UNIDADE II (Administracao Publica)_20130824164228

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UNIDADE II
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
DISTINÇÕES:
1) Administração Pública: Sentidos
A expressão “administração pública” é duvidosa, pois exprime mais de um sentido. Pode significar a extensa gama de atividades e tarefas que compõem o objetivo do Estado ou o próprio número de órgão e agentes públicos incumbidos de sua execução. 
Assim, para evitar dúvidas, utiliza-se a expressão “Administração Pública” (com as iniciais em letra maiúscula) quando se estiver referindo o sentido subjetivo - ou seja, a administração como conjunto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a incumbência de executar as atividades administrativas.
Por exemplo: As Secretarias de Estado, bem como as autarquias estaduais – que integram a Administração Pública do Estado de Mato Grosso – têm dever de velar pelo interesse da coletividade.
De outro lado, utiliza-se a expressão “administração pública” (em letras minúsculas) quando se estiver referindo o sentido objetivo – vale dizer, a própria atividade administrativa exercida pelo Estado por seus órgãos e agentes, caracterizando, enfim a função administrativa.
Por exemplo: A administração pública dos serviços de energia elétrica tem se mostrado ineficaz no país. 
2) Distinção entre Estado, Administração e Governo
Estado: nação politicamente organizada.
Administração: exercício da função administrativa.
Governo: atividade que fixa objetivos do Estado e conduz politicamente os negócios públicos.
Estado, Administração e Governo não se confundem. O Estado, “nação politicamente organizada”, é dotado de personalidade jurídica própria, sendo pessoa jurídica de direito público interno (CC, art. 41, I), e de quatro elementos básicos: povo, território, poder soberano (poder de autodeterminação e auto-organização emanados do povo para ser exercido em território determinado e por ele definido) e finalidades definidas.
O Governo e a Administração atuam por suas entidades (dotadas de personalidade jurídica), por seus órgãos (entes despersonalizados e integrantes da estrutura da pessoa jurídica) e por seu agentes (pessoas físicas incumbidas do exercício da função pública).
Mas a Administração exerce função administrativa apenas com base nos poderes administrativos – que são poderes instrumentais -. Atos administrativos são praticados pelos Três Poderes.
De outro lado, o Governo (atividade que fixa objetivos do Estado ou conduz politicamente os negócios públicos), exerce um poder estrutural, praticando atos de gestão, também nominados “atos políticos” (geralmente editados pelos Chefes dos Executivos, resultantes da soberania detida pela União e/ou pela autonomia política detida pelos Estados-membros, pelo DF e pelos Municípios).
São exemplos de atos de governo, a sanção, o veto e o decreto autônomo/independente.
2.1 A ESTRUTRURA ADMINISTRATIVA: o conceito de estado
O Estado, em especial do Estado de Direito, é aquele juridicamente organizado e obediente às suas próprias leis.
Para HELY LOPES MEIRELLES, o estudo da Administração Pública – compreendendo sua estrutura e as suas atividades – deve partir do conceito de Estado. Pois é sobre ele que repousa toda a concepção moderna de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados (In “Direito Administrativo Brasileiro”, 33ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2007, p.p. 59 e 60).
2.2 noções básicas de teoria geral do estado: conceitos, elementos, poderes e organização do estado
I – Noções Básicas de Teoria Geral do Estado
a) Estado
O Estado, definido como uma organização social nos grupos humanos, sempre existiu.
O que é recente é sua nova roupagem, ou seu processo evolutivo institucional – de simples organização social dos grupos humanos para “Estado de Direito”-.
A noção de “Estado de Direito” baseia-se na regra de que ao mesmo tempo em que o Estado cria o direito deve sujeitar-se a ele.
A expressão “Estado de direito” foi cunhada na Alemanha (Rechtsstaat), em obra de WELCKER, publicada em 1813. Nos Estados Unidos, o termo utilizado é “rule of Law” (vide: MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO in “As Origens do Estado de Direito”, RDA 168, pp. 11-17).
No Brasil, todos os entes que compõem a federação materializam o Estado Brasileiro.
Imperioso registrar que o Estado é um ente personalizado, apresentando-se não apenas exteriormente, nas relações internacionais, como internamente, neste caso como pessoa jurídica de direito público, capaz de adquirir direitos e contrair obrigações na ordem jurídica.
O novo Código Civil (Lei nº 10.406/2002), com vigor desde janeiro de 2003, atualizou o elenco de pessoas jurídicas de direito público, mencionando entre elas as pessoas que, por serem federativas, representam cada compartimento interno do Estado federativo brasileiro: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (CC, art. 41, I a III).
Colhe do Código Civil quando trata das pessoas jurídicas:
TÍTULO II
DAS PESSOAS JURÍDICAS
CAPÍTULO I
DISPOSIÇÕES GERAIS
Art. 40. As pessoas jurídicas são de direito público, interno ou externo, e de direito privado.
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.
Art. 42. São pessoas jurídicas de direito público externo os Estados estrangeiros e todas as pessoas que forem regidas pelo direito internacional público.
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:
I - as associações;
II - as sociedades;
III - as fundações.
IV - as organizações religiosas; (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
V - os partidos políticos. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
§ 1o São livres a criação, a organização, a estruturação interna e o funcionamento das organizações religiosas, sendo vedado ao poder público negar-lhes reconhecimento ou registro dos atos constitutivos e necessários ao seu funcionamento. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
§ 2o As disposições concernentes às associações aplicam-se subsidiariamente às sociedades que são objeto do Livro II da Parte Especial deste Código. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
§ 3o Os partidos políticos serão organizados e funcionarão conforme o disposto em lei específica. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de direito privado com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo.
Parágrafo único. Decai em três anos o direito de anular a constituição das pessoas jurídicas de direito privado, por defeito do ato respectivo, contado o prazo da publicação de sua inscrição no registro.
Art. 46. O registro declarará:
I - a denominação, os fins, a sede, o tempo de duração e o fundo social, quando houver;
II - o nome e a individualização dos fundadores ou instituidores, e dos diretores;
III - o modo por que se administra e representa, ativa e passivamente, judicial e extrajudicialmente;
IV - se o ato constitutivo é reformável no tocante à administração, e de que modo;
V - se os membros respondem, ou não, subsidiariamente, pelas obrigações sociais;
VI - as condições de extinção da pessoa jurídicae o destino do seu patrimônio, nesse caso.
Art. 47. Obrigam a pessoa jurídica os atos dos administradores, exercidos nos limites de seus poderes definidos no ato constitutivo.
Art. 48. Se a pessoa jurídica tiver administração coletiva, as decisões se tomarão pela maioria de votos dos presentes, salvo se o ato constitutivo dispuser de modo diverso.
Parágrafo único. Decai em três anos o direito de anular as decisões a que se refere este artigo, quando violarem a lei ou estatuto, ou forem eivadas de erro, dolo, simulação ou fraude.
Art. 49. Se a administração da pessoa jurídica vier a faltar, o juiz, a requerimento de qualquer interessado, nomear-lhe-á administrador provisório.
Art. 50. Em caso de abuso da personalidade jurídica, caracterizado pelo desvio de finalidade, ou pela confusão patrimonial, pode o juiz decidir, a requerimento da parte, ou do Ministério Público quando lhe couber intervir no processo, que os efeitos de certas e determinadas relações de obrigações sejam estendidos aos bens particulares dos administradores ou sócios da pessoa jurídica.
Art. 51. Nos casos de dissolução da pessoa jurídica ou cassada a autorização para seu funcionamento, ela subsistirá para os fins de liquidação, até que esta se conclua.
§ 1o Far-se-á, no registro onde a pessoa jurídica estiver inscrita, a averbação de sua dissolução.
§ 2o As disposições para a liquidação das sociedades aplicam-se, no que couber, às demais pessoas jurídicas de direito privado.
§ 3o Encerrada a liquidação, promover-se-á o cancelamento da inscrição da pessoa jurídica.
Art. 52. Aplica-se às pessoas jurídicas, no que couber, a proteção dos direitos da personalidade.
b) Organização do Estado: O Princípio Federativo e o Estado Federal
A simples leitura dos princípios fundamentais inscritos no Título I da Constituição Federal de 1988 revela que o princípio federativo é princípio estruturante ou de organização que define a forma de Estado adotada pelo Brasil.
Confira-se o texto constitucional:
TÍTULO I
Dos Princípios Fundamentais 
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
A Federação brasileira nasceu de um ato político, consubstanciado materialmente no Decreto nº 01, de 15 de novembro de 1889, que teve como razão histórica a necessidade de libertação das províncias do poder centralizador do Império.
A partir de então, desde a Constituição de 1891, o Brasil tem adotado o regime da federação como forma de Estado.
A Federação brasileira teve grande influência da Federação norte-americana (país em que, pela primeira vez, esta forma de Estado foi instituída, após a luta empreendida para libertação das colônias inglesas do jugo britânico no século XVIII). 
O Federalismo norte-americano decorreu de processo de agregação, tornando-se unidos, num só Estado, os estados soberanos (que antes se uniam através de confederação). No Brasil, porém, resultou de processo de segregação, uma vez que durante o Império era adotado o regime unitário, com apenas um único poder político.
