Empresas Públicas-Autarquias

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Empresas Públicas
Empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado criadas por autorização legislativa específica, com capital exclusivamente público, para realizar atividades econômicas ou serviços públicos de interesse da Administração instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir de qualquer forma admitida em direito.
Elas dividem-se em: Empresas públicas unipessoais – são as que o capital pertence a uma só pessoa pública; e Empresas públicas pluripessoais – são as que o capital pertence a várias pessoas públicas.
Características
Este ente da Administração Pública Indireta possui as seguintes características: personalidade jurídica de direito privado; capital exclusivamente público; realização, em regra, de atividades econômicas; revestimento de qualquer forma admitido no Direito; derrogações (alterações parciais) do regime de direito privado; por normas de direito público; e criação por autorização legislativa específica.
Ademais, as empresas públicas não realizam atividades típicas do poder público, mas sim atividades econômicas em que o Poder Público tenha interesse próprio ou considere convenientes à coletividade.
Apesar de serem pessoas jurídicas de direito privado, não se aplica o Direito Privado integralmente às Empresas Públicas, pois são entidades da Administração Pública algumas normas públicas são aplicadas a estes entes, com destaque a obrigatoriedade de realizarem licitações e concursos públicos, e a vedação de seus servidores acumularem cargos públicos de forma remunerada.
Sociedade de Economia Mista
São consideradas sociedades de economia mista, com a participação do Poder Público e de particulares no seu capital, as pessoas jurídicas de direito privado, criadas para a realização de atividade econômica de interesse público.
São semelhantes à empresa pública, tendo como diferenças básicas o fato do capital ser diverso, podendo somente ter a forma de sociedade anônima.
Características
As sociedades de economia mista possuem como principais características a personalidade jurídica de direito privado; o capital público e privado; a realização de atividades econômicas; o revestimento da forma de sociedade anônima; a detenção por parte do Poder Público de no mínimo a maioria das ações com direito a voto; as derrogações do regime de direito privado por normas de direito público; e a criação por autorização legislativa específica.
Note-se que, diverso da empresa pública, na sociedade de economia mista é possível que haja capital privado. Contudo devemos destacar que o controle será público, tendo o Estado a maioria absoluta das ações com direito a voto. Como às empresas públicas, não se aplica o regime de direito privado na íntegra.
Agências Reguladoras
Existem serviços de interesse coletivo que são, ou ao menos deveriam ser, de responsabilidade do Estado, pois se traduzem em serviços essenciais ao bem comum.
Foram criadas, para a segurança e controle desses serviços as Agências Reguladoras cuja função é ditar as normas de condução entre os agentes envolvidos, ou seja, o Poder Público, o prestador dos serviços (que pode não ser exclusivamente o Estado), e os usuários.
Características
A principal característica das agências reguladoras é a autonomia, que se concretiza pelo mandato fixo de sue dirigente, que não devem coincidir entre si, pela captação da receita própria, pela isenção das regras salariais do setor público, e pelo período de transição por que devem passar seus dirigentes.
Nesse sentido, as agências reguladoras devem ser estruturadas de maneira que, com facilidade, possa adaptar-se às evoluções contínuas do mercado que regula. Seu quadro de funcionários deve ser integrado por poucos servidores altamente qualificados, buscando no mercado, através de contratação de serviços terceirizados, os técnicos necessários para a solução de problemas específicos, podendo manter assim, seu quadro sempre coeso e atualizado.
Outro aspecto basilar à garantia da autonomia das agências reguladoras, é a independência financeira, que ocorre através de mecanismo de atribuição de receita, sem que o recurso tenha que passar pelo erário público.
As receitas auferidas pelas agências reguladoras constituem fundo gerido com autonomia financeira, não se confundindo com as demais receitas orçamentárias, sendo reconduzido à dotação orçamentária da agência no exercício subseqüente, caso não tenha sido totalmente utilizado no exercício em curso.
AUTARQUIAS
Terminologia
O termo autarquia significa autogoverno ou governo próprio.
Aut arch = autogoverno ou governo próprio. Porém no direito positivo, perdeu essa noção semântica para ter o sentido de pessoa jurídica administrativa com relativa capacidade de gestão dos interesses a seu cargo, embora sob controle do Estado.
É uma modalidade de pessoa administrativa, instituída pelo estado para o desempenho de atividade predeterminada , dotada, de características especiais .
Conceituação
São elementos necessários à conceituação das autarquias os relativos à personalidade jurídica, à forma de instituição e ao objeto.
