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UNIDADE V (Atos Administrativos)_20130824164709

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UNIDADE V
ATOS ADMINISTRATIVOS
5.1 CONCEITOS
ATO ADMINISTRATIVO
É espécie de ato jurídico e, por conseguinte, é manifestação de vontade que tem por finalidade adquirir, resguardar, transferir, modificar ou extinguir direitos.
Mais especificamente, é a manifestação de vontade, submissa ao regime jurídico administrativo, pelo Estado ou por quem lhe faça as vezes e ordenada para a produção de efeitos jurídicos (exemplo: licença para construir).
FATO JURÍDICO
É o acontecimento, ocorrência natural, que produz efeitos jurídicos (exemplo: transcurso do tempo e a conseqüente prescrição). 
FATO ADMINISTRATIVO
É o acontecimento, ocorrência que permite a produção de efeitos jurídicos para a Administração Pública (exemplo: transcurso de tempo e a aposentadoria compulsória de um servidor).
FATO DA ADMINISTRAÇÃO 
É o acontecimento, ocorrência gerada pela Administração Pública (exemplo: execução de uma obra pública).
Nota 1: 
FATO ADMINISTRATIVO E ATO ADMINISTRATIVO
Não se confundem fato administrativo e ato administrativo. O primeiro é sempre a conseqüência do segundo (é a realização material que cumpre a decisão administrativa). Por exemplo, a regular construção de um edifício é um fato administrativo que decorreu do ato administrativo alvará de licença para construir.
Nota 2: 
ATO ADMINISTRATIVO # FATOS DA ADMINISTRAÇÃO # ATOS DE GOVERNO (OU POLÍTICOS) # ATOS LEGISLATIVOS # ATOS PROCESSUAIS
O ato administrativo reclama a ocorrência de três pressupostos, a saber: 1) que exprima a manifestação de vontade do Estado ou de quem lhe faça as vezes; 2) que seja regido por normas de direito público (ainda que primariamente); e 3) que produza um efeito jurídico de interesse público ou alcance os fins desejados pelo Estado.
Não se confunde com os fatos da administração – que são os meros atos de execução material (campanhas de vacinação, limpeza de vias públicas), nem com os atos de governo – marcados pela ampla discricionariedade do governante, geralmente deferida por normas constitucionais – como são a sanção, o veto e a iniciativa de lei, nem com os atos legislativos (leis, resoluções) e tampouco com os atos processuais no processo jurisdicional. 
Nota 3: 
ATOS ADMINISTRATIVOS AMPLIATIVOS e ATOS ADMINISTRATIVOS RESTRITIVOS
Existem atos administrativos “AMPLIATIVOS” que, na lição de CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, são “aqueles em que o Poder Público simplesmente defere aos administrados a fruição de algo que lhes amplia a esfera jurídica e em geral atende ao que foi pretendido pelos administrados (concessões, licenças, autorizações, permissões, outorgas de prêmios, etc.)” – ob. cit., p. 400 -.
De outro lado, existem atos administrativos que condicionam ou restringem a situação jurídica dos administrados, sendo, de todo modo, impositivos a eles (atos administrativos “RESTRITIVOS”).
Nesta senda, não é difícil compreender que certos atributos (veremos a seguir) que aparecem nos atos administrativos restritivos não compareçam nos atos administrativos ampliativos.
5.2 REQUISITOS DO ATO ADMINISTRATIVO: COMPETÊNCIA, FINALIDADE, FORMA, MOTIVO E OBJETO
Ordinariamente, são denominados REQUISITOS, ELEMENTOS ou CONDIÇÕES DE VALIDADE dos atos administrativos:
Canadá--------COMPETÊNCIA
Finlândia------FINALIDADE
França---------FORMA
Marrocos------MOTIVO 
Omã------------OBJETO
A anulação (ou invalidação) é obrigatória sempre que a ilegalidade atinge a FINALIDADE, os MOTIVOS e o OBJETO do ato administrativo.
A violação a regra de COMPETÊNCIA poderá ou não induzir à necessidade de anulação, conforme seja ou não ato privativo ou exclusivo.
Para memorizar: 
O ato administrativo é um cantor de rock e, como todo cantor de rock, ele quer: 
SÓ FMF = SÓ Fama Muita Fama
Atenção!!!!
A FCC adota a classificação preconizada pelo Prof. CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO, que diferencia ELEMENTOS e PRESSUPOSTOS do ato administrativo. E, ainda, subdivide os pressupostos em PRESSUPOSTOS DE EXISTÊNCIA e PRESSUPOSTOS DE VALIDADE do ato administrativo.
“ELEMENTOS DO ATO são realidades intrínsecas do ato” (o conteúdo e a forma). Os PRESSUPOSTOS são de validade e de existência do ato, conforme condicionem a existência ou a “lisura jurídica do ato”. Os PRESSUPOSTOS DE EXISTÊNCIA são: a) o OBJETO; b) a PERTINÊNCIA OU IMPUTAÇÃO DA ATUAÇÃO DO ESTADO. Os PRESSUPOSTOS DE VALIDADE são: a) subjetivo (SUJEITO); b) objetivos (MOTIVO e REQUISITOS PROCEDIMENTAIS); c) teleológico (FINALIDADE); d) lógica (CAUSA); e e) formalísticos (FORMALIZAÇÃO).”
Decorre desta distinção a classificação dos atos administrativos em VÁLIDOS, NULOS e INEXISTENTES.
Para HELY LOPES MEIRELLES e ODETE MEDAUAR, é irrelevante e sem interesse prático a distinção entre nulidade e inexistência, pois – em nosso Direito – ambas conduzem ao mesmo resultado: a invalidade. 
