administrativa, as hipóteses de inelegibilidade para evitar 
infl uência do poder econômico ou abuso do cargo público, o sistema do 
mérito para provimento de cargos públicos, a restrição à livre nomeação 
para cargos em comissão, a vedação de acumulação de cargos públicos, a 
limitação de remuneração e as restrições impostas aos parlamentares para o 
exercício de determinados cargos no Executivo e para fi rmar contratos.
12 | Ética e conflito de interesses no serviço público
No plano infraconstitucional os exemplos são diversos. Leis, decretos 
e atos normativos destinados a prevenir confl itos de interesses: o Código 
Penal, a Lei de Improbidade, a Lei de Licitações, a Lei no 8.112/1990 (Re-
gime Jurídico do Servidor Público Federal), as normas aplicáveis às agên-
cias reguladoras e os códigos de conduta gerais e específi cos que devem ser 
observados por servidores públicos. Ou seja, do ponto de vista normativo, 
o Brasil nada fi ca a dever em comparação às legislações contemporâneas.
Além disso, o autor descreve com minúcia e experiência pessoal os 
mecanismos de implementação concreta dessas normas. José Leovegildo 
foi um dos pioneiros na implementação do Código de Conduta da Alta 
Administração Federal, adotado em 2000, e um colaborador incansável 
da Comissão de Ética Pública da Presidência da República, incumbida da 
sua implementação. Destaco, em especial, o trabalho que desenvolveu no 
perío do em que se cuidou de levar a mensagem do Código às diferentes 
esferas da administração federal e o tratamento acadêmico que se procurou 
dar ao tema da ética como instrumento de gestão.
A sobriedade analítica do autor torna Ética e confl ito de interesses no 
serviço público uma obra de referência. Descreve pela via normativa uma 
verdadeira revolução no tratamento da questão dos confl itos de interesses 
no setor público. Dá destaque ao modus operandi inovador da Comissão de 
Ética Pública, que rompeu com o formalismo típico dos tratamentos bu-
rocráticos convencionais e induziu, pela via da adesão voluntária dos pró-
prios jurisdicionados do Código de Conduta da Alta Administração, a um 
patamar muito mais aprimorado de prevenção de confl itos de interesses.
É impossível, após a leitura, não sair convencido de que o ceticismo 
a que me referi anteriormente não passa de uma visão anacrônica, ditada 
basicamente pela falta de informação sobre o que ocorreu e continua a 
ocorrer em matéria de tratamento da questão fundamental do confl ito de 
interesses para quem ocupa cargo público.
João Geraldo Piquet Carneiro
Presidente da Comissão de Ética Pública do Poder Executivo Federal (1999-2004)
Integrante do Conselho de Reforma do Estado (1996-1998)
Coordenador e Secretário-Executivo do Programa Nacional de Desburocratização (1979-1985)
1 INTRODUÇÃO
A ética no serviço público tem sido um tema freqüente e atual. 
Sua ênfase deve-se tanto à conscientização dos cidadãos de que os agentes 
do Estado têm o dever de pautar suas condutas funcionais por padrões 
éticos quanto à exigência cada vez maior de estabelecer distinção entre o 
público e o privado. 
É certo que hoje, mais que nunca, tem-se consciência de que a coisa pú-
blica é de todos; não é coisa de ninguém. O Estado pertence aos cidadãos, 
e não àqueles que titulam o poder ou dele se apoderam. Quando se tira 
algo do Estado de forma indevida, lesam-se todos os seus cidadãos. 
Os agentes públicos devem estar a serviço do Estado, assim entendido 
o ente dotado de organização capaz de promover o equilíbrio das relações 
sociais. Por isso é que se diz que o servidor público deve estar a serviço 
do público, dos cidadãos e de toda a coletividade, enfi m, do interesse pú-
blico, e não a serviço dos seus interesses pessoais ou daqueles que lhe são 
próximos.
Não mais se concebe que o indivíduo tome “posse” do cargo público e 
dele se apodere como uma propriedade particular, do qual pode tirar todos 
os proveitos possíveis, inclusive o do exercício do poder pelo poder e o da 
barganha de vantagens que possam traduzir-se em aumento do seu patri-
mônio ou do de seus familiares. 
Certas condutas que, em passado recente, eram vistas com normalida-
de no serviço público (usar bens públicos para fi ns particulares, nomear 
parentes para cargos em comissão que dispensam o concurso público, por 
exemplo), hoje a sociedade não mais as tolera.
Este trabalho, no entanto, não pretende defi nir um padrão ético desejá-
vel para o serviço público. Tampouco discutir a ética que deve ser adotada, 
dentre as diversas teorias existentes. Pretende, isto sim, abordar as regras 
estabelecidas no ordenamento jurídico brasileiro que estejam voltadas para 
direcionar o comportamento ético na Administração Pública, ou seja, o 
objetivo aqui buscado é identificar as regras, as condutas e os valores 
14 | Ética e conflito de interesses no serviço público
fixados no ordenamento jurídico, relacioná-los e proceder à análise crítica 
de sua efetividade. Essa análise envolve a avaliação dos mecanismos exis-
tentes para dar efetividade às regras, visando a aferir se tais mecanismos 
proporcionam adequação da conduta à norma. 
Não basta que o ordenamento jurídico brasileiro contemple uma lei 
de forte conteúdo ético, como a Lei da Improbidade Administrativa, se os 
mecanismos existentes para lhe dar efetividade não funcionarem de forma 
adequada ou lhes faltaremcondições para cumprir seus deveres. De igual 
modo, não basta dizer que, no Brasil, a corrupção é uma conduta erigida 
ao epíteto de crime grave se a forma de prová-lo conduz, com muita freqüên-
cia, à impunidade. O mesmo se pode dizer da postura de determinados go-
vernantes que fazem discursos de combate à corrupção mas se empenham 
fortemente em evitar a apuração de conduta de seus auxiliares próximos, a 
qual, se levada a cabo, certamente demonstraria uma realidade bem distin-
ta daquela que o mandatário procura ostentar.
E o que dizer do governo que se utiliza do poder de liberar verbas para 
as chamadas “emendas parlamentares” (emendas ao orçamento da União, 
introduzidas pelos parlamentares para obras de interesse de suas bases elei-
torais) em troca do voto deles na aprovação de projetos de interesse do go-
verno ou dos governantes? Não é esta, também, uma forma de corromper 
uma das mais importantes instituições democráticas, que é o Congresso 
Nacional?1 
Restaram sem apuração as denúncias de que alguns parlamentares ven-
deram seus votos para aprovar a emenda constitucional que possibilitou a 
reeleição do então Presidente da República, Fernando Henrique Cardoso. 
1 Veja-se, nesse sentido, a entrevista que o secretário-geral da Presidência da República, Luiz 
Dulci, concedeu ao jornal Folha de S. Paulo, publicada no dia 07.08.2006:
“FOLHA – O governo Lula, tal como o governo FHC, defendeu a reforma política, mas 
acabou adotando a negociação no Congresso com base na distribuição de cargos 
e liberação de emendas do Orçamento?
DULCI – É verdade. Todos os governos, desde a redemocratização, foram submetidos a essa 
lógica estrutural do modelo político, que só poderá ser superada por uma reforma 
política global. Eu pessoalmente não acredito que haja solução paliativa, tópica, 
precisa ser de uma reforma política global, que instaure no Brasil um novo mode-
lo político. Todos os governos da redemocratização tiveram muitas difi culdades de 
assegurar a necessária governabilidade política”.
