direito administrativo I

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Direito Administrativo 
 
Introdução: O Direito divide-se em: 
a) Direito Público: Compõe-se predominantemente de normas imperativas 
inafastáveis; 
b) Direito Privado: Compõe-se predominantemente de normas mais flexíveis, 
que podem ser modificadas por acordo das partes. O contrato de depósito, por 
exemplo, é gratuito, mas as partes podem estipular que seja remunerado. 
O Direito Administrativo que rege a administração pública, é um dos ramos do 
Direito Público. 
 
Formação do Direito Administrativo: Antigamente o direito administrativo 
confundia-se com o direito civil. No final do século XVIII, na França, o direito 
administrativo passou a delinear as suas características próprias. 
O caráter absolutista dos governos de períodos anteriores, não propiciava ao 
seu florescimento, vez que os soberanos não se submetiam a nenhuma regra, 
a não ser aos caprichos de sua própria vontade. 
Assim, pode-se dizer que o direito administrativo é uma conquista dos regimes 
republicanos e democráticos, com a sujeição não só do povo, mas também dos 
governos, a certas regras gerais. 
 
Relação do Direito Administrativo Com a Moral: No Direito Civil procura-se 
estabelecer sempre uma distinção nítida entre Direito e Moral. No Direito 
Administrativo, de certa forma, a moral faz parte do próprio conceito de 
legalidade. 
 
Interpretação das Normas Administrativas Formação: A interpretação das 
normas administrativas deve atender as seguintes regras: 
a) Os atos administrativos têm presunção de legitimidade, salvo prova em 
contrário; 
b) O interesse público prevalece sobre o interesse individual, respeitadas as 
garantias constitucionais; 
c) A administração pode agir com certa discricionariedade, desde que 
observada a legalidade. 
 
Fontes do Direito Administrativo: São fatores que dão nascimento às 
normas do Direito Administrativo (jurígeno), a Lei, a Doutrina, a Jurisprudência 
e os Costumes: 
Lei: É a norma posta pelo Estado e fonte primária do direito administrativo, 
abrange desde a Constituição Federal até os regulamentos executivos, 
obrigando administrados e a própria administração; 
Doutrina: É o sistema teórico de princípios aplicáveis ao direito ou elemento 
que constrói a ciência jurídica, na qual pertence a disciplina em causa, ou seja, 
São as lições e ensinamentos dos estudiosos e mestres em direito; 
Jurisprudência: Entendida como a interpretação da lei dada pelos Tribunais e 
é caracterizada pela reiteração de julgamentos no mesmo sentido. Ela é mais 
prática e objetiva, possui caráter mais nacionalista do que a doutrina, influência 
a construção do direito administrativo, não obriga a administração e nem 
vincula o judiciário; 
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Costumes: São práticas habituais, tidas como obrigatórias, que o Juiz pode 
aplicar, na falta de lei sobre determinado assunto, e exercem no direito 
administrativo grande influência em razão da ausência de legislação própria, 
embora venha perdendo importância. 
 
Conceito de Direito Administrativo: O Direito Administrativo é conceituado 
de acordo com as suas escolas clássicas, sendo: 
 
Escola Francesa: É o estudo do sistema de leis que regem a administração 
pública. 
Escola Italiana ou Subjetivista: Direito administrativo é o estudo dos atos do 
poder Executivo. 
Foignet: O direito administrativo regula os órgãos inferiores – “O direito 
constitucional regula a atividade dos órgãos superiores da administração 
pública”. 
Laferriére: O direito administrativo é a ordenação dos serviços públicos e a 
regulamentação das relações entre a administração e os administrados. 
Crítica: O conceito deixa de fora a organização interna da administração 
pública, a atividade que exerce e os bens utilizados pela administração no 
desenvolvimento de suas funções. 
 
Doutrina brasileira – Hely Lopes Meirelles: Direito administrativo é o 
conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e 
as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e indiretamente os 
fins desejados pelo Estado. 
 
Doutrina brasileira – Maria Silvia: É o ramo do direito público que tem por 
objeto os órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a 
administração pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os 
bens que se utiliza para consecução (atingir) de seus fins de natureza pública. 
 
Critério Negativo ou Residual: É conceituado levando em consideração os 
aspectos: 
Em sentido positivo: O direito administrativo compreende os institutos 
jurídicos pelos quais o Estado busca a realização dos seus fins. 
Em sentido negativo: O direito administrativo não compreende as atividades 
estatais de legislação, de jurisdição, bem como as atividades patrimoniais 
regidas pelo direito privado. 
 
Evolução Histórica do Direito Administrativo: O início do século XIX marca 
o surgimento do direito administrativo como ramo autônomo da ciência do 
Direito. Anteriormente, o tratamento jurídico das funções administrativas do 
Estado estava inserido no direito comum, sem especificação ou preocupações 
próprias. 
É comum a afirmação de que o direito administrativo nasceu com as 
Revoluções que puseram fim ao velho regime absolutista. Foi com o Estado de 
Direito que se cogitou de normas delimitadoras da organização e da ação do 
Poder Público. 
Para a formação do direito administrativo foram fundamentais as contribuições 
do direito francês, do direito alemão e do direito italiano. 
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A delimitação do objeto, do método, dos institutos, dos princípios e do regime 
jurídico próprios do direito administrativo ocorreu, preponderantemente, na 
França. A jurisprudência do Conselho de Estado, órgão máximo da jurisdição 
administrativa, apartada da jurisdição comum (sistema da dualidade de 
jurisdição), foi a maior responsável pelos avanços da França nesta área. 
 
Causas Que Favoreceram o Nascimento do Direito Administrativo: São as 
seguintes: 
a) Novas concepções políticas e institucionais — Estado de direito; 
b) O controle da ação estatal; 
c) Garantia dos direitos individuais; 
d) A separação dos poderes em Legislativo, Executivo e Judiciário. 
Com a definição das tarefas do poder Executivo, nasce um conjunto de 
doutrinas que tem por objetivo exatamente estabelecer, delimitar e aperfeiçoar 
os deveres e direitos da Administração Pública. 
 
Fatos Importantes Para o Nascimento do Direito Administrativo: Destaca-
se: 
 
Universidade de Milão: Criou-se a cadeira Alta Legislação em referência à 
Administração Pública; 
Universidade de Paris: Criou-se também a cadeira de Direito Público e 
Administrativo; 
Núcleo básico do DA na segunda metade do século XIX: Autoridade do 
Estado; 
A personalidade jurídica do Estado; 
Capacidade de direito público; 
Ato administrativo unilateral e executório; 
Direitos subjetivos públicos; 
Interesse legítimo; 
Jurisdição administrativa; 
Interesse público; 
Serviço público; 
Poder de polícia; 
Hierarquia; 
Contratos administrativos. 
 
Características do Direito Administrativo: O direito administrativo no Brasil 
não é codificado, ou seja, não está sistematizado num único texto, estando-o 
regulado por leis esparsas. 
Como o direito administrativo teve o seu desenvolvimento baseado em parte 
nas decisões de órgãos não judiciais, mas administrativos (Ex.: Conselho de 
Estado Francês) é dito que o direito administrativo tem a sua elaboração 
jurisprudencial ou pretoriana. A tendência atual é a sua formação por meio dos 
órgãos legislativos. 
 
Relações Com Outros Ramos do Direito: O Direito Administrativo se interage 
com os seguintes ramos:www.direitofacil.com 
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Direito Constitucional: O direito administrativo encontra fundamento no 
Direito Constitucional e é onde se encontra, por exemplo, os princípios, tais 
como: legalidade, moralidade, publicidade, eficiência etc. para a concessão dos 
serviços públicos. 
 
Direito Penal: O direito administrativo possui forte e evidente relação com o 
Direito Penal. Exemplo: os crimes praticados contra a administração pública, os 
funcionais, a responsabilidade civil e penal dos servidores. 
 
Direito Internacional Público: O fenômeno da globalização vem 
acompanhado do surgimento de blocos regionais que buscam a integração de 
nações alinhadas geograficamente e economicamente, bem como pelo aspecto 
político. Portanto, torna-se necessário a criação de estruturas administrativas 
que viabilizem a gestão de tais blocos integrados. 
Daí a elaboração de normas administrativas observadas conjuntamente com as 
normas do Direito Internacional Público. Exemplo: Regulação das normas de 
trânsito no âmbito do Mercosul. 
 
Direito Civil: As normas de Direito Privado cederam sobremaneira alguns 
princípios que auxiliaram a formação e consolidação do direito administrativo. 
Exemplo: Os princípios aplicáveis ao estudo dos atos jurídicos colaboraram 
para o desenvolvimento e estudo dos atos administrativos. 
 
Direito Processual: As normas processuais instrumentais são de grande 
importância para o direito administrativo, na medida em que suprem lacunas 
criadas em decorrência da falta de sua sistematização. 
 
Direito Urbanístico: Intimamente relacionado ao direito administrativo, tem 
este ramo por objeto o disciplinamento da atuação, tanto do Poder Público 
quanto do administrado no que concede aos aspectos urbanísticos do 
município (paisagem, aspectos visuais etc.). As normas que disponibilizam a 
administração impor limites e sancionar vem do direito administrativo. 
 
