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I BIBLIOTECA DE CIeNCIAS SOCIAIS~. " +. 1 :1 ,.JSOCIOLOGIA JJ j < DA V~·Clt}fi ~ BUROCRACIA Organizafão, introdufão e tradufão de EDMUNDO CAMPOS Quarta edição * Para referência bibliográfica adicional, ver no final do volume uma lista dos demais livros disponíveis nesta e em outras séries correlatás publicadas pela ZAHAR. II I j; ZAHAR EDITORES RJO DE JANEIRO capa de ERrco Nenhuma parte deste livro poderá ser reproduzida se;am quais forem os meios empregados (mímeografia, xerox, datilografia, gravação, reprodução em disco ou em f#a) , sem a permissão por escrito da editora. Aos infratores se aplicam as sanções previstas nos artigos 122 ~ Lei n.O 5.988 de 14 de dezembro de 1973. 1978 Direitos para a Ungua portuguesa adquiridos por ZAHAR EDITORES Caixa Postal 207, zeoo, Rio que se reservam a propriedade desta versão Impresso no Brasil ·INDICE INTRODUÇÃO .• ,! • • • • • . • • • • • . • • . • • • • . • • • • • • • • • • • • . • 7 tos FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA: UMA ___ CoNSTRUÇÃO OO:npO- IDEAL -=Max Weber ...... 15 O CONCEITO DE BUROCRACIA: UMA CONTRIBUIÇÃO EMPi- RICA - RJchard H. Ha/I ........................ 29 "BUROCRACIA" B "RACIONALIDADE" NA TEORIA WEBERlANA DA ORGANIZAÇÃO: UM ESTUDO EMPjRICO - S/antey H. Uáy, 'r. 48....................................... 1)Q da >.-cONFLITOS. NA TEORIA DE WEBER - Alvin JJV. Goutdner 59 O EFEITO DO TAMANHO SOBRE A ESTRUTURA INTER,NA DAS ORGANIZAÇÕES - Freáeric W. Terrien e DonaM L. Mith ........................................... 68 O CoNCEITO DE SISTEMA DE AUTORIDADE - Teret1ce K. HopkinI ....................................... . 75 BUROCRACIA, BUROCRATIZAÇÃO E DESBUROCRATIZAÇÃO S. N. EiIemt'adt ................................ . 81 COQPTAÇÃO: UM MECANISMO PARA A ESTABILIDADE ORGA NIZACIONAL - Philip Selznick ................... . 9~ 14 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA gações empíricas sobre o mesmo tema. ]j este o caso dos tra balhos de Udy e HaU que combinados com a análise webe riana completam-se na caracterização da burocracia. Da mes ma forma, o estudo de caso apresentado por Selznick exem plifica empuicamente ó texto de Eisenstadt sobre a interação entre organizações burocráticas e sociedade. O trabalho de Hopkins tem a vantagem de tentar a combinação das pers pectivas de Weber e Chester Barnard - ambas clássicas sobre os sistemas de autoridade, sem perda de sua originali dade. Terrien e Mills comprovam de maneira objetiva a in fluência da variável. "dimensão organizacional" sobre O grau de burocratização, medido pelo tamanho do componente ad ministrativo. Se comparado ao. texto de HaU - onde a in fluência dessa variável mostra-se mínima - o trabalho de ambos sugere uma das orientações que devem seguir a teoria e pesquisa organizacionais: a determinação dãs situações pre • ,. -1'. "";~"Al ~~~ional--- se--correlacinna-- ----~.ctsaS---em ---que--C~-V~n_'l _-O.....IL~"''-, positiva ou negativamente, com c~da uma das demais. Final mente, o. texto _de Blau, pela ma.nelCa clara com. que I apresenta certas onentaçoes a serem segUidas pela pes.quls~, e d~ gr~n- de importância para os que pretendem reahzar mvesbgaçoes empíricas. Outros textos e autores da maior importância - Par sons, Simon, Argyris etc. - não puderam ser selecionados; de maneira geral os trabalhos eram muitos extensos e sua reprodução parcial prejudicaria a compreensão. Apesar de todas as deficiências, esperamos que a publi ca~ã~ desta coletânea venha atender satisfatoriamente os objetivos propostos. EDMUNDO CAMPO~ OS FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇAO BUROCRÁTICA: UMA CONSTRUÇAO DO TIPO IDEAL· MAX WEBER. 'A . _. El:ETIVIJ)J'U)E D.<\ A:l.J,!?RD1A~E. le~al descansa .na - --~-aceItaçao---davatiâez das seguintes Idéias mter<lependentes. . 1Y Que toda norma legal ~de ser estabelecida por acordo ou imposição, visando a fins utilitários ou valores ta donais _ ou ambos. A norma estabelecida pretende obe diência, pelo menos dos membros da organização, mas, nor malmente, inclui todas as pessoas dentro da esfera da au~o- ridade ou poder em questão - que no caso de associações territoriais é a área territorial - desde que estejam em de terminada relação social ou executem formas de ação social que, dentro das ordenàções da associação, sejam considera das importantes. 2) Que todo Direito consiste, essencialmente, num si5 tema integrado de normas abstratas: Ademais, a adminis traç.ão da lei consiste na aplicação dessas normas a casos. . * Trad.uzido de uThe Esselltials of Bureaucratic OrgaDizatioll: 81l ldeal-Type CollStruCtiOO", em Robert K. Mertoll et ai .. Reader in Bu reaucracg (Glencoe, IDinols: Free Press. 1963). págs. 18-27. 16 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA Os FUNDAMENTOS DA ORGANIZAÇÃO BUllOCRÁTICA 17 parti.culares. O· process.o. administrativo é ~ busca rac~on..al p~a desempenho das funções; t) definição clara dos instru dos mteresses -. e;;peclÍ1cados ?as ordenaçoes ~a assocI~çao mentos necessários de coerção e limitação de seu uso a con -_ dentro ?o~ l..mltes esta~lecldos pelos preceItos legaiS e dições definidas. Uma unidade organizada de tal forma que segundo prmclplos suscetíveIs de formulaçao geral - apro- nO exercido da autoridade será denominada ó,gão adminis vados pelas ordenações da associação ou, pelo menos, não ',ativo. . desaprovados por elas, . Neste sentido, órgãos administrativos existem em orga 3) Que, assim, a pessoa que representa tipicamente a nizações privadas de grande envergadura, em partidos e autoridade ocupa um "cargo", Na atividade específica de seu exércitos, no Estado e na Igreja. Um presidente eleito, um .stattls, que inclui a 'atividade de mando, está subardinada a gabinete de ministros ou um órgão colegiado também consti uma ordem impessoal para a qual se orientam suas ações. tuem, neste sentido, órgãos administrativos. Contudo, não é 1550 é verdadeiro não apenas para os que exercem a autori- este o lugar para a discussão desses conceitos; Nem todo órgão dade legal inscrita no conceito usual de "funcionários", mas, administrativo é provido de poder coercitivo, Mas esta res por exemplo, para o presidente eleito de um Estado. salva não apresenta importância para os propósitos de agora. 4) Que a pessoa que obedece à autoridade o faz, como 3) A organização dos cargos obedece ao princípio da é usualmente estabelecido, apenas na qualidade de "mem. hierarquia: ca~a cargo inferior está sob o controle e super ____.____u1>!o'~_<lªuassociaçªQ, O que..LOOedecido é "aJei:...Neste sen.. ---- _Yisão_ do superior--Háo.udireito de apelação e exposição--de--- -- tido a pessoa pode ser membro de uma comunidade territo- queixas dos inferiores aos superiores. As hierarquias diferem rial, de uma Igreja ou cidadão de um Estado. com respeito a se, e em que casos, as queixas podem levar a . . um pronunciamento de uma autoridade superior, se as alte , ) De conf?r~ldade com o pon~ 3, se,gue-se que os rações são impostas por ela ou, pelo contrário, se a responsa membros d8; aS~laçao, e~quanto _obedle~:es .aquele que re- bilidade por tais alterações é deixada à instlncia inferior presenta a autondade, nao devem obedlencla a de co.r:n0 cuj conduta foi o objeto d uei a individuo, mas à ordem impessoal. Conseqüentemente, há um a a q x. . dever de obediência apenas dentro da esfera racionalmente 4) As normas que regulam o exerdclo de um cargo delimitada de autoridade que, em termos de ordem, lhe foi podem ser. reg!as técnicas ou normas.1 Em a~bos os casos, conferida. se sua apbcaçao pretende ser plenamente raCional, torna-se .. . . . . imprescindível a especialização. Assim, admite-se que somen Pode-se CItar, poiS, como categonas fundamentais da te está l'f' daa b d . d dm" tr t' 'd d ' I I I qua I lca p ra mem ro o qua ro a mls a IVO auton a e raCiona ega: d . . . - ,. d' - de uma assoclaçao e, consequentemente, em con IÇOes e no- I) Uma organização contínua de cargos, delimitados meação pata funções oficiais, a pessoa que demonstrar pre por normas. t Nota da ecllç.o americana - Weber nlo explica esta dlstinçAo.2) Uma área específica de competência. Isso implica: Por uma ':regra !écnlca" ele entende. provavelmente. um CUrso prescrito de açAo que visa. principalmente. à eficiência na execuçlo de funçõesd) uma esfera de obrigações no desempenho das funções, imect.atas. P9r~ u~rmas" ele entende. provavelmente. regras que norteiam diferenciadas como parte de uma sistemática divisão do tra a,~~ndutaém oútroa terrenos que 010 o da eficiência, Evidentemente. balho; b) atribuição ao responsável da necessária autoridade ~11l 'certo sentido todas as regras do normas enquanto prescrições para a conduta. sendo problemática a conformidade a elas (Parsons). 19 18 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA paro técnico adequado. O quadro administrativo de uma as· sociação racional consiste pois, tipicamente, em "funcioná rios", esteja a organização voltada para fins polfticos, reli giosos, econômicos - em particular, capitalistas - ou outras. 