José Leovegildo Oliveira Morais | 15
A Comissão Parlamentar Mista de Inquérito destinada a apurar a suposta 
compra de votos de parlamentares para aprovar projetos de interesse do 
governo Lula, o denominado escândalo do “mensalão” (elevadas contri-
buições mensais, com dinheiro de origem escusa, feitas a parlamentares 
dos diversos partidos que compõem a base de sustentação do governo no 
Congresso Nacional), apresentou resultado pífi o e frustrante para toda 
a sociedade. Todo mundo acredita que o “mensalão” existiu. Ficou far-
tamente comprovado que milhões de reais transitaram pelo denominado 
“valerioduto” e abasteceram os bolsos de parlamentares e o “caixa dois” 
de partidos políticos. Só não foram comprovadas a origem e a destinação 
desses recursos. Tudo restou resumido a “caixa dois de campanha”, recursos 
não contabilizados pelos partidos políticos, prática que o Presidente da Re-
pública, Luiz Inácio Lula da Silva, considerou normal, por ser da tradição 
brasileira. 
Quando o próprio governo promove a corrupção das instituições demo-
cráticas, não se pode esperar comportamento melhor por parte dos demais 
agentes públicos encarregados das funções burocráticas. E aí a burocracia 
se torna cada vez mais complexa, porque essa é a forma de gerar difi culda-
des para vender facilidades.
Não se está aqui a tomar partido na questão das teorias éticas nem a 
condenar aquela em que os fi ns justifi cam os meios, mesmo quando estes 
não sejam defensáveis. O que se defende é que não se pode construir um 
padrão ético no serviço público sem que se acabe com a prática de cor-
romper as instituições argumentando-se que o objetivo visado é o bem 
do País. 
Por sua vez, não basta estabelecer regras que exijam comportamento 
ético dos agentes públicos se os mecanismos de apuração das condutas que 
se desviam do padrão normativo são refreados por óbices processuais que 
visam a excluir da regra geral os detentores de poder. Exemplo nesse senti-
do é a Lei da Improbidade Administrativa, de 1992, que, ao transformar-se 
num forte instrumento de combate ao enriquecimento ilícito e aos atos 
lesivos ao erário, atingindo políticos de diversas estirpes, sem distinção, 
viu-se restringida pela Lei no 10.628, de dezembro de 2002, que instituiu 
16 | Ética e conflito de interesses no serviço público
o denominado foro privilegiado para as autoridades processadas por ato de 
improbidade administrativa e o estendeu às ex-autoridades. 
Em face dessa lei, prefeitos, governadores e ministros de Estado, par-
lamentares e outras autoridades não podiam ser processados nem julgados 
por ato de improbidade administrativa perante o juízo ou tribunal com-
petente para processar e julgar os agentes públicos que não detêm foro 
especial por prerrogativa da função. Ou seja, essas autoridades não podiam 
ser julgadas por um juiz de primeiro grau nem por tribunal que não fosse 
aquele perante o qual têm foro próprio para fi ns penais (conforme o caso, 
somente podem ser julgadas pelo Superior Tribunal de Justiça ou pelo Su-
premo Tribunal Federal). Isso implicava restrição do número de membros 
do Ministério Público com competência para investigar os atos de tais au-
toridades e promover as ações de improbidade cabíveis, bem como do de 
magistrados competentes para processar e julgar tais ações.
A Lei no 10.628/2002 foi julgada inconstitucional pelo Supremo Tri-
bunal Federal, em decisão proferida em setembro de 2005, sob o funda-
mento de que não pode uma lei ordinária ampliar competência defi nida, 
em numerus clausus, na Constituição Federal. Tal decisão, no entanto, não 
encerrou a questão do foro privilegiado para as autoridades processadas 
por ato de improbidade administrativa, haja vista que o Supremo Tribunal 
Federal, na sessão do dia 8 de agosto de 2007, concluiu o julgamento da 
Reclamação no 2.138, aforada em 2002, relator Ministro Nelson Jobim, 
decidindo, por maioria (seis votos a cinco), que os ministros de Estado não 
se sujeitam à Lei da Improbidade Administrativa. 
Votaram contra esse entendimento os Ministros Marco Aurélio Mello, 
Carlos Velloso, Joaquim Barbosa, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence. 
Recentemente, em 22 de abril de 2008, o Ministro Gilmar Mendes, 
na qualidade de Presidente do Supremo Tribunal Federal, proferiu decisão 
monocrática na Reclamação no 2.186, determinando o arquivamento de 
duas ações de improbidade administrativa que questionavam os atos de 
ministros de Estado e de diretores do Banco Central do Brasil que impli-
caram ajuda fi nanceira ao Banco Econômico, em 1995, da ordem de qua-
José Leovegildo Oliveira Morais | 17
se 3 bilhões de reais. As autoridades requeridas nessas ações haviam sido 
condenadas a ressarcir o dano causado ao patrimônio público em primeiro 
grau de jurisdição. Entendeu Sua Excelência, o Ministro Gilmar Mendes, 
que os ministros de Estado não se sujeitam à disciplina de responsabiliza-
ção de que trata a Lei da Improbidade Administrativa, mas sim à da Lei 
no 1.079/1950, que defi ne os crimes de responsabilidade do Presidente da 
República e dos ministros de Estado. Amparou-se Sua Excelência no jul-
gamento da Reclamação no 2.138, relator Ministro Nelson Jobim, na qual 
restou consignado que os atos de improbidade administrativa defi nidos na 
Lei no 8.429/1992 “constituem autênticos crimes de responsabilização”, 
contendo, “além de forte conteúdo penal, a feição de autêntico mecanismo 
de responsabilização política”.
O Banco Econômico foi liquidado administrativamente. O prejuízo 
causado aos correntistas e aos investidores foi arcado pelo patrimônio pú-
blico. Seus donos, no entanto, salvaram parte dos patrimônios pessoais e 
ainda estão acionando a União pelos supostos prejuízos que tiveram com a 
intervenção do Banco Central. Se tiverem sucesso nessa demanda, fi carão 
mais ricos do queantes da intervenção estatal, com a conta paga pelo con-
tribuinte. É o surrealismo brasileiro que refl ete a herança histórica do pa-
trimonialismo estatal em confronto com os ideais republicanos: os lucros 
das instituições fi nanceiras são privados e pertencem apenas a alguns, mas 
os prejuízos são de todos, e por toda a sociedade devem ser repartidos. 
2 DEFINIÇÕES 
2.1 Ética 
A referência à ética, neste trabalho, tem o sentido de disciplina norma-
tiva, de regras estabelecidas visando a condutas que expressem valores mo-
rais positivados no ordenamento jurídico brasileiro. Tal concepção implica 
a noção de que a Ética é a ciência que tem a moral como objeto.1
Não pretendemos, todavia, fazer incursões acadêmicas acerca da dis-
tinção entre ética e moral, ou seja, entre a ciência e seu objeto, muito 
menos tentar defi nir a ética como a norma expressa e a moral como a 
conduta esperada em face dessa norma. O que pretendemos é identifi car 
os valores – sejam eles morais ou éticos – que o ordenamento jurídico 
brasileiro erigiu ao patamar de norma escrita. Também não temos a in-
tenção de estabelecer qualquer distinção entre princípios e regras. Impor-
ta-nos identifi car as condutas que estão positivadas – o dever ser –, sejam 
elas expressas em termos de valores a serem alcançados, sejam mediante 
vedação, proibição ou sanção do comportamento contrário ao que se 
encontra determinado. 