Nota nº 1: Tipos de federalismo
Qto à formação, temos o federalismo por agregação e por segregação. O primeiro formado a partir de uma reunião de vários Estados (EUA); o segundo formado em face de uma divisão de Estado pré-existente (Brasil).
Qto à maior ou menor concentração do poder, temos o federalismo centrípeto, o centrífugo e o de equilíbrio. O centrípeto é o federalismo que proporciona uma maior concentração de poder no governo central (foi o que ocorreu no Brasil, com a Carta de 1967); o centrífugo implica numa maior descentralização, com redução dos poderes centrais e ampliação dos poderes regionais (EUA); e o de equilíbrio, que visa instaurar uma equilibrada e equitativa repartição de poderes entre os governos central e regionais (tendência da Constituição brasileira de 1988).
Qto à repartição de competência, pode ser dual (ou clássico) ou cooperativo (ou neoclássico). O federalismo dual consiste numa repartição de competências privativas entre as entidades federadas, que atuam como esferas distintas, separadas e independentes, não havendo entre elas qualquer tipo de cooperação ou colaboração recíproca (prevaleceu no Brasil na Constituição de 1891). Já o federalismo cooperativo, que surgiu como uma necessidade do Estado Social, caracteriza-se pela colaboração recíproca e atuação paralela ou comum entre os poderes central e regionais (no Brasil, começou a partir da Constituição de 1934, muito acentuado na atual).
Qto ao equacionamento das desigualdades, fala-se de federalismo simétrico e assimétrico. O federalismo simétrico prima pela igualitária divisão de competências e de receitas. Já o federalismo assimétrico, sem perder de vista a igualdade entre as entidades federadas, busca adotar um mecanismo que promova a redução das desigualdades regionais; parte do pressuposto da existência de profundas desigualdades socioeconômicas entre os Estados federados e conduz a sua atividade em direção a reverter esse quadro, com a realização de programas destinados a determinadas regiões, tratando de forma diferente os diversos integrantes da Federação de molde a torná-los iguais (é o federalismo adotado pela Constituição de 1988). – vide: DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR in “Curso de Direito Constitucional”, 2ª ed. Salvado/Bahia: Editora Jus Podivm, 2008, pp.806 e 807) -.
 
Nota nº 2: Características fundamentais da forma federativa de Estado
2.1) descentralização política (além do poder central, outros círculos de poder são conferidos a suas repartições): No Brasil há três círculos de poder, todos dotados de autonomia, o que permite às entidades componentes a escolha de seus próprios dirigentes. Compõem a federação brasileira a União Federal, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal (CF, art. 18).
2.2) participação da vontade dos Estados na vontade nacional, representados no Senado Federal (CF, art. 46); e
2.3) poder de autoconstituição, conferido de forma expressa aos Estados de modo a permitir sejam regidos também por suas próprias Constituições (CF, art. 25).
c) Autonomia dos Entes Federados: 
Ao tratar da organização político-administrativa do Estado, a Constituição deixou expressamente registrado que os entes que compõem a federação brasileira são dotados de autonomia.
TÍTULO III
Da Organização do Estado
CAPÍTULO I
DA ORGANIZAÇÃO POLÍTICO-ADMINISTRATIVA
Art. 18. A organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição.
§ 1º - Brasília é a Capital Federal.
§ 2º - Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei complementar.
§ 3º - Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrar-se para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios preservarão a continuidade e a unidade histórico-cultural do ambiente urbano, far-se-ão por lei estadual, obedecidos os requisitos previstos em Lei Complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações diretamente interessadas.
§ 4º A criação, a incorporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro do período determinado por Lei Complementar Federal,e dependerão de consulta prévia, mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 15, de 1996)
Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencioná-los, embaraçar-lhes o funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relações de dependência ou aliança, ressalvada, na forma da lei, a colaboração de interesse público;
II - recusar fé aos documentos públicos;
III - criar distinções entre brasileiros ou preferências entre si.
A doutrina constitucional refere que a Constituição de 1988 adotou um modelo de Estado Federal de estrutura tríplice, pois além de declarar que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 1º), determinou que a sua organização político-administrativa compreenda a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos da Constituição (art. 18).
Autonomia, no seu sentido técnico-político, significa ter a entidade integrante da federação capacidade de auto-organização, autogoverno e auto-administração.
c1) auto-organização – a entidade pode criar seu diploma constitutivo (poder constituinte derivado decorrente);
c2) autogoverno – a entidade pode organizar seu governo e eleger seus dirigentes; e
c3) auto-administração – a entidade pode ela organizar seus próprios serviços.
A auto-administração é o aspecto, dentre as autonomias dos entes federados, que tem maior relevância para o tema relativo à Administração Pública. Os entes federativos, porque dotados de autonomia, terão suas próprias Administrações, ou seja, sua própria organização e seus próprios serviços, inconfundíveis com o de outras entidades.
Esta auto-administração dá-se pelo exercício da função administrativa, que será em seguida analisada.
d) Poderes e Funções
Imperioso distinguir poder e função.
Poder é a capacidade de impor a própria vontade numa relação social ou a possibilidade de eficazmente impor aos outros o respeito da própria conduta ou de traçar a conduta alheia.
 “O Poder Político, na linguagem de MARCELO CAETANO, é a faculdade exercida por um povo de, por autoridade própria (não recebida de outro poder), instituir órgãos que exerçam o senhorio de um território e nele criem e imponham normas jurídicas, dispondo dos necessários meios de coação” (In “Manual de Ciência Política e Direito Constitucional” Toma I, p. 130).
Este poder político - capacidade de impor – é uno e indivisível. Pois pertence ao Estado, materizalizado, no Estado Federativo brasileiro, pelos entes federados: a União, os Estado-membros, o DF e os Municípios.
Todavia, embora realidade única, este poder político manifesta-se por meio de funções, que são, fundamentalmente, de três ordens, a saber: a executiva, a legislativa e a judiciária.
Portanto, funções estatais não se confundem com poder estatal (ou político). Aquelas são manifestações deste; aquelas tripartem-se, este é uno e indivisível.
Para compreender as funções estatais, faz-se necessária breve referência ao princípio da separação de poderes.
e) Princípio da Separação de Poderes (ou melhor: da separação das funções estatais)
O princípio constitucional da separação de poderes, expressamente previsto no art. 2º da CF/1988 – “Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário” -, tem sua gênese na teoria clássica da separação das funções estatais (defendida desde a antiguidade clássica por ARISTÓTELES , na obra A Política).
Em tempos mais recentes, deve-se a JOHN LOCKE (filósofo inglês) a teoria original da separação das funções estatais, na célebre obra Two Treatises of Government (Segundo Tratado sobre o Governo), surgida em 1690. Nela sustentava que só havia dois Poderes, propondo uma separação dual: o Legislativo e o Executivo. O Executivo, porém, açambarcando a função executiva (executar as leis), a função federativa (declarar a guerra e a paz, constituir ou desconstituir ligas e alianças, e comandar todas as transações com as pessoas e comunidades estranhas à sociedade) e a prerrogativa (é a faculdade de agir discricionariamente, sempre em favor do bem público, quando surgirem questões para as quais a lei não tenha previsto soluções, ou até mesmo agir contra a própria lei).
Todavia, foi o filósofo francês MONTESQUIEU que, inspirado em LOCKE, sistematizou, em termos definitivos, as diferentes funções estatais agrupando-as junto a organismos estatais distintos, defendendo a idéia de poder limitado e, portanto, de um governo moderado.
Dizia MONTESQUIEU no seu De L’ esprit des Lois (O Espírito das Leis, Livro XI, Cap. IV, p. 116): “Para que não se possa abusar do poder, é preciso que, pela disposição das coisas, o poder limite o poder.”
Nota-se que, partindo do pressuposto de que o poder tende a corromper-se onde não encontra limites, MONTESQUIEU traçou uma filosofia de organização política necessária à garantia da liberdade, com uma divisão tríplice:
O PODER LEGISLATIVO cria as leis e corrige ou anula aquelas que forem feitas.
O PODER EXECUTIVO celebra a paz ou declara a guerra, envia ou recebe embaixadores, instaura a segurança, previne invasões. 
O PODER JUDICIÁRIO julga os crimes ou os conflitos entre os particulares.
Demais, estes poderes não poderiam estar reunidos nas mãos de um único órgão ou único homem.
“É necessário, pois, que os Poderes se repartam entre órgãos distintos, de sorte que possa cada um deles, sem usurpar as funções do outro, impedir que os demais abusem de suas funções. Cada Poder, portanto, tem a faculdade de estatuir sobre os assuntos afetos às suas funções, ou seja, tem “o direito de ordenar por si mesmo, ou de corrigir o que foi ordenado por outrem”; e dispõe, outrossim, da faculdade de impedir que os outros Poderes invistam contra o equilíbrio constitucional das funções estatais, anulando as suas ações ilegais. MONTESQUIEU, portanto, preconizava fundamentalmente, para além de uma divisão de funções, a idéia de uma recíproca limitação dos poderes, e isso só era possível num ambiente em que os poderes distintos fossem exercidos por órgãos também distintos” (DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR, ob. cit., p. 501).
