ESTUDO DIRIGIDO DA DISCIPLINA.docx CONTROLE INTERNO E EXTERNO

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ESTUDO DIRIGIDO DA DISCIPLINA 
CONTROLE INTERNO E EXTERNO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. 
REFERÊNCIA: COLBARI, Ely C.de J. MACEDO. Curitiba: Editora Intersaberes, 1ª. Edição 2012. 
Neste roteiro destacamos a importância para seus estudos de alguns temas diretamente relacionados ao contexto estudado nesta disciplina. Os temas sugeridos abrangem o conteúdo programático da sua disciplina nesta fase, e lhe proporcionarão maior fixação de tais assuntos, consequentemente, melhor preparo para o sistema avaliativo adotado pelo Grupo Uninter. Esse é apenas um material complementar, que juntamente com os vídeos e os slides das aulas compõem o referencial teórico que irá embasar o seu aprendizado. Utilize-os da melhor maneira possível. 
Bons estudos! 
Tema: As características do Estado brasileiro 
O Brasil possui sua composição de Estado definida no art. 1º da Constituição Federal, de 5 outubro de 1988, o qual estabelece que a República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito. O Brasil possui como forma de governo a República, cujo sistema de governo é o presidencialismo (Chefe de governo e chefe de estado concomitantemente) e tem seus representantes eleitos pelo povo. O Brasil se caracteriza como um Estado democrático de Direito em que o Estado de Direito entende-se que todos os cidadãos são submetidos às leis e, portanto, os direitos fundamentais do homem devem ser respeitados; Estado democrático expressa que o Estado tem como base o princípio da soberania popular, a busca pela superação das desigualdades sociais e regionais e a realização da justiça social. A forma de Estado adotado pelo Brasil é a Federação, ou seja, é formada por um conjunto de estados-membros e municípios, incluindo o Distrito federal, com relativa autonomia para se organizar política, administrativa e juridicamente e regulamentar os assuntos relacionados a suas obrigações. O Estado brasileiro é, assim, formado por três esferas de governo: federal, estadual, incluindo o Distrito Federal, e municipal. 
Tema: O controle na administração pública 
Para combater a corrupção e o nepotismo, frutos do Estado Absoluto, a administração pública implementou a burocracia weberiana, modelo racional-legal com base nos princípios de carreira, hierarquia funcional, impessoalidade e formalismo: modelo de controle que perdura até hoje nas entidades do setor público. Com a edição da Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988 (Brasil, 1988), e com o advento da administração pública gerencial, o controle passou a ter um enfoque gerencial, voltado não só para os procedimentos e para a legalidade, mas também para os resultados. A finalidade do controle na administração pública é garantir que as pessoas estejam exercendo a função administrativa do Estado de acordo com os princípios e regras, constitucionais e legais, que norteiam ou limitam a atuação do Poder Público. 
Tema: O Tribunal de Contas 
Seguindo o princípio da tripartição do poder, cabe ao Poder Executivo executar as leis ... o Poder Legislativo tem a função de legislar e de fiscalização do Poder Executivo ... o Poder Judiciário cabe resolver os conflitos e julgar com base nas regras constitucionais e nas leis criadas pelo Poder Legislativo. Porém há dois órgãos de controle: o Ministério Público e o Tribunal de Contas. O Tribunal de Contas é um Órgão auxiliar do Poder Legislativo na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da administração pública direta e indireta sob a jurisdição quanto à legalidade, legitimidade, à economicidade, às aplicações das subvenções e à renúncia de receitas, ou seja, auxiliar no controle externo. Embora os Tribunais de Contas auxiliem o Poder Legislativo, não estão subordinados a ele, pois eles detêm prerrogativas próprias. 