2.2 Confl ito de interesses 
Confl ito de interesses no serviço público é uma expressão de sentido 
bastante amplo que abrange situações das mais diversas, sempre relaciona-
das com a infl uência que interesses privados podem exercer sobre a condu-
ta funcional do servidor público. 
Não existe no Brasil uma norma legal que defi na confl ito de interesses 
e seja aplicável a todos os servidores públicos. Também não existe uma 
norma que estabeleça o dever do agente público de não se colocar em si-
tuação que possa configurar conflito de interesses. Há, porém, normas 
1 VÁZQUEZ, Adolfo Sánchez. Ética. 25. ed. Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2004. p. 22.
20 | Ética e conflito de interesses no serviço público
que regulam condutas específi cas, as quais, embora não façam referência 
expressa à questão do confl ito de interesses, deixam evidente que esse é o 
objetivo delas. 
O Código de Conduta da Alta Administração Federal é um Código 
que tem como fi nalidade principal regular a questão do confl ito de interes-
ses, mas não o defi ne. Ademais, é bastante reduzido o número de agentes 
públicos a ele submetidos, haja vista sua aplicação estar limitada às altas 
autoridades do Poder Executivo Federal. 
A Comissão de Ética Pública da Presidência da República editou a Re-
solução Interpretativa no 8, de 25 de setembro de 2003, com o objetivo de 
orientar as autoridades submetidas ao Código de Conduta da Alta Admi-
nistração para que identifi quem situações que possam suscitar confl ito de 
interesses. De acordo com essa resolução, suscita confl ito de interesses o 
exercício de atividade que:
a) em razão da sua natureza, seja incompatível com as atribuições do car-
go ou função pública da autoridade, como tal considerada, inclusive 
a atividade desenvolvida em áreas ou matérias afi ns à competência 
funcional;
b) viole o princípio da integral dedicação pelo ocupante de cargo em co-
missão ou função de confi ança que exige a precedência das atribuições 
do cargo ou função pública sobre quaisquer outras atividades;
c) implique a prestação de serviços a pessoa física ou jurídica, ou a manu-
tenção de vínculo de negócio com pessoa física ou jurídica que tenha 
interesse em decisão individual ou coletiva da autoridade;
d) possa, pela sua natureza, implicar o uso de informação à qual a au-
toridade tenha acesso em razão do cargo e não seja de conhecimento 
público;
e) possa transmitir à opinião pública dúvida a respeito da integridade, da 
moralidade, da clareza de posições e do decoro da autoridade.
Pode-se observar que a Comissão de Ética Pública optou por indicar 
situações passíveis de confi gurar confl ito de interesses em vez de apresentar 
um conceito do que seja esse tipo de confl ito. Tal opção, conquanto facilite 
José Leovegildo Oliveira Morais | 21
a identifi cação das situações capazes de gerar confl ito de interesses, não 
alcança o universo delas. 
A Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico 
(OCDE) defi ne “confl ito de interesses” como uma situação que “envolve 
um confl ito entre o dever público e o interesse privado de um agente públi-
co, em que este tem interesses no setor privado que podem infl uenciar, inde-
vidamente, o desempenho de suas obrigações e responsabilidades ofi ciais”.2 
Essa defi nição está focada na questão do interesse patrimonial privado 
em contraposição ao interesse público. Logo, ela não alcança todas as for-
mas de confl ito de interesses, porque a existência de interesse patrimonial 
privado não é condição necessária à confi guração de uma situação de con-
fl ito de interesses no serviço público. 
O interesse pessoal do agente público, que pode contrapor-se ao inte-
resse público, não precisa ser, necessariamente, de natureza patrimonial. 
Ele pode ter outra natureza e apresentar-se, inclusive, dissimulado por um 
suposto interesse público, como ocorre quando um agente público investi-
do de poderes para tomar decisão que afeta interesse de órgão público que 
tenha, sob sua esfera de poder, caso específi co de interesse daquele agente. 
É o caso, por exemplo, de um parlamentar que é designado relator de um 
projeto de lei de interesse da magistratura, mas contra ele existe ação penal 
pendente de julgamento. Nessa hipótese, não há um interesse patrimonial 
que infl uencie a atuação do parlamentar como agente público. Há, isto 
sim, confl ito entre seu interesse pessoal de livrar-se da ação penal e de uma 
possível condenação criminal e o interesse público que justifi ca o projeto 
de lei do qual ele é relator. Sabe-se que os poderes de um relator são bem 
maiores que os dos demais parlamentares.
Portanto, é sob o ângulo mais abrangente possível que deve ser vista 
e analisada a questão do confl ito de interesses no serviço público. E não 
se pode pensar em ética no serviço público sem levar em consideração a 
questão do confl ito de interesses, que não se limita ao tráfi co da função 
2 “A ‘confl ict of interest’ involves a confl ict between the public duty and private interests of a public 
offi cial, in which the public offi cial has private-capacity interests which could improperly infl uence 
the performance of their offi cial duties and responsibilities.” 
22 | Ética e conflito de interesses no serviço público
pública ou ao uso do cargo público para atender a interesses particulares. 
Ele adquire maior relevância na medida em que provoca a degeneração dos 
valores colocados como primados maiores da Administração Pública, tais 
como moralidade, impessoalidade, imparcialidade, igualdade e transparên-
cia dos atos de gestão da coisa pública. 
Confl ito de interesses, portanto, é um dos aspectos, e, certamente, o 
mais importante deles, que envolve a questão da ética no serviço público. 
2.3 Serviço público
A expressão “serviço público” é utilizada neste trabalho no mesmo sen-
tido de “Administração Pública”, que compreende, por força do que dis-
põe o art. 37 da Constituição Federal, a “Administração Pública direta e 
indireta”.
Nos termos do art. 4o do Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 
1967, a Administração Pública direta constitui-se um dos serviços integra-
dos na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios. 
A Administração Pública indireta compreende as autarquias, as fundações 
públicas, as empresas públicas e as sociedades de economia mista.
O Código de Conduta Ética do Servidor Público Civil do PoderExecu-
tivo Federal estende o dever ético a “qualquer órgão ou entidade que exerça 
atribuições delegadas pelo poder público” (inciso XVI). 
Os atos normativos que regulam questões éticas estão voltados, em sua 
maioria, para o Poder Executivo. Todavia, as funções exercidas pelos Poderes 
Legislativo e Judiciário são também de natureza pública, razão pela qual suas 
atividades se enquadram no conceito de serviço público, aplicando-se-lhes, 
no que couber, os atos normativos abordados neste trabalho. 
2.4 Funcionário público
O conceito de “funcionário público” é dado pelo art. 327 do Código 
Penal, de 1940, nos seguintes termos:
José Leovegildo Oliveira Morais | 23
Art. 327. Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, quem, 
embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou 
função pública.