Todavia, para fins de concurso é melhor ficar com CELSO ANTÔNIO – que faz a distinção entre ato administrativo nulo e ato administrativo inexistente -, como se demonstrará a seguir. 
* Nas provas da FCC a matéria é questiona da seguinte forma:
“Deve ser considerado ATO ADMINISTRATIVO INEXISTENTE:
a multa de trânsito lavrada por autoridade sanitária.
ERRADO: a competência é pressuposto subjetivo de validade (e não de existência), logo, neste caso o ato administrativo será inválido.
 
o decreto que exonera servidor já falecido.
CORRETO: o objeto – ou seja, o efeito jurídico pretendido pelo ato não mais é possível (pois o servidor já faleceu) -, logo, como o objeto é pressuposto de existência, o ato administrativo é INEXISTENTE.
A transferência do servidor, motivada por inimizade de sua chefia.
ERRADO: a finalidade do ato administrativo é sempre pública, logo, se o administrador alterou a finalidade expressa na norma legal ou implícita no ordenamento agiu com DESVIO DE PODER/FINALIDADE (détornement de pouvoir), dando ensejo à invalidação do ato, uma vez que a finalidade é pressuposto de validade do ato administrativo; de outro lado, se a finalidade não foi desviada – mas na execução do ato o administrador agiu em ABUSO DE PODER, o ato não será necessariamente nulo, mas a autoridade responderá por sua atuação ilegal.
a sanção administrativa aplicada em razão de erro de fato.
ERRADO: o motivo (ou causa) são as circunstâncias de fato e o fundamento jurídico – vale dizer: o fato e a base legal -, logo, se houve erro de fato o defeito é do motivo, pressuposto de VALIDADE do ato administrativo.
o ato de aposentadoria do servidor, no qual seu nome aparece grafado incorretamente.”
ERRADO: a inobservância da forma vicia substancialmente o ato, tornando-o passível de invalidação, desde que necessária à sua perfeição e eficácia, uma vez que se trata de pressuposto de validade do ato administrativo; todavia, no caso concreto, simples defeito material na forma - grafia errada no nome do servidor – é corrigível e não anula o ato. 
* Outra questão de nível alto da FCC respeita a ausência de motivação do ato administrativo, quando determinada em lei:
“A falta de motivação, que fosse legalmente exigível, de um ato administrativo, caracteriza
desvio de finalidade.
ERRADO: finalidade não se confunde com motivo/causa do ato administrativo; a finalidade é elemento sempre vinculado de todo ato administrativo porque o Direito Positivo não admite ato administrativo sem finalidade pública ou desviado de sua finalidade específica.
ilegalidade do objeto.
ERRADO: a falta de motivação expressamente exigida não torna o objeto do ato administrativo – ou seja, a criação, modificação ou comprovação de situações jurídicas concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do Poder Público - ilegal.
Inconstitucionalidade material.
ERRADO: o ato praticado sem motivação exigida por lei só redunda inconstitucionalidade reflexa – vale dizer: primeiro é violada a lei infraconstitucional que exige a motivação e, só depois, reflexamente, a Constituição Federal(art. 37, caput) -. 
vício de forma.
CORRETO: Quando o enunciado diz que, no caso apresentado - a lei exigia a motivação -, significa que a vontade da Administração só poderia ser manifestada de forma perfeita se o agente público declinasse expressamente os motivos pelos quais praticava o ato (o ato estava plenamente vinculado). Logo, a ausência desta motivação caracteriza vício de legalidade pela não indicação dos motivos (fatos e fundamentos jurídicos), mas também caracteriza VÍCIO DE FORMA – pois a forma estabelecida para a prática de atos administrativos é sempre substancial (insuprimível e nulificadora).
vício de inexistência dos motivos.”
ERRADO: estaria correto se o Examinador tivesse dito: “vício de ilegalidade pela não indicação dos motivos” ou “vício de ilegalidade pela não indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos”; pois o erro está na expressão “inexistência dos motivos” – in casu, os motivos existem (só não foram explicitados pelo agente público) -. 
5.3 ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO
A função dos atributos é possibilitar a EXECUÇÃO IMEDIATA do ato administrativo, afastando a necessidade de concorrência de provimento judicial para que se torne efetivo.
Todavia, tal execução imediata sempre tem como limite os direitos e garantias fundamentais.
São atributos do ato administrativo: PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE (que é juris tantum); AUTO-EXECUTORIEDADE – o ato administrativo será executado, quando necessário e possível, ainda que sem o consentimento do seu destinatário -; e IMPERATIVIDADE – o ato é imperativo, ou seja, é inevitável sua execução porque reúne sempre poder de coercibilidade para aqueles a que se destina.
“Pela PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE, o ato administrativo, quer seja impositivo de uma obrigação, quer seja atributivo de uma vantagem, é presumido como legítimo; pela IMPERATIVIDADE, o ato cria para terceiro, independentemente de sua aquiescência, uma obrigação; pela EXIGIBILIDADE, o ato sujeita o administrado à observância de uma dada situação por meios indiretos impostos pela própria Administração, sem recorrer ao Judiciário; pela EXECUTORIEDADE, o ato subjuga o administrado à obediência por meio de coação direta aplicada pela Administração, independentemente de ordem judicial” (vide: BANDEIRA DE MELLO, ob. cit., p.p. 402 e 403).
Cuidado !!!! 
O ATO DE POLÍCIA é um ato administrativo, logo, goza de presunção de legitimidade, auto-executoriedade e imperatividade.