Tema: O princípio da relação custo/benefício 
Há alguns princípios que regem o controle na administração pública. São eles: o princípio da segregação das funções, o princípio da relação custo/benefício, o princípio da qualificação adequada e o princípio da aderência a diretrizes e normas. Esses princípios valem tanto para o controle interno como para o controle externo, ou seja, independentemente de onde esteja localizado, o controle deve se atentar para esses princípios. O que estabelece o princípio da relação custo/ benefício, determina que o custo do controle não deve exceder os benefícios que pode proporcionar, não se pode conceber que aquele que controla seja mais caro do que aquilo que é controlado. 
Tema: Os princípios constitucionais do controle interno ou externo 
No decorrer da história, uma série de princípios foram criados para nortear e estruturar o Estado de Direito. Esses princípios podem ser observados nas Constituições existentes no mundo, pois elas são responsáveis por definir a estrutura básica, fundamentos e bases para determinado sistema. Os princípios foram influenciados principalmente pelas Revoluções Francesa e Americana. No Brasil, desde o século XIX, havia certa resistência na elaboração de uma Constituição Brasileira, visto que, o país era comandado por um rei que tinha suas regras próprias. Com o passar dos anos, foram criadas sete constituições que fizeram mudanças na história do país. A partir delas, muitos princípios foram implantados e, atualmente, representam o pilar do Estado Brasileiro. Os princípios constitucionais do controle interno ou externo são aqueles contidos no art. 37 da Constituição Federal de 1988. Os princípios são: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 
Tema: O controle interno 
Por mais que o art. 70 da Constituição Federal coloque lado a lado o controle interno e o externo com a função recíproca de realizar as fiscalizações contábil, financeira, operacional e patrimonial sob o âmbito da legalidade, da legitimidade e da economicidade, os controles localizados internamente e externamente possuem características distintas. O controle interno é realizado por um órgão interno, localizado dentro da organização. 
Tema: O objetivo do controle interno na administração pública 
O objetivo do controle interno na administração pública é aquele realizado pelo próprio órgão, com o objetivo de verificar a exatidão e a fidedignidade dos dados contábeis e o cumprimento de leis e de regulamentos aplicáveis, além de promover a eficiência operacional. Os objetivos do controle interno são: promover operações ordenadas, econômicas, eficientes, eficazes; salvaguardar os recursos contra as perdas, erros, fraudes; aderir às leis; aos regulamentos e às diretrizes superiores; e avaliar os elementos dispostos na contabilidade e nas demais áreas que servirão de informes e de relatórios contábeis, financeiros e operacionais. 
Tema: Objetivos principais dos processos de controle 
Toda empresa, seja ela pública ou privada, necessita de controles internos para salvaguardar seus ativos físicos e financeiros. As empresas necessitam de controles de estoque, almoxarifados, bens imobilizados, fluxos de caixa, fluxos de operações e outros controles necessários à condução de negócios, minimizando as perdas operacionais, ao mesmo tempo que buscam maximizar os resultados. Os três principais objetivos dos processos de controles internos são: Objetivo de Informação: garantir informação fidedigna ao processo decisório. Objetivo de Desempenho: medir o alcance dos objetivos fixados pela organização. Objetivo de Conformidade: assegurar a conformidade dos atos com as leis e regulamentos. 
Tema: Os três fatores importantes para os controles internos 
Para Pereira apud Corbari e Macedo (2012), a importância dos sistemas contábeis e dos controles internos pode ser bem definida ao considerarmos os fatores que os influenciam. Esses fatores são apresentados na bibliografia básica da disciplina e demonstrados por meio de um diagrama. Os três fatores que influenciam a importância dos controles internos são: tamanhoe complexidade da organização; caráter preventivo; e responsabilidade. 
Tema: Os tipos de controle interno
 
O controle interno alcança uma concepção mais ampla do que vinha sendo observado nos últimos tempos, além da verificação dos aspectos legais, pois inclui a averiguação de que as operações estão sendo feitas da melhor forma possível, com qualidade e sem esbanjar recursos públicos, e de que as informações disponibilizadas retratam a realidade do que ocorre dentro das organizações; ou seja, se as informações não são fraudulentas e, também, se a organização está atingindo efetivamente o seu fim, que é o de atender às necessidades sociais para garantir o bem-estar social. Os dois tipos de controle interno são divididos em Controle Contábeis e Controle Administrativos. 