5) No tipo racional é questão de principio que os membros do quadro administrativo"devam estar completa mente separados da propriedade dos meios de produção e administração. Funcionários, empregados, trabalhadores vin culados ao quadro administrativo, não fazem seus os meios materiais de produção e administração. Estes são fornecidos em espécie ou em dinheiro, e o funcionário é obrigado a prestar contas. Além disso, existe, em princípio, completa separação entre a propriedade da organização, que é contro lada dentro da esfera do cargo, e a propriedade pessoal do funcionário, ~cessível ao seu uso~rivado. Existe uma se a- ração correspondente entre o lugar onde são executadas as funções oficiais, o hureau, e o domicílio. • • ,', A • . ~) ~ No tipo raclOnal ha tambem compl.eta au~e~cl~ d: apreClaçao do cargo pelo ocupan~e., Onde eXIstem dueltos ao cargo - como no caso dos JUizes e, atualmente, no de - d f . ,. b Ih uma crescente p~oporçao e unClo~a~los e mesmo. tr~ a a dores - eles nao servem ao proposlto de aproprlaçao por . ,. d . , pa~te. do f~nC1onano, mas ao e garantu o carater puramente ob}ettvo e lOdependente da ~onduta no cargo, de modo a ser onentada pelas normas pertlOentes. 7) Atos administrativos, decisões, normas, são formu lados e registrados em documentos,.. mesmo nos casos em que a discussão oral é a regra ou mesmo prescrita. Isto aplica-se, pelo mehos, às discussões preliminares e propostas, decisões finais e toda sorte de ordens. A combinação de documentos com uma organização continua de funções constitui o bllf'eau, que é o núcleo de todos os tipos de atividade moderna das associações. Os FUNDAMnITOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA 8) A autoridade legal pode ser exercida dentro de uma ampla variedade de formas diferentes que serão distin guidas e discutidas mais tarde. A. análise seguinte será, delí beradamente, limitada em grande parte ao aspecto da domi nação na estrutura do quadro administrativo. Consistirá em uma an~lise, em térmos de tipo ideal, do funcionalismo ou hllf'OCf'tlCltI. Nos princípios gerais acima mencionados não se fêz referência à espécie de autoridade suprema apropriada a um sistema de autoridade legal. Isso é conseqüência de certas considerações que somente podem ser inteiramente compre ensíveis numa etapa posterior da análise. Existem vários tipos importantes de dominação que, em função da autori dade suprema, pertencem a outras categorias. ~ este o caso do tipo carismático-hereditário exemplificado nas monar quiasbereditárias edo tipo carismático puro de um presi ente escollliâO:por plebiscito. Outros casos envolvem ele: mentos racionais em pontos importantes, mas são compostos pela combinação de componentes burocráticos e carismáticos como no caso de um governo de gabinete. Outros ainda estão sujeitos à autoridade do chefe carismático ou burocrá tico de outras associações. Assim o chefe nor I d ' ma e umdepartamento governamental num regime parlamentar pode ser um ministro que ocupa tal posição devido à s a to ._ua u rt dade dentro de um partido. O tipo de quadro administra tivo racional legal é suscetível de aplicação a todas as es pécies de situações e contextos. :B o mais importante meca nismo para a administração de assuntos quotidianos. Pois nesta esfera o exercício da autoridade e, mais amplamente, o exercício da dominação consistem, precisamente, em admi nistração. O tipo mais puro de exercício da autoridade legal é aqu~le. que emprega um quadro administrativo burocrático. SQlIJente Ó clIefe supremo da organização ocupa sua posição de autoridade em virtude de apropriação. eleição ou designa 21 20 SoCIOLOGIA DA BUROCRACIA ção para a sucessão. Mas mesmo sua autoddade consiste nwn âmbito de competência legal. O conjunto do quadro admi nistrativo subordinado à autoridade suprema é formado, no tipo mais puro, de funcionários nomeados que atuam con forme os seguintes critérios: 1) São individualmente livres e sujeitos à autoridade apenas no que diz respeito a suas obrigações ofiCiais. 2) Estão organizados nwna hierarquia de cargos, cla ramente definida. 3) Cada cargo possui uma esfera de competência, no sentido legal, claramente determinada. 4) O cargo é preenchido mediante uma livre relação contratual. Assim, em princípio, há livre seleção. , ) Os candidatos são selecionados na base de quali ficações técnicas. Nos casos mais racionais,~qtlalificaçã.() ------étesta:aapor exames,âàâa como- certa por diplomas que comprovam a instrução técnica, ou utilizam-se ambos os cri térios. Os candidatos são nomeados e não eleitos. 6) São remunerados com salários fixos em dinheiro. na maioria das vezes com direito a pensões. Somente em de termir.aadas circunstâncias a autoridade empregadora, espe cialmente nas organizações privadas, tem o direito de rescin dir o contrato. Mas o funcionário é sempre livre para demi tir-se. A escala salarial é inicialmente graduada de acórdo com o nível hierárquico; além desse critério, a responsabi lidade do cargo e as exigências do status social do ocupante podem ser levadas em conta. 7) O cargo ê considerado como a única ou, pelo me nos, principal ocupação do funcionário. S) O cargo estabelece os fundamentos de wna car reira. Existe um sistema de "promoção" baseado na antigui dade, no merecimento ou em ambos. A promoção depende do julgamento dos superiores. Os FUNDAMaNTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTI6A 9) O funcionário trabalha inteiramente desligado da propriedade dos meios de administração e não se apropria do cargo. l~) Está sujeito a wna rigorosa e sistemática disci plina e controle no desempenho do cargo. Esse tipo de administração é. em principio, aplicável com igual facilidade a wna ampla variedade de setores dife rentes. Assim, pode ser a organizações que visam lucro, às de caridade ou a um número indefinido de outros tipos de empresas privadas que persigam objetivos materiais ou ideais. Com graduações variadas na aproximação ao tipo puro, sua existência histórica pode ser demonstrada em todas essas esferas. 1) Por exemplo, esse tipo de burotracia é encontrado __~ em c!ínicasEarticular_es, embospitais_ de fut1d~oQ~ n mantidos por ordens religiosas. A organização burocrática exerce um papel importante na Igreja Católica. O fato é bem ilustrado pela função adminiStrativa do clero na Igreja mo derna que desapropriou quase todos os benefícios da Igreja antiga que estavam, então,em larga escala sujeitos à apro priação privada. 'Outro exemplo é a concepção do episcopado universal como competência formnl, universal e lesaI em assuntos religiosos. De modo idêntico, a doutrina da infali bilidade papal é considerada como abrangendo de fato uma competência universal, mas válida apenas ex cathedra na es fera do cargo, implicando, assim, a distinção característica entre a área do cargo e a dos neg6cios particulares do ocupante. Os mesmos fenômenos são encontrados na gfande empresa capitalista; quanto maior esta, tanto mais impor tante o papel daqueles. O fato não é menos válido para os partidos, que ~erão tratados separadamente. E, por último, o exército moderno é essencialmente uma organização buro çd,fica administrada por esse tipo característico .de funcio~ n.áCio militar, o "oficial". 23 22 SociOLOGIA DA BUROCRACIA 2) A autoridade burocrática é exercida em sua forma mais pura ali onde f6r claramente dominada pelo princípio da nomeação. Uma hierarquia de funcionários eleitos não tem o mesmo sentido de wna hierarquia ,p-e funcioná.rios nomeados. No que se refere à primeira, a eleição torna im pOssível submetê-la a wna disciplina rigorosa, mesmo quan do se àproxime do tipo baseado na nomeação. A eleição permite ao funcionário subordinado competir por posições eletivas nas mesmas condições que seu superior. e suas pos sibilidades passam a independer do julgamento deste. 3) A nomeação por livre contrato. que possibilita a livre seleção. é essencial à moderna burocracia. Onde exista wna organização hierarquizada com esferas impessoais de competência. mas servida por funcionários servis - escravos. servos etc., que atuam. contudo, de maneira formalmente ~~~___~~~~bu~ocrática - seránl.l~aclo o termo "b-º,rocracia patrimollial·~·.___~, 4) O papel das qualificações técnicas em organiza ções burocráticas é contmuamente incrementado. Mesmo o funcionário de wn partido ou organização sindical necessita de conhecimento especializado. embora. usualmente, de cará ter ~pírico, desenvolvido antes por experiência do que por aprendizagem formal. No Estado moderno os únicos cargos para os quais não se exigem qualificações técnicas são os de ministro e presidente. O fato demonstra que são "funcio nários" apenas em sentido formal e não substantivaIl1ente. o mesmo se dando com o gerente ou presidente de uma grande empresa. Não há dúvida de que a "posição" do empresá.rio capitalista é, como a de wn monarca, semelhante à de apro priação definitiva. Assim, há necessariamente no ápice da organização burocrática no mínimo wn elemento que não é puramente burocrático. A categoria de burocracia 'é aplicada tão-somente ao exercício da dominação por meio de uma espécie particular de quadro administrativo. Os FUNDJI.M~TOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA , ) O funcioná.rio recebe normalmente um salário fixo. Pelo contrá.rio, as fontes de renda apropriadas privativa mente serão denominadas "benefícios". O salário na orga nização burocrática é normalmente pago em dinheiro. Em bora isso não seja essencial ao conceito de burocracia, é o ajuste que melhor se adapta ao tipo puro. Os pagamentos em . espécie podem adquirir o caráter de benefícios, e o rece bimento destes implica, normalmente, a apropriação de opor tunidades de rendimentos e cargos. Há, contudo, transição gradual nesse terreno com "á.rios tipos intermediários. A apropriação em virtude de arrendamento ou compra de cargos ou a garantia de renda para o cargo são fenômenos estranhos ao tipo puro de burocracia. 6) Os "cargos" que não constituem a ocupação prin cipal do ocupante, em particular os cargos "honorificos", pertencem a outras categorias... O funcionário "burocrá tico" típ@uocupa o cargo-eomo sua principal ocupação. 