Todavia, a doutrina e as bancas examinadoras elencam como ATRIBUTOS ESPECÍFICOS E PECULIARES AO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA ADMINISTRATIVA: a discricionariedade (a lei concede ao administrador a possibilidade de decidir o momento, as circunstâncias para o exercício da atividade – concede-lhe oportunidade e conveniência a seu juízo); a auto-executoriedade; e a coercibilidade.
Memorizar as seguintes assertivas: 
- O princípio da presunção de legitimidade resulta na PRESUNÇÃO (e não na certeza!) da adequação do ato administrativo face ao ordenamento jurídico.
* Porque a atividade administrativa encontra-se inteiramente submissa ao princípio da legalidade, presume-se a legitimidade dos atos por ela praticados.
- A execução dos atos administrativos, em regra, NÃO DEPENDE da prévia autorização do Pode Judiciário, face ao atributo da auto-executoriedade dos atos administrativos.
- A tipicidade dos atos administrativos é decorrência lógica com princípio da legalidade.
- A imperatividade e a auto-executoriedade não se confundem: imperatividade é a inevitabilidade da execução do ato administrativo por seu destinatário (sinônimo de coercibilidade); auto-executoriedade é a execução direta do ato pela Administração Pública, sem necessidade de prévia autorização do Poder Judiciário.
- A imperatividade e a coercibilidade são expressões sinônimas de igual significado no atinente aos atributos dos atos administrativos.
- Ante o atributo da imperatividade, os atos administrativos impõem-se sobre terceiros, independentemente da sua concordância.
LIMITES DA AUTO-EXECUTORIEDADE: os direitos fundamentais
HC 82788 / RJ - RIO DE JANEIRO 
HABEAS CORPUS
Relator(a):  Min. CELSO DE MELLO
Julgamento:  12/04/2005           Órgão Julgador:  Segunda Turma 
Publicação 
DJ 02-06-2006 PP-00043
EMENT VOL-02235-01 PP-00179
RTJ VOL-00201-01 PP-00170
Parte(s) 
PACTE.(S) : LUIZ FELIPE DA CONCEIÇÃO RODRIGUES
IMPTE.(S) : GUSTAVO EID BIANCHI PRATES
COATOR(A/S)(ES) : SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Ementa 
E M E N T A: FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA - APREENSÃO DE LIVROS CONTÁBEIS E DOCUMENTOS FISCAIS REALIZADA, EM ESCRITÓRIO DE CONTABILIDADE, POR AGENTES FAZENDÁRIOS E POLICIAIS FEDERAIS, SEM MANDADO JUDICIAL - INADMISSIBILIDADE - ESPAÇO PRIVADO, NÃO ABERTO AO PÚBLICO, SUJEITO À PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR (CF, ART. 5º, XI) - SUBSUNÇÃO AO CONCEITO NORMATIVO DE "CASA" - NECESSIDADE DE ORDEM JUDICIAL - ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA - DEVER DE OBSERVÂNCIA, POR PARTE DE SEUS ÓRGÃOS E AGENTES, DOS LIMITES JURÍDICOS IMPOSTOS PELA CONSTITUIÇÃO E PELAS LEIS DA REPÚBLICA - IMPOSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO, PELO MINISTÉRIO PÚBLICO, DE PROVA OBTIDA EM TRANSGRESSÃO À GARANTIA DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR - PROVA ILÍCITA - INIDONEIDADE JURÍDICA - "HABEAS CORPUS" DEFERIDO. ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA - FISCALIZAÇÃO - PODERES - NECESSÁRIO RESPEITO AOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS DOS CONTRIBUINTES E DE TERCEIROS. - Não são absolutos os poderes de que se acham investidos os órgãos e agentes da administração tributária, pois o Estado, em tema de tributação, inclusive em matéria de fiscalização tributária, está sujeito à observância de um complexo de direitos e prerrogativas que assistem, constitucionalmente, aos contribuintes e aos cidadãos em geral. Na realidade, os poderes do Estado encontram, nos direitos e garantias individuais, limites intransponíveis, cujo desrespeito pode caracterizar ilícito constitucional. - A administração tributária, por isso mesmo, embora podendo muito, não pode tudo. É que, ao Estado, é somente lícito atuar, "respeitados os direitos individuais e nos termos da lei" (CF, art. 145, § 1º), consideradas, sobretudo, e para esse específico efeito, as limitações jurídicas decorrentes do próprio sistema instituído pela Lei Fundamental, cuja eficácia - que prepondera sobre todos os órgãos e agentes fazendários - restringe-lhes o alcance do poder de que se acham investidos, especialmente quando exercido em face do contribuinte e dos cidadãos da República, que são titulares de garantias impregnadas de estatura constitucional e que, por tal razão, não podem ser transgredidas por aqueles que exercem a autoridade em nome do Estado. A GARANTIA DA INVIOLABILIDADE DOMICILIAR COMO LIMITAÇÃO CONSTITUCIONAL AO PODER DO ESTADO EM TEMA DE FISCALIZAÇÃO TRIBUTÁRIA - CONCEITO DE "CASA" PARA EFEITO DE PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL - AMPLITUDE DESSA NOÇÃO CONCEITUAL, QUE TAMBÉM COMPREENDE OS ESPAÇOS PRIVADOS NÃO ABERTOS AO PÚBLICO, ONDE ALGUÉM EXERCE ATIVIDADE PROFISSIONAL: NECESSIDADE, EM TAL HIPÓTESE, DE MANDADO JUDICIAL (CF, ART. 5º, XI). - Para os fins da proteção jurídica a que se refere o art. 5º, XI, da Constituição da República, o conceito normativo de "casa" revela-se abrangente e, por estender-se a qualquer compartimento privado não aberto ao público, onde alguém exerce profissão ou atividade (CP, art. 150, § 4º, III), compreende, observada essa específica limitação espacial (área