A Lei no 9.983, de 14.07.2000, deu nova redação ao § 1o desse ar-
tigo para incluir, no conceito de funcionário público, por equiparação, 
as pessoas que trabalham no serviço público na qualidade de empregados 
contratados pelas empresas prestadoras de serviços. A atual redação desse 
parágrafo é a seguinte:
§ 1o Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou 
função em entidade paraestatal, e quem trabalha para empresa prestadora 
de serviço contratada ou conveniada para a execução de atividade típica da 
Administração.
A Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, que estabelece normas para 
licitações e contratos da Administração Pública, defi ne como servidor 
público:
Art. 84. Considera-se servidor público, para os fi ns desta lei, aquele que 
exerce, mesmo que transitoriamente ou sem remuneração, cargo, função 
ou emprego público.
 
§1o Equipara-se a servidor público, para os fi ns desta lei, quem exerce cargo, 
emprego ou função em entidade paraestatal, assim consideradas, além das 
fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, as demais 
entidades sob controle, direto ou indireto, do Poder Público. 
A Lei da Improbidade Administrativa, Lei no 8.429, de 2 de junho de 
1992, estabelece a defi nição de agente público nos seguintes termos:
Art. 2o Reputa-se agente público, para os efeitos desta lei, todo aquele que 
exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, 
24 | Ética e conflito de interesses no serviço público
designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, 
mandato, cargo, emprego ou função nas entidades mencionadas no artigo 
anterior. 
O artigo anterior a que se refere esse art. 2o tem a seguinte redação:
Art. 1o Os atos de improbidade praticados por qualquer agente público, 
servidor ou não, contra a administração direta, indireta ou fundacional 
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos 
Municípios, de Território, de empresa incorporada ao patrimônio público 
ou de entidade para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou 
concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita 
anual, serão punidos na forma desta lei. 
Parágrafo único. Estão também sujeitos às penalidades desta lei os atos de 
improbidade praticados contra o patrimônio de entidade que receba sub-
venção, benefício ou incentivo, fi scal ou creditício, de órgão público bem 
como daquelas para cuja criação ou custeio o erário haja concorrido ou 
concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita 
anual, limitando-se, nestes casos, a sanção patrimonial à repercussão do 
ilícito sobre a contribuição dos cofres públicos.
O Decreto no 6.029, de 1o de fevereiro de 2007, que instituiu o Siste-
ma de Gestão da Ética do Poder Executivo Federal, estabeleceu a seguinte 
defi nição de agente público:
Parágrafo único. Entende-se por agente público, para os fi ns deste Decreto, 
todo aquele que, por força de lei, contrato ou qualquer ato jurídico, preste 
serviços de natureza permanente, temporária, excepcional ou eventual, ainda 
que sem retribuição fi nanceira, a órgão ou entidade da Administração Pública 
federal, direta e indireta. (art. 11)
José Leovegildo Oliveira Morais | 25
No Código de Ética Profi ssional do Servidor Público Civil do Poder 
Executivo Federal, aprovado pelo Decreto no 1.171, de 22 de junho de 
1994, a defi nição de servidor público é mais abrangente que a de “agente 
público” fi xada no Decreto no 6.029/2007. Confi ra-se:
XXIV – Para fi ns de apuração do comprometimento ético, entende-se por 
servidor público todo aquele que, por força de lei, contrato ou de qual-
quer ato jurídico, preste serviços de natureza permanente, temporária ou 
excepcional, ainda que sem retribuição fi nanceira, desde que ligado direta 
ou indiretamente a qualquer órgão do poder estatal, como as autarquias, 
as fundações públicas, as entidades paraestatais, as empresas públicas e as 
sociedades de economia mista, ou em qualquer setor onde prevaleça o in-
teresse do Estado. 
A Convenção Interamericana contra a Corrupção, da qual o Brasil é 
signatário, aprovada pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Le-
gislativo no 152, de 25 de junho de 2002, e promulgada pelo Decreto 
no 4.410, de 7 de outubro de 2002, fi xa os conceitos de “função pública”, 
“funcionário público” , “funcionário de governo” e “servidor público”, nos 
seguintes termos:
Artigo I
Para os fi ns desta Convenção, entende-se por:
“Função pública” toda atividade, temporária ou permanente, remunerada ou 
honorária realizada por uma pessoa física em nome do Estado ou a serviço 
do Estado ou de suas entidades, em qualquer de seus níveis hierárquicos.
“Funcionário público”, “funcionário de governo” ou “servidor público” qual-
quer funcionário ou empregado de um Estado ou de suas entidades, inclusive 
os que tenham sido selecionados, nomeados ou eleitos para desempenhar 
26 | Ética e conflito de interesses no serviço público
atividades ou funções em nome do Estado ou a serviço do Estado em qual-
quer de seus níveis hierárquicos.
Pode-se concluir, portanto, que as normas de natureza ética, inclusive as 
que se referem a infrações de natureza grave, tais como as que mencionam 
condutas tipifi cadas como crime contra a Administração Pública ou ato de 
improbidade administrativa, alcançam todas as pessoas que trabalham na 
Administração Pública direta e indireta, o que inclui as que trabalham nas 
empresas públicas e nas sociedades de economia mista, quer na condição 
de titulares de cargo ou emprego efetivo ou temporário, quer na condição 
de empregados de empresa prestadora de serviços. Os titulares de cargos 
em conselhos de administração ou fi scal das empresas estatais também es-
tão alcançados por essas regras. 
3 A ÉTICA NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Estabelece o art. 37 da Constituição Federal que “a Administração Pú-
blica direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade e efi ciência e, também,” a outros 
que são enumerados. 
O texto constitucional remete-nos, de plano, à conclusão de que a ati-
vidade administrativa não é exclusividade do Poder Executivo. Todos os 
Poderes da União – Executivo, Legislativo e Judiciário –, dos Estados, do 
Distrito Federal e dos Municípios a exercem, e, ao fazê-lo, devem obedecer 
aos princípios mencionados. 
O Poder Judiciário, por exemplo, quando adquire bens necessários a 
seu funcionamento, não pratica ato jurisdicional, mas sim ato de gestão 
administrativa. De igual modo, o Poder Legislativo, quando adquire ou 
administra bens necessários ao desempenho da sua atividade própria, não 
pratica ato legislativo, mas sim ato administrativo. 
Os atos administrativos, não importa quem os pratique – se órgão da 
administração direta ou ente da administração indireta, se órgão do Poder 
Legislativo ou do Judiciário,quer da União, dos Estados, do Distrito Fe-
deral ou dos Municípios –, devem observar os princípios da legalidade, da 
impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da efi ciência.
A importância de tais princípios para a questão da ética na Administra-
ção Pública resulta da compreensão do signifi cado de cada um deles.
3.1 Princípio da legalidade
O princípio da legalidade impõe ao servidor público o dever de atuar 
de acordo com o que a lei determina. No exercício da função pública não 
há livre-arbítrio. Há, isto sim, discricionariedade, que é coisa diversa. Com 
efeito, como ensina Cármen Lúcia Antunes Rocha: 
28 | Ética e conflito de interesses no serviço público
[...] discricionariedade é qualidade de uma competência estatal (administrativa 
para os efeitos deste estudo), segundo a qual o Direito impõe ao administrador 
público o dever de buscar, no caso concreto e diante das circunstâncias mate-
rialmente apresentadas e por ele apreciadas e demonstradas em sua motivação, 
a fi nalidade pública especifi cada.1 
Diferentemente do que ocorre na atividade privada, na qual ao particular 
é lícito fazer tudo o que a lei não proíba, na Administração Pública só é per-
mitido fazer o que a lei autoriza; não há vontade pessoal do agente público. 