7) Com respeito à separação do funcionário frente a propriedades dos meios de administração, a situação é essen cialmente a mesma; tanto na esfera da administração pública, como nas organizações burocráticas privadas, tais como a grande empresa capitalista. 8) ... Atualmente os órgãos "colegiados" estão per7 dendo rapidamente sua importância em favor dos tipos de organização que são, em sua maioria, de fato e formalmente subordinados à autoridade de um único chefe. Por exemplo, os "governos" colegiados na Prússia cederam lugar, desde muito tempo. ao "presidente distrital monocrático". O fator decisivo para t:Sse desenvolvimento fói a necessidade de rá pidas e unívocas decisões, livres da necessidade de compro misso entre diferentes opiniões e livres também das maiorias instáveis. 9) 9 oficial do exército moderno é um tipo de fun cionário nomeado e nttidamente diferenciado por certas dis 24 25 SOCIOLOGIA DA BUROCllACJA tinções de classe. .. A este respeito, tais oficiais diferem ra dicalmente dos chefes militares eleitos, dos condottieri caris máticos, dos oficiais que recrutam e lideram exércitos merce nários com caractedsticas de empresa capitalista e, final mente, dos que ocupam postos militares comprados. Pode haver transições graduais entre esses tipos. O "servidor" pa trimonial separado dos meios de execução de suas funções e o proprietário de um exército mercenário com finalidades capitalistas foram, juntamente com o empresário capitalista, os precursores na organi:zação do moderno tipo de burocracia. o TIPO MONOCRATICO DE ADMINISTRAÇÃO BUROCRATICA A experiência tende a mostrar universalmente que o . tipo burocráti~<>.u Illais puro deor~flizªção admini~tra!.!ya -::-.=____.... isto é, o tipo monocrático de burocracia - é capaz, numa perspectiva puramente técnica, de atingir o mais alto grau de eficiência e neste sentido é, formalmente, o mais racional e conhecido meio de exercer dominação sobre os seres hu manos. Este tipo é superior a qualquer outro em precisão, estabilidi"de, rigor disciplinar e confiança. Daí a possibilidade de que os chefes da organi:zação e os interessados possam contar com um grau particularmente elevado ~e calculabi. lidade dos resultados. Finalmente, é superior tanto em efi ciência quanto no raio de operações, havendo ainda a possi bilidade formal de sua aplicação a todas' as espécíês de ta refas administrativas. O desenvolvimento da moderna forma de organi:zação coincide em todos os setores com o desenvolvimento e con tínua expansão da administração burocrática. Isso é válido para a Igreja, Estado, exércitos, partidos políticos, empresas econômicas, organizações promocionais de toda espécie, asso ciações particulares, clubes e muitas outras. Seu desenvolvi- Os FUNDAME:NTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTlCA mento é, para tomar apenas o caso mais penetrante, o mais crucial fenômeno do moderno Estado ocidental. Entretanto, muitas formas podem existir que não se aproximam do mo delo: os órgãos colegiados representativos, comissões parla mentares, sovietes, funcionários honorários, juizes não-pro fissionais e outras tantas. ,E, embora muitos se queixem dos "pecados da burocracia", seria ilusão imaginar que o trabalho administrativo contínuo pudesse ser executado, em qualquer setor, sem a presença de funcionários trabalhando em seu~ cargos. Todo modelo de vida quotidiana é talhado para se adequar a esta estrutura. Porque a administração burocrática é sempre, observada em igualdade de condições e de uma perspectiva formal e técnica, o tipo mais racional. Ela é, atualmente, indispensável para o atendimento das necessi dades da administração de massa. No setor administrativo, a opção está ,entre a burocracia e o diletantismo . A fonte-principal da supéríoridade da administração burocrática reside no papel do conhecimento técnico que, através do desenvolvimento da moderna tecnologiae dos métodos econômicc;>s na produção de bens, tornou-se total men~e indispensável. A este respeito é indiferente que o sis tema econômico seja organizado em bases capitalistas ou socialistas. Na verdade, se no segundo caso se desejasse um nível igual de. eficiência técnica, o resultado seria um enorme incremento na importância da burocracia profissional. Os que estão sujeitos ao controle burocrático só conse guem escapar mediante a criação de uma organização pró pria, igualmente sujeita ao processo de burocratização. Da mesma forma, o aparato burocrático é orientado para um funcionamento contínuo por interesses compulsivos tanto materiais como objetivos, mas também ideais. Sem ele, uma $ociedade como a nossa - que separa os funcionários, em pr~gadQs e trabalhadores da propriedade dos meios de admi rn~t:ração ~ que depende da disciplina e da formação profis sional - deixaria de existir. A única exceção seriam aqueles 27 26 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA grupos, como os camponeses, que ainda possuem os pr6 prios meios de subsistência. Mesmo no caso de revolução ou de ocupação por um inimigo, a máquina burocrática conti nuaria funcionando normalmente, da mesma forma como o fazia no governo legal anterior. A questão é sempre a de quem controla a máquina bu rocrática existente. E esse controle apresenta sempre limi tações para os que não são profissionais. De maneira geral, o funcionário profisional escapa muito mais fàcilmente a essas limitações do que seu superior nominal, o ministro de gabinete, que não é profissional. O sistema capitalista - embora não somente ele desempenhou um papel fundamental no desenvolvimento da burocracia. Na verdade, sem ela a produção capitalista não poderia persistir, e todo tipo racional de socialismo teria simplesme(lte_<le adotá-Iaeinccementar smLÍmportância. Seu ~~___~ desenvolvimento, sob os auspícios do capitalismo, criou a ne cessidade de uma administração estável, rigorosa, intensiva e incalculável. :n esta necessidade que dá à burocracia um papel central em nossa sociedade como elemento fundamental em qualquer tIpO de administração de massas. Somente por uma regressão à organização pouco extensa - na esfera polí tica, religiosa,. econômica etc. - seria possível escapar à sua influência. Por um lado, o capitalismo em seu estág~o atual tende a fomentar de maneira acentuada o desenvolvimento da burocracia, embora ambos tenham surgido de fatos hist6 ricos diferentes. Por outro lado, o capitalismo constitui a base econômica mais racional para a administração burocrática e lhe possibilita o desenvolvimento sob a forma mais racional porque, do ponto de vista fiscal, fornece-lhe os recursos mo netários requeridos. Ao lado dessas condições fiscais para a eficiência da administração burocrática, existem outras de importância fundamental no campo da comunicação e do transporte. Os FUNDAME;NTOS DA ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA A precisão de seu funcionamento exige os serviços das fer rovias, telégrafo e telefone dos quais depende de maneira crescente. Uma forma socialista de organização não alteraria este fato. O problema seria se num sistema socialista have ria possibilidade de proporcionar condições para uma orga ruzação burocrática rigorosa como tem havido na ordem capi talista. Porque, de fato, o socialismo requereria um grau mais elevado ainda de burocratização formal do que o capitalismo. Provada essa impossibilidade, estaria demonstrada a existên cia de outro daqueles elementos fundamentais de irracionali dade nos sistemas sociais - um conflito entre a racionalidade formal e a substantiva - e que a Sociologia encontra tão fre qüentemente. A ,administração burocrática significa, fundamentalmen te, o exercício da dominação baseado no saber. Esse é o traço que a torna~ especIficamente racional. Consiste, de um lado, --""e"mor conhecimento técQ:icõ que, pórusiSó, é sufiCienfe para garantir uma posição de extraordinário poder para a buro cracia. Por outro lado. deve-se considerar que as organi zações burocráticas, ou os detentores do poder que dela se servem, tendem a tornar-se mais poderosos ainda pelo conhe cimento proveniente da prática que adquirem no serviço. Através da atividade no cargo ganham um conhecimento es pecial dos fatos e dispõem de uma bagagem de material do cumentário, exclusiva deles. Embora não exista apenas nas organizações burocráticas, o conceito de "segredo profissio nal" é típico delas. Está para o conhecimento técnico assim como o segredo comercial está para o preparo tecnológico. lUe é um produto da luta pelo poder. A burocracià é superior em saber - tanto o da técnica como o dos fatos concretos na sua esfera de interesses - o que norm~ente é privilégio da empresa privada capitalista. O empf~4rio capitalista é, em nossa sociedade, o único que !~ sl40 ~ capaz de manter-se relativamente imune à domi nação do saber racional burocrático. Todos os demais tendem 28 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA a ser organizados em grandes associações, inevitavelmente sujeitas a dominação burocrática, inevitabilidade idêntica à da dominação das máquinas de precisão na produção em massa. As conseqüências principais e mais generalizadas da do minação burocrática são: 1) A tendência ao "nivelamento" no interesse de uma base de recrutamentQ a mais ampla posível em termos de qualificação profissional. 