interna não acessível ao público), os escritórios profissionais, inclusive os de contabilidade, "embora sem conexão com a casa de moradia propriamente dita" (NELSON HUNGRIA). Doutrina. Precedentes. - Sem que ocorra qualquer das situações excepcionais taxativamente previstas no texto constitucional (art. 5º, XI), nenhum agente público, ainda que vinculado à administração tributária do Estado, poderá, contra a vontade de quem de direito ("invito domino"), ingressar, durante o dia, sem mandado judicial, em espaço privadonão aberto ao público, onde alguém exerce sua atividade profissional, sob pena de a prova resultante da diligência de busca e apreensão assim executada reputar-se inadmissível, porque impregnada de ilicitude material. Doutrina. Precedentes específicos, em tema de fiscalização tributária, a propósito de escritórios de contabilidade (STF). - O atributo da auto-executoriedade dos atos administrativos, que traduz expressão concretizadora do "privilège du preálable", não prevalece sobre a garantia constitucional da inviolabilidade domiciliar, ainda que se cuide de atividade exercida pelo Poder Público em sede de fiscalização tributária. Doutrina. Precedentes. ILICITUDE DA PROVA - INADMISSIBILIDADE DE SUA PRODUÇÃO EM JUÍZO (OU PERANTE QUALQUER INSTÂNCIA DE PODER) - INIDONEIDADE JURÍDICA DA PROVA RESULTANTE DE TRANSGRESSÃO ESTATAL AO REGIME CONSTITUCIONAL DOS DIREITOS E GARANTIAS INDIVIDUAIS. - A ação persecutória do Estado, qualquer que seja a instância de poder perante a qual se instaure, para revestir-se de legitimidade, não pode apoiar-se em elementos probatórios ilicitamente obtidos, sob pena de ofensa à garantia constitucional do "due process of law", que tem, no dogma da inadmissibilidade das provas ilícitas, uma de suas mais expressivas projeções concretizadoras no plano do nosso sistema de direito positivo. A "Exclusionary Rule" consagrada pela jurisprudência da Suprema Corte dos Estados Unidos da América como limitação ao poder do Estado de produzir prova em sede processual penal. - A Constituição da República, em norma revestida de conteúdo vedatório (CF, art. 5º, LVI), desautoriza, por incompatível com os postulados que regem uma sociedade fundada em bases democráticas (CF, art. 1º), qualquer prova cuja obtenção, pelo Poder Público, derive de transgressão a cláusulas de ordem constitucional, repelindo, por isso mesmo, quaisquer elementos probatórios que resultem de violação do direito material (ou, até mesmo, do direito processual), não prevalecendo, em conseqüência, no ordenamento normativo brasileiro, em matéria de atividade probatória, a fórmula autoritária do "male captum, bene retentum". Doutrina. Precedentes. - A circunstância de a administração estatal achar-se investida de poderes excepcionais que lhe permitem exercer a fiscalização em sede tributária não a exonera do dever de observar, para efeito do legítimo desempenho de tais prerrogativas, os limites impostos pela Constituição e pelas leis da República, sob pena de os órgãos governamentais incidirem em frontal desrespeito às garantias constitucionalmente asseguradas aos cidadãos em geral e aos contribuintes em particular. - Os procedimentos dos agentes da administração tributária que contrariem os postulados consagrados pela Constituição da República revelam-se inaceitáveis e não podem ser corroborados pelo Supremo Tribunal Federal, sob pena de inadmissível subversão dos postulados constitucionais que definem, de modo estrito, os limites - inultrapassáveis - que restringem os poderes do Estado em suas relações com os contribuintes e com terceiros.
Decisão 
A Turma, por votação unânime, deferiu o pedido de habeas corpus, nos
termos do voto do Relator. Impedido o Senhor Ministro Joaquim Barbosa.
2ª Turma, 12.04.2005.
5.4 ATO ADMNISTRATIVO E ATO DE DIREITO PRIVADO PRATICADO PELA ADMINISTRAÇÃO
Doutrina e jurisprudência afirmam que a Administração Pública pode praticar atos ou celebrar contratos em regime de Direito Privado (Civil ou Comercial) e, em tais casos, nivela-se ao particular, abrindo mão de sua supremacia de poder, v.g., quando emite um cheque ou assina uma escritura de compra e venda ou de doação. Nessas hipóteses, a Administração não poderá alterá-los, revogá-los, anulá-los ou rescindi-los por ato unilateral.
Esse ato caracteriza-se como ato de direito privado praticado pela Administração.
Mas enfatiza HELY LOPES MEIRELLES, “todavia, mesmo nesses atos ou contratos o Poder Público não se libera das exigências administrativas que devem anteceder o negócio jurídico almejado, tais como autorização legislativa, avaliação, licitação, etc., e as ações correspondentes devem ser propostas no juízo privativo da Administração interessada, que é o único privilégio que lhe resta (ob.cit., p. 152). 
5.5 CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS
Nota 1: dISTINÇÕES ENTRE ATOS POLÍTICO E ATO DE GESTÃO
Destaca-se, inicialmente, que tanto o Governo como a Administração são criações abstratas da Constituição e das Leis, ambas destinadas a atuar para, a primeira, determinar a opção política do Estado e para, a segunda, executar esta opção política através de atos que satisfaçam as necessidades da coletividade.