Direito Ambiental: O direito administrativo encontra no Direito Ambiental os 
instrumentos necessários para a sua concretização e sua efetivação. 
Exemplos: Sanções, licenciamentos. A lei 9.605/98 cuida das sanções penais e 
administrativas por conduta lesiva ao meio ambiente. 
 
Direito Consumidor: Possui relação com o direito administrativo em razão das 
sanções administrativas previstas em lei, bem como em razão dos estudos 
desenvolvidos sobre os órgãos que compõem o chamado Sistema Nacional de 
Defesa do Consumidor. 
 
Codificação do Direito Administrativo: Há duas correntes sobre esta 
questão: 
 
Contrários a codificação: Alegam que: 
a) O direito administrativo tem a sua legislação alterada excessivamente; 
b) O direito administrativo é um ramo recente e ainda incompleto; 
c) Impossibilidade de codificação do direito público em geral. 
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Favoráveis a codificação: Alegam que: 
a) A falta de codificação torna o direito administrativo cientificamente inferior 
aos demais ramos; 
b) Ausência de clareza e certeza das normas; 
c) Necessidade de dar maior ordenação à norma administrativa; 
d) Tornar a norma administrativa mais conhecida; 
e) A codificação reduz ações arbitrárias da administração; 
f) A codificação facilita a proteção aos direitos dos administrados. 
 
Leis Reguladoras: A lei 9.784/99 regula o processo administrativo no âmbito 
da administração pública federal direta e indireta, e aplica-se ao legislativo e ao 
judiciário, quando no desempenho de função administrativa. A lei 10.177/98 
regula o processo administrativo na esfera da administração estadual. 
 
Administração Pública: No estudo literal do vocábulo, insere-se: 
Ad + Ministro + As: Execução; 
Ad + Manus + Trahere: Direção 
 
Definição Direta: A administração pública, considerando os vários critérios 
doutrinários para o seu entendimento, traduz os atos de direção, gestão, 
governo, planejamento, execução e comando praticados pelo administrador e 
visando o alcance do bem comum ou o resultado útil para a coletividade. 
 
Atividade de Administração: A atividade da administração é a relação jurídica 
que se estrutura no influxo de uma finalidade cogente (imperativa). A atividade 
da administração é vinculada à vontade da lei, portanto, predomina a finalidade 
e o dever, já na propriedade e sua relação com o proprietário, predomina a 
vontade. 
Os representantes do MP e da polícia judiciária, ao desenvolver suas 
atividades administrativas – Ex. atos de investigação de inquéritos policiais ou 
civis, encontram-se limitados em sua atividade aos termos da lei. Qualquer 
atuação que se afaste de tais limites legais poderá caracterizar desvio de 
finalidade, abuso de autoridade, chegando mesmo a eventuais tipificações 
penais. 
 
Atos de Administração: Considera-se o entendimento que inclui os atos de 
guarda, conservação e percepção dos frutos pertencentes à coletividade. A 
prática desses atos é realizada mediante a influência da vontade externa que 
não a do administrador. Os atos da administração não incluem a disposição ou 
alienação do patrimônio. 
 
Atos de Governo ou Políticos e Atos Administrativos: A função política ou 
função de governo é a atividade de ordem superior referida à direção 
suprema e geral do Estado em seu conjunto e sua unidade, dirigida a 
determinados fins da ação do Estado a assinalar as diretrizes para as outras 
funções, buscando a unidade da soberania estatal. 
 
Atos de Administração Pública: São os atos complementares de execução e 
aplicação dos atos superiores. 
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Classificação da Administração Pública: A doutrina utiliza critérios distintos 
para classificar os atos administrativos, havendo quatro critérios principais, que 
são: 
 
Subjetivo ou Formal ou Orgânico: Por este critério o conceito de 
administração pública é focado sobre as entidades que exercem a 
administração pública. Ex.: Secretária do meio ambiente. 
 
Objetivo ou Material ou Funcional: Critério que diz respeito à natureza da 
atividade administrativa e sua função. Ex.: expedir certidões. 
 
Em Sentido Amplo: Para caracterizar a administração pública, divide este 
conceito em duas partes. A primeira subdivide-se em Órgãos Políticos (Ex.: 
Poder legislativo) e Administrativos (Ex.: Secretárias). A segunda parte 
também subdivide-se em Funções Políticas (Elaboração da lei – produção) e 
Administrativas (Ex.: Publicação da lei). 
 
Em Sentido Estrito: Apenas exclui do seu conceito os órgãos e as funções 
políticas. 
 
Poder Estatal: A classificação do poder público é assim considerada: 
 
Uno: Não se admitem poderes paralelos; 
Indivisível: Ainda que haja preponderância de funções para cada poder; 
Indelegável: O poder é exercido de forma legítima em nome do povo e não por 
particulares. 
 
Funções dos Poderes: Diz respeito ao princípio da especialidade que vigora 
no sistema constitucional brasileiro e que traduz a idéia embasada nos 
seguintes fatos: Os poderes da república praticam as três funções (executivo, 
legislativo e jurisdicional), contudo, prepondera no desenvolvimento de suas 
atividades uma das funções, por isso são especializados. 
 
Atos de Produção Jurídica: Considera-se: 
 
Primário: Legislativo – (Poder soberano). O ato chamado primário é que 
caracteriza a produção legislativa. É assim classificado porque traduz e expõe 
a vontade do poder soberano num primeiro momento. 
 
Subsidiário: Jurisdicional – (Substitutividade). O ato subsidiário se caracteriza 
pela atividade do poder estatal, não mais como quando dita a sua vontade, 
mas o Estado enquanto substituto de partes em conflito. 
 
Complementar: Administrativa. O ato complementar é efetivado pela 
administração, que concretiza a vontadedo poder soberano, na medida em 
que aquela vontade se expressa na lei (Ex. garantir a saúde pública) e 
construída por meio de atos administrativos (construção de hospital). 
 
Jurisdicional: O ato jurisdicional tem por finalidade: 
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a) Assegurar à atuação do direito; 
b) Substituir as partes em conflito; 
c) A imutabilidade das decisões. Transitou em julgado não mais se altera; 
d) A uniformidade de ato. 
 
Administrativa: O ato administrativo por sua vez: 
a) Não busca aplicar o direito, mas vincula o princípio da legalidade; 
b) Permite que a própria administração resolve os seus conflitos; 
c) Que a administração possa rever seus atos, bem como o judiciário também 
quando ofendida a legalidade; 
d) Que haja multiplicidade e complexidade dos atos. 
 
Princípios de Direito Administrativo: Impera no Direito Administrativo 
princípios, principalmente constitucionais, que visam assegurar a proteção dos 
administrados em relação as decisões exaradas pelo Poder Público. Assim, 
destaca-se os seguintes princípios. 
 
Conceito de Princípios: Para José Cretella é “princípios de uma ciência são 
as proposições básicas, fundamentais, típicas que condicionam todas as 
estruturações subseqüentes. Princípio neste sentido são os alicerces, os 
fundamentos da ciência”. São princípios do direito administrativo. 
 
Supremacia do Interesse Público: O interesse coletivo deve prevalecer sobre 
o interesse do particular, respeitadas as garantias constitucionais e pagas as 
indenizações devidas, quando for o caso. 
O interesse que deve ser atendido é o chamado interesse público primário, 
referente ao bem-estar coletivo, da sociedade como um todo, que nem sempre 
coincide com o interesse secundário, referente a órgãos estatais ou 
governantes de momento. 
 
Indisponibilidade: A administração não pode transigir, ou deixar de aplicar a 
lei, senão nos casos expressamente permitidos. Não pode, também, dispor de 
bens, verbas, interesses fora dos estritos limites legais. 
 
Continuidade: O serviço público não pode parar, devendo manter sempre em 
funcionamento. Não poderia haver greve sem limites, porem o assunto ainda 
depende de lei. Para o militar há proibição expressa de greve – Art. 142, § 3º, 
IV da CF. 
O particular contratado para executar serviço público não pode interromper a 
obra sob a alegação de não ter sido pago. Na administração não vigora a 
“exceptio non adimpleti contractus” (Art. 476 do CC – “Nos contratos bilaterais, 
nenhuma das partes, antes de cumprida a sua obrigação, pode exigir o 
implemento do da outra”). Contudo, o artigo 78, XV, da lei 8666/93 (Lei de 
Licitações e Contratos), permite a suspensão dos serviços no caso de atraso 
de pagamento por mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pública, 
perturbação da ordem ou guerra. 
 
Autotutela: A administração pode corrigir seus atos revogando os irregulares 
ou inoportunos e anulando os ilegais, respeitados os direitos adquiridos e 
indenizados os prejudicados, se for o caso – Súmulas 346 e 473 do STF. 
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“Súmula 473: A Administração pode anular seus próprios atos, quando 
eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos 
ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os 
direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”. 
 
Especialidade: O princípio da especialidade aplica-se mais às autarquias, pois 
elas não podem ter outras funções além daquelas para as quais foram criadas, 
salvo alteração legal posterior. 
Os órgãos públicos estatais ou governamentais não podem abandonar, alterar 
ou modificar os objetivos pelos quais foram criados, pois tais objetivos são 
imprescindíveis para a concretização do interesse público. A atuação de tais 
órgãos é vinculada ao seu objeto social. 
É permitida alteração quando resta comprovado que a “forma” pela qual foi 
criada a entidade, restou integralmente observada – Art. 37, 19 da CF. 
 