2) A tendência à plutocratização no interesse de uma formação profissional a mais prolongada possível. Esta, fre qüentemente, continua até os trinta anos. 3) A predominância de um espírito de impessoalidade formalista, sine ira et sludio, sem ódio ou paixões e, portan to, sem afeição ou entu~ia~!!l0' normaLdominantessãQ_n . conceitoscle-oever estrito sem atenção para as considerações pessoais. Todos estão sujeitos a tratamento formalmente igual, isto é, todos na mesma situação de fato. Este é o espírito den tro do qual o funcionário ideal conduz seu cargo. O CONCEITO DE BUROCRACIA: UMA CONTRIBUIÇAO ~MPIRICA* RICHARD H. HALL O CONCEITO DE BUROCRACIA é aqui concebido como uma s~rie de dimensões, cada qual na forma de um contínuo.-Quando se medeucada contínuo nenhuma variação ... concomitante é encontrada entre as dimensões. Sugere-se que o conceito de burocracia é empiricamente mais válido quando abordado dessa maneira e não presumindo-se que as organi zações são ou totalmente burocráticas ou não-burocráticas. A abordagem sugerida é demonstrada pela aplicação do modélo a dez organizações. Os estudiosos das organizações, desde Weber até o pre sente, têm utilizado o modelo burocrático como base para a conceituação de sistemas de inter-relações em organizações. Essa aceitação do modelo burocrático tem servido como ponto de partida para estudos de desenvolvimento e modificação da estrutura organizacional, do lugar do indivíduo dentro dessa estrutura e de vários problemas afins. Este artigo exmnina as bases do modelo burocrático - as dimensões organizacionais ~ue são caracteristicamente citadas como atributos burocráti * Traciuztdo de "The Concept of Bureaucracy: an Empirical .As sessmeof', em The Amet'ican lournal of Sociologg, julho de 1963, vol. 69, o" 1. l 58 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA nado pela tecnologia; b) o nível m101mo de racionalidade1 determinado pela tecnologia; c) o grau de acomodação ne cessária entre burocracia e racionalidade em algum nível deJ eficiência (d). O estado de a e b determinam c para dados! I" valores de d; c é presumlvelmente composto de diversas di f \ mensões comensuráveis, cada uma das quais representa pa f drões alternativos possíveis que são, em certo grau, substituí veis uns pelos outros. Vê-se, por conseguinte,que o tipo ideal weberiano pode ser transformado para servir de base para a construção de um modelo que leva em conta uma escala muito mais ampla de fenômenos do que aquela que se credita a Weber - fe nômenos que freqüentemente têm sido tratados ad hoc como características "informais". No entanto, tal modelo é mais complexo do que parece à primeira vista, pois a investigação emoírita revela Que uma "burocracia racional" do tioo webe o riano é, provavelmente, um sistema social instável. Presente mente, a pesquisa está sendo dirigida para uma maior espe cificação operacional das variáveis sugeridas e para expli cações mais detalhadas de suas inter-relações. CONFLITOS NA TEORIA DE WEBER • ALVIN W. GoULDNER I NEVITAVELMENTE, existem certos pontos obscu ros no trabalho de Weber que, se esclarecidos, possibilita riam sua melhor utilização. Diversos deles podem ser nota dos na di . nam "efetiva" uma burocracia. Escreve ele: A efetividade da autoridade legal ("buro crática" no presente contexto - A. W. G.) re pousa na aceitação da vali dez do seguinte . .. 1) Que toda norma legal dada pode ser estabele cida por acordo ou por imposição visando a fins utilitários ou valores racionais, ou ambos, com pretensão de obediência pelo menos por parte dos membros da associação.1 Aqui, um problema essencial deixa de Ser considerado de maneira surpreendentemente inesperada, pois Weber não percebe a possibilidade de que a efetividade da burocracia • Traduzido de Patterns of Industrial Bureaucracy (Glencoe. 1111 nola: Pie~ Presa. 1964). pága. 19-27. 1 A. M. °Henderson e Talcott Parsons (orgs.) • Max Weber: The Theory 01 Economic and Social Organization (Nova York: Odord Unlverslty Press. 1947). pág. 329. 61 60 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA - ou outra de suas características - possa variar segundo o modo pelo qual as normas são introduzidas: por imposição ou por acordo. Ele supôs tacitamente que o contexto cultural de uma'burocracia especifica seria neutro frente aos diversos métodos de introdução de normas burocráticas. Contudo, des~ de que nossa cultura não é neutra, mas prefere as normas in troduzidas por acordo às impostas, não se pode confundt-Ias sem obscurecer a dinâmica da organização burocrática ... Weber silenciou sobre diversas outras questões. Primei ro: a quem deveriam ser úteis as normas para que a burocra cia fosse efetiva? Segundo: em termos dos objetivos de quem seriam as normas um recurso racional? Objetivos de quem deveriam elas realizar para que a burocracia operasse efetiva mente? Weber admitia que as metas dos diferentes estratos burocráticos eram idênticas - ou, pelq menos, bastante si milares e por isso não as distinguiu. A razão disso parece ~-----:--~~sido a utilização aa PllrocradagÓvernamental,aparent'~e---- mente solidária, como modelo implícito. Tivesse ele focali zado a burocracia da fábrica, com suas tensões mais evidentes entre supervisores e ·supervisionados. , . i e teria de considera do imediatamente que uma norma dada poderia ser racional ou vanta~osa para a consecução dos fins de um estrato, diga mos o gerencial, mas poderia não ser racional ou vantajosa para os trabalhadores.lI Uma "burocracia" só tem "fins" num sentido metafó rico. Contudo, a precisão exige que se especifiquem os obje tivos de diferentes pessoas ou os objetivos típicos de diferen tes estratos na organização. Tal postura sugere que esses fins podem variar, não são necessariamente idênticos ou impor tantes para todo o pessoal e podem mesmo ser contraditó rios; uma conclusão que de modo algum surpreenderá os es 2 Sõbre este ponto fizemos consideraçOes mals gerais em nossa discussão de Industrial Sociology: Status and Prospects de Wllbert E.. Moore em Amerlcan Sociologlcal Review, vol. XIII. ri' .... agosto de 1948. págs. 396...fllO. CONFLITOS .NA TEORIA DE WEBER tudiosos da indústria, ainda que os da administração a te nham negligenciado sistematicamente. A incipiente distinção de \Veber entre normas impostas e normas estabelecidas por acordo indica dois aspectos mais amplos de um mesmo problema, entrelaçados em sua teoria. Há, primeiro, sua ênfase na burocracia como administração por "especialistas" ou profissionais. Weber via nossa época como a.quela em que o diletante estava desaparecendo rápi damente e assegurava que as formas modernas de adminis tração se caracterizariam pela importância atribuída à espe cialização: Na esfera da administração a escolha é apenas entre o diletantismo e a burocracia. O fundamento primeiro da administração burocrática reside no papel do conhecimento técnico ... 3 Aqu~stão é ~~ sempre a. deuquem controla-a maquinaria exist~~e~~n-te---~~ e tal controle é limitado para as pessoas que não são especialistas ... 4 A administração burocrática significa fundamentalmente o exercício do controle baseado no conhecimento. Este é o aspecto que a torna especIficamente racional ... 5 A burocracia é superior em saber, tanto o técnico como o do fato concreto dentro de sua esfera de interesse.6 Há, contudo, outro ingrediente na concepção weberiana de burocracia; trata-se do papel da disciplina, um elemento que acompanha sua ênfase na "imposição" como fonte das normas burocráticas. Segundo Weber, a burocracia é o "fruto . mais racional" da disciplina.7 3 Henderson e Parsons, ibid., pág. 337. ... Il;Iid•• pã{l~ 337. 5 1t>ld., pág. 339. 6 IbiJ..: p6g. 339. 7 C. W. Mills e H. Gerth. From Max Weber (Nova York: Oxford University Press. 1946). pág. 254. 62 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA o conteúdo da disciplina - escreveu Weber é apenas a execução consistentemente r~ciona lizada, metodicamente exercitada e exata da ordem recebida, na qual toda crítica pessoal é incondicio nalmente suspensa e ao ator cabe única. e exclusi-. vamente executar a ordem.8 Taleott Parsons, um dos mais agudos comentaristas da teoria de Weber, acentuou que "sobretudo a burocracia implica disciplina. . . .E a adequação das ações do indivíduo a um complicado padrão de maneira que o caráter de cada uma de suas relações com o resto pode ser rigorosamente contro lado ... li Assim, a burocracia implica uma ênfase na obediên cia; e por "obediência" Weber entende que o conteúdo de uma ordem se torna, "por si mesmo, a base da ação" .10 Weber, então, concebia a burocracia como uma organi ---z"fia"'ç..Jiã;,.u----"brrjç.fa"""dal.Po-r-unr1ado, seria uma ofgatiizaçãobã'''se=a;o:doJ:a~-----+ na especialização; por outro, uma organização baseada na disciplina. No primeiro caso, a obediência é invocada como um meio para a realização de um fim; um indivíduo obedece porque a norma ou ordem é percebida como o melhor méto do conhecido para a consecução de algum objetivo. , Na segunda concepção, Weber assegurava que a buro cracia era uma forma de administração em que a obediência seria um fim em si mesma. O indivíduo obedece à ordem, afastando os julgamentos sobre sua racionalidade ou mora lidade, principalménte por causa da posição ocupada pela pessoa que ordena. O conteúdo da ordem não é discutível. Neste sentido, os guardas nazistas nos campos de concen tração justificaram suas atrocidades inenarráveis porque, 8 Mills e Gerth. ibid., pág. 254. 9 Talcott Parsons. The Structure of Social Action (Nova York: McGraw-HiIl Book Co.• 1937). pág. 5<Y1. 