Todavia, como adverte Lúcia Valle Figueiredo: 
[...] o princípio da legalidade não pode ser compreendido de maneira aca-
nhada, de maneira pobre. E assim seria se o administrador, para prover, 
para praticar determinado ato administrativo, tivesse sempre de encontrar 
arrimo expresso em norma específi ca, que dispusesse exatamente para aquele 
caso concreto.2 
Isso signifi ca dizer que esse princípio não se destina a proteger o ócio, ou seja, 
a albergar atitudes daqueles que procuram escudar-se na ausência de norma 
expressa para o caso concreto como pretexto para deixar de fazer aquilo que 
é inerente às suas obrigações. 
O princípio da legalidade destina-se a impedir o administrador públi-
co de, “por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, 
criar obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto precisa de 
lei”.3 Ou, ainda, nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello, trata-se 
de um princípio que traduz um propósito político: 
[...] o de submeter os exercentes do poder concreto – o administrativo – a um 
quadro normativo que embargue favoritismos, perseguições ou desmandos. 
1 ROCHA, Cármen Lúcia Antunes. Princípios constitucionais da administração pública. Belo 
Horizonte: Del Rey, 1994.
2 FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Malheiros Edi-
tores, 1995. p. 39.
3 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 3. ed. São Paulo: Atlas, 1992. p. 59. 
José Leovegildo Oliveira Morais | 29
Pretende-se, através da norma geral, abstrata e por isso mesmo impessoal, a lei, 
editada pois pelo Poder Legislativo – que é o colégio representativo de todas as 
tendências (inclusive minoritárias) do corpo social – garantir que a atuação do 
Executivo nada mais seja senão a concretização dessa vontade geral.4 
A legalidade, segundo Marino Pazzaglini Filho: “[...] é o princípio 
nuclear de nosso sistema jurídico e situa-se no vértice da pirâmide dos 
princípios constitucionais reguladores da Administração Pública”.5 
É a base e a matriz de todos os demais princípios constitucionais que 
instruem, condicionam, limitam e vinculam as atividades administrativas. 
Os demais princípios constitucionais servem para esclarecer e explicitar o 
conteúdo do princípio maior ou primário da legalidade.6 
A importância do princípio da legalidade para a questão da ética de-
corre, exatamente, desse balizamento que ele traça para o setor público, 
ou seja, se o certo, o regular e o lícito é o servidor público fazer aquilo 
que a lei determina, na medida em que ele age em desconformidade com 
a lei, viola um dever não apenas para com a Administração Pública, mas, 
também, para com todos os cidadãos que esperam dele um comporta-
mento de acordo com o que se encontra estabelecido no ordenamento 
jurídico. 
Se a lei defi ne algo como certo e que deve ser feito é porque os cida-
dãos, por meio dos seus representantes no Congresso Nacional, defi ni-
ram aquela conduta como adequada e correta. Assim, deixar de fazer o 
que a lei determina ou fazer de forma contrária ao que ela estabelece ou, 
4 MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 4. ed. São Paulo: Ma-
lheiros Editores, 1993. p. 47/48.
5 PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de improbidade administrativa comentada: aspectos 
constitucionais, administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fi scal; le-
gislação e jurisprudência atualizadas. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 31.
6 Idem. Princípios constitucionais reguladores da Administração Pública. 2. ed. São Paulo: Atlas, 
2003. p. 26. 
30 | Ética e conflito de interesses no serviço público
ainda, desvirtuada dos seus fi ns, é violar o dever de lealdade que o servi-
dor público tem para com a instituição que ele representa. 
Lealdade e honestidade são valores que devem ser cumpridos e respeita-
dos porque refl etem a confi ança que a coletividade deposita naquele que é 
investido de uma função pública. Logo, numa sociedade em que o direito 
constitui um dos fundamentos do Estado democrático, o princípio da legali-
dade desponta como o vetor mais importante do comportamento ético. 
3.2 Princípio da impessoalidade 
O princípio da impessoalidade tem como objeto a neutralidade da 
atividade administrativa, no sentido de consagrar o valor da igualdade 
dos cidadãos perante o Estado. Tem por pressuposto a clara distinção 
entre aquilo que é público e aquilo que é privado. Importa em afastar 
tratamento privilegiado que o agente público possa conceder a esta ou 
àquela pessoa em razão de amizade, parentesco, infl uência política, in-
teresse econômico ou qualquer outro fator que revele um desequilíbrio 
no tratamento igualitário que deve orientar a atuação estatal. Também 
constitui fator impeditivo para que o agente público se utilize do cargo 
para promoção pessoal ou nomeação de parentes.
Quando o agente público se utiliza dos poderes da função pública 
que exerce para nomear ou obter a nomeação de parentes para o exer-
cício de cargo público, sem preocupação com os requisitos necessários 
à investidura nesses cargos e em desrespeito à isonomia que deve existir 
na escolha daqueles que devem exercê-los, incide na prática denominada 
nepotismo na Administração Pública, que é uma das mais contundentes 
demonstrações de violação do princípio da impessoalidade. 
O princípio da impessoalidade guarda correlação com o valor impar-
cialidade, o que signifi ca dizer que perseguições, simpatias, antipatias, 
caprichos, paixões ou qualquer interesse de ordem pessoal não podem 
interferir no trato com o público. 
José Leovegildo Oliveira Morais | 31
3.3 Princípio da moralidade 
A moral é um dos aspectos do comportamento humano. Ela refl ete um 
padrão de conduta vigente em uma sociedade. Compreende não apenas 
normas ou regras de ação, mas também – como comportamento que deve 
ser – os fatos com ela conformes. Ou seja, tanto o conjunto dos princípios, 
valores e prescrições que os homens, numa dada comunidade, consideram 
válidos como os atos reais em que aqueles se concretizam ou encarnam.7
O princípio da moralidade administrativa visa a alcançar uma conduta 
ética segundo o direito posto, ou seja, ele se impõe pela força jurídica es-
tatal – moral jurídica –, diferenciando-se da moral que decorre do direito 
natural e que se fi rma no elemento interno, volitivo, sem qualquer força 
coercitiva externa. 
A Constituição Federal de 1998 elevou a moralidade administrativa ao 
nível de princípio constitucional e requisito de validade dos atos adminis-
trativos. Assimo fez de forma expressa no art. 37, caput, ao enumerar os 
princípios constitucionais da Administração Pública, e, no art. 5o, inciso 
LXXIII, ao conferir a qualquer cidadão o direito fundamental de postular, 
na via judicial, a anulação de ato lesivo à moralidade administrativa, me-
diante a propositura da denominada ação popular. 
A moralidade administrativa passou a constituir causa autônoma de 
invalidação de ato administrativo. Pode ser vista, também, sob o aspecto 
da probidade na Administração Pública, tema que mereceu especial desta-
que no § 4o do art. 37 da Constituição Federal, o qual estabelece sanções a 
serem impostas aos agentes públicos responsáveis por atos de improbidade 
administrativa, a saber: suspensão dos direitos políticos; perda da função 
pública; indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao erário, na forma e 
na gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal. 