Legitimidade: Como a administração pública ao praticar os seus atos e tomar 
as suas decisões objetiva concretizar o bem comum, suas decisões são 
dotadas da presunção de legitimidade e de legalidade. 
Assim, presume-se que os fatos são verdadeiros e que existe a sua adequação 
a lei. Portanto, referido princípio autoriza ao administrador a sua atuação direta 
sem necessidade de autorização do particular. 
 
Razoabilidade: A administração deve agir com bom senso, de modo razoável 
e proporcional. O Administrador ao tomar as suas decisões não pode 
fundamentá-las com os seus valores e princípios pessoais. 
Deve haver uma relação lógica entre os fatos (situações postas) e a solução 
administrativa adotada, observando a necessidade da coletividade, a 
economicidade e a legitimidade – Art. 111 da CESP. 
“Art. 111 – A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer 
dos Poderes do Estado, obedecerá aos princípios de legalidade, 
impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação e 
interesse público”. 
 
Proporcionalidade: Tem por escopo promover a adequação e a proporção 
entre os meios utilizados pelos administradores e os objetivos almejados. Com 
isso busca-se evitar a prática de abusos. Ex. lei 9.784/99 – Art. 2º, § único, e 
incisos. 
 
Motivação: O administrador deve apresentar as razões e os pressupostos de 
fato e os pressupostos de direito, bem como demonstrar a compatibilidade 
entre ambos, de forma que fique claro o acerto da decisão administrativa. Este 
princípio exige que referido esclarecimento seja feito antes ou 
concomitantemente à tomada da decisão, sob pena de nulidade. 
 
Segurança jurídica: Tem por objetivo garantir a estabilidade das relações por 
iniciativa da administração, quando a legalidade foi observada, bem como a 
finalidade pública e os atos públicos praticados pela administração deverão ser 
convalidados, mesmo diante, por exemplo, de uma irregularidade meramente 
formal. 
 
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Princípios da Administração: São os seguintes. 
 
Regimes da Administração: A administração pública ao desenvolver as suas 
atividades pode, por força constitucional e legal, optar pelo regime público – Ex. 
artigo 175 da CF e também pelo regime privado – Ex. artigo 173, § 1º. 
Entretanto, deve observar que ao desenvolver atividade sob o regime privado, 
as características públicas não são totalmente abandonadas – Art. 63 da lei 
9472/97. 
Art. 63. Quanto ao regime jurídico de sua prestação, os serviços de 
telecomunicações classificam-se em públicos e privados. 
Parágrafo único. Serviço de telecomunicações em regime público é o prestado 
mediante concessão ou permissão, com atribuição a sua prestadora de 
obrigações de universalização e de continuidade. 
 
LIMPE: Esta expressão é utilizada para decorar os principais princípios que 
norteiam as atividades da Administração Pública, quando desenvolve 
atividades submetidas ao regime público, enfocados no caput do artigo 37 da 
CF, o que significa: 
L - Legalidade; 
I - Impessoalidade; 
M - Moralidade; 
P - Publicidade; e 
E - Eficiência. 
Além desses, também devem ser observados os princípios da razoabilidade, 
supremacia do interesse público, finalidade e, principalmente, do contraditório e 
ampla defesa – Art. 5º, LV. 
 
Sistemas Administrativos: Por sistema administrativo, ou sistema de controle 
jurisdicional da administração, entende-se o regime adotado pelo Estado para a 
correção dos atos administrativos ilegais ou ilegítimos praticados pelo Poder 
Público em qualquer dos seus departamentos de governo. 
 
Tipos de Sistemas: Atualmente há dois sistemas bem diferenciados: 
 
ContenciosoAdministrativo ou Sistema Francês: Desenvolve com maior 
força no período da Revolução Francesa. Entende-se por contencioso 
administrativo o conjunto de litígios que podem resultar da atividade da 
administração. 
A Lei 16 de 1790 dispôs “os tribunais não podem invadir as funções 
administrativas ou mandar citar para, perante eles comparecerem os 
administradores por atos funcionais”. 
Por tais determinações legais, nasce a figura do administrador juiz e a 
administração passa a contar com uma jurisdição especial do contencioso 
administrativo, isto é, um foro privilegiado. 
O juiz comum não pode apreciar atos da administração, pois tal prerrogativa é 
exclusiva do Conselho de Estado, cabendo a ele a verificação do mérito para 
indenizar, anular, interpretar e repreender. 
Não havia imparcialidade no julgamento dos atos, bem como independência, 
uma vez que eram julgados pelos próprios funcionários. Criavam-se, assim, 
privilégios (jurisdição Especial) e existência de duas justiças. 
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Jurisdição Única ou Sistema Inglês: O sistema judiciário ou de jurisdição 
única é àquele em que todos os litígios – de natureza administrativa ou de 
interesses exclusivamente privados – são resolvidos judicialmente pela Justiça 
Comum, ou seja, pelos juízes e tribunais do Poder Judiciário. Tal sistema é 
originário da Inglaterra e é o modelo que o Brasil adotou. 
Este sistema passou por algumas mudanças, dentre as principais estão: 
Writ Of Certiorari: Para remediar os casos de incompetência e ilegalidade 
graves; 
Writ Of Injunction: Remédio preventivo destinado a impedir que a 
administração modificasse determinada situação; 
Writ Of Mandamus: Destinado a suspender certos procedimentos 
administrativos arbitrários; 
Writ Of Habeas Corpus: Já considerado garantia individual desde a Magna 
Carta de 1215. 
 
Sistema de Controle nos EUA: A Federação Norte-Americana é a que 
conserva na sua maior pureza o sistema de jurisdição única, ou do judicial 
control, que se afirma no rule of law, ou seja, na supremacia da lei. 
No sistema administrativo dos EUA a apreciação final, definitiva e conclusiva, 
pertence ao Poder Judiciário, portanto, toda controvérsia, litígio ou questão 
entre o particular e a administração, é resolvida perante o judiciário. 
O poder conferido ao judiciário não significa qualquer tipo de enfraquecimento 
da estrutura administrativa (executivo), tanto é que existem alguns tribunais 
administrativos, bem como as chamadas comissões de controle administrativos 
(serviços, atividades públicas e atividades de interesse público), comissões 
essas que desenvolvem funções decisórias e regulamentadoras, embora não 
sejam definitivas ou conclusivas. 
 
Sistema Brasileiro: O Brasil adotou, desde a instauração de sua primeira 
República (1891), o sistema da jurisdição única, ou seja, o do controle 
administrativo pela Justiça Comum. Isto posto, para a correção judicial dos atos 
administrativos ou para remover a resistência dos particulares às atividades 
públicas, a Administração e os administrados dispõem dos mesmos meios 
processuais admitidos pelo Direito Comum, e recorrerão ao mesmo Poder 
Judiciário uno e único – que decide os litígios de Direito Público e de Direito 
Privado – CF, art. 5º, XXXV. 
 
Entidades Políticas e Administrativas: São as pessoas jurídicas públicas ou 
privadas, que desenvolvem atividades de natureza pública ou que contenham o 
interesse público. 
 
Classificação das Entidades: As entidades classificam-se em estatais, 
autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais. 
 
Estatais: Entidades estatais são pessoas jurídicas de direito público que 
integram a estrutura constitucional do Estado, e que possuem poderes políticos 
e administrativos, como, por exemplo, a União, os estados, os municípios e o 
Distrito Federal. 
 
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Autárquicas: Autárquicas são pessoas jurídicas de direito público, de natureza 
meramente administrativa, criadas por lei específica (Lei 9472/97 – criação da 
Anatel), para a realização de obras ou serviços descentralizados da entidade 
estatal que as criou. 
Essas entidades funcionam e operam na forma estabelecida na lei instituidora 
e nos termos do seu regulamento. O controle que a autarquia sofre, refere-se 
somente a verificação sobre o cumprimento dos seus objetivos (controle 
finalístico). São características: 
a) Criação por determinação em lei; 
b) Personalidade jurídica pública; 
c) Capacidade de auto-administração; 
d) Especialização dos fins e atividades; 
e) Sujeição a controle ou a tutela. 
 
Autarquias Especiais: Inspirado no modelo Norte-Americano, o sistema 
jurídico brasileiro admite atualmente a existência de uma categoria específica 
de autarquia, chamada especial e que tem por objetivo, entre outros, a 
regulação de setores específicos da economia, bem como setores de interesse 
público. Sua atividade é exercida por meio de órgãos técnicos e 
especializados, com as seguintes competências, entre outras: 
a) Editar normas, exercer a fiscalização e aplicar sanção; 
b) Solucionar conflito entre concessionárias, empresas e seus usuários; 
c) Atender as reclamações dos seus consumidores; 
d) Autonomia para o exercício de tais prerrogativas por lei Federal. 
Os dirigentes dessas entidades exercem mandato previamente fixado, não 
podendo ser demitidos pelo presidente ou governador e as suas decisões não 
podem ser modificadas por outros órgãos da administração. 
 