10 Henderson e Parsons. ibid., pág. 327. CONFLITOS .NA TEOlUA DB WEBER 63 como disseram, "obedecíamos às ordens". No primeiro pa drão, pois, o indivíduo obedece em parte devido aos seus sentimentos a respeito da nOrma ou ordem; no segundo, obe dece independentemente de seus sentimentos. Taleott Parsons observou esse caráter equívoco dateoria weberiana numa nota de pé de página, penetrante, mas mui to breve_ Ele sugere que Weber confundiu dois tipos- diferen tes de autoridade: a) a autoridade que repousa nâ "atribuição de um cargo legalmente definido" e b) a autoridade baseada na "competência técnica".l1 Parsons u.tiliza a relação médico -paciente como o arquétipo da autoridade baseada na compe... .tência técnica. Propõe que "a autoridade do médico reside fundamentalmente na crença do paciente em que o clinico empregará em. seu benefício uma competência técnica ade quada para ajudá-lo em seu mal"12 (itálicos de A. W. G.). A f!~ essencial é ....em seu_(istoé; do paciente) benefício"-.m Em outras palavras, uma p'ura competncia técnica pode ser insuficiente para assegurar o consentimento para as prescri ções médicas. O paciente pode rejeitar a autoridade do médico se sente que suas necessidades estão sendo desrespeitadas dentro da relação. Por exemplo, pode sentir que o médico o está explo rando financeiramente. Mais uma vez, os prisioneiros dos campos de concentração nazistas não aceitavam a autoridade dos médicos que neles faziam "experiências", mesmo que não tivessem . dúvida a respeito de sua capacidade. Dentro dessa linha, Parsons sugere que esta forma de autoridade, baseada na competência téCnica, ..depende inteiramente da garantia... de uma consentimento voluntário" ,13 Parece claro, por conseguinte, que a concepção weberia na ~e uma burocracia como "o governo dos especialistas", li Henderson e Parsons. ibld., pãg. 59. 12 lbid. í3 lbid. 64 SocIOLOGIA DA BUllOCRACIA no sentido da breve análise de Parsons, é uma forma de au toridade n~o-legitimada apenas pela presença ou uso de ca pacidades técnicas. Aparentemente, algo mais do que isso é asse~rado para conseguir o consentimento voluntário.· A conclusão a que se chega é a seguinte: Weber parece ter descrito impltcitamente não Um, máS dois tipos de buro cracia. Um ·dt:sses tipos pode ser chamado de "forma repre sentativa" da burocracia, baseado nas normas estabelecidas por acordo, regras que são tecnicamente justificadas e admi nistradas por pessoal especialmente qualificado. " Um se gundo padrão que pode ser chamado de burocracia "puniti va" é baseado na imposição de normas e na obediência pura e simples. AS PUNÇOES OA ORGANIZAÇÃO BUROCRATICA: -tI.J;>"'f1'FENFl?5B-MA1\T,IFES'1'-A-Ç A teoria weberiana da burocracia foi um ponto de partida fecundo na manipulação dos materiais empíricos, mas 'não forneceu instrumentos analíticos suficiel)temente gerais. Por. isso, voltamo-nos para as diretivas contidas na análise "estru-. tural-tuncional". A mais útil exposição deSsa abordagem, para as necessidades da pesquisa empírica, é a formulada por Merton em Social T heory and Social Slruclure. 14 De uma perspectiva funcionalista, a questão mais. fun damental a ser colocada a respeito da organização burocrá tica é: como ela persiste? O funcionalismo relaciona-se, em particular, com as atividades de auto-sustentação .de uma or ganização. Que faz ela para conseguir sobreviver? A· respos ta de Weber a esta questão, embora sucinta e incipiente, é suficientemente dara: 14 Robert K. Merton, Social Structure and Social Theory (GJencoe. lIJinols: Free Press. 19'19), esp. capitulo I. CONFLITOS NA 1'BORJA DE WBBER 65 A expertenCla tende a mQstrar universalmente - escreve ele - que o. tipo duro de administração -burocrática. .. é, de uma pe~spectiva puramente técnica, capaz de atingir o mais alto grau de eficiên cia e é nesse sentido o meio mais racional conheci do de exercer a dominação sdbre seres humanos.1II A burocracia é superior, explica Weber, às outras formas historicamente conhecidas de administração por causa de sua estabilidade, fidedignidade,- calculabilidade permitida dos re sultados e magnitude de suas operações. IO Em termos funcionalistas, a análise de Weber trata pri macialmente das funções "manifestas"17 da administração burocrática, isto é, explica sua sobrevivência da mesma for ma pela qual um burocrata explicaria o uso de recursos bu rocráticos, a saber, que são téénicas eficientes para a reali zaçãonâe alguriCóbjettvo.Esta é aiaião pubHcamenteace1~ para o emprego de métodos burocráticos. Contudo, uma ex plicação completa da sobrevivência burocrática deve conside rar não apenas suas conseqüências prescritas e tão conhecidas publicamente, mas também aquelas imprevisíveis e não dis cutidas convencionalmente. Existem todos os motivos para se esperar que as buro cracias produzam uma rede complexamente ramificada de IS Henderson e Parsons. ibid.• pág. 337. 16 Ibid. 17. Os termos "manifesto" e "latente" serllo usados da maneira se guinte neste estudo: "manifesto" referir-se-á àquelas conseqüências de um padrão social. isto é, burocracia. que silo culturalmente prescritas para ele;' o termo "latente" igualmente se referirA às conseqüências concretas do padrllo. mas, neste caso, elas nIlo são culturalmente prescritas ou prefe ri<t~~, Essa distinção operacional substitui os significados dt!sses tennos est~b,c;lec:idos porF,Çlbert Merton. Para Merton, uma função latente é aq~I,' cujas cons~q(il!ncias não são intentadas nem reconhecidas pelos aut~es en,,9IvicJPl!' ,Na pesquisa emplrica é diflcil. freqüentemente, deter mmar· se o autor reconhece ou intenta certas conseqüências: isso parece pà'r~c:ularríiente certo nas situações conflitivas em que os autores podem dissimular deliberadamente. - - - - 6 6 S o c t O L O G I A D A B U R O C R A C I A C O N P L I T O S N A T B O l U A DB W B B E I t 6 7 c o n s e q ü ê n c i a s , m u i t a s d a s q u a i s e s t ã o a b a i x o d o n í v e l d e a d e i x a r e m e s t a d o r u d i m e n t a r a q u e l a s n o r m a s q u e r e f o r ç a I p e r c e p ç ã o p ú b l i c a . E m b o r a n ã o s e j a m f a c i l m e n t e p e r c e p t í v e i s , r i a m a p r e d i c a b i l i d a d e e s e g u r a n ç a d o s t r a b a l h a d o r e s . essas c o n s e q ü ê n c i a s p o d e m c o n t r i b u i r c o n s i d e r a v e l m e n t e p a r a D e m a n e i r a m a i s g e r a l , W e b e r p a r e c e t e r c o n c e b i d o as a s o b r e v i v ê n c i a e d e s e n v o l v i m e n t o b u r o c r á t i c o s . S e r i a i n t e i r a n o r m a s c o m o s e e l a s s e d e s e n v o l v e s s e m e o p e r a s s e m . sem a m e n t e p r e m a t u r o , e n t ã o , a f i r m a r q u e a s b u r o c r a c i a s s e m a n i n t e r v e n ç ã o d e g r u p o s i n t e r e s s a d o s q u e . a l é m disso, p o s s u e m t ê m a p e n a s d e v i d o à s u a e x i s t ê n c i a . o p o d e r e m g r a u s d i f e r e n t e s . C e r t a m e n t e , a b u r o c r a c i a é u m . " . . . . " . . . . . * . . . . . . . ~ . . . . . . . ;. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ~ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . * . . . . i n s t r u m e n t o p r o d u z i d o p e l o h o m e m e s e r á p r o d u z i d o p o r h o m e n s n a p r o p o r ç ã o d e s e u p o d e r n u m a s i t u a ç ã o d a d a . . . H á a i n d a o u t r o a s p e c t o d a d i s c u s s ã o w e b e r i a n a s o b r e o p a p e l d a e f i c i ê n c i a a o q u a l n ã o s e p o d e r i a d a r a s s e n t i m e n t o . Em g r a n d e p a r t e , W e b e r f o c a l i z o u as c o n t r i b u i ç õ e s q u e o s m é t o d o s b u r o c r á t i c o s f a z e m p a r a a o r g a n i z a ç ã o c o m o u m t o d o . P o r e x e m p l o , e l e i n d i c o u q u e a s n o r m a s b u r o c r á t i c a s~umentam a " p r e d i c a b i l i d a d e " d o d e s e m p e n h o n a o r g a n i z a ção p e l a r e s t r i ç ã o d a s a m i z a d e s p e s s o a i s d e s a g r e g a d o r a s o u · - - G d a s - i n i n : ú 6 a d e . s . .._-~.. M a s f o r n e c e m as b u r o c r a c i a s v e í c u l o s i g u a l m e n t e e f i c i e n t e s p a r a a r e a l i z a ç ã o d o s o b j e t i v o s d e t o d o s o s e s t r a t o s d a o r g a n i z a ç ã o ? A s n o r m a s d a f á b r i c a , p o r e x e m p l o , c a p a c i t a m o s o p e r á r i o s a p r e d i z e r e m c o i s a s d e m a i o r i n t e r e s s e p a r a e::les]18 ~oder-se-ia v e r q u e s o b d e t e r m i n a d a s circunst~ndas a s n o r m a s d a f á b r i c a t o r n a m n o r m a l m e n t e d i f í c i l o u i m p o s s í v e l a p r e d i ç ã o p a t a o s e s t r a t o s p e s s o a i s m a i s b a i x o s ; p o r q u e d a d a a i m p l i c i t a m a s p e n e t r a n t e s u p o s i ç ã o d e q u e a a n s i e d a d e e i n s e g u r a n ç a s ã o m o t i v a d o r e s e f e t i v o s , l e v a n d o inVIsivel m e n t e o s h o m e n s a o b e d e c e r e m , o s e m p r e g a d o r e s t e n d e r ã o 1 8 P o r e x e m p l o : p a r a o s o p e r á r i o s " o s c a n a i s d e a s c e n s ã o n ã o s ã o c l a r o s . o c o m o e o q u a n d o d o a v a n ç o n l i o s l i o d e f i n i d o s . Q u a n d o p e r g u n t a m a o p a t r l o c o m o p o d e m p r o g r e d i r . e l e p o d e a p e n a s d i z e r q u e s e ~raba l h a r e m d u r a m e n t e . f i z e r e m u m b o m s e r v i ç o , c o m p o r t a r e m - s e e t e n t a r e m a p r e n d e r o s e r v i ç o , a e l e s s e r á d a d a e v e n t u a l m e n t e u m a o p o r t u n i d a d e · d e m e l h o r e s t r a b a l h o s . E l e n l o p o d e d i z e r q u e s e f i z e r e m t a l o u q u a l c o i s a s B u r l e t g h G . G a r d n e r .serAo p r o m o v i d o s n o fim d e a l g u n s m e s e s . . . ·· H u m a n R e l a t i o n s in I n d u s t r l l ( C h i c a g o : R l c h a r d D . I r w i n , I n c . , 1 9 4 6 ) , p â g . 