7 VÁZQUEZ, Adolfo Sánchez. Obra citada, p. 65. 
32 | Ética e conflito de interesses no serviço público
Mas em que consiste a moralidade administrativa? Como se pode aferir 
a imoralidade de um ato administrativo, especialmente quando ele estiver 
formalmente de acordo com a lei? 
Para José Afonso da Silva: 
[...] a lei pode ser cumprida moralmente ou imoralmente. Quando a 
sua execução é feita, p. ex., com intuito de prejudicar alguém deliberada-
mente, ou com intuito de favorecer alguém, por certo que se está produ-
zindo um ato formalmente legal, mas materialmente comprometido com a 
moralidade administrativa.8 
Para Wallace Paiva Martins Júnior: 
[...] o princípio da moralidade administrativa não precisa ter seu conteúdo 
defi nido ou explicitado por regra expressa em lei. Ele se estabelece objetiva-
mente a partir do confronto do ato administrativo (desde a pesquisa de seus 
requisitos, com destaque ao motivo, ao objeto e à fi nalidade, até a produção 
de seus efeitos, ou seja, perquirindo-se a validade e a efi cácia) ou da conduta 
do agente com as regras éticas tiradas da disciplina interna da Administração 
(e que obrigam sempre ao alcance do bem comum, do interesse público), 
em que se deve fi xar uma linha divisória entre o justo e o injusto, o moral 
e o imoral (e também o amoral), o honesto e o desonesto.9 
Esse autor, em que pese seu esforço para estabelecer, de forma objetiva, 
a defi nição de moralidade administrativa, incide, como a maioria dos dou-
trinadores, em petição de princípios, na medida em que remete o conteúdo 
dessa defi nição a conceitos igualmente vagos, como “bem comum”, “inte-
resse público”, “justiça” e “honestidade”. 
8 SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 8. ed. São Paulo: Malheiros 
Editores, 1992. p. 571.
9 MARTINS JÚNIOR, Wallace Paiva. Probidade administrativa. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 
2002. p. 35. 
José Leovegildo Oliveira Morais | 33
Uma forma de se tentar superar a fl uidez do conceito de moralidade 
é proceder a uma análise de outros tópicos da Constituição Federal e da 
legislação infraconstitucional que estabelecem normas de aderência a esse 
princípio e tornam possível a compreensão, de forma mais objetiva, do 
seu conteúdo. Por exemplo, quando a Constituição Federal estabelece o 
concurso público como forma de investidura regular nos cargos públicos, 
está procurando dar efetividade não apenas aos princípios da igualdade e 
da impessoalidade, mas também ao da moralidade. Daí porque se afi gura 
imoral a criação desmesurada de cargos em comissão que podem ser provi-
dos sem concurso público, porque excepcionados por norma constitucio-
nal. Há um verdadeiro desvio de fi nalidade em casos tais, porque implica 
tentativa de superação, de forma ilícita – ainda que mediante ato legislativo 
próprio –, dos vetores constitucionais da Administração Pública. Quando tal 
ocorre, a moralidade administrativa é afetada. 
O mesmo se pode dizer da publicidade ofi cial, que, segundo o disposto 
no § 1o do art. 37 da Constituição Federal, deve ter caráter educativo, 
informativo ou de orientação social. A realidade do País, no entanto, nos 
três níveis de governo (federal, estadual e municipal), revela-se bem dife-
rente do que se encontra estabelecido no preceito constitucional. O que se 
vê é um imenso gasto de recursos públicos com campanhas publicitárias 
que nada têm de educativas, informativas ou de orientação social. Elas se 
destinam, em verdade, à promoção pessoal dos governantes, a servirem de 
mecanismos de desvios de recursos públicos para fi nanciar campanhas elei-
torais e ao enriquecimento pessoal de agentes públicos inescrupulosos.
No plano infraconstitucional, existem diversas normas jurídicas vol-
tadas para a efetividade do princípio da moralidade administrativa, tais 
como a Lei da Improbidade Administrativa, a da Ação Popular, a Lei de 
Licitações, a lei do regime jurídico dos servidores públicos e o Código 
Penal. Contudo, não se pode limitar esse princípio ao que se encontra es-
tabelecido nessas normas, sob pena de se apequená-lo. De qualquer sorte, 
é uma forma objetiva e concreta de se tentar dar-lhe efetividade, conforme 
se verá nos tópicos de análise da legislação específi ca.
34 | Ética e conflito de interesses no serviço público
3.4 Princípio da publicidade 
O princípio da publicidade significa que os atos da Administração 
Pública devem ser divulgados ofi cialmente para conhecimento público e 
início de seus efeitos externos. Signifi ca, também, que o agente público 
deve agir com a maior transparência possível. Visa a concretizar o princípio 
da moralidade e constitui instrumento indispensável à efetivação deste. 
Com efeito, somente com a publicidade dos atos administrativos é que 
o cidadão pode exercer o controle externo popular sobre eles, e quando 
constatar que são ilegais ou lesivos ao patrimônio público ou à moralidade 
administrativa, postular a respectiva nulidade, mediante a propositura da 
ação popular.
A publicidade dos atos administrativos constitui requisito de efi cácia 
e validade deles. Somente pode deixar de ser observada nos casos em que 
a lei, atendendo a interesse superior da Administração Pública, impuser o 
sigilo. 
A efetividade do princípio da publicidade não se limita à divulgação, na 
imprensa ofi cial, dos atos administrativos. Demanda, também, a utilização 
dos meios de comunicação – jornais, rádios e televisão, audiências públi-
cas, etc. –, sempre que se mostrarem necessários a tornar do conhecimento 
de todos os cidadãos as informações e as orientações de caráter educativo, 
de interesse público ou de natureza social. 
A publicidade dos atos ofi ciais, assim como se faz necessária para a 
efetividade do princípio da moralidade administrativa, pode também ser 
usada para afrontar esse mesmo princípio. Tal ocorre, como já assinalado, 
quando as campanhas publicitárias são utilizadas como instrumento de 
promoção pessoal dos governantes ou como mecanismo de desvio de di-
nheiro público para fi ns escusos. 
3.5 Princípio da efi ciência 
O princípio da efi ciência foi elevado ao nível de princípio constitu-
cional com a Emenda Constitucional no 19, de 1998. Está direcionado 
José Leovegildo Oliveira Morais | 35
tanto à Administração Pública como a cada um dos seus agentes. Tem por 
fi nalidade garantir a produção de resultados úteis, efi cazes, racionais e 
econômicos. “É o mais moderno princípio da função administrativa, que 
já não se contenta em ser desempenhada apenas com legalidade, exigindo 
resultados positivos para o serviço público e satisfatório atendimento das 
necessidades da comunidade e de seus membros”.10
O princípio da efi ciência consiste no dever de boa administração que 
se impõe a todo agente público. Assim, não basta que os recursos públi-
cos sejam utilizados para a produção de um resultado. É necessário, tam-
bém, que esse resultado seja do interesse público e obtidocom a maior 
economicidade possível.