Fundacionais Públicas: São entidades dotadas de personalidade jurídica de 
direito privado, sem fins lucrativos, criadas em virtude de autorização 
legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por 
órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, 
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento 
custeado por recursos da União e de outras fontes. Ex. Lei 7596/87. 
O conceito acima é dado pela lei citada, que classificou as fundações públicas 
como entidades de direito privado. Outra posição existente na doutrina defende 
que o poder público, se assim desejar, pode criar fundações com 
personalidade de direito público. 
Maria Silvia diz ainda, que após a constituição de 1988, alguns autores 
defendem que todas as fundações governamentais são pessoas jurídicas de 
direito público. Características das fundações: 
a) Dotação patrimonial (patrimônio destacado); 
b) Personalidade de direito público ou privado; 
c) Atividade de âmbito social – benefício a terceiros; 
d) Capacidade de auto-administração; 
e) Controle administrativo pela administração direta nos limites da lei. 
Numa definição mais objetiva, são pessoas jurídicas de Direito público ou de 
Direito Privado, devendo a lei definir as respectivas áreas de atuação, 
conforme o inciso XIX do art. 37 da CF. No primeiro caso (Direito Público) elas 
são criadas por lei, à semelhança das autarquias e no segundo (Direito 
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Privado) a lei apenas autoriza a sua criação, devendo o Poder Executivo tomar 
as providências necessárias à sua instituição. 
 
Empresariais: São pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas sob a 
forma de sociedade de economia mista ou empresa pública, com a finalidade 
de prestar serviço público que possa ser explorado no modo empresarial, ou de 
exercer atividade econômica de relevante interesse coletivo. Sua criação deve 
ser autorizada por lei específica, cabendo ao Poder Executivo as providências 
complementares para a sua instituição. 
 
Paraestatais: São pessoas jurídicas de Direito Privado que, por lei, são 
autorizadas a prestar serviços ou realizar atividades de interesse coletivo ou 
público,mas não exclusivos do Estado. São espécies de entidades 
paraestatais os serviços sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI e outros). 
Essas entidades são autônomas, administrativa e financeiramente, têm 
patrimônio próprio e operam em regime da iniciativa particular, na forma de 
seus estatutos, ficando sujeitas apenas à supervisão do órgão da entidade 
estatal a que se encontrem vinculadas, para controle de desempenho 
estatutário. São os denominados entes de cooperação com o Estado. 
 
Administração Indireta e Descentralização: A administração indireta é 
apenas uma das formas de descentralização dos serviços públicos, realizada 
pelas autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de 
economia mista. 
Há outras formas de descentralização, as quais, na terminologia administrativa, 
não constituem administração indireta. Entre elas estão, por exemplo, os 
concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos. 
 
Conceito de Descentralização: Distribuição de competências de uma para 
outra pessoa física ou jurídica. Para Maria Silvia “É a transferência de poderes 
de decisão em matérias específicas a entes dotados de personalidade jurídica 
própria. A descentralização implica na transferência de atividade decisória e 
não meramente administrativa”. 
 
Requisitos Para a Descentralização: São requisitos necessários: 
a) Atribuição de personalidade jurídica a uma entidade distinta da sua matriz; 
b) Conferência de poder de decisão ao ente descentralizado em matérias 
específicas; 
c) Reconhecimento de órgãos do ente descentralizado; 
d) Reconhecimento de patrimônio próprio do ente descentralizado; 
e) Estabelecimento de normas acerca do controle que o poder central exercerá 
sobre a entidade descentralizada (tutela ou controle administrativo). 
 
Entidades da Administração Indireta Descentralizada: As entidades que 
compõem a administração indireta descentralizada são as autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista. 
 
Controle Hierárquico ou Tutela da Administração Indireta: Entre o poder 
central e os entes descentralizados se verificará apenas a chamada Tutela 
Administrativa ou Controle Administrativo, que não se confunde com o 
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Controle chamado Hierárquico. Este último está mais diretamente 
relacionado à questão da desconcentração, ao passo que a tutela diz respeito 
à descentralização, em consonância com o princípio da especialidade. 
 
Controle Hierárquico e tutela Administrativa: Comparação entre os 
institutos. 
 
Controle Hierárquico: Considera-se: 
a) Órgãos em diferentes níveis dentro da mesma pessoa jurídica; 
b) Fungibilidade de atribuições (avocação); 
c) Controle hierárquico e incondicionado que prescinde de texto legal de lei. 
 
Tutela Administrativa: Considera-se: 
a) Confronto entre duas pessoas jurídicas: Entidade central e ente 
descentralizado, com personalidade e patrimônio próprio; 
b) Impossibilidade de fungibilidade de atribuições; 
c) A tutela só é exercida nas hipóteses legais. Poder condicionado. 
 
Descentralização Política: A entidade descentralizada exerce atribuições 
próprias não decorrentes do ente central (ex.: o município ao legislar sobre 
assunto de interesse local). No exemplo, o município possui competência 
legislativa própria não decorrente da União, embasada na Constituição. 
 
Descentralização Administrativa: É caracterizada por atribuições que 
decorrem do poder central. Seu valor jurídico é mais restrito, exatamente 
porque é limitado pelo poder central. Esta descentralização pode ocorrer com: 
a) Autonomia; 
b) Competência concorrente com a União ou estados federados; 
c) Auto-administração sem autonomia. 
 
Modalidades de Descentralização Administrativa: São modalidades de 
descentralização: 
 
Territorial ou Geográfica: Possui personalidade jurídica de direito público, 
capacidade de auto-administração, delimitação geográfica, capacidade 
genérica (tal ente desenvolve atividades de várias naturezas, assumindo a 
maioria dos encargos públicos) e sujeição ao controle do poder central. 
 
Por Serviços, Funcional ou Técnico: Ente descentralizado com 
personalidade jurídica de direito público, possui órgãos próprios, auto-
administração, independência em relação ao poder central, patrimônio próprio 
e necessário a concretização dos seus objetivos, capacidade específica, isto é, 
maior especialização para a execução dos serviços transferidos, sujeição ao 
controle ou tutela administrativa que é limitada para assegurar a independência 
da entidade. 
 
Por Colaboração: Realizada por contrato (concessão), também pode ser 
realizada por ato unilateral (permissão), pessoa jurídica de direito privado, a 
execução é de serviço público, o poder público mantém a titularidade sobre o 
serviço. 
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O poder público pode alterar as condições de execução unilateralmente e tem 
a possibilidade de retomada do serviço antes do prazo e o poder é mais amplo 
por parte do poder concedente do que na descentralização dos serviços. 
 
Atividades da Administração Pública: A administração pública ao praticar os 
atos que lhe são ditados pela lei (vinculação ao princípio da legalidade), bem 
como para alcançar o bem estar coletivo, pratica uma extensa e variada série 
de atos, ao contrário que ocorre com o judiciário e o legislativo. 
Em razão das constantes e rápidas alterações impostas ao administrador 
público, bem como aos profissionais do direito, têm o legislador buscado 
soluções compatíveis, inclusive, no aspecto jurídico e legislativo, como por 
exemplo, a recente lei que disciplina a modalidade licitatória denominada 
pregão eletrônico. 
 
Classificação Principal das Atividades da Administração Pública: As 
atividades classificam em: 
 
Atividade Normativa: É o disciplinamento da vida coletiva, por meio da edição 
de leis, sempre tendo por fundamento a Constituição Federal. 
 
Atividade Prestacional: Referem-se às ações do poder público, quanto à 
prestação de serviços públicos. 
 
Atividade Limitadora de Direitos: São ações da administração que 
restringem ou limitam os direitos dos administrados. É a ação autoritária, 
ordenadora, interventora e que chega em alguns casos a retirar direitos. 
 
Atividade Fiscalizadora: Decorre diretamente do exercício de poder de polícia 
administrativa, sendo dever dos agentes públicos assegurar o cumprimento das 
normas e impor as sanções daí decorrentes, nos casos de sua não 
observância. 
 
Atividade Organizacional: Verifica-se tal espécie quando a administração 
organiza e estrutura os órgãos administrativos, bem como quando distribui a 
sua competência. 
 
Atividade Contábil: Refere-se ao serviço de contabilidade desenvolvidos no 
âmbito da administração. 
 
Atividade Punitiva ou Sancionadora: Normalmente decorre da atividade 
fiscalizatória. Na medida em que as normas não são observadas pelos 
administrados, estes deverão suportar e arcar com as sanções previstas. 
 
Atividade Tributária: Relacionada ao lançamento e a arrecadação de tributos 
em geral. 
 
Atividade Econômica: São as ações da administração que têm reflexos na 
economia. Ex. tabelamento de preços. 
 
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Atividade Social: São ações desenvolvidas no âmbito do social e que buscam 
a concretização e a melhoria das condições de vida das camadas mais carente 
da população. Ex. construção de hospital público em área menos favorecida, 
creches etc. 
 
Atividade Jurídica: São atividades especializadas na seara legal, como, por 
exemplo: a defesa da fazenda pública, a emissão de pareceres, consultas etc. 
 
Atividade de Planejamento:É a definição dos planejamentos de vários 
setores. Por exemplo: urbanístico, como se verifica quando da edição de 
planos diretores, estabelecimento de zoneamento. 
 
Atividades Outras: Execução de outras atividades, como, por exemplo: 
cultural, documentação, arquivamento, educacional, fomento e incentivo, 
paisagista etc. 
 
Poderes Administrativos: A administração possui determinados poderes, 
como: vinculado, discricionário, regulamentar, normativo, hierárquico e 
disciplinar. 
 