Governo é a atividade exercida pelos representantes do Poder; ao passo que a Administração é a atividade concreta do Estado dirigida a satisfazer as necessidades coletivas em forma direta e imediata.
Atos de Governo (ou atos políticos) são atos de opção política, de condução política dos negócios públicos e, por isso, são atos discricionários, independentes, com responsabilidade constitucional e política, v.g., sanção, veto, decreto autônomo/independente, etc. Ao passo que os atos administrativos – que são atos de execução das políticas públicas – são neutros, normalmente vinculados à lei ou à norma técnica, dependentes (ou seja, instrumentais de que dispõe o Estado para pôr em prática as opções políticas do Governo), e geradores de responsabilidade por falha na execução do serviço.
Atos de administração (ou funções normais da Administração) são: Planejamento, Organização, Administração (de pessoal), Direção, Coordenação, Informação e Orçamento (elaboração).
Atenção!!! 
Não confundir nesta classificação os atos de gestão.
Ato de gestão é ato administrativo (não é ato de governo/político).
É enquadrável na classificação dos atos administrativos quanto ao seu objeto.
Quanto ao objeto o ato administrativo pode ser: 
ATO ADMINISTRATIVO DE GESTÃO – é o ato de administração de bens e de serviços da Administração, sem qualquer coerção sobre os administrados, e bem assim os puramente negociais, quando convergem os interesses da Administração e do particular.
ATO ADMINISTRATIVO DE IMPÉRIO – é o ato que retrata a supremacia do interesse público, expressando o poder de coerção do Poder Público (é chamado de “ato de autoridade”, resultante da potestade), v.g., decreto de desapropriação.
ATO ADMINISTRATIVO DE MERO EXPEDIENTE – é o ato de rotina interna e quase sempre preparatório de outros atos ou componente de um procedimento (vide: Sinopses Jurídicas, vol. 19, p.p. 128-131.
ATO COMPLEXO E ATO COMPOSTO
Dentre as tantas classificações dos atos administrativos – quanto à composição da vontade -, a doutrina classifica-os em SIMPLES, COMPLEXOS e COMPOSTOS.
Cuidado!!!!!!!
Imperioso não confundir os atos SIMPLES COMPOSTOS com os atos COMPLEXOS, nem com os atos COMPOSTOS.
 Os atos SIMPLES COMPOSTOS decorrem de várias manifestações de vontades – todas provenientes do mesmo órgão, comissões e conselhos – (v.g., o acórdão proferido pelo Pleno do TJAL no julgamento de processo administrativo).
Nos atos COMPLEXOS, diversamente, há uma conjugação de vontades – de mais de um órgão – (v.g., a nomeação do Procurador-Geral de Justiça).
Por fim, nos atos COMPOSTOS - a eficácia do ato - somente é obtida pela ratificação ordenada por outro agente (do mesmo órgão) que não aquele que exteriorizou inicialmente a vontade do Poder Público (v.g., os atos sujeitos à ratificação ou a visto).
 
* Lembrar que a diferença entre ato composto e ato complexo é que este só se forma com a conjugação de vontade – de órgãos diversos -, ao passo que aquele é formado pela vontade única - de um órgão -, sendo apenas ratificado por outra autoridade. Essa distinção é essencial para se fixar o momento da formação do ato e saber-se quando se torna operante e impugnável. 
5.6 ESPÉCIES DE ATOS ADMINISTRATIVOS
É clássica a enumeração das seguintes espécies de atos administrativos:ATOS NORMATIVOS – regulamento, decreto, regimento e resolução (todos comandos gerais e impessoais).
ATOS ORDINATÓRIOS – instruções, avisos, ofícios, portarias, ordens de serviço e memorandos (todos atos disciplinadores da conduta interna da Administração e endereçados aos seus servidores).
ATOS ENUNCIATIVOS – certidões, atestados, pareceres normativos e pareceres técnicos (atos que apenas atestam, certificam ou declaram uma situação de interesse particular ou da própria Administração).
ATOS NEGOCIAIS – licença, autorização e permissão (todos atos que exprimem manifestação de vontade bilateral e concordante
* Lembrar que a licença e a autorização são espécies de alvará. Todavia, a licença é direito subjetivo do particular e, por isto, não pode ser negada pela Administração toda vez que ele cumpre as exigências legais para sua obtenção.
ATOS PUNITIVOS – multa administrativa, interdição administrativa, destruição de coisas, afastamento temporário de cargo ou função pública (todos sanções impostas ao particular ou ao agente público, dependendo, em regra, de prévio procedimento administrativo com garantia do contraditório e ampla defesa).
* A FCC, em recente prova, assim definiu os seguintes atos administrativos:
RESOLUÇÃO – ato administrativo normativo, expedido pelas altas autoridades do Executivo ou pelos órgãos legislativos e colegiados administrativos, para disciplinar matéria de sua competência específica.
AUTORIZAÇÃO – ato administrativo discricionário e precário, pelo qual o Poder Público torna possível ao pretendente a realização de certa atividade, serviço ou utilização de determinados bens particulares ou públicos, de seu exclusivo ou predominante interesse, que a lei condiciona à aquiescência prévia da Administração.
APROVAÇÃO – ato administrativo pelo qual o Poder Público verifica a legalidade e o mérito de outro ato ou de situações e realizações materiais de seus próprios órgãos, de outras entidades ou de particulares, dependentes de seu controle, e consente na sua execução ou manutenção.
VISTO – ato administrativo pelo qual o Pode Público controla outro ato da própria Administração ou do administrado, aferindo sua legitimidade formal para dar-lhe exeqüibilidade.