O gasto público necessário pode ser realizado com observância ao 
princípio da economicidade ou sem qualquer preocupação com relação 
ao custo/benefício. Quando o administrador público gerencia recursos 
públicos sem preocupação de obter deles o melhor resultado possível 
para as fi nalidades a que se destinam – fi nalidades essas que devem estar 
sempre voltadas para um interesse público –, afronta o princípio da efi ci-
ência. E aquele que gasta mal o dinheiro público está, certamente, a faltar 
com um dever ético, que é a confi ança que lhe foi depositada para gerir 
bem um patrimônio que não lhe pertence, mas sim à coletividade.
3.6 Outras normas constitucionais que veiculam 
valores éticos
Além dos princípios constitucionais direcionadores da Administração 
Pública, a Constituição Federal vigente contempla outras normas de forte 
conteúdo ético e que objetivam a preservação da moralidade administrati-
va. Dentre essas normas destacamos as que são enumeradas a seguir.
10 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. São Paulo: Editora Revista dos 
Tribunais, 15. ed. 1990. p. 86. 
36 | Ética e conflito de interesses no serviço público
3.6.1 Ação popular para anular ato lesivo à moralidade 
administrativa
O inciso LXXIII do art. 5o confere legitimidade a qualquer cidadão 
para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público 
ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, 
ao meio ambiente e ao patrimônio histórico ou cultural. Trata-se de um 
valioso instrumento de exercício da cidadania.
A ação popular constitucional foi introduzida no direito brasileiro com 
a Constituição de 1934, cujo art. 113 dispôs que: “Qualquer cidadão é 
parte legítima para pleitear a declaração de nulidade ou anulação dos atos 
lesivos do patrimônio da União, dos Estados e dos Municípios”.
A Constituição de 1937 não tratou do tema. A Constituição de 1946, 
no entanto, reintroduziu-o no art. 141, § 38, nos seguintes termos: “Qual-
quer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de 
nulidade de atos lesivos do patrimônio da União, dos Estados e dos Muni-
cípios, das entidades autárquicas e das sociedades de economia mista”.
Sua regulamentação veio pela Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965, 
que defi niu, entre outras coisas, os casos de nulidade por lesividade real 
ou presumida ao patrimônio público (arts. 2o, 3o e 4o) e estabeleceu, como 
efeito da procedência da ação, a invalidação do ato impugnado e a conde-
nação dos responsáveis no ressarcimento do patrimônio público lesado. 
As Constituições de 1967 e 1969 mantiveram-na nos mesmos moldes 
da Constituição de 1946, consoante o disposto no § 31 do art. 153 do 
texto de 1969: “Qualquer cidadão será parte legítima para propor ação po-
pular que vise a anular atos lesivos ao patrimônio das entidades públicas”. 
A Constituição de 1988 avançou no tema e incluiu a lesão à moralidade 
administrativa como causa de anulação de atos administrativos, mediante a 
ação popular. Eis a redação do inciso LXXIII do art. 5o: 
“qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular 
ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à 
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico ou 
José Leovegildo Oliveira Morais | 37
cultural, fi cando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais 
e do ônus da sucumbência”. 
A ação popular, conquanto seja um excelente instrumento de exercício 
da cidadania, não tem produzido os resultados desejados. Alguns fatores 
podem ser apontados como causa da sua inefi ciência: 
a) o elevado custo de um processo judicial, especialmente quando se tem 
de pagar advogado para conduzi-lo e realizar exames periciais necessá-
rios à prova do alegado;
b) lentidão e demora dos processos judiciais (algumas ações populares 
chegam a demorar dez anos para serem sentenciadas em primeiro grau 
de jurisdição), o que conduz o autor popular a, muitas vezes, perder o 
interesse pela ação, inclusive por não mais vislumbrar oportunidade na 
punição dos responsáveis; quando tal ocorre, o autor popular abandona 
a ação e, de regra, nenhum outro cidadão se apresenta como interessado 
em lhe dar prosseguimento; em casos tais, o encargo acaba por recair 
no Ministério Público, que de fi scal da lei passa à condição de autor da 
ação, o que demanda um juízo de valor quanto à efetiva existência do 
interesse público que teria motivado o autor popular; 
c) o autor popular nem sempre dispõe dos elementos probatórios necessá-
rios a instruir o pedido formulado na ação, o que, muitas vezes, resulta 
em ações mal preparadas, cujas petições iniciais são defi cientes, com 
conseqüente prejuízo para toda a instrução probatória e condenação 
dos responsáveis; quando tal ocorre, a ação popular acaba se transfor-
mando em atestado de idoneidade de administradores ímprobos, que 
passam a exibir a sentença de improcedência como prova da licitude de 
suas condutas;
d) a ação popular tem sido usada, também, como instrumento de vingan-
ça, completamente desvirtuada dos seus fi ns, o que acarreta utilização 
do Poder Judiciário para perseguir desafetos do autor popular ou para 
atender a interesses políticos escusos, que se valem, muitas vezes, de 
“laranjas” para viabilizar tais ações.
38 | Ética e conflito de interesses no serviço público
Com a instituição da ação de improbidade administrativa e a legitima-
ção do Ministério Público para sua propositura, passou a ser mais conve-
niente para o cidadão fazer representação ao Ministério Público sobre fatos 
que ensejariam a propositura de ação popular do que intentá-la diretamen-
te. Como o Ministério Público tem poder de investigação e de requisição 
de documentos e a ação de improbidade alcança os mesmos objetivos da 
ação popular, além de outros, o interesse público, de regra, fi ca mais bem 
amparado em casos tais. 
3.6.2 Casos de inelegibilidade para evitar infl uência do poder 
econômico ou abuso do cargo público
Além dos casos de inelegibilidade previstos na Constituição Federal, 
pode a lei complementar estabelecer outras hipóteses, bem como os prazos 
de sua cessação, a fi m de proteger a probidade administrativa, a moralidade 
para o exercício de mandato, bem como a normalidade e a legitimidade das 
eleições contra a infl uência do poder econômico ou o abuso do exercício 
de cargo, emprego ou função na administração direta ou indireta. É o que 
prevê o § 9o do art. 14 da Constituição Federal. 
3.6.3 Sistema de mérito para provimento de cargos públicos
Dispõe o inciso II do art. 37 da Constituição Federal que a investidura 
em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso 
público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a 
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas 
as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação 
e exoneração.
Trata-se de um preceito constitucional que visa a garantir diversos 
princípios estabelecidos na Constituição Federal, destinados a assegurar 
valores éticos, tais como o da igualdade no acesso aos cargos públicos, o 
da impessoalidade na escolha das pessoas que irão ocupá-los, o da mo-
José Leovegildo Oliveira Morais | 39
ralidade na condução da Administração Pública e o da escolha dos mais 
capacitados.
3.6.4 Restrição à livre nomeação para cargos em comissão
Dispõe o inciso V do art. 37 da Constituição Federal que as funções de 
confi ança devem ser exercidas, exclusivamente, por servidores ocupantes 
de cargo efetivo, e os cargos em comissão, por servidores de carreira, nos 
casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei.11 
Servidores ocupantes de cargo efetivo são aqueles que, em tese, ingressa-ram no serviço público mediante concurso público. Diz-se em tese porque 
há servidores que ingressaram no serviço público antes da Constituição Fe-
deral de 1988 e hoje são titulares de cargo efetivo, mas não se submeteram 
à regra constitucional do concurso público.