O pensamento de MONTESQUIEU muito influenciou na elaboração da Constituição norte-americana de 17 de setembro de 1787. Foi, contudo, na Revolução Francesa que a doutrina da separação tornou-se definitivamente, dogma universal.
Com efeito, no art. 16 da Declaração Universal dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789, se afirma que – “Toda sociedade na qual não esteja assegurada a garantia dos direitos nem determinada a separação dos poderes, não tem constituição”. Desde então, o princípio da separação dos Poderes passou a ser elemento capital e caracterizador das constituições dos Estados Democráticos.
Mas o que eu pretendo deixar aqui registrado, após este breve escorço histórico, é que o princípio da separação do poderes (em que pese assim consagrado) seria melhor nominado como “princípio da separação das funções estatais”.
Copiem o seguinte escrito: 
O fenômeno da separação de Poderes não é senão o fenômeno da separação das funções estatais, que consiste na forma clássica de expressar a necessidade de distribuir e controlar o exercício do Poder político entre distintos órgãos do Estado (= repartição horizontal do Poder). O que correntemente, embora equivocadamente, se convencionou chamar de separação de Poderes, é, na verdade, a distribuição e divisão de determinadas funções estatais a diferentes órgãos do Estado, na lição sempre autorizada de KARL LOEWENSTEIN (In “Teoria de La Constituición, 2ª ed., Barcelona: Ediciones Ariel, 1970, p. 55). Deveras, como o Poder é uno e incindível, não há falar em separação de Poderes, mas, sim, em separação de funções doPoder político ou simplesmente de separação de funções estatais. Insistimos: não é o Poder que é divisível, mas, sim, as funções que o compõem e se manifestam por distintos órgãos do Estado.
No Brasil, a cada um dos Poderes de Estado foi atribuída uma determinada função. Assim, ao Poder Legislativo foi cometida a função normativa (ou legislativa); ao Judiciário, a função jurisdicional; e, ao Executivo, a função administrativa.
A função administrativa é o objeto do nosso estudo. Ela está presente, como função típica, no Poder Executivo. Todavia, de forma atípica, também é desempenhada pelos Poderes Legislativo e Judiciário.
Ocorre que não há exclusividade no exercício de funções pelos Poderes. Há, sim, preponderância. As linhas definidoras das funções exercidas pelos Poderes têm caráter político e figuram na Constituição. Aliás, é nesse sentido que se há de entender a independência e a harmonia entre eles; se, de um lado, possuem sua própria estrutura, não se subordinando a qualquer outro, devem objetivar, ainda, os fins colimados pela Constituição.
Por essa razão é que os Poderes estatais, embora tenham suas funções normais (funções típicas), desempenham também funções que materialmente deveriam pertencer a Poder diverso (funções atípicas), sempre, é óbvio, que a Constituição o autorize.
O Legislativo, v.g., além da função normativa, exerce a função jurisdicional quando o Senado processa e julga o Presidente da República nos crimes de responsabilidade (CF, art. 52, I) ou os Ministros do STF pelos mesmos crimes (CF, art. 52, II). Exerce também a função administrativa quando organiza seus serviços internos (CF, art. 51, IV e 52, XIII).
O Judiciário, afora a função típica jurisdicional, pratica atos no exercício de função normativa, como na elaboração dos regimentos internos dos Tribunais (CF, art. 96, I, “a”) e de função administrativa, quando organiza os seus serviços (CF, art. 96, I, “a”, “b”, “c”; art. 96, II, “a”, “b” etc.).
Por fim, o Poder Executivo, ao qual incumbe precipuamente a função administrativa, desempenha também função atípica normativa, quando produz, v.g., normas gerais e abstratas através de seu poder regulamentar (CF, art. 84, IV), ou, ainda, quando edita medidas provisórias (CF, art. 62) ou leis delegadas (CF, art. 68). Atenção!!!! Quanto à função jurisdicional, o sistema constitucional pátrio vigente não deu margem a que pudesse ser exercida pela Executivo (o art. 205 da Constituição anterior, referindo-se ao contencioso administrativo, insinuava a possibilidade de o Executivo desempenhar função jurisdicional – como ocorre em França -. Com a Carta vigente, entretanto, que baniu aquela norma, restou superada a discussão). A função jurisdicional típica, assim considerada aquela por intermédio da qual conflitos de interesses são resolvidos com o cunho de definitividade (res iudicata), é praticamente monopolizada pelo Judiciário, e só em casos excepcionais, como visto, e expressamente mencionados na Constituição, é ela desempenhada pelo Legislativo.
Nota 1: Refiro interessante precedente do STF que evidencia o exercício da função judicial invalidando ato investigatório do Poder Legislativo (CPI) e que, ainda assim, respeitou o princípio da separação de poderes: 
“O Caso do Disclosure”
MS 25668 / DF - DISTRITO FEDERAL 
MANDADO DE SEGURANÇA
Relator(a):  Min. CELSO DE MELLO
Julgamento:  23/03/2006           Órgão Julgador:  Tribunal Pleno
Publicação 
DJ 04-08-2006 PP-00027 EMENT VOL-02240-03 PP-00410
RTJ VOL-00200-02 PP-00778
RCJ v. 20, n. 129, 2006, p. 55-66
Parte(s) 
IMPTE.(S) : ALEXANDER FORBES BRASIL CORRETORA DE SEGUROS
 LTDA
ADV.(A/S) : PAULO BEZERRA DE MENEZES REIFF E OUTRO(A/S)
ADV.(A/S) : MARCOS JOAQUIM GONÇALVES ALVES
IMPDO.(A/S) : PRESIDENTE DA COMISSÃO PARLAMENTAR MISTA DE
 INQUÉRITO - CPMI DOS CORREIOS
Ementa 
E M E N T A: COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO - QUEBRA DE SIGILO BANCÁRIO, FISCAL E TELEFÔNICO - AUSÊNCIA DE INDICAÇÃO DE FATOS CONCRETOS - FUNDAMENTAÇÃO GENÉRICA - INADMISSIBILIDADE - CONTROLE JURISDICIONAL - POSSIBILIDADE - CONSEQÜENTE INVALIDAÇÃO DO ATO DE "DISCLOSURE" - INOCORRÊNCIA, EM TAL HIPÓTESE, DE TRANSGRESSÃO AO POSTULADO DA SEPARAÇÃO DE PODERES - MANDADO DE SEGURANÇA DEFERIDO. A QUEBRA DE SIGILO - QUE SE APÓIA EM FUNDAMENTOS GENÉRICOS E QUE NÃO INDICA FATOS CONCRETOS E PRECISOS REFERENTES À PESSOA SOB INVESTIGAÇÃO - CONSTITUI ATO EIVADO DE NULIDADE. - A quebra do sigilo inerente aos registros bancários, fiscais e telefônicos, por traduzir medida de caráter excepcional, revela-se incompatível com o ordenamento constitucional, quando fundada em deliberações emanadas de CPI cujo suporte decisório apóia-se em formulações genéricas, destituídas da necessária e específica indicação de causa provável, que se qualifica como pressuposto legitimador da ruptura, por parte do Estado, da esfera de intimidade a todos garantida pela Constituição da República. Precedentes. Doutrina. 
O CONTROLE JURISDICIONAL DE ABUSOS PRATICADOS POR COMISSÃO PARLAMENTAR DE INQUÉRITO NÃO OFENDE O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. - O Supremo Tribunal Federal, quando intervém para assegurar as franquias constitucionais e para garantir a integridade e a supremacia da Constituição, neutralizando, desse modo, abusos cometidos por Comissão Parlamentar de Inquérito, desempenha, de maneira plenamente legítima, as atribuições que lhe conferiu a própria Carta da República. O regular exercício da função jurisdicional, nesse contexto, porque vocacionado a fazer prevalecer a autoridade da Constituição, não transgride o princípio da separação de poderes. Doutrina. Precedentes.
Decisão 
O Tribunal, por unanimidade, deferiu o mandado de segurança, nos termos
do voto do Relator. Votou o Presidente, Ministro Nelson Jobim. Ausente,
justificadamente, a Senhora Ministra Ellen Gracie. Plenário,
23.03.2006.
Nota 2 : Inventário, separação consensual e divórcio consensual: função administrativa típica a partir da vigência da Lei 11.441, de 04.1.2007
O inventário, a separação consensual e o divórcio consensual sempre constituíram função jurisdicional atípica (procedimentos de jurisdição voluntária), porque, a despeito de retratarem função administrativa, tinham que ser processados e finalizados pelo juiz, ainda que inexistisse litígio entre os interessados. A citada lei, que alterou o CPC, no entanto, passou a admitir que o inventário e a partilha (quando os interessados são capazes e concordes), bem como a separação consensual e o divórcio consensual (quando não há filhos menores ou incapazes) possam ser realizados por simples escritura pública em Ofício de Notas comum, servindo o título para o registro público adequado (arts. 982 e 1.124-A, do CPC, com a alteração da Lei 11.441/2007). Com tal inovação, o que era função jurisdicional atípica passou a caracterizar-se como função administrativa típica (vide: CARVALHO FILHO, ob. cit., p. 03).