174. 92 SocIOLOGIA DA BUROCRACIA mento dos clientes ou membros (é este, freqüentemente, o caso nos movimentos semipolíticos, organizações educacio nais etc.), a organização burocrática deverá interessar-se por numerosas áreas de atividade de seus clientes, estabelecer. controle sobre elas ou sujeitar-se· à sua influência e direção. Finalmente, quanto maior sua dependência direta frente a dife rentes participantes· na arena poUtica e quanto menores as facilidades econômicas básicas e o .apoio poUtico dado pelos detentores do poder político - como no caso de algumas organizações públicas nos Estados Unidos e, em certa medida, em diferentes organizações em Israel - tanto maior será a tendência da organização em sucumbir às exigências de- dife rentes grupos de pressão econômicos e políticos, a desen volver suas atividades e a desvirtuar suas próprias normas de maneira conseqüente.' Como já foi dito, podem ocorrer em casos concretos certa n .~idên.ciaentte-astendênClá.sudeOOt:oàatizá.çã()edesbU:- rocratização. Assim, por exemplo, quando um grupo detentor do monopólio político adquire o controle sobre uma orga nização burocrática, pode desvirtuar as normas organizacionais a fim de conceder vantagens especiais aos detentores do poder ou manter sua influência sobre diferentes segmentos da popu lação. Por outro lado, quando um processo de desburocrati zação se desenvolve deVido à crescente pressão dos diferentes grupos sobre a burocracia surge, dentro da organização, como uma espécie de defesa contra essas pressões, uma tendência para a formalização e burocratização. Isso mostra que o papel e os caracteres distintivos de uma organização burocrática particular são pressionadns em diversos sentidos, podendo-se distinguir qual dessas tendências é predominante em áreas .diferentes da atividade burocd.tica. :a tarefa de pesquisas pos teriores analisar' mais detalhadamente essas diferentes cons telações. 9 Ver Janowltz et. ai•• op. cit.• pâgs. 107-114; também Katz e Elseostadt, op. cito COOPTAÇAO: UM MECANISMO PARA A ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL* PHILlP SELZNICK o SISTEMA DE REFE~NCIA aqui adotado inclui a análise do comportamento organizacional em termos de res postas da organização às suas necessidades. Uma de tais ne .... cessidages . é espedficada . ..romo."segurança-da organização.--- . como um todo frente às fôrças sociais de seu meio". As res postas, por outro lado, são repetitivas e podem ser conc~bi das como um mecanismo, segundo a terminologia psicol6gica quando da análise do ego e seus mecanismos de defesa. Um desses mecanismos organizacionais é a ideologia. O outro, principal objeto deste estudo, denominamos cooptação ... Definimos previamente este conceito como "o processo de absorção de novos elementos na liderança ou estrutura de decisões politicas de uma organização, como meio de evitar ameaças à sua estabilidade oq existência". Este mecanismo geral adquire duas formas básicas: cooptação formal, quando há n~essidade de estabelecer a legitimidade da autoridade ou de tornar a administração acessível ao público a que se dirige; e cooptação informal quando há necessidade de ajusta mento às pressões de centros especificos de poder na so ciedade, '" Traduzido de "Cooptatlon: A Mechanlsm for Orghnlzatlonal Stabillty", em Robert K. Merton et ai .. ~eader in Bureaucracy (Glencoe, IlUnols: Free Pres.s, 1963). págs. 135-139. 94 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA Na administração, a cooptação é um processo pelo qual o poder ou os encargos do poder - ou ambos - são compar tilhados. Por um lado, o centro real de autoridade e decisão pode ser deslocado ou feito mais inclusivo, com ou sem qual "quer reconhecimento público da mudança; por outro lado, a participação no exercício da autoridade e a responsabilidade pública por esta participação podem ser compartilhadas com novos elementos, com ou sem a real distribuição do poder em si. Os imperativos organizacionais que definem a necessi dade da cooptação surgem de uma situação em que a auto ridade formal está concreta e potencialmente em estado de desequilíbrio com relação ao seu meio institucional. Por um lado, pode-se dar que a autoridade formal não consiga refle tir o verdadeiro equilíbrio de poder na sociedade; por outro, pode-se dar que lhe falte um sentido de legitimidade histó rica ou que seja incapaz de mobilizar a sociedade para a áÇão. __ ~ _A incªpacidª~ara~letitJl -yerdadeiro-equillbrio-àepeder exigirá um ajustamento real aos centros de força institucional que estão em condição de lançar golpes ordenados e, assim, de tornar efetivas exigências concretas. Esta questão pode ser resolvida pelo tipo de cooptação que resulta numa distribui ção real do poder. Contudo, o requisito de legitimidade pode exigir um ajustamento ao povo em seu aspecto indiferen dado, a fim de que um sentimento de aceitação geral possa ser desenvolvido. Para este caso pode ser desnecessária uma distribuição concreta do poder: a criação de uma "frente" ou a incorporação aberta de elementos consentidos na estru tura da organização pode ser suficiente. Desse modo, uma aura de respeitabilidade será gradualmente transferida dos elementos cooptados para a organização como um todo e, ao mesmo tempo, pode ser estabelecido um veículo de aces sibilidade administrativa. Podemos sugerir a seguinte hipótese: a cooptação que resulta numadistribuição real do poder tenderá a operar CooPTAÇÃO 9:> informalmente e, inversamente, a cooptação orientada para a legitimação ou para a acessibilidade.-tenderá a ser efetuada através de recursos formais. Assim, um partido de oposição pode ser formalmente cooptado numa administração politica por meio de um recurso como a nomeação de seus líderes para postos ministeriais. Este recurso pode ser utilizado quan do é visada uma distribuição do poder; contudo, é especial mente útil quando seu objetivo é a criação de solidariedade pública, a legitimação de representatividade do govt:rno. Em tais circunstâncias," os líderes . da oposição podem tornar-se prisioneiros do governo, trocando a esperança de um poder futuro (obtendo o crédito público por se manterem no go verno numa época de crise) pela função atual de compartilh;u' as responsabilidades pelos atos da administração. O caráter formal e público da cooptação é essencial para os objetivos --Visados. PO:E-eUtfe--lado,qua-nde-a -cooptação--sedestin:rhea~-~ lização de um ajustamento aos centros organizados de poder institucional, pode ser necessário manter relações que, eníbora sejam c~nseqüência~, são informais e encobertas. Se se tornam públicos os ajustamentos aos núcleos específicos de poder, a legitimidade da autoridade formal, como representativa de uma comunidade teoricamente indiferendada (o povo como um todo), pode ser minada. Por isso torna-se útil e freqüen temente essencial que tal cooptação permaneça na sombra da interação informal. A cooptação informal de núcleos existentes de poder na estrutura total (formal e informal) de decisão política de uma organização, sintomática de uma pressão subjacente, é um mecanismo de ajustamento a forças concretas. Neste nível ª interação ocorre entre os que estão em posição de arregi (uentar forças e utilizá-las, o que significa que o que está êm jugo é uma realocação substantiva de autoridade e não um reajuste puramente verbal. A cooptação formal, contudo. 97 96 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA é um tanto ambígua com relação à realocação de facto do poder. O sentimento de insegurança, que um líder interpreta como necessidade de incremento da legitimidade, é uma res posta a algo generalizado e difuso. Não há uma demanda obstinada de poder por parte de instituições autoconscientes que estejam em condições de desafiar a própria autoridade formal. As aparências tornam-se, neste contexto, mais impor tantes do que a realidade, dai resultando que as fórmulas verbais - que degeneram prontamente em propaganda e os recursos formais organizacionais pareçam adequados para a realização dos objetivos. O problema passa a ser o de manipulação da opinião pública, algo que em nada se asse melha às negociações com um grupo organizado de interesse, portador de uma liderança estabelecida e autoconsciente. A cooptação formal reparte ostensivamente a autori~ ... dack.-mas,faz~-o;..yê..se ·envolvicla-num-ditemr.()oDjefi~· vo real é a distribuição dos símbolos públicos ou dos encargos administrativos da autoridade e, conseqüentemente, das res ponsabilidades públicas, sem a transferência do poder subs tantivo; por isso, a cooptação formal torna-se necessária a fim de assegu~ar que os elementos cooptados não escapem ao controle, não tirem vantagem de sua posição f.;>rmal para se apropriarem da área real de decisão. Conseqüentemente, a cooptação formal requer controle in,formal sobre os elementos cooptados antes que a unidade de controle e decisão seja ameaçada. Esse paradoxo é uma das fontes de tensão perma nente entre a teoria e a prática no comportainento organiza cional. A liderança, pela natureza concreta de sua posição, está- comprometida com os dois objetivos conflitantes: se ela não toma conhecimentp da necessidade da participação, o objetivo da cooperação pode perigar; se a participação é con~ cedida em termos demasiadamente amplos, a continuidade da liderança e da política pode ser ameaçada. ~l ~ t ê li ~ ~ ~ i (I" r f:~" o:r/ P';1 ~; t .'j f' I: COOPTAÇÃO A REEXPOSIÇÃO EMPIRJCA DA DISCUSSÃO Deixando de lado o interesse da teoria analítica, a expo sição anterior define o objeto especial dessa investigação e as bases para a sua aproximação, obviamente seletiva, com a experiência dá TVA. Aquele sistema de referência guiou a análise empírica da qual apresentamos uma breve reCapi tulação. 