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despesas p--blicas (2)

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Despesas Públicas
É o conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa jurídica de Direito Público a qualquer título, para o funcionamento e manutenção dos serviços prestados à sociedade.
Assim como ocorre com a receita, a despesa da Administração pública possui diversas classificações, sendo as mais consagradas pela doutrina:
 Quanto à natureza;
 Quanto à categoria econômica;
 Quanto à afetação patrimonial;
 Quanto à competência institucional;
 Quanto à regularidade.
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Quanto à natureza
Orçamentárias: são as despesas fixadas na lei orçamentária anual ou na lei de créditos adicionais abertos durante o exercício. Devem obedecer as fases da despesa: fixação, empenho, liquidação e pagamento. Em Atendimento ao artigo 35 da Lei 4320/64, a despesa orçamentária deverá ser reconhecida no exercício financeiro em que for realizada, independentemente do momento em que ocorrer seu pagamento, ou seja, a despesa deve ser reconhecida pelo regime de competência e não de caixa.
O regime de competência está previsto no artigo 35 da Lei 4320/64, como segue:
“Pertencem ao exercício financeiro:
I -...
II – as despesas nele legalmente empenhadas.”.
De acordo com o artigo citado, devem ser apropriadas como despesa do exercício financeiro o valor empenhado no exercício, este procedimento no final do exercício, tem como finalidade contemplar os restos a pagar processados e não processados.
O regime de competência da despesa, assim como acontece na receita, possui exceção, sendo a mais conhecida e cobrada em concursos a inscrição de resto a pagar não processado.
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Extra-Orçamentárias: representam a saída de recursos financeiros transitórios, anteriormente registrados como receita extra-orçamentária, são as despesas que não constam na lei orçamentária anual ou em créditos adicionais como, por exemplo: restituição de cauções, pagamento de restos a pagar, resgate de ARO, etc. As despesas extra-orçamentárias não necessitam de autorização orçamentárias para se efetivarem, pois não são propriedades dos órgãos públicos. 
Características dos dispêndios orçamentários:
 Registrados como despesa orçamentária corrente ou de capital;
 Não são oriundos de ingressos extra-orçamentários;
 São financiados pelas receitas Orçamentárias;
 Passam pelos estágios da fixação, empenho, liquidação e pagamento;
 Seguem a classificação econômica;
 Necessitam de autorização em lei orçamentária.
Características dos dispêndios EXTRA-orçamentários:
 Diminuem o passivo financeiro (depósitos de terceiros, cauções em dinheiro, etc.);
 São oriundos de ingressos extra-orçamentários;
 Não são financiados pela receita orçamentária;
 Não passam por estágios;
 Seguem a classificação contábil;
 Não necessitam de autorização em lei orçamentária.
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Quanto à categoria econômica
Despesa Corrente: são as despesas que não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital.São despesas destinadas a manutenção e ao funcionamento dos serviços públicos, esses recursos geram diminuição no patrimônio.
Despesa de Capital: são as despesas que contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de um bem de capital, ao contrário das despesas correntes geram acréscimo patrimonial resultante de mutação compensatória do bem.
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CLASSIFICAÇÃO DA DESPESA DE ACORDO COM A LEI 4320/64
O artigo 12 da lei 4320/64 classifica a despesa nas seguintes categorias econômicas:
DESPESAS CORRENTES
Despesas de Custeio.
Transferências Correntes.
DESPESAS DE CAPITAL
Investimentos.
Inversões Financeiras.
Transferências de Capital.
Despesas de custeio: são as dotações destinadas a manutenção de serviços anteriormente criados, inclusive para atender obras de conservação e adaptação de bens imóveis, pagamento de serviços de terceiros, pagamento de pessoal e encargos, material de consumo, etc.
Transferências correntes: são as dotações para despesas, as quais não corresponda contraprestação direta em bens ou serviços, tais como transferências de assistência e previdência social, pagamento de salário família, juros da dívida, incluindo as contribuições e subvenções destinadas a atender a manutenção de outras entidades de direito público ou privado.