2.3 ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
Pode-se adotar a seguinte designação para a organização administrativa brasileira:
ADMINISTRAÇÃO DIRETA: União, Estados-Membros, Distrito Federal e Municípios (atuação direta/concentrada, ou desconcentrada, do Poder Público);
Esta desconcentração da Administração Direta dá-se, v.g., na Administração Pública estadual onde a atividade do Poder Executivo – exercida pelo Governador do Estado – é dividida entre as Secretarias de Estado e, posteriormente, a atividades destas é subdividida com os gabinetes, assessorias, departamentos, seções, etc.
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA: autarquias, agências, fundações, empresas estatais (sociedades de economia mista e empresas públicas e suas subsidiárias);
Parte da doutrina também inclui na Administração Indireta os fundos especiais (Lei n. 4.320/64) e as entidades controladas pelo Poder Público (vide: BARROS, Wellington Pacheco, “Manual de Direito Administrativo”, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009, p. 38).
PARAESTATAIS,ENTES DE COOPERAÇÃO (3ª SETOR) ou “ENTIDADES CONTROLADAS PELA UNIÃO, ESTADOS, DF E MUNICÍPIOS”: serviços sociais autônomos, organizações sociais, dentre outros.
Nota 1: ADMINISTRAÇÃO DIRETA
- É o próprio Estado atuando por suas entidades estatais. 
- A União é dotada de soberania, os Estados, o DF e os Municípios de autonomia política, administrativa e financeira.
Nota 2: ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
- É integrada por pessoas jurídicas de direito público e de direito privado (autarquias, fundações e empresas estatais), criadas ou criação/instituição autorizada sempre por lei (CF, art. 37, XIX).
Cuidado!!!!! 
EC nº 19/98: empresa pública, soc. de econ. mista e fundações públicas - de direito privado - não são criadas por lei
Inicialmente, as sociedades de economia mista, as empresas públicas e as fundações (em geral), como as autarquias, também eram CRIADAS POR LEI (Decreto-Lei n. 200/67, art. 5º). A EC n. 19/98 alterou o inc. XIX do art. 37 da CF/88, de forma que “somente por lei específica poderá ser CRIADA AUTARQUIA e AUTORIZADA A INSTITUIÇÃO DE EMPRESA PÚBLICA, DE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA e DE FUNDAÇÃO.” Desta forma, a lei apenas autoriza a criação da entidade, que se processa por atos constitutivos do Poder Executivo e transcrição no Registro Público.
De se ressaltar, todavia, que este raciocínio só se aplica às fundações públicas DE DIREITO PRIVADO (o que é possível!), uma vez que, como já decidido pelo STF, quando a fundação pública tem personalidade DE DIREITO PÚBLICO, sua natureza jurídica é de autarquia e, por conseguinte, sua criação dá-se por lei . A personalidade surge a partir do momento da publicação da referida lei criadora (vide: BARROS, Wellington Pacheco, “Manual de Direito Administrativo”, Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009, p. 41 e 44).
- Parte da doutrina inclui também as concessionárias e permissionárias de serviços públicos na Administração Indireta.
- Como não foram criadas por vontade particular – mas por força de lei -, só podem ser extintas também por lei (princípio do paralelismo das formas).
- Cada entidade tem personalidade jurídica própria, seja por outorga (lei), seja por delegação (contrato) – o que, dentre outros aspectos, as distingue dos órgãos da Administração Pública -.
- Têm patrimônio próprio.
- Não têm fim lucrativo.
- Sujeitam-se sempre a controle interno pela própria entidade a que se vinculam (sem imposição de subordinação) e estão também sob controle externo exercido pelo Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas, e pelo Judiciário, além da fiscalização desempenhada pelo Ministério Público.
- Estão adstritas ao princípio da especialidade – ou seja, permanecem adstritas à finalidade para a qual foram instituídas e esta finalidade deve ter constado da lei criadora ou da lei que autorizou a criação -.
Nota 3: 3º SETOR
- Para a doutrina moderna, o 1º Setor é representado pelo Estado, o 2º, pelo mercado, e o 3º, notadamente pelas organizações não-governamentais (ONGs).
- O 3º Setor, onde estão localizadas as paraestatais, não integra a Administração Indireta. Todavia, como já salientado, parte da doutrina inclui na Administração Indireta (e não no 3º Setor) estas entidades controladas pelo Poder Público, posição que não adotaremos.
- Malgrado não integrem a Administração Indireta, sujeitam-se ao regime de licitação (art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 8.666/93) e à fiscalização pelo Poder Legislativo, com auxílio do Tribunal de Contas.
- A denominação “ENTES DE COOPERAÇÃO” surgiu com o autor THEMÍSTOCLES CAVALCANTI. 
THEMÍSTOCLES expunha que algumas entidades existem que escapam à estrutura geral dos órgãos administrativos: são organizações de DIREITO PRIVADO, mas CRIADAS POR LEI e que gozam de certas prerrogativas e a que se atribuem finalidades públicas. Não se confundem com a estrutura hierarquizada da administração clássica, mas estão sob a influência do Direito Administrativo. 
2.4 ENTIDADES POLÍTICAS E ADMINISTRAÇÃO: entidades estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais
Entidade é a pessoa jurídica, pública ou privada; órgão é elemento despersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que pertence, através de seus agentes. Na organização política e administrativa brasileira as entidades classificam-se em estatais, autárquicas, fundacionais, empresariais e paraestatais (vide: HELY L. MEIRELLES, ob. cit., p.p. 65 – 67).
Nota: Por que esta conceituação de entidade (pessoa jurídica), órgão e agentes é importante na prática do Direito Administrativo? 
Por exemplo, porque a mudança da palavra “órgão” para “pessoa jurídica” (entidade) na redação do enunciado da Súmula Vinculante nº 13 do STF, fez com que seja considerado inconstitucional, v.g., a nomeação em cargo em comissão na Assembléia Legislativa do Estado de MT de pessoa que é casada, por exemplo, com um Juiz de Direito ou com um Promotor de Justiça estadual.
OS CONCEITOS LEGAIS DE ADMINISTRAÇÃO DIRETA E DE ADMINISTRAÇÃO INDIRETA (E SEUS ENTES INTEGRANTES: AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES, EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA ESTÃO PREVISTOS NO DL 200/67: 
DECRETO-LEI Nº 200, DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967.
	
	Dispõe sôbre a organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
        O Presidente da República , usando das atribuições que lhe confere o art. 9°, § 2º, do Ato Institucional nº 4, de 7 de dezembro de 1966, decreta: 
TíTULO I
DA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL 
        Art. 1º O Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República auxiliado pelos Ministros de Estado. 
        Art. 2º O Presidente da República e os Ministros de Estado exercem as atribuições de sua competência constitucional, legal e regulamentar com o auxílio dos órgãos que compõem a Administração Federal. 
        Art. 3º Respeitadas as limitações estabelecidas na Constituição e observadas as disposições legais, o Poder Executivo regulará a estruturação e o funcionamento dos órgãos da Administração Federal. 
        Art. 3º Respeitada a competência constitucional do Poder Legislativo estabelecida no artigo 46, inciso II e IV, da Constituição, o Poder Executivo regulará a estruturação, as atribuições e funcionamento dos órgãos da Administração Federal. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)
        Art. 4° A Administração Federal compreende:
        I - A Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios.
        II - A Administração Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
        a) Autarquias;
        b) Emprêsas Públicas;
        c) Sociedades de Economia Mista.
        d) fundações públicas. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)
        § 1° As entidades compreendidas na Administração Indireta consideram-se vinculadas ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.
        Parágrafo único. As entidades compreendidas na Administração Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade. (Renumerado pela Lei nº 7.596, de 1987)
        § 2º Equiparam-se às Emprêsas Públicas, para os efeitos desta lei, as Fundações instituídas em virtude de lei federal e de cujos recursos participe a União, quaisquer que sejam suas finalidades. (Revogado pelo Decreto-Lei 900, de 1969)
        § 2 º As fundações instituídas em virtude de lei federal ou de cujos recursos participe a União integram também a Administração Federal indireta, para os efeitos de: (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 2.299, de 1986)  (Revogado pela Lei nº 7.596, de 1987)
        a) subordinação aos mecanismos e normas de fiscalização, controle e gestão financeira; (Incluído pelo Decreto-Lei nº 2.299, de 1986)
        b) inclusão de seus cargos, empregos, funções e respectivos titulares no Plano de Classificação deCargos instituído pela Lei n º 5.645, de 10 de dezembro de 1970. (Incluído pelo Decreto-Lei nº 2.299, de 1986)
§ 3 º Excetuam-se do disposto na alínea b do parágrafo anterior as fundações universitárias e as destinadas à pesquisa, ao ensino e às atividades culturais.(Incluído pelo Decreto-Lei nº 2.299, de 1986)     (Revogado pela Lei nº 7.596, de 1987)
        Art. 5º Para os fins desta lei, considera-se: 
        I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada. 
        II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União ou de suas entidades da Administração Indireta, criada por lei para desempenhar atividades de natureza empresarial que o Govêrno seja levado a exercer, por motivos de conveniência ou contingência administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. 
        III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para o exercício de atividade de natureza mercantil, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União ou à entidade da Administração Indireta. 