Tema: A salvaguarda dos recursos públicos 
“Recursos públicos são arrecadados por intermédio do funcionamento de um sistema tributário que cobra impostos, taxas e contribuições. Um sistema tributário socialmente justo deve ter caráter distributivo, portanto, deve impor maior sacrifício àqueles que têm mais condições de suportá-lo e, ao mesmo tempo, estabelecer menores alíquotas, taxas e contribuições para aqueles que auferem rendas mais baixas e, em consequência, possuem menores estoques de riqueza.” (SICSU, João. Recursos Públicos: de onde vêm e de onde não vêm. Disponível em < http://cartamaior.com.br/?/Coluna> Acesso em novembro de 2015) 
Os casos do controle interno que visa salvaguardar os recursos públicos são contra perdas provenientes de desperdício, abuso administrativo, desordem administrativa, erros fraudes e outras irregularidades administrativas. O controle interno visa salvaguardar os recursos públicos contra quaisquer ações previsíveis, a exemplo de roubo, fraudes, desvios, ineficiência etc., porém, existem ações inesperadas da natureza, eventos externos, que não há como prever e estabelecer prevenções contra seus danos. Erros, fraudes e outras irregularidades administrativas. 
Tema: COSO 
A principal finalidade do Coso I era estabelecer uma única definição de controle interno que atendesse às necessidades de diferentes interessados. E definir critérios para avaliação dos sistemas de controle interno.
 
Tema: As necessidades reconhecidas pelo COSO
 
No primeiro documento divulgado pelo Coso (Comitê das Organizações Patrocinadoras) se enfatizou a relevância dos controles internos na redução de demonstrações contábeis fraudulentas, porém, posteriormente, esse comitê reconheceu outra necessidade. A outra necessidade reconhecida pelo Coso foi a necessidade de focar, também, o aspecto gerencial, e não somente os controles dos processos. 
Tema: A metodologia COSO 
A metodologia COSO II reuniu os principais objetivos que devem ser avaliados e monitorias pelo controle interno e estabeleceu que cabe ao controle interno dar garantia razoável de que os objetivos organizacionais estão sendo atendidos. Os objetivos tratados na metodologia COSO II são os Estratégicos, operacionais, de comunicação e de conformidade. 
Tema: As categorias das respostas ao risco 
Após o mapeamento de riscos – perda financeira, fraudes, danos, roubo, furto, entre outros -, considerando sua probabilidade de ocorrência e seu impacto, faz-se necessário o seu gerenciamento, ou seja, exige-se que as organizações públicas respondam aos riscos. Observa-se que pela metodologia Coso as respostas ao risco classificam-se em quatro categorias, sendo elas: Evitar; Reduzir, Compartilhar; Aceitar. 
Evitar: interrupção dos eventos que oferecem riscos, porém essa atitude pode resultar na paralização de determinados projetos ou atividades desenvolvidas pelo Poder Público. 
Reduzir: diz respeito as medidas adotadas para reduzir a probabilidade de ocorrência de um evento negativo, ou seu impacto, ou ambos. 
Compartilhar: corresponde a redução de probabilidade ou do impacto dos riscos pela transferência de uma parte deles a terceiros, visando o compartilhamento. 
Aceitar: não se adota nenhuma medida para diminuir a probabilidade ou o grau de impacto dos riscos. 