Poder Vinculado: O poder Vinculado, também denominado de regrado, é 
aquele que a lei confere à Administração Pública para a prática de ato de sua 
competência, determinando os elementos e requisitos necessários à sua 
formalização. 
Nesses atos, a Administração Pública fica inteiramente "presa" aos dispositivos 
legais, não havendo opções ao administrador: diante de determinados fatos, 
deve agir de tal forma. 
Assim, diante de um Poder Vinculado, o particular tem um direito subjetivo de 
exigir da autoridade a edição de determinado ato. 
Como exemplo do exercício do Poder Vinculado, temos a licença para 
construir. Se o particular atender a todos os requisitos estabelecidos em lei, a 
Administração Pública é obrigada a conceder a licença. 
 
Poder Discricionário: É poder caracterizado pelo fato de que a norma confere 
a autoridade administrativa, a opção de escolher entre várias alternativas e 
soluções possíveis diante da necessidade de tomar uma decisão. Estas opções 
disponíveis para o administrador encontram a sua origem e o seu fundamento 
também na lei, ou seja, trata-se da reserva legal relativa. 
 
Discricionariedade: A discricionariedade é diretamente relacionada ao mérito 
da decisão administrativa, isto é, a conveniência e a oportunidade do ato a ser 
praticado pela administração. Trata-se de poder exclusivo do administrador, 
não podendo ser alterado pelos demais poderes, sob pena de invasão de 
função. 
 
Justificativa: No exercício do poder político e administrativo, o executivo 
necessita de uma certa liberdade de formas e procedimentos, ainda que não 
caracterizados pela “total” liberdade, mas com relativa liberdade. Também a 
dinâmica social exige flexibilidade e rapidez da administração. 
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Nos conglomerados urbanos é comum a ocorrência de situações que exigem 
uma rápida tomada de decisão do poder público, seguida da sua atuação a 
adaptação e adequação de certas matérias as situações concretas – Ex.: meio 
ambiente. 
 
Discricionário de Iniciativa: Diz respeito a competência para a criação de 
novos serviços – Ex.: protocolo na justiça, realização de atividades públicas, de 
fomentos e assistenciais. 
 
Discricionário de Gestão: Refere-se ao poder conferido ao administrador para 
organizar e estruturar internamente órgãos, serviços e procedimentos. 
 
Discricionário Tático: Poder que disciplina a ação do administrador diante de 
uma situação de fato que exige atuação rápida com adoção de medidas 
eficientes. 
 
Parâmetros da Discricionariedade: Devem ser considerados. 
 
Limites Externos: É a existência material de motivos. A adoção de uma 
medida discricionária deve ser precedida de fatos que a justifique – Ex.: 
calamidade pública. 
 
Limites Formais: O exercício do poder discricionário é possibilitado a 
autoridade competente. Tal exercício exige também a observância aos 
procedimentos e a forma. 
 
Limites Substanciais: É o grau de interesse público presente na tomada de 
decisão discricionária. 
 
Limites Internos: Diz respeito à finalidade legal. Deve dar cumprimento ao 
disposto na lei. 
 
Conceitos Jurídicos Indeterminados do Poder Discricionário: Encontramos 
na doutrina os denominados conceitos jurídicos indeterminados (direito 
alemão), são suas características: Possui fórmulas amplas e larga utilização no 
direito público. Tem, como no direito privado, impossibilidade de imediata 
previsão de todas as situações que podem ser enquadradas em tal fórmula. 
Exemplos: boa-fé, justo preço, valor histórico, valor cultural etc. 
 
Posições Doutrinárias Sobre os Conceitos: Verifica-se que os doutrinadores 
têm posições diferenciadas, como veremos: 
 
Primeira Posição: A fórmula ampla não permite a discricionariedade ao 
administrador, que deverá encontrar uma solução apenas para a prática dos 
seus atos. 
 
Segunda Posição: Entende-se de outro lado, que o conceito indeterminado 
necessariamente conduz o administrador ao exercício do poder discricionário. 
 
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Terceira Posição: É a posição mista. É preciso avaliar cada caso que envolva 
os conceitos indeterminados, de forma a concluir se está ou não presente a 
discricionariedade. 
 
Poder Normativo: O poder executivo detém a possibilidade de editar normas 
visando o disciplinamento de matérias não privativa de leis, que, portanto, 
incluem em tal idéia, a expedição de atos que podem conter normas gerais 
destinadas a tratar de matérias reservadas a competência do executivo. 
 
Poder Normativo das Agências Reguladoras: “O poder legislativo faz o que 
sempre fez, edita leis, freqüentemente com alto grau de abstração e 
generalidade, só que, seguindo novos padrões da sociedade, essas normas 
não bastam, sendo necessárias normas mais diretas para tratar as 
especificidades, planejar os setores, entre outros objetivos. 
Esta idéia que fundamenta e justifica a atribuição do poder normativo para as 
Agências Reguladoras, a qual não exclui o poder de legislar que conhecemos, 
mas significa o aprofundamento da atuação do Estado. 
 
Poder Regulamentar: O poder regulamentar significa o exercício pelo 
executivo do poder de explicitar o teor das leis, ou seja, viabilizar a sua 
execução, ou quando for o caso, completar tais leis. Este poder é exercido 
mediante a expedição de regulamentos por meio de decretos. 
 
Limites do Poder Regulamentar: São limites deste poder: 
a) Não deve ser ultrapassada a função executiva (o executivo não pode 
legislar); 
b) A função regulamentadora não deve ultrapassar as fronteiras da lei 
regulamentada; 
c) Não ocorrer a restrição de preceitos legais, tão pouco direitos definidos pela 
regulamentada. 
 
Poder Disciplinar: É àquele exercido entre os órgãos e nas relações 
funcionais ocorrentes no âmbito das estruturas administrativas. Em tal poder 
encontra-se efetivado, por exemplo, a apuração de infrações funcionais, 
avocação de decisões em apurações de infrações funcionais. 
É uma outra face do poder hierárquico e tem por fim a punição do servidor 
infrator. Embora haja certa discricionariedade na aplicação das sanções, o 
poder disciplinar é obrigatório, sendo que a inércia da autoridade administrativa 
superior pode constituir crime (condescendência criminosa – Art. 320 CP). 
Ao contrário do que ocorre no direito penal, não há no direito administrativo o 
princípio da pena específica, podendo a autoridade escolher a sanção a ser 
aplicada, dentro das previstas, em juízo de proporcionalidade. 
 
Agências Reguladoras: A criação de agências reguladoras é resultado direto 
do processo de retirada do Estado da economia. Estas foram criadas com o 
escopo de normatizar os setores dos serviços públicos delegados e de buscar 
equilíbrio e harmonia entre o Estado, usuários e delegatários. 
Logo, se há uma regulação, não é o liberalismo puro; também não é correto 
afirmar que este modelo se aproxima dos conceitos socialistas, pois há 
concorrência entre a iniciativa privada na prestação de serviços. Portanto, a 
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idéia é a de um capitalismo regulado, que visa evitar crises. Entretanto, não 
deixa de ser um modo de interferência do Estado na economia. 
Apesar das agênciasatuarem dentro de um espectro de dimensões grandes, 
seus poderes são delimitados por lei. O âmbito de atuação passa por diversas 
áreas, sendo as mais importantes as de fiscalização, regulamentação, 
regulação e por vezes, arbitragem e mediação. Vale lembrar que para possuir 
estes poderes, quando concebidas, as agências foram dotadas de 
personalidade jurídica de direito público. 
Por fim, com a falência do "estado desenvolvimentista", que durou de 1930 a 
1980, e da política de substituição de importações, onde o governo patrocinava 
o desenvolvimento da nação na forma de um estado interventor, tornou-se 
imperativo a redefinição do papel do Estado. Este recém-chegado modelo 
regulador é uma tentativa de estancar a política que gerou o crescimento da 
dívida, estrangulando o Estado, já impossibilitado de manter o nível de 
investimento. Neste novo cenário mundial, alguns conceitos estão sendo 
reinterpretados, e parece que desta vez, o país está acompanhando a 
tendência mundial. As agências reguladoras são o maior exemplo desta 
redefinição do papel estatal. 
 
Responsabilidade Administrativa: O conceito de responsabilidade 
administrativa no Direito Privado, Conforme disciplina o Código Civil, é a idéia 
que se traduz na obrigação de se reparar danos patrimoniais e que se exaure 
com a indenização. 
A responsabilidade civil, sendo obrigação meramente patrimonial, independe 
da responsabilidade criminal e da administrativa, embora possa com elas 
coexistir, sem jamais se confundir. 
 
Responsabilidade da Administração: É a obrigação imposta ao poder 
público de compor os danos ocasionados a terceiros, por atos praticados pelos 
seus agentes, no exercício das suas atribuições – Art. 37, § 6º da CF., ou seja, 
a fazenda pública fica obrigada a reparar o dano causado a terceiros, quando 
provocado por agentes públicos, pessoas jurídicas de direito público ou privado 
prestadoras de serviços públicos, no desempenho ou desenvolvimento de suas 
atividades ou a pretexto de exercê-las. É, portanto, distinta da responsabilidade 
contratual, da criminal e da administrativa. 
 
Responsabilidade Objetiva da Administração: Os fundamentos para a 
responsabilidade objetiva da administração é o risco, e também, para alguns 
autores, a solidariedade social. 
 