        II - Emprêsa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei [CUIDADO!!!] para a exploração de atividade econômica que o Govêrno seja levado a exercer por fôrça de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)
        III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei [CUIDADO!!!] para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)
        IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, [CUIDADO!!!] sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, [DEPENDE!!!] para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)
        § 1º No caso do inciso III, quando a atividade fôr submetida a regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas à União, em caráter permanente.
        § 2º O Poder Executivo enquadrará as entidades da Administração Indireta existentes nas categorias constantes dêste artigo. 
        § 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil concernentes às fundações. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)
2.5 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: A RELAÇÃO JURÍDICA-ADMINISTRATIVA 
Imperioso apresentar-lhes agora a “relação jurídico-administrativa” (aquela que, em face da presença da Administração Pública num dos pólos, ou em ambos, possui a sua regência orientada por especiais princípios, normas e valores, que devem nortear a atuação dos agentes públicos e dos administradores).
A relação jurídico-administrativa é uma espécie do gênero relações de Direito Público (primordialmente regidas pela totalidade dos princípios, das normas e dos valores juspublicistas em seu conjunto).
Por que esta relação administrativa é de Direito Público, não confere liberdade ao administrador para agir em dissonância com tais e elevados princípios. Quem administrada não é o administrador, nem a Administração Pública, mas o próprio Direito Público.
 Esta afirmação ficará mais clara quando adentrar o tema função administrativa.
Nas relações privadas, por sua vez, quem administra a empresa ou a vida é a vontade da pessoa (há liberdade, há autonomia da vontade). Porém, esta liberdade não é plena. Mas limitada pelo Direito Público, pelo interesse público, pelo bem comum.
Oportuna a lição de CAIO TÁCITO no seu “O princípio da legalidade: ponto e contraponto” que, ao “contrário da pessoa de direito privado, que, como regra, tem a liberdade de fazer aquilo que a lei não proíbe, o administrador público somente pode fazer aquilo que a lei autoriza, expressa ou implicitamente” (In “Direito Administrativo e Constitucional”, Estudos em Homenagem a Geraldo Ataliba, vol. 2, Celso Antônio Bandeira de Mello (org.), São Paulo: Malheiros Editores, 1997, p. 144.
 
Em resumo:
Relação jurídico-administrativo (rel. de Direito Público): não há liberdade volitiva para o administrador ou para a Administração. 
Relação jurídico-privada: há liberdade volitiva para a pessoa, mas esta sobre ou pode sofrer limitações pelo Direito Público.
Conclusão: não há razão para a dicotomia entre Direito Público e Direito Privado.
2.6 ATIVIDADE ADMINISTRATIVA: a função administrativa; os órgãos, os cargos e os agentes públicos; os princípios constitutivos do regime jurídico-administrativo e os princípios constitucionais que regem a administração pública
1. ATIVIDADE ADMINISTRATIVA: descentralização # desconcentração
A atividade administrativa pode ser exercida de forma CENTRALIZADA ou DESCENTRALIZADA.
Todavia, - na centralização - há sempre a possibilidade de a entidade estatal DESCONCENTRAR o exercício da atividade.
A desconcentração ocorre sempre que a competência para exercício da atividade é repartida, dividida ou espalhada por diversos órgãos da entidade estatal (v.g., ministérios, secretarias e outros órgãos despersonalizados).
A descentralização ocorre quando a atividade administrativa é deferida a outras entidades dotadas de personalidade jurídica, seja por outorga (lei), seja por delegação (contrato).
Não há confundir desconcentração com descentralização da atividade administrativa, a primeira está ligada ao princípio da hierarquia, ao passo que, a segunda, ao princípio da especialização.
Da desconcentração resulta a criação dos órgãos públicos, proveniente da aplicação obrigatória do poder (ou princípio) da hierarquia. A função atribuída para a entidade estatal é repartida internamente, estabelecendo-se subordinação interna. Da descentralização resulta a atribuição da função para outras entidades ou pessoas jurídicas ou físicas, sendo informada pelo princípio da especialização quando tange à formação da Administração Indireta.
2. “FUNÇÃO ADMINISTRATIVA”
Função Administrativa é sinônimo de atividade administrativa.
A função administrativa, seja a exercida pelo Poder Executivo (de forma típica) ou pelos Poderes Legislativo e Judiciário (de forma atípica), caracteriza-se, consoante destacada doutrina pátria, como um dever, que apenas se vale de poderes para que seja possível seu cumprimento.
“Função administrativa, na autorizada lição da Professora LÚCIA VALLE FIGUEIREDO, consiste no dever de o Estado, ou quem aja em seu nome, dar cumprimento fiel, no caso concreto, aos comandos normativos, de maneira geral e individual, para a realização dos fins públicos, sob regime prevalente de direito público, por meio de atos e comportamento controláveis internamente, bem como externamente pelo Legislativo (com auxílio dos Tribunais de Contas), atos estes revisíveis pelo Judiciário” (In “Curso de Direito Administrativo”, 3ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 1998, p.p. 31 e 32).
Por exemplo, tomando-se o Poder Judiciário, atualmente, por força da Emenda Constitucional nº 45/04, o controleinterno da atuação administrativa e financeira não mais está restrito ao Tribunal respectivo, mas compete também ao Conselho Nacional de Justiça (CNJ), nos termos do § 4º do art. 103-B da Magna Carta.
 Portanto, a função administrativa de controle interno da atuação dos Tribunais locais sempre está sujeita à desconstituição, retificação ou ratificação pelo Conselho Nacional de Justiça, também a título de controle administrativo interno. 
3. ÓRGÃOS PÚBLICOS, CARGOS PÚBLICOS E AGENTES PÚBLICOS
A atividade administrativa pode ser exercida diretamente pela entidade estatal (v.g., pelo Estado de Mato Grosso), por outras pessoas jurídicas a ela vinculadas (v.g., por uma autarquia estadual) ou por escalões diferentes e que compõem a estrutura administrativa da mesma entidade (v.g., por uma secretaria de estado que é órgão da entidade estatal Estado de Mato Grosso).
Na primeira hipótese ocorre descentralização administrativa; na segunda, desconcentração administrativa.
Dito isso, passo às definições de órgãos públicos, cargos públicos e agentes públicos.
ÓRGÃOS PÚBLICOS
Órgãos Públicos são centros de competência, ou unidades de atuação, pertencentes a uma entidade estatal, dotados de atribuições próprias, porém não dotados de personalidade jurídica própria.
O conceito legal de órgão público consta do art. 1º, § 2º, da Lei n. 9.784/99: órgão é “a unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da estrutura da Administração indireta.”
CARGOS PÚBLICOS 
Cargo Público é a unidade de atribuições e responsabilidades cometidas a um agente público. É criado por ato normativo (como regra, por lei, mas, no caso do Poder Legislativo, também dependem de uma resolução, nos termos do art. 51, IV, da CF). Tem denominação própria e inconfundível com relação a outro cargo e só pode ser titularizado por um único agente. Pode ser cargo efetivo (analista do TRF), cargo em comissão (assessor de desembargador) ou cargo vitalício (juiz).
Cargo não se confunde com função.
O cargo é o lugar titularizado pelo agente público, ao passo que função são os encargos ou atribuições desempenhadas pelo agente público. Nesta senda, não há cargo sem função; mas pode haver função sem cargo (v.g., os contratados temporariamente, desempenham funções, mas não tem cargo, nos termos do art. 37, IX, CF).
AGENTES PÚBLICOS
Agente Público é a pessoa física vinculada, definitiva ou transitoriamente, ao exercício da função pública.
A expressão “agentes públicos” substitui a antiga denominação “funcionários públicos”.
Os agentes públicos, segundo TRADICIONAL CLASSIFICAÇÃO, podem ser:
Agentes POLÍTICOS – são titulares de cargo localizados na cúpula governamental, investidos por eleição, nomeação ou designação, para o exercício de funções descritas na Constituição. São políticos eleitos pelo voto popular, ministros de Estado, juízes e promotores de justiça, membros dos Tribunais de Contas e representantes diplomáticos.
Cuidado!!!! 
- A Súmula Vinculante nº 13 não se aplica aos agentes políticos (AG. REG. NA MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO 6.650-9/PR, Pleno do STF, rela. Mina. ELLEN GRACIE, DJ 21.11.2008; RECURSO EXTRAORDINÁRIO N. 579.951/RN, Pleno do STF, rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJ 12.09.2008).
- Há precedente do STF afirmando que Conselheiro de Tribunal de Contas não é agente político, mas sim agente administrativo (AG. REG. NA MEDIDA CAUTELAR NA RECLAMAÇÃO N. 6.702-5/PR, Pleno do STF, rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJ 30.04.2009).
Atenção!!! – CRIME DE RESPONSABILIDADE
Segundo recente jurisprudência do STF, agente político não responde por ato de improbidade administrativa que importe crime de responsabilidade, regido pela Lei n. 1.079/50. 
RE 579799 AgR / SP - SÃO PAULO 
AG.REG.NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a):  Min. EROS GRAU
Julgamento:  02/12/2008           Órgão Julgador:  Segunda Turma
Publicação 
DJe-241 DIVULG 18-12-2008 PUBLIC 19-12-2008
EMENT VOL-02346-15 PP-03345
Parte(s) 
AGTE.(S): MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE SÃO PAULO
AGDO.(A/S): PAULO THEOTONIO COSTA
ADV.(A/S): SEBASTIÃO BOTTO DE BARROS TOJAL E OUTRO(A/S)
ADV.(A/S): CLAUDIMIR DANIEL ROSA SALOMONI
Ementa 
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DESEMBARGADOR. AGENTE POLÍTICO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. O Supremo Tribunal Federal fixou entendimento nos termos do qual a Constituição do Brasil não admite concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.