Cargos em comissão são aqueles declarados em lei de livre nomeação e exo-
neração e destinados às atribuições de direção, chefi a e assessoramento. Podem 
ser providos por servidores titulares de cargo efetivo ou não. Aos titulares de 
cargo efetivo devem ser reservados percentuais mínimos desses cargos. 
Essa regra constitucional está voltada para a efetividade do princípio 
da moralidade administrativa, haja vista que tem como objetivos evitar o 
apadrinhamento e o nepotismo no serviço público, privilegiar o sistema 
de mérito e o princípio da igualdade, sem, contudo, impedir a busca, na 
iniciativa privada, de pessoas capacitadas para o exercício de funções de 
direção ou de alta qualifi cação técnica. 
A nomeação de pessoas sem vínculo com o serviço público mas dotadas 
de qualifi cação técnica necessária para o exercício de certos cargos públicos 
é uma forma de se “oxigenar” a Administração Pública. 
O que se verifi ca, no entanto, em face dessa faculdade salutar, é o desvio 
de sua fi nalidade, como é comum ocorrer com as boas intenções. Por isso 
11 V – as funções de confi ança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo 
efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, 
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de dire-
ção, chefi a e assessoramento. 
40 | Ética e conflito de interesses no serviço público
é que o Poder Legislativo, dos três níveis de governo, se encontra “incha-
do” de cargos em comissão, providos, em grande parte, por apadrinhados 
dos parlamentares, sem qualquer qualifi cação para o serviço público, sem 
falar que muitos deles sequer desempenham suas atribuições no serviço 
público. 
No Poder Executivo a situação não é muito diferente, a exemplo do 
que está ocorrendo no plano federal. Denunciou-se que o governo federal 
teria criado, no ano de 2003, 2 mil novos cargos em comissão, visando 
a favorecer, com a nomeação para seu preenchimento, os militantes do 
Partido dos Trabalhadores. Tais nomeações teriam por fi nalidade, também, 
aumentar as fi nanças desse partido, uma vez que dos seus fi liados é cobrada 
uma contribuição mensal, descontada em folha de pagamento. Apontava-
se como absurdo o fato de existirem 20 mil cargos em comissão no Poder 
Executivo federal.
O elevado número de cargos em comissão, sem que tenha sido editada 
a lei prevista no inciso V do art. 37 da Constituição Federal, a qual deve 
fi xar os percentuais mínimos desses cargos a serem providos por titulares 
de cargos efetivos, revela a antiga prática de se reservar parte dos cargos 
públicos para serem preenchidos por critérios políticos. 
O que despertou a fúria da oposição ao governo atual – oposição que, 
quando estava no governo, se valeu fartamente dessa benesse – foi o fato de 
os novos apadrinhados estarem contribuindo, com parte de seus vencimen-
tos públicos, para as fi nanças de um partido político. De qualquer sorte, 
conquanto não se possa dizer que a irresignação oposicionista decorra de 
valores éticos professados pelos que se têm manifestado, ela contribui de 
forma sensível para a melhoria da ética no serviço público. 
Em razão da relevância que essa questão passou a ter na mídia nacional, 
o governo federal editou o Decreto no 5.497, de 21 de julho de 2005, esta-
belecendo que os cargos em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento 
Superiores (DAS), níveis 1, 2 e 3, somente podem ser ocupados por servi-
dores de carreira. Metade dos cargos de nível 4 somente pode ser ocupada 
por servidores de carreira. Os cargos de nível 5 e 6 fi caram fora de qualquer 
restrição, assim como os cargos de natureza especial.
José Leovegildo Oliveira Morais | 41
“Servidor de carreira”, para os fi ns desse decreto, são: 
[...] os servidores, ativos ou inativos, oriundos de órgão ou entidade de 
qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos 
Municípios, suas empresas públicas e sociedades de economia mista, ocupan-
te de cargo ou emprego permanente no qual ingressou mediante concurso 
público ou, se em data anterior a 5 de outubro de 1988, mediante forma de 
provimento permitida pelo ordenamento da época de ingresso (art. 2o).
De acordo com esse critério, um servidor de um município, qualquer 
que seja ele, desde que seja titular de cargo efetivo nesse município, pode 
ocupar, no governo federal, cargo em comissão reservado aos “servidores de 
carreira”. Ou seja, a amplitude da restrição revela favorecimento ao critério 
político para nomeação para os cargos em comissão, mesmo aqueles agora 
ditos reservados. Em outras palavras, fez-se a ética pela metade. 
3.6.5 Vedação de acumular cargos públicos
O inciso XVI do art. 37 da Constituição Federal veda a acumulação 
remunerada de cargos públicos, exceto a acumulação de:
a) dois cargos de professor;
b) um cargo de professor com outro, técnico ou científi co;
c) dois cargos privativos de médico.
Em qualquer caso de acumulação, é necessário que haja compatibili-
dade de horários, incidindo, também, o limite máximo de remuneração 
fi xado no inciso XI do art. 37. 
A compatibilidade de horários tem de ser aferida não apenas em relação 
aos horários de trabalho que devem ser cumpridos num e noutro cargo. 
É necessário, também, 
[...] a observância da jornada semanal máxima de trabalho, princípio este 
de estatura constitucional destinado a preservar a saúde do trabalhador e 
42 | Ética e conflito de interesses no serviço público
a qualidade do serviço público por ele desempenhado, princípios estes em 
relação aos quais não podem nem mesmo os interessados transigir.12 
O inciso XVII desse mesmo artigo estende essa vedação a empregos e 
funções em autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de eco-
nomia mista, suas subsidiárias e sociedades controladas, direta ou indireta-
mente, pelo poder público.
A proibição de acumular cargos e empregos públicos é da tradição do 
direito brasileiro. Trata-se de uma regra que visa a possibilitar a isonomia, 
evitando que alguns poucos se apoderem de diversos cargos públicos. Por 
sua vez, ao estabelecer as exceções à regra geral, fi xando as hipóteses de 
acumulação lícita de cargos e remunerações, a Constituição Federal im-
pôs a compatibilidade de horários como requisito a ser observado. Com 
isso, evita-se que um servidor acumule, licitamente, cargos públicos cujas 
atividades devam ser desempenhadas em horários confl itantes, haja vista 
a impossibilidade fática de dois cargos serem exercidos, por uma mesma 
pessoa, em um mesmo horário, porque ao ser humano ainda não foi dado 
o dom da onipresença. Logo, a exigência de compatibilidade de horários, 
para que seja lícita a acumulação de cargos públicos, é uma regra que visa à 
concretização do princípio da moralidade administrativa. 
3.6.6 Aumentos remuneratórios vinculados a prévia 
dotação orçamentária
O art. 169, § 1o, da Constituição Federal, submete a concessão de qual-
quer vantagem, aumento de remuneração, criação de cargos ou alteração 
de estrutura de carreiras, bem como a admissão de pessoal, a qualquer 
título, pelos órgãos e pelas entidades da administração direta ou indireta, 
inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público, a prévia 
12 Trecho do voto da Desembargadora Federal Maria Isabel Gallotti nos autos do Agravo de 
Instrumento no 2003.01.00.000356-0/GO, Tribunal Regional Federal da Primeira Região, 
D.J. de 06.10.2003, p. 52. 
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dotação orçamentária sufi ciente para atender às projeções de despesa