1. A teoria de "grass-roots"· torna-.se uma ideologia protecioni.sta - Tentou-se explicar a elevada autoconsciência da TVA - como manifestada na doutrina de "grass-roots" - com base na função dessa doutrina em facilitar a aceitação da Authority na área de operação e em satisfazer ao requi sito de alguma justifkação geral de sua existência como tipo .--..únioo--de.agênda-governamental:--A--'I'V:A-foi-revoludOtiâria . tanto para, as atitudes da população e instituições locais quan to para0 sistema de governo federaL Adotando a doutrina de "grass-roots" a Authority foi capaz de estabelecer-se como a defensora das instituições locais e, ao mesmo tempo, de formular uma perspectiva que poderia ser utilizada na justi ficação geral de sua autonomia administrativa dentro do sis tema federal. Contudo, a fidelidade à doutrina e sua tradução em compromissos políticos criaram sérias indisposições entre a TVA e outros departamentos do governo federal, inclusive o Departamento da Agricultura e o Departamento do Interior. . Como resultado, esses departamentos, com base na experiên cia da TVA, opuseram-se à extensão da forma ,de organização da TVA a outras áreas, um fato de conseqüências para o futuro da própria Authority. N. do T.: A doutrina de "grass-roots democracy" incorporava o prinçfpio de que Q governo central nflo se deve restringir à imposição de sua autoridade numa determinada região. mas que, pelo contrário. sua população deve ter voz ativa nos órgãos federais que ai atuassem. Na prática nomeavam~se representantes. 98 SOCIOLOGIA DA BUROCRAClA COOPTAÇÃO 99 ?: 0. program~ agrário foi delegad01 a ~m. colegiado dade. Nesse sentido, as decisões que resultaram nesta situa admmlstratlVo orgamzado - No contexto do prmclpal exem· ção não podem ser consideradas como erros. pio de aplicação da doutrina de . "grass-roots" na TVA - o programa de distribuição de fertilizantes da Authority - 3. Num ambiente de controvérsia, os compromissos da foi elaborada uma forte relação entre colegiados envolvendo, TVA com seu colegiado agrário resultaram num alinhamento de um lado, o sistema colegiado de concessão de terras e, de faccioso envolvendo conseqüências imprevistas para seu papel outro, o Agricultural Relation Department da TVA. Esta 110 cenário nacional - No exercício do poder de decisão em relação de colegiados pode ser vista como um caso de coop- questões agrárias, a TVA se encontrou numa situação car tação informal na qual poderosos centros de influência no regada de conflitos organizacionais e políticos. As agências Vale foram absorvidos, dissimuladamente, na estrutura de agrárias do .N ew Deal - como a Barm Security Administra- determinação política da TVA. O Agricultural Relation tion e a Social Conservation Service - foram atacadas pela Department da TVA assumiu um caráter preciso que inclula poderosa American Farm Bureau Federation, que as consi um conjunto de sentimentos valoradores do sistema colegiado derava ameaças à sua vida especial de acesso à população de concessão de terras e a aceitação da missão de defender rural, a extensão dos serviços dos colegiados dt; concessão de tal sistema na Authority. Tornando efetiva essa representa- terras. Sob a pressão dos seus ruralistas,a Authority não ção, os ruralistas da TVA puderam aproveitar-se de prerro- reco~eceu a F~~ Securi.ty Administration e procurou excluir ~~tivas especiais. ----: resultª1l.tes deu seu stldll..Lformal deele-~_. _ .~_aS9lLC.onsenratlon.8enzlcedas...()p~s-na--4rea do--Vale;~-' - mentos integrantes da Authority - inclusive do exercício do O resultado foi uma situação polIticamente paradoxa em poder de decisão na sua área específica de jurisdição e da que. a TV~, ~ principal agê~cia do N e~ Deal, não conseguiu pressão sobre o desdobramento da política geral da Author. apo.l~r age~clas com as qual~ ~o~partdhava uma comunhão ity. O caráter e papel especiais do grupo rural da TVA li- pohtica, altando-se aos seus lfllmlgos. mitou sua perspectiva com relação à participação de insti- 4 Sob a p,'esswo d aJo t TVA I '.,• W .. • a e seus rur: tS as a a terou, tUlçoe.~ de n.egros, como :xpedlen~e da doutrma ~e grass- g1'adualmente, um aspecto significativo de seu caráter à ma -roots , e cnou. uma ~elaçao ~speclal para ~ Amencan Farm neira de uma agência conservadora - O grupo rural da TVA, Bureau . Federatton. Amda aS~tm, a o~er~çao desse processo refletindo atitudes e interesses locais, lutou contra a política coop~a~lvo provavelmente ~U1tO contn~ulU para fortalecer a de utilização de ter~as de propriedade pública, uma atitude estabtltdade da TVA na area e, especIalmente, para tornar conservadora, e aSstm .contribuiu efetivamente para a alte possível a mobilização de apoio num momento de necessi- ra~ã.o da politica. original ,da. TVA a c:ste respeit(). A proble mattca da proprIedade publtca é considerada como defini dora de caráter, no sentido de que é um foco de controvérsia Alguns funcionãrios da TVA questionaram o uso que se faz e divisão, e assim o foi na TVA por um longo período. A aqui do termo "delegado", Contudo. esta parece ser a palavra mais breve e significativa em termos de suas aplicações. Além disso, em seu b~~a inflexível de seus interesses ideológicos e locais levou relatório da politica da TVA quando de seu afastamento da presidência. o grupo '1lral a envolver a Authority num desacordo com oDavid E, Lilienthal disse: "A TVA tem, por esforço persistente. delegado e assim descentralizado suas funções ... " New York Times, 13 de no Peparta.men~o do Interior sobre a administração das. terras vembro de 1946. pág, 56. sob. a responsabilidade da TVA. 100 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA 5. A utilização das associações voluntárias dentro da doutrina de /lgrass~roots" representa uma distribuição dos en~ cargos e responsabitidades do poder e não do poder em si O recurso à associação voluntária - especialmente, mas não exclusivamente, no programa agrário - é interpretado como um caso de cooptação formal, primeiro por promover um acesso organizado para o público, mas também como um meio de dar suportes à legitimidade do programa da TVA. Isto significa que, bpicamente, a autoridade real e, em ampla medida, a máquina organizacional continuaram em mãos da agência administradora. Após nove anos de op~ração, as asso~ ciações distritais de terras que controlavam os fertilizantes da TVA permaneciam como instrumentos do sistema de agentes distritais ao qual foi delegado o programa de demonstração da TVA. Em conexão com esta análise, um teste operacional para localizar o controle sobre os grupos de cidadãos coo~ mtadosédeScrito, como sugereauquest~o~i) acesso à associação por parte dos elementos de fora é canalizado por méio dos funcionários da agência cooptante? A TENDENCIA BUROCRÁTICA DOS PARTIDOS POLfTICOS* ROBERT MrCHELS A ESPECIALIZAÇÃO TÉCNICA que resulta inevitavel~ mente de toda organização extensiva torna necessária o que se chama de liderança especializada. Conseqüentemente, o poder de âfi:isâo-passaa ser consideradoWnuaosmatribu"mt~o~s-----~ específicos da liderança e é gradualmente tirado das massas para ser concentrado nas mãos dos líderes, exclusivamente. Assim, eles que eram, inicialmente, não mais que os instru mentos de execução âa vontade coletiva se emancipam das massas e se tornam independentes do seu controle. A organização implica uma tendência à oligarquia. Em toâa organização - seja um partido político, um sindicato ou qualquer outra associação dessa espécie - a tendência aristocrática manifesta~se muito claramente. O mecanismo or ganizacional, ainâa que conceda uma solidez de estrutura, inâuz muâanças graves na organização de massa invertendo completamente as posições dos líderes e liderados. Como re~ sultado âa organização, todo partido ou sindicato divide-se numa minoria de âirigentes e numa maioria, de dirigidos. .. Traduzido de "The Bureaucratic Tendency of PoHtical Parties". em Robert K..Merton el. 1'11.. organizadores. Reader in Bureaucracy (Glen coe. Illlnois~ Free Press. 1963). págs. 88,92. 106 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA dador da critica a este aspecto da democracia... A massa que delega sua soberania - o que significa transferi-la para as mãos de uma minoria - abdica de suas funções sobera nas. Porque a vontade do povo não é transferivel, nem mes mo a vontade de um único individuo. ESTRUTURA BUROCRATICA E PERSONALIDADE'" ROBERT KING MERTON U MA ESTRUTURA social racionalmente organiza da envolve padrões de atividade claramente definidos, nos quais, idealmente, todas as séries de ações estão funcional- _____ -- ---mente---:relacionadas íIOSfinsoerugiU:iiZação.c .E'mtaIOrgani_u zação está integrada uma série de cargos e status hierarqui zados aos quais é inerente certo número de obrigações e direitos, estabelecidos com muita precisão por normas espe cificas. A cada um desses cargos se atribui uma responsa bilidade e uma jurlsdição. A autoridade, ou seja, o poder de controle que tem sua origem em um status reconhecido, é inerente ao cargo e não à pessoa que o desempenha. A con duta administrativa, de modo geral, realiza-se dentro do li mite de normas preestabelecidas pela' organização. O siste ma de relação entre os distintos cargos implica um alto grau de formalidade e uma distância social claramente definida entre os ocupantes dessas posições. A formalidade se mani festa por meio de uni ritual social mais ou menos compli .. Traduzido de "Bureaucratlc Structure and Personabty", em Robert K. MertoIi et. ai., Reader in Bureaucracy (G!encoe. IlIlnois: Pree ~~Ss, 1963). pãgs. 361-371. . 