Rcl 2138 / DF - DISTRITO FEDERAL 
RECLAMAÇÃO
Relator(a):  Min. NELSON JOBIM
Relator(a) p/ Acórdão:  Min. GILMAR MENDES (ART.38,IV,b, DO RISTF)
Julgamento:  13/06/2007           Órgão Julgador:  Tribunal Pleno
Publicação 
DJe-070 DIVULG 17-04-2008 PUBLIC 18-04-2008
EMENT VOL-02315-01 PP-00094
Parte(s) 
RECLTE.: UNIÃO
ADV.: ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO
RECLDO.: JUIZ FEDERAL SUBSTITUTO DA 14ª VARA DA SEÇÃO JUDICIÁRIA DO
 DISTRITO FEDERAL
RECLDO.: RELATOR DA AC Nº 1999.34.00.016727-9 DO TRIBUNAL REGIONAL
 FEDERAL DA 1ª REGIÃO
INTDO.: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
Ementa 
EMENTA: RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS. I. PRELIMINARES. QUESTÕES DE ORDEM. I.1. Questão de ordem quanto à manutenção da competência da Corte que justificou, no primeiro momento do julgamento, o conhecimento da reclamação, diante do fato novo da cessação do exercício da função pública pelo interessado. Ministro de Estado que posteriormente assumiu cargo de Chefe de Missão Diplomática Permanente do Brasil perante a Organização das Nações Unidas. Manutenção da prerrogativa de foro perante o STF, conforme o art. 102, I, "c", da Constituição. Questão de ordem rejeitada. I.2. Questão de ordem quanto ao sobrestamento do julgamento até que seja possível realizá-lo em conjunto com outros processos sobre o mesmo tema, com participação de todos os Ministros que integram o Tribunal, tendo em vista a possibilidade de que o pronunciamento da Corte não reflita o entendimento de seus atuais membros, dentre os quais quatro não têm direito a voto, pois seus antecessores já se pronunciaram. Julgamento que já se estende por cinco anos. Celeridade processual. Existência de outro processo com matéria idêntica na seqüência da pauta de julgamentos do dia. Inutilidade do sobrestamento. Questão de ordem rejeitada. II. MÉRITO. II.1.Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei n° 1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. II.2.Distinção entre os regimes de responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabili dade político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art. 37, § 4º (regulado pela Lei n° 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n° 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, "c", da Constituição. II.3.Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, "c"; Lei n° 1.079/1950), não se submetem ao modelo de competência previsto no regime comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n° 8.429/1992). II.4.Crimes de responsabilidade. Competência do Supremo Tribunal Federal. Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar os delitos político-administrativos, na hipótese do art. 102, I, "c", da Constituição.Somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo ou a suspensão de direitos políticos. II.5.Ação de improbidade administrativa. Ministro de Estado que teve decretada a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 8 anos e a perda da função pública por sentença do Juízo da 14ª Vara da Justiça Federal - Seção Judiciária do Distrito Federal. Incompetência dos juízos de primeira instância para processar e julgar ação civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente político que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, "c", da Constituição. III. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
Agentes ADMINISTRATIVOS – são os vinculados à Administração por relações de emprego, profissionais, normalmente nomeados ou contratados, não exercendo atividades políticas ou governamentais. 
Têm como espécies:
os servidores públicos concursados (antigos funcionários públicos);
os exercentes de cargo em comissão;
os servidores temporários; 
os empregados públicos (que não aqueles sujeitos ao regime jurídico da CLT).
Agentes HONORÍFICOS – são os exercentes de função pública de forma transitória, convocados, designados ou nomeados para cumprir objetivos cívicos, culturais, educacionais, recreativos ou de assistência social, como o mesário eleitoral ou membro do Conselho de Sentença do Tribunal de Júri – jurado.
Agentes DELEGADOS – são os destinatários de função específica, realizando-a em nome próprio, tal como ocorre com os serventuários da Justiça em serventias (cartórios) extrajudiciais (registro civil das pessoas naturais, por exemplo).
Atenção!!!!
O STF já decidiu que os notários e registradores não estão sujeitos à aposentadoria compulsória aos 70 anos de idade, exatamente porque, a partir da EC n° 20/98, não mais podem ser considerados “servidores públicos” (CF, art. 40, caput). Tratam-se, todavia, de agentes públicos (agentes delegados).
	RMS 19388 / SC
RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA
2004/0183520-8 
	Relator(a)
	Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES (1141) 
	Órgão Julgador
	T2 - SEGUNDA TURMA
	Data do Julgamento
	03/03/2009
	Data da Publicação/Fonte
	DJe 25/03/2009 
	Ementa 
	ADMINISTRATIVO. RECURSO ORDINÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. NOTÁRIOS.
APOSENTADORIA COMPULSÓRIA. IMPLEMENTAÇÃO DAS CONDIÇÕES PARA TANTO JÁ
NA VIGÊNCIA DA EC N. 20/98. IMPOSSIBILIDADE DA MEDIDA.
1. Conforme decidido pelo Supremo Tribunal Federal, "[o]s notários e
os registradores exercem atividade estatal, entretanto não são
titulares de cargo público efetivo, tampouco ocupam cargo público.
Não são servidores públicos, não lhes alcançando a compulsoriedade
imposta pelo mencionado artigo 40 da CB/88 --- aposentadoria
compulsória aos setenta anos de idade" (ADIn n. 2.602/MG, Rel. Min.
Joaquim Barbosa, Rel. p/ acórdão Min. Eros Grau, Tribunal Pleno, DJU
31.3.2006).
2. Assim sendo, tem-se que: (i) até o advento da EC n. 20/98, em
razão da menção a "servidor" no caput do art. 40 da Constituição da
República, estendia-se o instituto da aposentadoria compulsória aos
notários; (ii) depois da EC n. 20/98, com a substituição do termo
"servidor" pela expressão "servidores titulares de cargos efetivos",
os notários não mais se submetem à aposentadoria compulsória.
Precedente.
3. A recorrente só implementou a idade para a aposentadoria
compulsória em 29.12.2000, quando já em vigor o novo texto
constitucional, motivo pelo qual é contrária ao ordenamento a
aposentadoria compulsória.
4. Recurso ordinário em mandado de segurança provido.
Agentes CREDENCIADOS - são os que recebem poderes de representação do ente estatal para atos determinados, como ocorre nas transações internacionais.
* Nota 1: O Prof. CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO propõe uma outra classificação para agentes públicos, a saber: a) agentes políticos; b) servidores estatais; e c) particulares em colaboração com o Poder Público.
* Nota 2: ALGUMAS CONSIDERAÇÕES SOBRE AS TEORIAS SOBRE A NATUREZA JURÍDICA DA RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E OS AGENTES POR MEIO DOS QUAIS ATUA
As teorias que descreveremos sucintamente a seguir têm, ou tiveram, o intuito de explicar ou de justificar a atribuição ao Estado, e às pessoas jurídicas de direito público em geral, dos atos das pessoas naturais que agem em nome deles, uma vez que pessoas jurídicas não possuem vontade própria. É fundamental essa atribuição para que se estabeleça a presunção de que o ato foi praticado em nome do Estado. Assim, embora o ato tenha sido efetivamente executado por uma pessoa física (o agente público), a legitimidade de tal ato e a responsabilidade pelas conseqüências dele decorrentes são do Estado, o qual responde pela atuação de seus agentes (quando estes atuam na qualidade de agentes públicos).
1) Teoria do Mandato
Por esta teoria, que toma por base um instituto típico do Direito Privado, a relação entre o Estado e seus agentes públicos teria por base o contrato de mandato.
Mandado, para o Direito Privado, é o contrato mediante o qual uma pessoa, o mandante, outorga poderes a outra, o mandatário, para que este execute determinados atos em nome do mandante e sob a responsabilidade deste. O instrumento do contrato de mandato é a procuração.
Assim, o agente, pessoa física, seria o mandatário da pessoa jurídica, agindo em seu nome e sob a responsabilidade dela, em razão de outorga específica de poderes.
A principal crítica a esta teoria decorre da impossibilidade lógica de o Estado, que não possui vontade própria, outorgar o mandato.
2) Teoria da Representação
Pela teoria da representação, o agente público seria equiparado ao representante das pessoas incapazes (incapacidade civil, como a do menor de idade). O agente seria uma espécie de tutor ou curador do Estado, que o representaria nos atos que necessitasse praticar.
Todavia, é inconcebível que o incapaz outorgue validamente a sua própria representação, razão pela qual, já por si, a teoria não merece aceitação.
3) Teoria do Órgão
Por esta teoria, amplamente adotada por nossa doutrina e jurisprudência, presume-se que a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos, que são partes integrantes da própria estrutura da pessoa jurídica, de tal modo que, quando os agentes que atuam nestes órgãos manifestam sua vontade, considera-se que esta foi manifestada pelo próprio Estado. Fala-se em imputação (e não representação) da atuação do agente, pessoa natural, à pessoa jurídica.