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Investimentos: são as dotações para o planejamento e a execução de obras, inclusive as destinadas à aquisição de imóveis, considerados necessários à realização destas últimas, bem como para os programas especiais de trabalho, aquisição de instalações, equipamento e material permanente e a constituição ou o aumento de capital de empresas que não sejam de caráter comercial ou financeiro. No conceito econômico, as despesas de capital classificadas como investimento geram serviços que contribuem para o acréscimo ou incremento do Produto Interno Bruto – PIB.
Inversões Financeiras: são as dotações destinadas à aquisição de imóveis ou de bens de capital já em utilização, à obtenção de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento de capital; e, ainda, a constituição ou aumento de capital de entidades ou empresas que visem objetivos comerciais ou financeiros, inclusive operações bancárias ou de seguro. No conceito econômico, as inversões financeiras não geram serviço que contribuem para o acréscimo ou implemento do Produto Interno Bruto – PIB.
Transferência de Capital: são as dotações destinadas a investimento ou inversões financeiras que outras pessoas de Direito Público ou Privado devam realizar, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivam diretamente da lei de orçamento ou de lei especial anterior, bem como as dotações para amortização da dívida pública.
Segundo a lei 4320/64 na Lei de orçamento a discriminação da despesa far-se-á “no mínimo” por elemento.
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CLASSIFCAÇÃO DA DESPESA CONFORME PORTARIA 163/2001
A Portaria Interministerial STN/SOF 163/2001 define que a classificação da despesa, segundo a sua natureza compõe-se de:
 Categoria econômica (dígito 3 para Despesas correntes e 4 para Despesa de capital);
 Grupo de natureza da despesa (dígitos de 1 a 6);
 Elemento de despesa (dígitos variam de 01 a 99).
A classificação da despesa elaborada pela Secretaria do Tesouro Nacional – STN, através da portaria 163/2001 ficou assim definida:
3 – Despesas Correntes (categoria econômica)
1 - Pessoal e Encargos Sociais (grupo)
2 – Juros e Encargos da Dívida (grupo)
3 – Outras Despesas Correntes (grupo)
4 – Despesas de Capital (categoria econômica)
4 – Investimentos (grupo)
5 – Inversões Financeiras (grupo)
6 – Amortização da Dívida (grupo)
Ainda, em conformidade com a portaria 163/01 a estrutura da despesa a ser observada na execução orçamentária de todas as esferas de governo será através das letras “c.g.mm.ee.dd”.
“c” – categoria econômica
“g” – grupo de natureza da despesa
“mm” – modalidade de aplicação
“ee” – elemento de despesa
“dd” – desdobramento , facultativo, do elemento de despesa.
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GRUPOS DE NATUREZA DE DESPESA
O grupo de despesas é a agregação de elementos de despesa que apresentam as mesmas características quanto ao objeto do gasto.
1 - Pessoal e Encargos Sociais: Despesas de natureza remuneratória decorrente do efetivo exercício de cargo, emprego ou função de confiança no setor público, do pagamento dos proventos de aposentadorias, reformas e pensões, das obrigações trabalhistas de responsabilidade do empregador, incidentes sobre a folha de salários, contribuição a entidades fechadas de previdência, outros benefícios assistenciais classificáveis neste grupo de despesa, bem como soldo, gratificações, adicionais e outros direitos remuneratórios, pertinentes a este grupo de despesa, previstos na estrutura remuneratória dos militares, e ainda, despesas com o ressarcimento de pessoal requisitado, despesas com a contratação temporária para atender a necessidade de excepcional
interesse público e despesas com contratos de terceirização de mão-de-obra que se refiram à substituição de servidores e empregados públicos, em atendimento ao disposto no art. 18, § 1o , da Lei Complementar no 101, de 2000;
2 - Juros e Encargos da Dívida: Despesas com o pagamento de juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária.
 3 - Outras Despesas Correntes: Despesas com aquisição de material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subvenções, auxílio alimentação, auxílio-transporte, além de outras despesas da categoria econômica "Despesas Correntes" não classificáveis nos demais grupos de natureza de despesa; (
4 – Investimentos: Despesas com o planejamento e a execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de instalações, equipamentos e material permanente.