Tema: Segregação de função 
Entre as diversas atividades de controle, há aquelas descritas pelo Coso (2004) e por Pereira (2009). A meta dessas atividades é reforçar o cumprimento de planos de ação estabelecidos e, também, manter as organizações direcionadas ao cumprimento de seus objetivos. Dentre essas atividades podemos citar a revisão da alta administração, o processamento da informação, os controles físicos, entre outros. Para fins de controle interno o que é Segregação de Função (Prevenção) - As responsabilidades e as obrigações são atribuídas a pessoas distintas objetivando a redução do risco de erro ou fraude. A segregação de função é essencial para a efetividade dos controles internos, por isso a contabilidade e as conciliações, as informações e as autorizações, a custódia e o inventário, a contratação e o pagamento, a administração de recursos próprios e de terceiros, as normatizações e a fiscalização, por exemplo, devem estar segregadas entre os colaboradores. 
A segregação de função visa evitar que o mesmo funcionário controle diversas fases do processo. Desta forma, evita a centralização das operações em uma só pessoa. Um mesmo funcionário não pode ser responsável pela aquisição de ativos físicos e seu registro contábil. A segregação de função visa reduzir o risco de erro, desperdício ou procedimentos incorretos e, para isso, impede que uma única pessoal ou equipe realize todas as etapas de um processo ou transação. Incluem-se como etapas-chave a autorização, a execução e registro das transações, assim como, a sua auditoria. A centralização das operações em uma só pessoa não é um procedimento visado pelo controle interno, mas sim a segregação de funções na busca de evitar erros, fraudes e malversação de recursos públicos. A finalidade é de proteger os ativos contra quaisquer perdas e riscos devidos a erros ou irregularidades. Com a segregação de funções a responsabilidade sobre todas as fases do processo não fica restrita a uma única pessoa, eliminando, assim, os erros e a possibilidade de roubos, fraudes e outras irregularidades. 
Tema: A definição de controle externo 
“Partindo de uma nova concepção de controle da Administração Pública na atualidade, tem-se que os órgãos de controle externo podem contribuir de forma decisiva na proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, pois o estreitamento das relações dos órgãos de controle e a sociedade tendem a incrementar a fiscalização dos gastos públicos, aumentando a efetividade das políticas sociais, bem como dos próprios serviços que são prestados pelo Estado, contribuindo para o fortalecimento da cidadania e, porque não dizer, do próprio regime democrático.” (Santana, Herick Santos. O controle externo da administração pública no Brasil. Disponível em < http://jus.com.br/artigos/26798 > Acesso em novembro de 2015). A definição de Controle Externo é aquele realizado por uma pessoa ou um órgão que não integra a estrutura organizacional daquele que realizou o ato em exame. Meireles (2002) são exemplos, a apreciação das contas do executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Contas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação de um ato do executivo por decisão do Judiciário. 
Tema: O Ministério Público Especial 
A Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União), em seus artigos 80 e 81, atribui ao Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União, “a missão de guarda da lei e fiscal de sua execução” (Brasil, 1992). Sabe-se que o Ministério Público, conhecido por Ministério Público Especial, exerce uma função junto ao Tribunal de Contas da União e essa função é de ser guardião do erário e dos interesses da coletividade, atuando, juntamente com o Tribunal de Contas, no controle externo da administração Pública. 
Tema: O controle social 
Conforme a Constituição de 1988, o Brasil, “constitui-se em Estado Democráticode Direito” (BRASIL, 1988), em que todo poder é emanado do povo, sendo que esse poder é exercido pelos representantes eleitos. Dessa forma, o poder é do povo, mas é responsabilidade da sociedade eleger uma pessoa que possa decidir em seu nome. O controle social de acordo com o referido artigo legal é aquele exercido diretamente pelo cidadão ou pela sociedade civil organizada e se enquadra na modalidade de controle externo. Conforme Corbari (2011) controle social é cercado de incompreensões, pois geralmente remete a ideia de verificação de falhas e irregularidades. ... E deve ser compreendido como um instrumento de auxílio na gestão de recursos públicos, garantindo a concretização dos objetivos estabelecidos. 