Esta teoria é utilizada para justificar a validade dos atos praticados por funcionário de fato, pois considera que o ato por ele praticado é ato do órgão, imputável, portanto, à Administração.
Note-se que não é qualquer ato que será imputado ao Estado. É necessário que o ato revista-se, ao menos, de aparência de ato jurídico legítimo e seja praticado por alguém que se deva presumir ser um agente público (teoria da aparência). Fora desses casos, o ato não será considerado ato do Estado.
Ressalta-se que a expressão “funcionário de fato” é usualmente empregada para descrever a situação do agente quando há vício ou irregularidade na sua investidura em cargo ou função pública, a exemplo da nulidade do concurso público, da nomeação efetuada por servidor incompetente, do descumprimento de requisito essencial para a posse. Segundo BANDEIRA DE MELLO, “funcionário de fato” é aquele cuja investidura foi irregular, mas cuja situação tem aparência de legalidade. Em nome do princípio da aparência, da boa-fé dos administrados, da segurança jurídica e do princípio da presunção de legalidade dos atos administrativos reputam-se válidos os atos por ele praticados, se por outra razão não forem viciados.
A teoria do órgão era, antigamente, utilizada pelo STJ para sustentar o direito da Defensoria Pública estadual perceber honorários advocatícios do Estado quando estefosse vencido na lide, como segue: 
	REsp 480598 / RS
RECURSO ESPECIAL
2002/0147509-9 
	Relator(a)
	Ministra ELIANA CALMON (1114) 
	Órgão Julgador
	T2 - SEGUNDA TURMA
	Data do Julgamento
	04/12/2003
	Data da Publicação/Fonte
	DJ 08/03/2004 p. 214
	Ementa 
	PROCESSO CIVIL - HONORÁRIOS - DEFENSORIA PÚBLICA.
1. Não se há de confundir órgão do Estado com o próprio o Estado,
que se enfrentaram na ação, para efeito de suprimir-se a
sucumbência.
2. Pela teoria do órgão examina-se de per si cada um deles para
efeito do art. 20 do CPC, que impõe sucumbência a quem é vencido.
3. O Estatuto da OAB concede a todos os advogados, inclusive aos
defensores públicos, o direito a honorários (art. 3º, § 1º, da Lei
8.906/1994).
4. Recurso especial improvido.
A atual posição do STJ é no sentido de que não são devidos honorários. Pois a Defensoria Público estadual é parte integrante (é órgão) do Estado-membro, logo, dele não pode exigir a obrigação de pagar honorários. Ocorre a extinção da obrigação pela confusão, que é quando uma mesma pessoa reúne as qualidades de credor e devedor.
	REsp 1108013 / RJ
RECURSO ESPECIAL
2008/0277950-6 
	Relator(a)
	Ministra ELIANA CALMON (1114) 
	Órgão Julgador
	S1 - PRIMEIRA SEÇÃO
	Data do Julgamento
	03/06/2009
	Data da Publicação/Fonte
	DJe 22/06/2009
	Ementa 
	PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL SUBMETIDO À SISTEMÁTICA PREVISTA
NO ART. 543-C DO CPC. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. DEFENSORIA PÚBLICA.
CÓDIGO CIVIL, ART. 381 (CONFUSÃO). PRESSUPOSTOS.
1. Segundo noção clássica do direito das obrigações, ocorre confusão
quando uma mesma pessoa reúne as qualidades de credor e devedor.
2. Em tal hipótese, por incompatibilidade lógica e expressa previsão
legal extingue-se a obrigação.
3. Com base nessa premissa, a jurisprudência desta Corte tem
assentado o entendimento de que não são devidos honorários
advocatícios à Defensoria Pública quando atua contra a pessoa
jurídica de direito público da qual é parte integrante.
4. A contrario sensu, reconhece-se o direito ao recebimento dos
honorários advocatícios se a atuação se dá em face de ente
federativo diverso, como, por exemplo, quando a Defensoria Pública
Estadual atua contra Município.
5. Recurso especial provido. Acórdão sujeito à sistemática prevista
no art. 543-C do CPC e à Resolução nº 8/2008-STJ.
A matéria foi levada ao STF. Todavia, por maioria, a Suprema Corte não reconheceu repercussão geral do RE.
RE 592730 RG / RS - RIO GRANDE DO SUL
REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a):  Min. MENEZES DIREITO
Julgamento: 06/11/2008           
  
Publicação
DJe-222 DIVULG 20-11-2008 PUBLIC 21-11-2008
EMENT VOL-02342-21 PP-04192
  
Parte(s)
RECTE.(S) : MILTA PACHECO DE OLIVEIRA
ADV.(A/S) : DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO
RECDO.(A/S) : ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL
ADV.(A/S) : PGE-RS - KARINA DA SILVA BRUM
Ementa 
      EMENTA   DIREITO PROCESSUAL CIVIL. DEFENSORIA PÚBLICA REPRESENTANDO LITIGANTE VENCEDOR EM DEMANDA AJUIZADA CONTRA O PRÓPRIO ESTADO AO QUAL O REFERIDO ÓRGÃO ESTÁ VINCULADO. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. CONDENAÇÃO INCABÍVEL. AUSÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.   1      
  
Decisão
Decisão: O Tribunal recusou o recurso extraordinário ante a ausência de repercussão geral da questão constitucional suscitada. Vencido o Ministro Marco Aurélio. Não se manifestou o Ministro Joaquim Barbosa.
 
 
4. PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS
4.1. Distinção entre “REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO” e “REGIME JURÍDICO DA ADMINISTRAÇÃO”
A expressão “regime jurídico administrativo” consagra a união dos princípios peculiares ao Direito Administrativo, que conservam entre si não apenas união, mas relação de interdependência.
Não se confunde com “regime jurídico da Administração”, conjunto de normas de direito publico ou de direito privado aplicáveis à regência da Administração Pública. 
4.2. Distinção entre “REGRAS” e “PRINCÍPIOS”
“As teorias relativas aos princípios jurídicos sugerem que REGRAS e PRINCÍPIOS são espécies de NORMAS JURÍDICAS.
O CONTEÚDO DAS REGRAS caracteriza-se por expressar determinações obrigatórias mais completas e precisas; diferentemente, o CONTEÚDO DOS PRINCÍPIOS se apresenta com maior abstração e generalidade, afetando significativamente o modo de sua implementação” (vide: CESPE/UNB, Prova do Concurso para Juiz de Direito Substituto do Estado de Alagoas/ 2008).
4.3. PRINCÍPIOS QUE CONSTITUEM O REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO E QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA (CF, ART. 37, CAPUT):
1) PRINCÍPIOS BASILARES (OU CONSTITUTIVOS) DO REGIME JURÍDICO-ADMINISTRATIVO
Antes de desenvolver os termos que grifamos no inc. XXI do art. 37 da CF, imperioso recordar que, segundo o sistema constitucional vigente, no Estado Democrático de Direito, a Administração Pública rege-se por dois princípios basilares que são os responsáveis pela construção do regime jurídico-constitucional.
“O regime jurídico-constitucional é o regime jurídico ao qual se encontra submetida a Administração Pública. Compreende toda a atuação dos agentes públicos no desempenho das funções administrativas, conformando toda a Administração Pública, direta ou indireta (CUNHA JÚNIOR, Dirley da, “Curso de direito constitucional”, 2ª ed., Salvado-Bahia: Ed. Jus Podivum, 2008, p.p. 857 e 858).
Estes dois princípios magnos sobre os quais toda a Administração Pública esta assentada são: 
o princípio da supremacia do interesse público sobre os interesses privados (relação de verticalidade da Administração para com os administrados) e a correlata subordinação das ações administrativas ao princípio da dignidade da pessoa humana. 
 “O Caso da portaria do juiz corregedor do presídio”
	RMS 5369 / MS
RECURSO ORDINARIO EM MANDADO DE SEGURANÇA
1995/0003299-6 
	Relator(a)
	Ministro FRANCISCO PEÇANHA MARTINS (1094) 
	Órgão Julgador
	T2 - SEGUNDA TURMA
	Data do Julgamento
	09/05/1996
	Data da Publicação/Fonte
	DJ 21/10/1996 p. 40224
RSTJ vol. 92 p. 113 
	Ementa 
	RECURSO ORDINARIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PORTARIA DO JUIZ
CORREGEDOR DO PRESIDIO. REMOÇÃO DE PRESOS PROVISORIOS. INTERESSE DACOLETIVIDADE. PREDOMINANCIA SOBRE INTERESSE DE GRUPOS.
1. NÃO CONSTITUI DESVIO DE FINALIDADE NEM ABUSO DE PODER, EM
DETRIMENTO DE INTERESSE DE GRUPOS, A PORTARIA DO JUIZ CORREGEDOR DO PRESIDIO QUE, EM SITUAÇÃO EXCEPCIONAL, A FIM DE EVITAR MAL MAIOR E EM BENEFICIO DA COLETIVIDADE, DETERMINA A REMOÇÃO DE PRESOS PROVISORIOS E DE MENOR PERICULOSIDADE DA PENITENCIARIA PARA CELAS DE DISTRITO POLICIAL.