5 - Inversões Financeiras: Despesas com a aquisição de imóveis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos representativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie, já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital; e com a constituição ou aumento do capital de empresas.
6 - Amortização da Dívida: Despesas com o pagamento e/ou refinanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.
9 - Reserva de Contingência: deve ser destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros riscos e eventos fiscal imprevistos.
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MODALIDADES DE APLICAÇÃO
A modalidade de aplicação, segundo a portaria, é uma informação gerencial, a qual tem a finalidade de indicar se os recursos são aplicados diretamente por órgão ou entidade no âmbito da mesma esfera de Governo ou outro ente da Federação e suas respectivas entidades, e objetiva, precipuamente, possibilitar a eliminação de dupla contagem dos recursos transferidos ou descentralizados.
10 - Transferências Intragovernamentais: Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades pertencentes à administração pública, dentro da mesma esfera de governo. 
20 - Transferências à União: Despesas realizadas pelos Estados, Municípios ou pelo Distrito Federal, mediante transferência de recursos financeiros à União, inclusive para suas entidades da administração indireta.
30 - Transferências a Estados e ao Distrito Federal: Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou dos Municípios aos Estados e ao Distrito Federal, inclusive para suas entidades da administração indireta.
40 - Transferências a Municípios:Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros da União ou
dos Estados aos Municípios, inclusive para suas entidades da administração indireta.
50 - Transferências a Instituições Privadas sem Fins Lucrativos: Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades sem fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública.
60 - Transferências a Instituições Privadas com Fins Lucrativos: Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades com fins lucrativos que não tenham vínculo com a administração pública.
70 - Transferências a Instituições Multigovernamentais: Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades criadas e mantidas por dois ou mais entes da Federação ou por dois ou mais países, inclusive o Brasil. 
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71 - Transferências a Consórcios Públicos: Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a entidades criadas sob a forma de consórcios públicos nos termos da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005, objetivando a execução dos programas e ações dos respectivos entes consorciados.
80 - Transferências ao Exterior: Despesas realizadas mediante transferência de recursos financeiros a órgãos e entidades governamentais pertencentes a outros países, a organismos internacionais e a
fundos instituídos por diversos países, inclusive aqueles que tenham sede ou recebam os recursos no Brasil.
90 - Aplicações Diretas: Aplicação direta, pela unidade orçamentária, dos créditos a ela alocados ou
oriundos de descentralização de outras entidades integrantes ou não dos Orçamentos Fiscal ou da Seguridade Social, no âmbito da mesma esfera de governo.
91 - Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades: Integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social. Despesas de órgãos, fundos, autarquias, fundações, empresas estatais dependentes e outras entidades integrantes dos orçamentos fiscal e da seguridade social decorrentes da aquisição de materiais, bens e serviços, pagamento de impostos, taxas e contribuições, além de outras operações, quando o recebedor dos recursos também for órgão, fundo, autarquia, fundação, empresa estatal dependente ou outra entidade constante desses orçamentos, no âmbito da mesma esfera de Governo.
99 - A Definir: Modalidade de utilização exclusiva do Poder Legislativo, vedada a execução orçamentária enquanto não houver sua definição, podendo ser utilizada para classificação orçamentária da Reserva de Contingência, nos termos do parágrafo único do art. 8o desta Portaria.
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ELEMENTOS DE DESPESA
O elemento de despesa tem por finalidade identificar os objetos de gasto em níveis mais detalhados de agregação, tais como vencimentos e vantagens fixas, juros, diárias, material de consumo, etc. A portaria 163/01 traz um rol de 96 elementos como por exemplo:
01 – Aposentadorias e Reformas;
14 – Diárias – Civil;
30 – Material de Consumo;
61 – Aquisição de Imóveis;
91 – Sentenças Judiciais.