1 Para o desenvolvimento do conceito de "organização racionar'. ver KarlMannhe1m. Man and Society in ah Age of Recomtruction (J.'.l'ova York: Harcourt. Brace. and Company. 1949). esp. págs. 51 e seguintes. 108 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA cado que simboliza e mantém o complexo ordenamento dos distintos cargos. Tal formalidade, que está relacionada com a distribuição da autoridade dentro do sistema, serve para atenuar o atrito reduzindo os contatos oficiais e substituin do-os por fórmulas que foram estabelecidas pelas normas da organização. Assim é possível calcular a conduta dos funcio nários e estabelecer um sistema de expectativas mútuas. Mais ainda, a formalidade facilita OS' contatos entre os funcioná rios nos casos em que haja atritos pessoais entre eles. Desse modo, o funcionário é protegido das possíveis arbitrarieda des de seus chefes, já que ambos estão limitados por normas que eles reconhecem. Fórmulas específicas de procedimento favorecem a objetividade e impedem que "os sentimentos agressivos se transformem em atos de violência".2 .____ ~FSTRllTllRA-DA-l1UROCRAC1A__ .. o tipo ideal dessa organização formal é a burocracia. O estudo analítico clássico da burocracia é o de Max Weber.3 Como assinala Weber, a burocracia implica uma clara divi são d~ atividades integradas que são consideradas como deve res inerentes aos cargos. Nos regulamentosse formula um sistema de diversos controles e sanções. A atribuição de fun ções se faz à base de qualificações técnicas que são determi nadas por procedimentos formais e imparciais, tais como exa 2 H. D. Lasswell. Politics (Nova York: McGraw-HIII. 1936). págs. 120-t21. 3 From Max Weber: ESSB.IIS in Sodolom, (Nova York: Oxford Universlty Press. 1946). páÇls. 196-244. traduzido e editado por H. H. Gerth e C. Wrlght Mi11s. Para um sumário das discussões de Weber, ver Ta\cott Parsons. The Strllcture of Social Action (Glencoe. IlIlnols: The Free Press, 1949). esp. págs. 506 e seguintes. Para· uma descriçl1o. que não é uma caricatura. do burocrata como um tipo de personalidade. ver C. Rabany, "Les Types Sociaux: le fonctionnalre". em Revqe Générale d'Administration. LXXXVIII (1907),. págs. 5-28. ESTRUTURA BUROCRÁTICA E PERSONALIDADE 109 mes etc. Dentro da estrutura de ordenamento hierárquico da autoridade, as atividades dos técnicos estão regidas por nor mas gerais abstratas e claramente definidas que tornam des necessárias as formulações de instruções específicas para cada caso determinado. A generalidade das normas requer uma constante categorização, mediante a qual os problemas e casos são classificados segundo um dado critério, de acordo com o qual são resolvidos. O tipo puro de funcionário burocrático é designado para o desempenho de seu cargo ou por seu superior ou por uma prova ou exame imparcial. Não é eleito. Uma medida de flexibilidade dentro da burocracia é dada pela eleição dos funcionários superiores que, presumIvel mente, expressam a vontade do eleitorado (por exemplo, um conselho de cidadãos ou de direção). A eleição dos funcio nários superiores tem por objetivo influir nos fins da orga nização; mas os meios técnicos para o alcance desse fins per ------manecemeIIIlIlãos--uopessoalburocrálito pefnianeÍ1fe.~- A grande maioria dos cargos burocráticos se exerce por toda a vida, sempre que não haja fatores de perturbação que possam reduzir as dimensões da organização. A burocracia proporciona o máximo de segurança profissional.~ A função da inamovibilidade, das pensões, dos salários reajustáveis e das promoções regulamentadas é assegurar o desempenho leal dos deveres do cargo sem consideração de pressões es tranhas.6 O principal mérito da burocracia está na sua efi ciência técnica devido à ênfase que dá à precisão, rapidez, 4 Karl Mannhelm, Ideologg and Utopia (Nova York: Harcourt, Brace, 1936), 18, págs. 105 e seguintes. Ver também Ramsay Muir. Peers and Bureaucrats (Londres: Constable, 1910), págs. 12-13. 5 E. G. Cahen-Salvador Insinua que o pessoal das burocracias está em grande parte constltuldo daqueles para quem a segurança é mais Importante que qualquer outra coisa. Ver seu "La situatioo matérielle et morale de fonctionnaires", Revue politique et parlementaire (1926), pág. 319, 6 H. J. Lasld. "Bureaucracy", na Encgclopaedia of the Social Sciences. &te artigo está escrito mais do ponto de vista do especialista em Ciência Politica do que do ponto de vista do 'socl6logo. 110 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA controle técnico, continuidade, discrição e por suas ótimas quotas de produção. A estrutura está concebida para eliminar por completo as relações do tipo pessoal e as considerações emocionais (hostilidade, ansiedadé, vínculos efetivos etc.). Com a burocratização crescente, torna-se claro que o homem é, em alto grau, controlado por suas relações sociais com os meios de produção. Isso já não pode ser considerado apenas como um postulado marxista, mas como um fato que deve ser reconhecido por todos, independentemente de seu valor ideológico. A burocratização aclara o que antes era obscuro. Cada vez mais as pessoas se dão conta de que para trabálhar têm que ser empregadas, posto que não possuem instrumen tos e equipamento. E as burocracias privadas e públicas são, em grau crescente, as que dispõem desses meios. Por conse guinte, tem-se que ser empregado pela burocracias para se ter acesso aos instrumentos de que se necessita para trabalhar, jst~pªra~._Neste sentido, a. bur.oaatizaçãG-únplka-a---- separação entre os indivíduos e os instrumentos de produção, tanto nas empresas capitalistas modernas como na empresa estatal (tal como existiam em 1951), do mesmo modo como no exército pós-feudal a burocratização implicava a separa ção completa dos instrumentos de destruição. No caso típico, o trabaU1ador não possui seus instrumentos nem o soldado suas armas. Nesse sentido, há cada dia màis pessoas que têm a condição de trabalhadores. Assim se desenvolveu, por exem plo, o novo tipo de trabalhador cientista na medida em que o cientista está "separado" de seu equipamento técnico (o físico não possui o seu dclotron). Para trabalhar em suas investigações ele tem de ser empregado por uma burocracia que disponha de recursos de laboratórios. A burocracia é um tipo de administração que evita quase por completo a discussão pública de seus procedimentos, ainda que seja possível que se critiquem seus fins. l:!sse "se gredo burocrático ': não é exclusivo nem das burocracias pú- EsTRUTURA BUROCRÁTICA E PERSO,NALlDADE 111 blicas nem das particulares.'!' B considerado necessário para impedir que certas informações valiosas caiam em poder de competidores econômicos privados ou em mãos de grupos políticos estrangeiros e potencialmente hostis. A espionagem entre competidores, ainda que, geralmente, não seja chama da' assim, é talvez tão freqüente - quando não altamente organizada - em um sistema da empresas privadas quanto em um sistema de Estados nacionais. Cifras acerca dos custos, listas de clientes, indicações so~re novos procedimentos téc nicos, planos de produção, são considerados, em geral. como segredos essenciais das burocracias econômicas privadas, se gredos qde poderiam ser revelados se as ba.ses de todas as decisões e da pol~tica tivessem que ser defendidas publica mente. AS DISFUNÇOES DA BUROCRACIA Nesta descrição simplificada se enfatizam os resultados positivos e as funções desempenhadas pela burocracia, quase sem considerar as pressões internas que afetam sua estrutura. A sociedade, em grande' parte, contudo, realça as imperfei ções da burocracia, como se deduz do fato de que a palavra "burocracia" se converteu em um insulto. A passagem, para o estudo dos aspectos negativos da burocracia nos é dada pela aplicação do conceito de Veblen de .. incapacidade treinada", da noção de Dewey de to psicose ocupacional" e da de Wa;rnotte de "deformação profissio-' nal". A incapacidade treinada corresponde à situação em que a preparação pode tornar-se inadequada ao mudar certas condições. A falta de flexibilidade na sua aplicação a um meio em transformação produz desajustes mais óu menos sérios.8 Assim, adotando o exemplo do galinheiro e utilizado 7 Weber, op. cll. 8 Para estimular a discussl'i(l e o uso desses conceitos, ver Kenneth Burke. Performance anel Change (Nova York: New Repubbc, 1935). 112 SOCIOLOGIA DA BUROCRACIA por Burke neste sentido, os reflexos dos pintinhos podem ser condicionados para que o som de uma campainha se con- . verta em um sinal de alimento. A mesma campainha pode ser usada para reunir os "pintinhos treinados" para a sua deca pitação. Em geral, adotam-se medidas que correspondem à preparação anterior, e sob novas condições que não são perce bidas como significativamente diferentes, a solidez desta pre paração pode conduzir à adoção de procedimentos errados. Como disso Burke, trpeople may be unfítted by being fít in an unfit fitness". Assim a preparação pode resultar em inca pacidade. O conceito de Dewey de psicose ocupacional se baseia, em grande parte, na mesma observação. Como resultado
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