Tema: A participação do cidadão 
A ação popular é um meio constitucional de o cidadão realizar diretamente o controle sobre a administração pública, invalidando os atos e contratos ilegais e lesivos ao patrimônio público. Além da ação popular, existem outras três outras formas de participação do cidadão são elas: o mandado de segurança, o sufrágio universal, o referendo e o plebiscito. 
Tema: A transparência nas finanças públicas
 
“De acordo com o artigo 8º da Lei nº 12.527 de 18 de novembro de 2011, “é dever dos órgãos e entidades públicas promover, independentemente de requerimentos, a divulgação em local de fácil acesso, no âmbito de suas competências, de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas”. Infelizmente, em boa parte dos mais de 5.500 municípios do Brasil, a lei simplesmente não é cumprida, ou é cumprida com “ressalvas”. O artigo diz que a informação deve ser publicada em local de fácil acesso, mas em alguns municípios a coleta dos dados é tarefa árdua até mesmo para que tem bastante conhecimento e acesso ilimitado à internet.” (GALHARDO, André. Transparência sobre finanças públicas. Disponível em < http://analiseeconomica.com.br/ > Acesso em novembro de 2015) As leis vinculam a transparência às finanças públicas tendo em vista que elas refletem o que ocorre dentro da administração pública: as finanças públicas são espelhos das decisões políticas e administrativas. 
Tema: Auditoria de conformidade 
A Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988, estabeleceu dois tipos de auditoria: a de regularidade, chamada de auditoria de conformidade, e a auditoria operacional. Quando, ao mesmo tempo, são realizados os dois tipos de auditoria – regularidade e operacional -, temos a auditoria conhecida por integral. (CORBARI, Ely C. MACEDO, Joel de J. Curitiba: InterSaberes, 2012, capítulo 7). A auditoria de conformidade ou de regularidade se refere ao exame das transações de natureza financeira, contábil, orçamentária e patrimonial. Com o objetivo de emitir opinião sobre a adequação das demonstrações contábeis, sobre o cumprimento das leis, das normas e dos regulamentos e sobre a moralidade e a legitimidade dos atos de gestão. Ela envolve também os aspectos de legalidade no âmbito contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial. 
Tema: Os aspectos verificados pela auditoria de conformidade 
A auditoria de conformidade ou regularidade se refere ao exame das transações de natureza financeira, contábil, orçamentária e patrimonial, com o objetivo de emitir opinião sobre a adequação das demonstrações contábeis, sobre o cumprimento das leis, das normas e dos regulamentos e sobre a moralidade e a legitimidade dos atos de gestão. A auditoria envolve, também, os aspectos de legalidade no âmbito contábil, financeiro, orçamentário e patrimonial. A auditoria de conformidade é aquela que verifica a regularidade das operações financeiras, orçamentárias, contábeis, patrimoniais e operacionais. 
Tema: O planejamento da auditoria 
Planejar requer a decisão por antecipação à ocorrência de evento organizado, de forma racional, as ações que serão realizadas, os recursos que serão alocados e o tempo necessário para a execução das tarefas. O planejamento de auditoria consiste no levantamento dos dados in loco relativos ao órgão (ou à entidade) auditado, procedimento este indispensável e que permite ao auditor o conhecimento prático das operações e do ambiente da organização e obter informações fornecidas pelo controle interno sobre a estrutura contábil, patrimonial, financeira, de recursos humanos e de materiais do ente auditado. 
Tema: A finalidade da auditoria interna 
“A auditoria no setor público tem como objetivo examinar a integridade, a adequação e a eficácia dos controles internos e das informações físicas, contábeis, financeiras e operacionais da entidade pública. Existem diversos tipos de auditorias, entre elas a auditoria de conformidade (regularidade), a operacional e a integral.” A auditoria interna no setor público tem como finalidade de contribuir com a administração na busca do aperfeiçoamento das operações e do controle interno, além da indução ao cumprimento de políticas e normas.