2. RECURSO ORDINARIO CONHECIDO AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO.
	Acórdão
	POR UNANIMIDADE, CONHECER DO RECURSO E LHE NEGAR PROVIMENTO
Ainda sobre o princípio da supremacia do interesse público, anota JUAREZ FREITAS que, “em caso de colisão, deve preponderar a vontade geral legítima (o “bem de todos”, no dizer do art. 3º da CF) sobre a vontade egoisticamente articulada ou facciosa, sem que aquela volição se confunda com a simples vontade do aparato estatal, tampouco com o desejo da maioria” (...) “o interesse público não se confunde com o interesse do Estado, nem com o do governo, tampouco com o interesse do agente”. Logo, conclui que “o princípio do interesse público exige a subordinação das ações administrativas ao primado dos direitos fundamentais de todas as dimensões, notadamente do direito fundamental à boa administração pública” (In “O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais”, 4ª ed., São Paulo: Malheiros Editores, 2009, p.p. 54 e 58).
Muito bem exemplifica a afirmação (subordinação do interesse público à dignidade da pessoa humana), a jurisprudência do STJ que tem afirmado a possibilidade de não se aplicar a regra constitucional do art. 100 da CF/88, de molde a justificar o bloqueio de recursos públicos para assegurar o fornecimento de remédio de uso contínuo. Pois, o respeitoao interesse público supõe maior efetividade na tutela dos direitos fundamentais em bloco, a começar pelo resguardo do direito à vida.
“O Caso em que o STJ garantiu o direito à vida afirmando que a Constituição Federal não é ornamental”
	AgRg no REsp 888325 / RS
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL
2006/0211753-6 
	Relator(a)
	Ministro LUIZ FUX (1122) 
	Órgão Julgador
	T1 - PRIMEIRA TURMA
	Data do Julgamento
	15/03/2007
	Data da Publicação/Fonte
	DJ 29/03/2007 p. 230 
	Ementa 
	PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. NEGATIVA DE
SEGUIMENTO FORNECIMENTO DE MEDICAMENTOS PELO ESTADO. BLOQUEIO DE
VERBAS PÚBLICAS. MEDIDA EXECUTIVA. POSSIBILIDADE, IN CASU. PEQUENO
VALOR. ART. 461, § 5.º, DO CPC. ROL EXEMPLIFICATIVO DE MEDIDAS.
PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL À SAÚDE, À VIDA E À DIGNIDADE DA PESSOA
HUMANA. PRIMAZIA SOBRE PRINCÍPIOS DE DIREITO FINANCEIRO E
ADMINISTRATIVO. NOVEL ENTENDIMENTO DA E. PRIMEIRA TURMA.
1. A obrigação de fazer que encerra prestação de fornecer
medicamentos admite como meio de sub-rogação, visando adimplemento
de decisão judicial antecipatória dos efeitos da tutela proferida em
desfavor do ente estatal, bloqueio ou seqüestro de verbas
depositadas em conta corrente.
2. Isto por que, sob o ângulo analógico, as quantias de pequeno
valor podem ser pagas independentemente de precatório e a fortiori
serem, também, entregues, por ato de império do Poder Judiciário.
3. Depreende-se do art. 461, §5.º do CPC, que o legislador, ao
possibilitar ao juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as
medidas assecuratórias como a "imposição de multa por tempo de
atraso, busca e apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento
de obras e impedimento de atividade nociva, se necessário com
requisição de força policial", não o fez de forma taxativa, mas sim
exemplificativa, pelo que, in casu, o seqüestro ou bloqueio da verba
necessária à aquisição dos medicamentos objetos da tutela deferida,
providência excepcional adotada em face da urgência e
imprescindibilidade da prestação dos mesmos, revela-se medida
legítima, válida e razoável.
4. Deveras, é lícito ao julgador, à vista das circunstâncias do caso
concreto, aferir o modo mais adequado para tornar efetiva a tutela,
tendo em vista o fim da norma e a impossibilidade de previsão legal
de todas as hipóteses fáticas. Máxime diante de situação fática, na
qual a desídia do ente estatal, frente ao comando judicial emitido,
pode resultar em grave lesão à saúde ou mesmo por em risco a vida do
demandante.
5. Os direitos fundamentais à vida e à saúde são direitos subjetivos
inalienáveis, constitucionalmente consagrados, cujo primado, em um
Estado Democrático de Direito como o nosso, que reserva especial
proteção à dignidade da pessoa humana, há de superar quaisquer
espécies de restrições legais. Não obstante o fundamento
constitucional, in casu, merece destaque a Lei Estadual n.º
9.908/93, do Estado do Rio Grande do Sul, que assim dispõe em seu
art. 1.º:
 "Art. 1.º. O Estado deve fornecer, de forma gratuita, medicamentos
excepcionais para pessoas que não puderem prover as despesas com os
referidos medicamentos, sem privarem-se dos recurso indispensáveis
ao próprio sustento e de sua família.
 Parágrafo único. Consideram-se medicamentos excepcionais aqueles
que devem ser usados com freqüência e de forma permanente, sendo
indispensáveis à vida do paciente."
6. A Constituição não é ornamental, não se resume a um museu de
princípios, não é meramente um ideário; reclama efetividade real de
suas normas. Destarte, na aplicação das normas constitucionais, a
exegese deve partir dos princípios fundamentais, para os princípios
setoriais. E, sob esse ângulo, merece destaque o princípio fundante
da República que destina especial proteção a dignidade da pessoa
humana.
7. Outrossim, a tutela jurisdicional para ser efetiva deve dar ao
lesado resultado prático equivalente ao que obteria se a prestação
fosse cumprida voluntariamente. O meio de coerção tem validade
quando capaz de subjugar a recalcitrância do devedor. O Poder
Judiciário não deve compactuar com o proceder do Estado, que
condenado pela urgência da situação a entregar medicamentos
imprescindíveis proteção da saúde e da vida de cidadão necessitado,
revela-se indiferente à tutela judicial deferida e aos valores
fundamentais por ele eclipsados.
8. In casu, a decisão ora hostilizada pelo recorrente importa na
negativa do bloqueio de valor em numerário suficiente à aquisição de
medicamento equivalente a três meses de tratamento, que além de não
comprometer as finanças do Estado do Rio Grande do Sul, revela-se
indispensável à proteção da saúde do autor da demanda que originou a
presente controvérsia, mercê de consistir em medida de apoio da
decisão judicial em caráter de sub-rogação.
9.Agravo Regimental Desprovido.
o princípio da indisponibilidade do interesse público (espera-se que o administrador público não promova o seu interesse ou o de alguns, mas que atue sempre na busca incessante do interesse de todos, da coletividade, pois é ela a titular da res publica).
2) PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Estes princípios basilares vêm decompostos (ou desdobrados) no caput do art. 37 da CF/1988, onde o Constituinte estabeleceu os 05 princípios que devem reger a administração pública (e, por conseguinte, que devem reger a conduta dos administradores públicos).
Colhe-se do dispositivo:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência e, também, ao seguinte: ...”
 
Para memorizar e não esquecer nunca mais: L I M P E
De lembrar que, como adverte a Eminente Mina. CARMEM LÚCIA ANTUNES ROCHA: “Nunca um comportamento da Administração Pública agressivo a princípio atinge apenas um deles” (In “Princípios Constitucionais da Administração Pública”, Belo Horizonte: Del Rey, 1994, p. 301).
2.1) Princípio da LEGALIDADE: “a idéia de legalidade no Direito Administrativo atual” (ou o princípio da “legalidade temperada”)
“A evolução do princípio tradicional da legalidade deu seus primeiros passos decisivos ainda sob os auspícios das Monarquias constitucionais européias. A partir de então, ao se cogitar de legalidade, vêm à mente, antes de mais nada, as múltiplas e corriqueiras formas de submissão do Poder Executivo à lei. Tal submissão, entretanto, viabiliza-se, de modo concreto, por intermédio de dois subprincípios: o DA “RESERVA LEGAL” (Vorbehalt des Gesetzes) e o DA “PRIMAZIA DA LEI” (Vorrang des Gestzes).
Para recapitular, tais expressões, hoje consagradas, foram cunhadas no final do século XIX, por Otto Mayer. Quando se fala de “reserva legal”, o objetivo é destacar que a eventual competência normativa da Administração Pública (não raro, encarnada em decretos, regulamentos e, inclusive, resoluções) não pode ferir matérias cuja competência legislativa é reservada exclusivamente à lei. Não há confundir função normativa em sentido estrito com função normativa do legislador, na feliz observação de Fabrício Motta.
(...)
Já quando, por sua vez, se cogita de “primazia da lei”, a idéia é ressaltar “a vinculação da Administração às leis existentes” (“... die Bindung der Verwaltung na die bestehenden Gestze...”), de sorte que nem os servidores públicos tampouco os agentes políticos podem tomar decisões ou promulgar normas infralegais que infrinjam as leis em vigor. Como assinala Riccardo Guastini, “os atos normativos típicos do Poder Executivo, ou seja, os regulamentos, estão subordinados à lei na hierarquia das fontes do Direito. Isso significa que a conformidade à lei é condição necessária de validade do regulamento” (vide: FREITAS,