Quanto à afetação patrimonial
Despesas Efetivas: são as despesas que alteram o Patrimônio Público, já que contribuem para o seu decréscimo, provocando um fato contábil modificativo diminutivo, sem a respectiva produção de mutação patrimonial. As despesas correntes, regra geral, são despesas efetivas (pessoal, encargo sociais, juros, aluguéis, etc.), no entanto as despesas de capital destinadas a auxílios e contribuições de capital, bem como investimentos em bens de uso comum do povo, também são despesas efetivas.
Despesas não efetivas: também conhecida como despesa por mutação patrimonial, são as despesas que não provocam alteração no Patrimônio Público, já que possuem como fundamento um fato contábil permutativo, constituindo-se em alterações compensatórias por meio de mutações nos elementos patrimoniais. Em regra, as despesas de capital são despesas não efetivas (investimentos, inversões financeiras, amortização da dívida, outras despesas de capital (excetuadas as citadas como efetivas)), porém dentro das despesas correntes encontramos a aquisição de material permanente que também é uma despesa não efetiva.
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Classificação Institucional
A classificação institucional representa a estrutura organizacional e administrativa governamental e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária. Esta classificação tem como finalidade identificar qual o órgão ou unidade orçamentária em que está consignada parte da despesa aprovada na LOA. Essa classificação é representada por um código de cinco dígitos: XX.XXX, onde os dois primeiros dígitos identificam o órgão ou entidade e os três últimos dígitos a unidade orçamentária. Exemplo:
01.000 – Câmara dos Deputados
01.101 - Câmara dos Deputados
02.000 – Senado Federal
02.104 – Secretaria Especial de Editoração e Publicação
12.000 – Justiça Federal
12.101 – Justiça Federal de 1º Grau.
Existem casos em que a classificação institucional não corresponde a um órgão ou uma unidade orçamentária real, exemplo:
90.000 – Reserva de Contingência;
73.000 – Transferências a Estados, Distrito Federal e Municípios;
74.000 – Operações Oficiais de Crédito
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Classificação Funcional
A classificação funcional atual está estruturada em dois níveis de agregação: FUNÇÕES e SUBFUNÇÕES,
as quais estão vinculadas em PROGRAMAS, que possuem em sua estrutura PROJETOS, ATIVIDADES e OPERAÇÕES ESPECIAIS, reagrupados de acordo com o critério de afinidade ou tipicidade.
A classificação funcional é de uso obrigatório para os municípios e estados, para possibilitar e facilitar a consolidação das contas nacionais. A codificação da classificação funcional é composta de cinco dígitos, sendo distribuídos da seguinte forma: XX = Função e XXX = Subfunção.
Funções: são as ações desenvolvidas pelo Governo, direta ou indiretamente reunidas em seus grupos maiores, por meio das quais o Governo procura alcançar os objetivos nacionais, ou seja, a função representa o maior nível de agregação das diversas áreas de despesa que competem ao setor público. Exemplo:
01 – Legislativa
04 - Administração
10 – Saúde
12 – Educação
No balanço financeiro a despesa deverá ser classificada por função, que é seu maior nível de agregação.
Subfunção: representa um partição da função, a fim de agregar determinado subconjunto de despesas do setor público. Tem a finalidade de agregar determinado subconjunto de despesas do setor público e identificar a natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. Exemplo:
Função com subfunção típica:
Função: 12 – Educação
Subfunção: 361 – Ensino Fundamental
362 – Ensino Médio
Função com subfunção atípica:
Função: 12 – Educação
Subfunção: 128 – Formação de Recursos Humanos
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Classificação por Programas
Programas: O programa, que possui a codificação de quatro dígitos: XXXX, é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade.
programa finalísticos: resultam em bens e serviços ofertados diretamente a sociedade e que, portanto, estão vinculados claramente à área-fim dos órgãos;
Programa de gestão das políticas públicas: abrangem as ações de gestão do governo e serão compostas de atividades de planejamento, orçamento, controle interno, sistema de informações, coordenação, supervisão, avaliação e divulgação de políticas públicas. Identificam-se individualmente com as ações institucionais de um órgão.
Programas de serviços ao Estado: Resultam em bens e serviços ofertados diretamente ao Estado, por instituições criadas especificamente com esse objetivo;
Programas de apoio administrativo: correspondem aos programas da área meio dos órgãos, são despesas de natureza administrativa que, embora colaborem no atingimento dos objetivos dos programas finalísticos e de gestão de políticas públicas, não são passíveis de apropriação a esses programas.