Risco: Decorre pelo simples desenvolvimento de uma atividade ou função 
pública, se causar o risco de dano para o administrado, irá gerar a obrigação 
de ressarcir um dano concretamente verificado. Exemplo: atividade nuclear, 
polícia ostensiva etc. 
 
Solidariedade Social: Está embasada na idéia de que o erário, enquanto 
produto da contribuição de toda a sociedade, deve viabilizar e ser utilizado para 
a reparação do dano concretamente sofrido por um particular individualmente. 
 
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Evolução: A evolução da responsabilidade administrativa passou pelas 
seguintes Fases: 
 
Irresponsabilidade do Estado: O rei não erra “The king do not wrong”. 
Responsabilidade Com Culpa ou Responsabilidade Civil: A culpa poderia 
recair sobre o agente ou sobre o serviço quando: 
a) A administração não faz o que deveria; 
b) O serviço funcionou atrasado, quando deveria funcionar a tempo; e 
c) Foi mal feito. 
Responsabilidade Sem Culpa ou Objetiva: A Administração responde com 
base no conceito de nexo de causalidade, que consiste na relação de causa e 
efeito existente entre o fato ocorrido e as conseqüências dele resultantes. 
Exemplo: morte do preso em penitenciária, colisão de veículos devido a falha 
no semáforo. 
 
Teorias da Responsabilidade do Estado Sem Culpa: Considera-se as 
seguintes condições: 
 
Culpa Administrativa – faute du service: O critério principal desta teoria é a 
chamada falta ou falha do serviço. Na realidade demonstrar tal falha no serviço 
implicava em evidenciar a culpa da administração e era caracterizada, segundo 
alguns autores, por meio de três hipóteses: 
a) Inexistência do serviço; 
b) Mau funcionamento do serviço; 
c) Retardamento do serviço. 
 
Risco Integral: O Estado responde sempre, integralmente, quando ocorrer 
danos a terceiros, não se admite a invocação pelo Estado das causas 
excludentes da responsabilidade. Assim, esta teoria afirma que a administração 
fica obrigada a indenizar lesão sofrida por terceiros, mesmo que o poder 
público não tenha concorrido para o evento lesivo e ainda que tenha a vítima 
atuado com culpa ou dolo. 
 
Risco Administrativo: O Estado não responde sempre por danos ocasionados 
a terceiros, podem ser invocados excludentes da responsabilidade em defesa 
do Estado. Elementos que devem estar presentes: 
a) Evento danoso; 
b) Dano efetivo; e 
c) Nexo causal. 
Não importa se a conduta desenvolvida pelo Estado seja lícita ou ilícita. Não há 
obrigação de verificação da culpa ou de dolo, bem como da necessidade de 
demonstração da falta do serviço. 
 
Contratos Administrativos: Contrato é a convenção estabelecida entre duas 
ou mais pessoas para constituir, regular ou extinguir entre elas uma relação 
jurídica. A validade do contrato exige acordo de vontades, agente capaz, objeto 
lícito e forma prescrita ou não proibida em lei. 
Por sua vez, o contrato administrativo se caracteriza pela participação do poder 
público, como parte predominante e pela finalidade de atender interesses 
públicos. 
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Outros Conceitos: Contrato administrativo é o ato plurilateral ajustado pela 
administração pública, ou por quem lhe faça às vezes, com certo particular, 
cuja vigência e condições de execução a cargo do particular, podem ser 
estabelecidas pela administração pública, ressalvados os interesses 
patrimoniais do contratante particular – “Diógenes Gasparini”. 
Contrato administrativo é o ajuste que a administração pública, agindo nesta 
qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa, para a 
consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas 
pela própria administração – “Ely Lopes Meireles”. 
O contrato depende do acordo entre as partes e, portanto, fundamenta-se no 
princípio da autonomia da vontade, ou seja, o particular decide se deseja ou 
não contratar com a administração pública. A liberdade contratual da 
administração é ainda menor, já que o administrador público não administra 
bens e interesses próprios, mas sim, gere bens e interesses públicos – “Massio 
Camarozonni”. 
A vontade do particular é livre ao contratar com a administração e para formar 
o vínculo. Todavia, não o é quanto às cláusulas a aderir por força do edital, da 
proposta etc. – “Lúcia Valle Figueiredo”. 
 
Contratos em Geral: Contratos da administração diferem de contratos 
administrativos, pois quando a administração realiza um contrato com um 
particular, como exemplo: comodato em que há uma horizontalidade nas 
relações e a administração não está agindo com o seu pode de império, 
portanto, as partes estão em equilíbrio nos deveres e obrigações. 
Nos contratos administrativos a administração sempre estará agindo com o seu 
poder de império, ou seja, haverá uma verticalidade nas relações, pois à 
administração é facultado fazer alterações contratuais, e ainda, fica o 
contratante subserviente às cláusulas contratuais. 
 
Traços Distintivos Entre Contrato Administrativo e de Direito Privado: Os 
contratos administrativos são caracterizados pela existência das chamadas 
cláusulas exorbitantes, ou seja, cláusulas que garantem à administração a 
possibilidade de exercer a posição de supremacia ostentada pela 
administração. São também denominadas de “cláusulas fora da órbita”. 
Exemplos: possibilidades de rescisão ou alteração unilateral do contrato, 
imposição de sanções administrativas. 
Existem contratações com o mesmo objeto (exemplo: comodato,empreitada 
etc) executadas sob os princípios do direito privado e também regidos pelo 
direito público, situações em que a administração para exercer as suas 
prerrogativas, não poderá contrariar as normas que condicionam as 
características que limitam esta contratação. 
As Agências Reguladoras ao elaborarem contrato de concessão, não poderão 
exercer poderes além daqueles já estabelecidos pelas respectivas leis que as 
criaram. 
Os contratos de direito público (contrato administrativo) quando firmados pela 
administração deverão adotar a forma escrita, com exceção dos contratos de 
pequeno valor e de imediato pagamento. 
 
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Características dos Contratos Administrativos: São características dos 
contratos administrativos: 
a) Presença da administração pública como poder público (poder de império); 
b) Finalidade pública; 
c) Forma prescrita em lei; 
d) Procedimento legal; 
e) Natureza similar aos contratos de adesão; 
f) Natureza de pessoalidade (intuitu personae); 
g) Presença de cláusulas exorbitantes; 
h) Imutabilidade. 
 
Princípios dos Contratos Administrativos: Sãos os seguintes o princípios 
que regem os contratos administrativos: 
 
Da Autonomia da Vontade: Consiste na prerrogativa conferida aos indivíduos 
de criarem relações na órbita do direito, submetendo-se a lei sem contrariá-la e 
coincidindo com o interesse geral; 
Da Relatividade: Os efeitos do contrato somente se manifestarão entre as 
partes, não aproveitando nem prejudicando terceiros; 
Da Força Vinculante: O contrato se torna obrigatório entre as partes, desde 
que obedecidos os requisitos legais. Assim, não pode as partes deixar de 
cumpri-lo; 
Da Equivalência da Prestação: A margem de lucro normal deve ser tolerada 
por ambos os contratantes, ou seja, deve ser equilibrada, não se permitindo a 
vantagem excessiva em prejuízo do outro contratante; 
Supremacia da Ordem Pública: Não são válidas as estipulações contrárias à 
moral, à ordem pública e aos bons costumes, embora deva tal princípio ser 
aplicado em harmonia com o da autonomia da vontade; 
Da Boa-Fé: As partes são obrigadas a dirigir a manifestação da vontade dentro 
dos interesses que as levaram a contratar, de forma clara e autêntica; 
Do Dirigismo Contratual: Consiste em regular o conteúdo do contrato por 
disposições da lei imperativa, de modo que as partes não possam buscar 
efeitos jurídicos diversos, pois terão que aceitar o que já foi determinado pela 
lei. 
 
Correntes Doutrinárias: Dentre as correntes doutrinárias, há os seguintes 
posicionamentos: 
 
Nega a Existência: Por esta corrente o contrato administrativo não existe, por 
não observar os princípios da igualdade, uma vez que a administração ocupa 
posição de supremacia em relação ao particular, da autonomia da vontade, 
pois a administração só faz o que a lei manda, e o particular fica submetido às 
cláusulas regulamentares fixadas unilateralmente pela administração e da 
força obrigatória dos contratos, já que a administração pode alterar 
unilateralmente os contratos em vista da mutabilidade das cláusulas 
regulamentares. 
 
Contratos Administrativos – Todos São “Administrativos”: É a corrente 
doutrinária que defende a aplicação do regime de direito público em todos os 
contratos firmados pela administração. Por tal posição, todos os contratos 
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administrativos seriam classificados como “contratos administrativos”, não 
existindo contratos privados firmados pelo poder público. 
O regime de direito público, neste caso, determina diretrizes, como por 
exemplo, competência, forma, procedimentos, finalidade etc. 
 
Contratos Administrativos – Espécie do Gênero “Contratos”: Os contratos 
administrativos são espécies do gênero contrato, com características próprias e 
distintos dos contratos celebrados sob o regime de direito privado. Prevalece 
esta corrente como majoritária. 
 