LICENÇA – ato administrativo vinculado e definitivo, pelo qual o Poder Público, verificando que o interessado atendeu a todas as exigências legais, faculta-lhe o desempenho de atividades ou a realização de fatos materiais antes vedados ao particular.
PERMISSÃO – ato administrativo negocial, discricionário e precário, pelo qual o Poder Público faculta ao particular a execução de serviços de interesse coletivo, ou o uso especial de bens públicos, a título gratuito ou remunerado, nas condições estabelecidas pela Administração.
* A permissão não se confunde com a concessão, nem com a autorização: a CONCESSÃO é contrato administrativo bilateral; a AUTORIZAÇÃO é ato administrativo unilateral. Pela CONCESSÃO contrata-se um serviço de utilidade pública; pela AUTORIZAÇÃO consente-se numa atividade ou situação de interesse exclusivo ou predominante do particular ; pela PERMISSÃO faculta-se a realização de uma atividade de interesse concorrente do permitente, do permissionário e do público.
INSTRUÇÃO – ato administrativo ordinatório, consistente em ordens escritas e gerais a respeito do modo e forma de execução de determinado serviço público, expedidas pelo superior hierárquico com o escopo de orientar os subalternos no desempenho das atribuições que lhes estão afetas e assegurar a unidade de ação no organismo administrativo.
PORTARIA – ato administrativo ordinatório de atuação interna, pelo qual os chefes de órgãos, repartições ou serviços expedem determinações gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servidores para funções ou cargos secundários. Por portaria também se iniciam sindicâncias e processos administrativos.
REGIMENTO (ou ato regulamentar interno) – ato administrativo normativo de atuação interna, dado que se destinam a reger o funcionamento de órgãos colegiados e de corporações legislativas.
* O regimento (ou ato regulamentar interno) não se confunde com os regulamentos externos (independentes ou de execução), pois este disciplinam situações gerais e estabelecem relações jurídicas entre a Administração e os administrados.
Por isto é que se afirma que o regimento emana do poder hierárquico, ao passo que os regulamentos externos (independentes ou de execução) são manifestação do poder regulamentar.
5.7 TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES: A VINCULAÇÃO DO ATO DISCRICIONÁRIO
Ao motivar o ato administrativo, a Administração fica vinculada aos motivos ali expostos, para todos os efeitos jurídicos. 
Tem aí aplicação a denominada teoria dos motivos determinantes, que preconiza a vinculação da Administração aos motivos ou pressupostos que serviram de fundamento ao ato. 
A motivação é que legitima e confere validade ao ato administrativo discricionário. Expostos os motivos, a validade do ato fica na dependência da efetiva existência do motivo. Presente e real o motivo, não poderá a Administração desconstituí-lo a seu capricho. 
Por outro lado, se inexistente o motivo declarado na formação do ato, o mesmo não tem vitalidade jurídica. 
Neste sentido: RMS 10.165/DF, 6.ª Turma, Rel. Min. Vicente Leal, DJ de 04/03/2002.
	Processo
	AgRg no REsp 670453 / RJ
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL
2004/0105745-9 
	Relator(a)
	Ministro CELSO LIMONGI (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TJ/SP) (8175) 
	Órgão Julgador
	T6 - SEXTA TURMA
	Data do Julgamento
	18/02/2010
	Data da Publicação/Fonte
	DJe 08/03/2010 
	Ementa 
	AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL. CONSTITUCIONAL E
ADMINISTRATIVO. MILITAR. REMOÇÃO. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE.
TRANSFERÊNCIA DE LOCAL DE SERVIÇO. DEFERIMENTO. MORA IMOTIVADA PARA
EFETIVAÇÃO DA MOVIMENTAÇÃO. DISCRICIONARIEDADE. TEORIA DOS MOTIVOS
DETERMINANTES. MATÉRIA CONSTITUCIONAL. STF.ACÓRDÃO CONFORME A
JURISPRUDÊNCIA DO STJ. ENUNCIADO 83, DA SÚMULA DO STJ.
1. A Administração, ao autorizar a transferência ou a remoção de
agente público, vincula-se aos termos do próprio ato, portanto,
submete-se ao controle judicial a morosidade imotivada para a
concretização da movimentação (Teoria dos Motivos Determinantes).
2. Pela Teoria dos Motivos Determinantes, a validade do ato
administrativo está vinculada à existência e à veracidade dos
motivos apontados como fundamentos para a sua adoção, a sujeitar o
ente público aos seus termos.
3. No caso, em harmonia com a jurisprudência do STJ, o acórdão
recorrido entendeu indevida a desvinculação do procedimento
administrativo ao Princípio da Razoabilidade, portanto considerou o
ato passível ao crivo do Poder Judiciário, verbis: "a
discricionariedade não pode ser confundida com arbitrariedade,
devendo, assim, todo ato administrativo, mesmo que discricionário,
ser devidamente motivado, conforme os preceitos da Teoria dos
Motivos Determinantes, obedecendo ao Princípio da Razoabilidade."
(fls. 153).
4. Pretensão e acórdão a quo, na via especial, firmados em preceito
constitucional elidem o exame do STJ.
5. Acórdão a quo em consonância com a jurisprudência deste Tribunal
(Enunciado 83 da Súmula do STJ).
6. Agravo regimental a que se nega provimento.
	Acórdão
	Vistos, relatados e discutidos os autos em que são partes as acima
indicadas, acordam os Ministros da Sexta Turma do Superior Tribunal
de Justiça, por unanimidade, negar provimento ao agravo regimental,
nos termos do voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Haroldo Rodrigues (Desembargador convocado do
TJ/CE), Nilson Naves e Og Fernandes votaram com o Sr. Ministro
Relator.