Ações: As ações, que tem a codificação representada por quatro dígitos: XXXX, representam o desdobramento dos programas. As ações se classificam nas seguintes categorias:
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Projetos: Instrumento de programação para atingir o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação governamental.
Atividades: Instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção das ações de governo.
Operações especiais: São ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços, representam basicamente o detalhamento da função “Encargos Especiais”, por exemplo: amortização e encargos, aquisição de títulos, pagamento de sentenças judiciais, transferências a fundo de participação, concessão de empréstimos, ressarcimentos, indenizações, etc.
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A classificação da despesa deve ser caracterizada de quatro formas:
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ESTÁGIOS DA DESPESA
Apesar de haver certa divergência quanto aos estágios da despesa, a doutrina majoritária entende que a legislação prevê quatro estágios da despesa: fixação, empenho, liquidação e pagamento. Sendo estágios da execução: empenho, liquidação e pagamento.
Fixação: É o valor total da despesa prevista na LOA e deve, em atendimento ao princípio do equilíbrio, ser igual à receita. Esse estágio da despesa é registrado na contabilidade por meio do documento denominado “nota de dotação – ND”, automaticamente pelo SIAF.
Empenho: O empenho é ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigação de pagamento pendente ou não de implemento de condição .
O empenho deve ser prévio, ou seja, antecede a realização da despesa e está restrito aos créditos orçamentários, consignados na LOA ou em créditos adicionais. Não pode haver, em hipótese alguma, despesa sem prévio empenho.
A nota de empenho é a materialização do empenho. No caso do empenho é terminantemente vedada à sua dispensa, no caso da nota de empenho existe previsão legal de dispensa de sua emissão em casos especiais como:
 Despesas relativas a pessoal e encargos;
 Contribuição para o PASEP;
 Amortização, juros e serviços de empréstimos e financiamentos obtidos;
 Despesas relativas a consumo de água, energia elétrica, utilização de serviços de telefone, postais e telégrafos e outros que vierem a ser definidos por atos normativos próprios;
 Despesas provenientes de transferências por força de mandamento das Constituições: Federal; Estaduais e de Lei Orgânicas de Municípios, e da execução de convênios, acordos e ajustes, entre entidades de direito privado das quais façam parte como acionista.
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Modalidade de Empenho
Empenho Ordinário: para atender despesas cujo montante é previamente conhecido e cujo pagamento ocorrerá de uma só vez. É a modalidade de empenho mais utilizada.
Empenho Estimativo: é utilizado para atender despesas cujo montante não se possa determinar e que possua base periódica não homogênea. Exemplo: serviço de água, energia elétrica e telefone; gratificações, diárias, etc.
Empenho Global: para atender despesas com montante previamente conhecido, tais como as contratuais, mas que terão o pagamento parcelado. Exemplo: aluguéis, salários, proventos, contrato de prestação de serviços por terceiros, etc.
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Liquidação: Consiste na verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
Essa verificação tem por fim apurar:
 A origem e o objeto do que se deve pagar;
 A importância exata a pagar;
 A quem se deve pagar a importância para extinguir a obrigação.
A liquidação é o segundo estágio da execução da despesa e se caracteriza pela entrega da obra, bens, materiais ou serviços, objeto do contrato com o fornecedor, essa liquidação é realizada formalmente no SIAF, através da Nota de Lançamento – NL. O termo liquidação, na área pública, é para representar as atividades de preparação de uma despesa para pagamento.
Pagamentos: É a efetiva saída de numerários da conta única do tesouro nacional em favor do credor. O pagamento é o terceiro e último estágio da execução da despesa orçamentária, caracterizando-se pela emissão, em favor do credor, de ordem de pagamento.
Os estágios da despesa devem ser rigorosamente seguidos, não se permitindo inverter qualquer estágio. Assim a despesa deverá ser fixada e autorizada na LOA, empenhada, liquidada e paga.

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