Critérios Para Distinção: São critérios para distinção: 
 
Subjetivo ou Orgânico: Refere-se à natureza do contratante. Assim, será 
administrativo o contrato quando celebrado pela administração no exercício do 
poder público, poder de império, caso contrário, teremos um contrato privado. 
 
Objeto: Será administrativo o contrato quando tiver por objeto a organização e 
o funcionamento dos serviços públicos. 
 
Finalidade Pública: Será administrativo quando a sua finalidade for revestida 
com objetivos públicos. 
 
Procedimento: O procedimento da contratação é que irá caracterizá-lo como 
submetido ao regime de direito público. 
 
Cláusulas Exorbitantes “ex-orbita”: A presença de cláusulas exorbitantes do 
direito comum irá caracterizar o contrato como administrativo. Portanto, fora da 
esfera de estipulação de cláusula numa contratação privada. A finalidade de 
tais cláusulas é garantir a posição de supremacia da administração. Exemplo: 
poder de alteração e rescisão unilateral, imposição de penalidades etc. 
 
Atos da Administração: Os atos da administração são: 
 
Unilaterais: Atos unilaterais são os concernentes às atividades da 
administração pública relacionada aos seus administrados, seus servidores ou 
a ela própria. 
 
Bilaterais: Atos bilaterais referem-se a contratos realizados pela administração 
pública, visando à satisfação de algum interesse público. 
 
Contratação Pela Administração: Pode a administração pública atuar numa 
contratação como se particular fosse (não atua enquanto poder soberano de 
império), prevalecendo, nesses casos, os princípios de direito privado. 
Na contração nas quais a administração atua no exercício do poder de império, 
verifica-se: 
a) Regulação do contrato por lei, bem como a sua denominação; 
b) Presença das cláusulas exorbitantes; 
c) Uso de bem público ou a prestação de serviço público; 
d) Regime jurídico próprio (o direito administrativo é aplicado em tais 
contratações, podendo se constatar por meio das cláusulas exorbitantes); 
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e) Possibilidade de (instabilização) do vínculo jurídico – Ex.: rescisão 
antecipada do contrato, exigências unilaterais não decorrem das cláusulas 
contratuais; 
f) As exigências não podem alterar o objeto e tampouco as condições 
financeiras; 
g) A preservação da equação econômica e financeira do contrato e do direito 
adquirido do contratado, não pode ser validamente alterada por ato unilateral 
da administração pública. 
 
Objeto: O objeto tem que estar bem definido, lícito, viável materialmente e 
juridicamente, conforme a ordem pública e os bons costumes. Portanto, o 
objeto tem que estar adequadamente previsto no contrato, de acordo com o art. 
41 e c/c art. 55, I, da lei 8666/93 (LCC), que determinam que as cláusulas do 
contrato devem estabelecer o objeto e seus elementos característicos 
essenciais. 
 
Partes Contratantes: A contratação dependerá da legitimidade das partes, 
sendo: 
 
Representação: A questão da representação para a prática de atos jurídicos, 
entre eles a contratação, inclusive com a administração pública, é tratada pela 
legislação da seguinte forma para as pessoas físicas: 
Maiores e Capazes: Praticam os atos diretamente; 
Incapazes: Serão assistidos ou representados; 
Pessoa jurídica de direito privado: Serão representadas pelos sócios ou 
diretores designados pelos respectivos atos constitutivos (contrato social para 
as Ltda e estatuto para as S/A). Outros representantes também poderão ser 
indicados para a prática de ato jurídico. Ex. procuração; 
Pessoa jurídica de direito público ou empresas governamentais: A lei ou 
órgão de decisão das empresas públicas e sociedades de economia mista 
indicará os representantes que ocupam cargos de direção. 
Administraçãodireta: Serão representadas pelos respectivos chefes do 
executivo. 
 
Licitações: Considerando que a administração pública está nas suas ações 
obrigada a seguir na realização da suas atribuições, os ditames de ordem 
constitucional e legal (princípio da legalidade), bem como deve pautar suas 
ações no âmbito moral, segundo o princípio da moralidade e probidade 
administrativa, deverá, portanto, ao contratar serviços, fazer aquisições, 
alienações etc., fazê-lo de forma transparente para a sociedade. 
Assim, deve realizar todo o procedimento traçado pela lei que disciplina a 
concorrência entre os particulares interessados em contratar com a 
administração pública. 
A oferta da possibilidade de contratação feita aos particulares deverá ser feita 
de forma a garantir a igualdade de condições de concorrência a todos 
(aplicação do princípio da isonomia). 
 
Conceituação dos Doutrinadores: Destaca-se, entre os mestres, os 
seguintes conceitos sobre o processo licitatório. 
 
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Odete Medauar: “Processo administrativo em que a sucessão de fases e atos 
leva a indicação de quem vai celebrar contrato com a administração. Visa 
escolher quem ira contratar com a administração por oferecer proposta mais 
vantajosa ao interesse público.” 
Diógenes Gasparini: “Processo administrativo através do qual a pessoa a isso 
juridicamente obrigada seleciona, em razão de critério objetivo previamente 
estabelecido de interessados que tenham atendido a sua convocação, a 
proposta mais vantajosa para o contrato ou ato de seu interesse.” 
 
Fundamentos e Legislação Aplicável: São fundamentos e legislação que 
legitimam e exigem a realização de licitações: 
 
Constitucionais: Inciso 21, art. 37 da CF, que determina que as obras, 
serviços, compras e alienações sejam contratadas mediante licitação pública, 
assegurando-se a igualdade de condições entre os participantes e o art. 175 da 
CF exige a licitação para a concessão e a permissão do serviço público. 
Inciso 27, art. 22 da CF, reserva a União a competência para legislar sobre 
normas gerais de licitações e contratações em todas as suas modalidades, 
sejam para a administração pública direta, indireta e fundacional das diversas 
esferas governamentais, bem como para as empresas públicas e sociedades 
de economia mista. 
Emenda constitucional nº 6/95 revogou o parágrafo 2º, do art. 171 da CF, que 
dava preferência à empresa brasileira nas relações com o poder público. 
 
Entidades da Administração Indireta: A administração indireta pode editar 
regulamentos próprios para disciplinar as suas licitações, devendo, contudo, 
observar a Lei Federal (art. 119 da 8666/93). 
Os regulamentos deverão ser aprovados pela autoridade hierarquicamente 
superior a qual submetem-se tais entidades. Os regulamentos editados devem 
ser publicados no Diário Oficial e devem ser observados na edição dos seus 
regulamentos os princípios aplicáveis as licitações de contratações, serviços e 
compras pela administração – Art. 173, § 1º, III da CF. 
 
Princípios da Administração Indireta: Os princípios que devem ser 
observados são: Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, 
isonomia, competitividade, julgamento objetivo, ampla defesa, contraditório e 
verdade material. 
 
Modalidades: São modalidades de licitações: 
 
Concorrência: É a utilizada para contratos de maior porte econômico e, 
também, para a alienação de bens públicos imóveis e qualquer interessado 
pode participar, desde que preencha os requisitos do edital. 
 
Tomada de Preço: Modalidade da qual participam àqueles interessados 
previamente cadastrados ou que atendem as condições exigidas para tal 
cadastramento. 
Para os não cadastrados, desde que apresentem condições e requisitos 
exigidos para o cadastro prévio em até três dias da abertura e avaliação das 
propostas, poderão também participar. 
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Convite: Pelo convite os interessados que atuam no início da obra ou serviço 
necessário para a administração, são convidados pelo poder público por meio 
da carta convite, que podem ou não ser previamente cadastrados, sempre no 
mínimo de três interessados. 
 
Concurso: No concurso participam aqueles interessados que apresentarem 
resultado de trabalhos científicos, técnicos ou artísticos, sendo devida uma 
remuneração ou prêmio ao vencedor. Neste, os critérios para julgamento são 
publicados com antecedência mínima de 45 dias na imprensa oficial. 
 
Leilão: O leilão é executado pela administração para a venda de bens imóveis 
não mais utilizados pelo poder público, bem como produtos apreendidos pelas 
autoridades, ou, ainda, imóveis objetos de penhora ou doação em pagamento. 
É característica o oferecimento de lances pelos participantes, saindo vencedor 
quem ofertar o maior lance a partir do preço mínimo publicado. 
 
Pregão: O pregão foi instituído por medida provisória e posteriormente pela Lei 
10520/02. Tem por objetivo a aquisição de bens e serviços comuns pela 
administração, sem limites de valor e fornecidos por quaisquer interessados e 
por propostas apresentadas por lances em seção pública. 
 
Prazos Para as Publicações: Considerando todas as modalidades, tais 
prazos podem variar de 5 a 45 dias, antes do recebimento das propostas. 
 
Fases das Licitações: As licitações têm as seguintes fases: 
 
Inicial: Dá-se o início com a publicação do edital na imprensa oficial, que é 
considerado a lei interna das licitações. 
 
Habilitação: Ocorre quando são avaliadas as condições apresentadas pelos 
interessados, tais como qualificação técnica, econômica, financeira, 
regularidade jurídica, comprovação de que o interessado não emprega 
menores de 18 anos em atividades insalubres, noturnas e perigosas e, 
tampouco menores de 16 em qualquer tipo de atividade, exceto o aprendiz. 
 
Classificação: São selecionadas em atos públicos as propostas apresentadas 
segundo o preenchimento das condições publicadas no edital. 
 