Ausente, justificadamente, a Sra. Ministra Maria Thereza de Assis
Moura.
Presidiu o julgamento o Sr. Ministro Nilson Naves.
5.8 INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS: REVOGAÇÃO E ANULAÇÃO
ANULAÇÃO e REVOGAÇÃOsão meios de INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.
Memorizar as seguintes assertivas sobre INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS:
- Anulada uma nomeação de servidor, de regra, deverá ele, se estiver de má-fé, repor os vencimentos percebidos ilegalmente, mas permanecem válidos os atos por ele praticados no desempenho de suas atribuições funcionais, porque os destinatários de tais atos são terceiros em relação ao ato nulo.
- Um ato administrativo inoportuno ou inconveniente só pode ser revogado pela própria Administração, mas um ato ilegal pode ser anulado, tanto pela Administração como pelo Judiciário.
- A cassação é modalidade de anulação e ocorre quando o ato, embora legítimo na sua origem e formação, torna-se ilegal na sua execução (v.g., descumprimento pelo licenciado das obrigações impostas no alvará de licença).
- Revogação é a declaração de invalidação de um ato administrativo legítimo e eficaz, e que somente pode ser feita pela própria Administração.
- A priori, todo ato administrativo é revogável. Todavia, tratando-se de atos especiais ou individuais (que objetivam situações pessoas, v.g, nomeações, permissões, licenças, etc) tornam-se irrevogáveis se gerarem direitos subjetivos para seus destinatários; exaurirem desde logo seus efeitos; ou transpuserem os prazos dos recursos internos, levando a Administração a decair do poder de modificá-los ou revogá-los.
- A revogação do ato administrativo funda-se no poder discricionário de que dispõe a Administração para rever sua atividade interna e encaminhá-la adequadamente à realização de seus fins específicos.
- A faculdade de anular os atos ilegais é ampla para a Administração, podendo ser exercida de ofício, pelo mesmo agente que as praticou (=AUTOTUTELA), como por autoridade superior (=TUTELA) que venha a ter conhecimento da ilegalidade através de recurso interno, ou mesmo por avocação, nos casos regulamentares.
- A viabilidade de a Administração invalidar e revogar seus atos decorre da chamada “autotutela”.
- A revogação gera efeito ex nunc, conserva os efeitos do ato até então produzidos, relaciona-se à inoportunidade e inconveniência do ato.
- A anulação tem, em regra, efeito ex tunc, e decorre da ilegalidade ou ilegitimidade do ato. 
- Admite-se atenuação e exceção da regra do efeito ex tunc, decorrente da anulação de ato administrativo, para com os terceiros de boa-fé alcançados pelos efeitos incidentes do ato anulado, uma vez que estão amparados pela presunção de legitimidade que acompanha toda a atividade da Administração Pública (v.g. se um suplente é convocado ilegalmente para integrar uma corporação legislativa e posteriormente vem a ser anulada sua convocação: perde ele as vantagens pessoais do exercício da legislatura, mas permanecem válidas as leis e resoluções de cuja votação participou, ainda que seu voto tenha sido decisivo nas deliberações do plenário).
- Em Direito Público não há lugar para atos anuláveis. O ato administrativo é legal ou ilegal; válido ou inválido. Se ilegal ou ilegítimo, é nulo. Todavia, se há irregularidade e esta é passível de correção (porque não importa nulidade), pode-se pensar na convalidação. 
- A Súmula nº 473 do Supremo Tribunal Federal – “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial” – reflete a aplicação do PRINCÍPIO DA AUTOTUTELA ADMINISTRATIVA.
- Súmula 346 do Supremo Tribunal Federal: “A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.”
- Em regra, o Poder Judiciário, embora possa sempre proclamar as nulidades e coibir os abusos da Administração, não pode invalidar opções administrativas ou substituir critério técnicos por outros que repute mais conveniente ou oportunos, desnaturando a valoração discricionária privativa da Administração Pública.
CONTROLE EXTERNO E CONTROLE INTERNO DA ATIVIDADE ADMINISTRATIVA
Em relação, à função administrativa desempenhada pela Administração, especificamente por determinada Secretaria do Executivo Municipal, assim se classifica o controle exercido pelo:
Poder Judiciário -------CONTROLE EXTERNO;
Tribunal de Contas ---CONTROLE EXTERNO;
Secretário da respectiva Pasta -----CONTROLE INTERNO;
Prefeito --------CONTROLE INTERNO;
Câmara de Vereadores do mesmo Município ------ CONTROLE EXTERNO.
ATO ADMINISTRATIVO VICIADO QUE REPERCUTIU NO CAMPO DE INTERESSES INDIVIDUAIS: Como proceder quando a Administração Pública concedeu a um servidor vantagem posteriormente considerada ilegal? 
O Direito Administrativo é um sistema coerente e lógico que pode ser designado “regime jurídico-administrativo” – que resulta da caracterização normativa de determinados interesses como pertinente à sociedade e não aos particulares –. 
Entende-se o regime jurídico-administrativo pelas suas “pedras de toque” (BANDEIRA DE MELLO) ou, em denominação mais recente, por seus princípios basilares ou constitutivos (DIRLEY DA CUNHA JÚNIOR): a) o princípio da supremacia do interesse público sobre os interesses particulares; e b) o princípio da indisponibilidade do interesse público.
Preleciona o Professor CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO que a ereção de ambos em pedras angulares do direito administrativo, desempenha funções explicadora e aglutinadora mais eficiente que as noções [da doutrina francesa] de serviço público, puissance publique, ou utilidade pública (In “Elementos de Direito Administrativo”, 1. ed., 1983, p. 06).