Julgamento: É a fase pela qual ocorre o confrontamento das propostas, 
mediante a aplicação de critérios previamente expresso na Lei Federal, ou 
seja, melhor preço, técnica, melhor preço e técnica e maior lance ou oferta. 
 
Homologação: É o momento no qual a autoridade superior competente, após 
o exame das propostas, os procedimentos praticados e o cumprimento das 
formalidades, adota uma das seguintes possibilidades: 
a) Homologa a proposta vencedora ratificando os atos praticados; 
b) Determina o retorno dos autos a comissão da licitação para esclarecimentos 
ou retificações; 
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c) Autoridade superior anula o processo total ou parcialmente. Pode ainda a 
autoridade revogar todo o processo licitatório. 
 
Dispensa da Licitação: O art. 24 da Lei 8666/93 traz um rol taxativo em que é 
dispensável a licitação e uma situação na qual é possível a competitividade 
que, por razões específicas, facultou a lei a sua não aplicação. 
A licitação é dispensável em certos casos, como na ocorrência de guerra ou 
grave perturbação da ordem. 
 
Inexigibilidade da Licitação: Preconiza o art. 25 da Lei 8666/93 que na 
inexigibilidade não há possibilidade de competição, sendo utilizada na sua 
redação a expressão “em especial”, o que levou a interpretação predominante 
de tratar-se de um rol exemplificativo. 
A licitação é inexigível quando não houver possibilidade de competição, 
como, por exemplo, no caso de produtor único ou de serviço singular, que é o 
prestado por técnico especializado ou artista. 
 
Processo Administrativo: Processo constitui uma série de atos que tem por 
objetivo alcançar um resultado determinado, por meio da prática de atos 
previamente estabelecidosna norma aplicável. Neste sentido, processo é a 
manifestação do exercício do poder estatal. 
Quando determinado ato não encontra o seu disciplinamento no texto legal, na 
dúvida deverá o administrador atuar de forma a garantir os princípios da ampla 
defesa, contraditório e isonomia. 
 
Noções Sobre Processo: O processo traduz a prática de atos normalmente 
executados numa seqüência lógica, tendo por fim a consecução de 
determinados objetivos. O processo é instrumento utilizado pelos três poderes, 
ou seja, todos eles praticam atos processuais. Exemplos: 
Poder Executivo: Processo instaurado pelo poder público municipal para 
embargar obra; 
Poder Judiciário: Processo de conhecimento, execução etc; 
Poder Legislativo: Processo disciplinar objetivando a cassação de mandato. 
O processo enquanto teoria geral possui elementos comuns 
independentemente do campo do poder perante o qual tenha curso, pois: 
a) Sempre haverá processualidade, que é a prática dinâmica de vários atos de 
forma lógica objetivando um fim; 
b) Os atos se sucedem de forma que o ato posterior somente pode ser 
praticado, se demonstrado a prática de um ato anterior; 
c) Os atos praticados são juridicamente necessários e obrigatórios. A lei 
estabelece conseqüências na hipótese de não serem praticados; 
d) Processo não se confunde com atos, embora esteja relacionado; 
e) O processo abrange atos necessários e vinculados a decisão final; 
f) Processo é o esquema com atividades praticadas com muitas pessoas 
físicas, que atuam em consonância com outros órgãos; 
g) As pessoas que atuam no processo assumem momentos distintos, posições 
ativas ou passivas, já que, enquanto que umas detém direitos, outras possuem 
obrigações. 
 
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Lei 9784/99: A lei em epígrafe disciplina o processo administrativo no âmbito 
federal. Esta lei é também destinada aos poderes Executivo, Legislativo e 
Judiciário, nas funções administrativas que desenvolvam. 
 
Abrangência da Lei 9784/99: A lei abrange os órgãos, as entidades e as 
autoridades. 
a) órgãos: São unidades de atuação que integram a administração direta ou 
indireta, não possuindo personalidade jurídica; 
b) Entidades: São unidades de atuação, porém dotadas de personalidade 
jurídica; 
c) Autoridades: São servidores ou agentes públicos que têm o poder de 
decisão. 
 
Direitos dos Administrados: São direitos dos administrados: 
a) Tratamento com respeito; 
b) Facilitação do exercício dos seus direitos; 
c) Facilitação para o cumprimento de suas obrigações; 
d) Ciência da tramitação de processo administrativo, vista dos autos, acesso as 
cópias de documentos autuados e conhecimento das decisões; 
e) Formulação de alegações, defesa, apresentação de documentos antes de 
proferida a decisão; 
f) Assistência facultativa de advogado, excetuadas as situações exigidas por 
lei. 
 
Deveres dos Administrados: São deveres dos administrados: 
a) Expor na argumentação os fatos conforme a verdade; 
b) Atuar no processo agindo com boa-fé e lealdade processual; 
c) Não agir de modo temerário; 
d) Colaborar para o esclarecimento dos fatos. 
 
Início do Processo e Recusa Imotivada: O início do processo administrativo 
pode se dar por ofício (Ex.: execução de multa, expedição de alvará etc.) ou a 
pedido do interessado (Ex.: abuso de poder de autoridade). 
O processo administrativo é iniciado por meio de documento escrito e dirigido a 
autoridade administrativa competente, contendo os seguintes requisitos: 
a) Identificação do interessado ou indicar um representante legal; 
b) Deverá ser registrado para recebimento de comunicação; 
c) O pedido deve conter a fundamentação jurídica ou fática; 
d) Datado com assinatura do interessado ou representante. 
 
Legitimados: São legitimados para propor o processo administrativo: 
a) Pessoas físicas ou jurídicas titulares de interesses individuais; 
b) Terceiro que poderá ser afetado pela decisão proferida no processo; 
c) Associações e organizações representativas no tocante a direitos e 
interesses coletivos; 
d) Entidades ou associações legalmente constituídas quanto a proteção de 
interesses difusos. 
 
Capacidade: A idade mínima considerada para efeito de capacidade para 
atuar em processo administrativo é de 18 anos. 
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Impedimentos: São impedidos de atuar em processo administrativo o servidor 
ou autoridade que: 
a) Tenha interesse direto ou indireto na matéria discutida; 
b) Que tenha participado ou venha participar como perito, testemunha, 
representante etc.; 
c) Autoridade que tenha cônjuge, companheira ou parentes afins até o terceiro 
grau; 
d) Autoridade que esteja litigando contra o interessado, seu cônjuge, 
companheira, seja na esfera judicial ou administrativa. 
 
Suspeição: São suspeitos para atuar em processo administrativo a autoridade 
ou servidor que tenha amizade íntima ou inimizade notória com alguns dos 
interessados, ou respectivos cônjuges, companheiros e parentes afins até o 
terceiro grau. 
A comunicação do impedimento e da suspeição deve ser feita pelo servidor ou 
pela autoridade ao superior hierarquicamente competente, constituindo 
eventual omissão falta grave para efeito disciplinar. 
 
Forma: A forma para a prática de atos processuais é livre, com exceção das 
hipóteses em que a lei determinar forma específica. Devem ser apresentados 
os documentos comprobatórios das alegações. 
Aplica-se a necessidade do reconhecimento de firma somente quando pairar 
dúvida quanto a sua autenticidade. 
 
Local: Os atos devem ser praticados em dias úteis e durante o expediente da 
repartição. 
 
Prazo: Não havendo especificação de prazos para a prática de atos do órgão ou 
da autoridade administrativa responsável pelo processo, bem como pelos 
administrados, o prazo será de 5 dias.A contagem do prazo começa da data da 
cientificação da administração, excluindo o dia do começo e incluindo o dia final. 
Vencimento que recai em dia sem expediente ou encerrado antes do horário 
normal, prorroga-se até o primeiro dia útil seguinte. Os prazos processuais não 
se suspendem, exceto nos caso de força maior. 
 
Serviços Públicos: Constitui o serviço público num importante instrumento, 
cuja prestação pelo poder público é dever que deve ser observado à luz dos 
princípios constitucionais e administrativos vigentes. 
 
Conceito de Serviço Público: O serviço público traduz toda a atividade direta 
ou indiretamente prestada pelo Estado, e que tem por objetivo suprir as 
necessidades essenciais dos administrados da sociedade, ou até mesmo do 
próprio Estado. 
Tanto o próprio Estado pode ser o seu destinatário, quanto o particular poderá 
ser o seu prestador, como exemplo, a cia energética (concessionária, portanto, 
pessoa de direito privado que presta serviços aos particulares e ao poder 
público). 
Se houver falha na prestação em relação ao particular, a conseqüência será 
esfera consumeirista e se for em relação ao poder público, teoricamente haverá 
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conseqüência quanto a própria concessão. O dever de prestar serviços 
públicos encontra-se, ainda, no art. 1775, da CF. 
 
Princípios: São princípios que devem ser observados: 
a) Da continuidade da prestação dos serviços públicos; 
b) Da ininterrupção da prestação dos serviços; 
c) Da eficiência na prestação dos serviços; 
d) Da modicidade na prestação dos serviços públicos; 
f) Do custo acessível para a população; 
g) Da cortesia da prestação dos serviços públicos. 
 
Prestação e Dever: A prestação do serviço público é executada por: 
a) Entidades da administração direta e indireta; 
b) Entes privados (concessionárias, permissionárias e autorizatárias).