Dentre outras, é conseqüência (ou princípio subordinado) do princípio da supremacia do interesse público sobre os interesses particulares o poder-dever de autotutela administrativa – que consiste na possibilidade de revogação dos próprios atos através de manifestação unilateral de vontade, bem como decretação de nulidade dos atos viciados -.
Este poder, ou melhor “poder-dever”, encontra-se consagrado na jurisprudência pátria pela Súmula nº 473 do STF, que tem a seguinte dicção: “A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial”-. 
Em que pese não desconheça a existência de diversos posicionamentos jurisprudenciais pugnando temperamentos na aplicação da Súmula nº 473 do Pretório Excelso – tese que também defendo -, a Administração Pública não pode usar de discricionaridade quando flagrar a existência de ilegalidade de ato administrativo que praticou.
Ressalto que, outrora, o Supremo Tribunal Federal inclusive afirmava que o exercício do poder-dever de autotutela administrativa prescindia da instauração de processo administrativo, como se pode verificar do seguinte julgado:
“Servidor Público. Proventos de aposentadoria. Ato administrativo eivado de nulidade. Poder de autotutela da Administração Pública. Possibilidade. Precedente.
Pode a Administração Pública, segundo o poder de autotutela a ela conferido, retificar ato eivado de vício que o torne ilegal, prescindindo, portanto, de instauração de processo administrativo (Súmula 473, 1ª parte – STF). RE 185.255, DJ 19/09/1997.
RE conhecido e provido.” 
(RE 247.399/SC, rela. Min. Ellen Gracie, in DJ 24/05/2002).
Todavia, em manifestações recentes, o Pretório Excelso – com fulcro no princípio da presunção de legitimidade do ato administrativo e no princípio da boa-fé – tem exigido para que a Administração Pública anule ato administrativo, a prévia instauração do devido processo legal, acaso o ato viciado tenha repercutido no campo de interesses individuais (RE 158.543, rel. Min. MARCO AURÉLIO, DJ de 06.10.95, RE 328.232, rel. Min. CARLOS VELLOSO, DJ de 20.04.05 e AG. REG. NO RE 359.043-0, rel. Min. EROS GRAU, DJ de 27.10.06).
No Estadode Mato Grosso, o art. 24 da LE nº 7.692, de 1º de julho de 2002 – que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Estadual – só reforça o entendimento preconizado atualmente pelo STF: 
“Art. 24 A Administração Pública Estadual deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, sempre assegurando a ampla defesa e o contraditório.
Parágrafo único Os atos que apresentem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela própria Administração Pública Estadual, em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros.” 
Portanto, toda vez que do ato administrativo viciado decorrerem efeitos patrimoniais ao servidor, imperioso que o exercício da autotutela administrativa seja precedido de processo administrativo, oportunizando-se ao servidor o exercício do contraditório e da ampla defesa.
Neste sentido, vide também: 
RE 594296 RG / MG - MINAS GERAIS
REPERCUSSÃO GERAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO
Relator(a):  Min. MENEZES DIREITO
Julgamento: 13/11/2008           
  Publicação
DJe-030 DIVULG 12-02-2009 PUBLIC 13-02-2009
EMENT VOL-02348-06 PP-01087
  Parte(s)
RECTE.(S) : ESTADO DE MINAS GERAIS
ADV.(A/S) : ADVOCACIA-GERAL DO ESTADO - MG - SÉRGIO ADOLFO ELIAZAR DE CARVALHO
RECDO.(A/S) : MARIA ESTER MARTINS DIAS
ADV.(A/S) : HUMBERTO LUCCHESI DE CARVALHO
Ementa 
      EMENTA   DIREITO ADMINISTRATIVO. ANULAÇÃO DE ATO ADMINISTRATIVO CUJA FORMALIZAÇÃO TENHA REPERCUTIDO NO CAMPO DE INTERESSES INDIVIDUAIS. PODER DE AUTOTUTELA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. NECESSIDADE DE INSTAURAÇÃO DE PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO SOB O RITO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL E COM OBEDIÊNCIA AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL.   1      
  
CRITÉRIO PARA A CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS QUE APRESENTAM DEFEITOS SANÁVEIS
* Afirmou a FCC em recente prova: 
“De acordo com a Lei nº 9.784/99 [quer regula o Processo Administrativo no âmbito da Administração Pública Federal], os atos administrativos que apresentam vícios ou defeitos.....poderão ser convalidados, se os defeitos forem sanáveis e se a convalidação não acarretar prejuízos a terceiros ou ao interesse público.”
Memorizar ainda:
“De acordo com a Lei nº 9.784/99 os atos administrativos que apresentam vícios ou defeitos.....
- deverão ser obrigatoriamente ANULADOS, desde que seus efeitos sejam considerados insanáveis.
- deverão ser anulados – ainda que deles decorram efeitos favoráveis a particulares -, desde que não tenha decorrido mais de 5 (cinco) anos da data em que foram praticados.
- deverão ser anulados no prazo máximo de 5 (cinco) anos, a conta da prática do ato, salvo comprovada má-fé do particular.
- deverão ser anulados pela Administração, independentemente de decisão judicial.
Imperiosa a leitura atenta do Capítulo XIV da Lei nº 9.784/99, entitulado: “DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO”
“Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.” 
 
“Art.54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários DECAI em 5 (cinco) anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1º No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2º Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de autoridade administrativa que importe impugnação à validade do ato.” 
“Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser CONVALIDADOS pela própria Administração.”

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