À luz desses elementos conceitua-se autarquia como a pessoa jurídica de direito publico, integrante da administração indireta, criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômico, sejam próprias e típicas do Estado.
Exemplos de autarquias mais conhecidas, vinculadas a união federal:o INSS - Instituto Nacional do Seguro Social,o INCRA - Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária, a comissão de Energia Nuclear, o Banco Central do Brasil; a Comissão de Valores Imobiliários; o IBAMA - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos naturais renováveis, e outros mais. Estados e Municípios também tem suas próprias autarquias.
OBS.: recentemente a lei nº 10.316 de 6/12/2001, transformou o jardim Botânico, no Rio de Janeiro em autarquia , com a denominação de Instituto de Pesquisas Jardim Botânico, vinculado ao ministério do meio Ambiente.
Autarquia e autonomia
Autonomia é figura de conotação mais política, porque indica que alguns entes podem criar sua própria administração e estabelecer sua organização jurídica, como é, com efeito, uma parcela do próprio Estado. Em algumas situações as pessoas autônomas têm capacidade política, com a possibilidade de eleger seus próprios representantes, por ex.: pessoas integrantes de uma federação, como no caso do Brasil, estados, distrito federal e municípios.
Outro é o sentido de autarquia. Aqui a conotação não é de caráter político, e sim administrativo.
O estado quando cria autarquias, visa a atribuir-lhes algumas funções que merecem ser executadas de forma descentralizada. Daí não poderem criar regras jurídicas de auto-organização, nem terem capacidade política. Sua função é administrativa.
Enquanto autonomia é o próprio Estado, autarquia é apenas uma pessoa criada pelo Estado.
Personalidade jurídica das autarquias	
O Dec. – lei nº 200/67 ao caracterizar autarquia consignou ser ela “o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.
Existe uma falha do legislador por não qualificar o tipo de personalidade jurídica que deveria ser atribuído à categoria no Dec.-lei nº200/67, que foi omisso em consignar que são pessoas jurídicas de direito público e limitou-se a dizer que o serviço teria personalidade jurídica,o que não seria nenhuma novidade.
O Dec. - lei 6016, de 22/11/1943, que dispondo sobre a imunidade dos bens rendas e serviços das autarquias, deixou expressa a menção de que tais entidades eram pessoas de direito público: “considera-se autarquia, para efeito deste decreto – lei, o serviço estatal descentralizado, com personalidade jurídica de direito público, explícita ou implicitamente reconhecida por lei.”. O código civil, relacionando as pessoas jurídicas de direito público, inseriu expressamenteas autarquias (art.41, IV), confirmando assim a qualificação desta.
Apesar de dotada de função exclusivamente administrativa, sua personalidade jurídica de direito público lhe atribui todas as pertinentes prerrogativas contidas no ordenamento jurídico vigente. Porém, esse perfil não é um modelo preciso. Pois só seria obrigatório dentro do regime administrativo da união federal, haja vista que consta de diploma legal voltado especificadamente para ela. A prática tem mostrado que as demais pessoas federativas abraçam a referida conceituação, o que é salutar (no entendimento de José dos Santos Carvalho Filho), pois acaba por impedir a caótica situação de haver um sentido diverso do instituto conforme estado ou município a que pertencer a autarquia.
Sendo pessoas jurídicas de direito público, não incide sobre elas a disciplina prevista no código civil. Com efeito, a regra aí prevista, irradia apenas para pessoas de direito privado. Para as pessoas jurídicas de direito público, como as autarquias, a regra tem estreita conexão com o princípio da legalidade, visto que, tem inicio de sua existência no mesmo momento em que se inicia a vigência da lei criadora, ou seja, é com o inicio da vigência da lei criadora que tem inicio a personalidade jurídica das autarquias.
Criação, organização e extinção
A vigente constituição, ao contrário das anteriores decidiu estabelecer para a criação das pessoas da administração indireta o princípio da reserva legal: todas elas, inclusive as autarquias devem ser criadas por lei (art. 37 inc. XIX CF).
A lei de criação da autarquia deve ser de iniciativa do presidente da república, o chefe do executivo. Ele afere a conveniência e a necessidade de deflagrar o processo criativo.
De acordo com a regra constitucional cabe ao presidente a iniciativa das leis que disponham sobre criação, estruturação e atribuições dos ministérios e órgãos da administração pública, sendo essa regra aplicável também aos estados e municípios. O texto constitucional deve ser interpretado de forma lógica no caso, já que não se refere expressamente à autarquia. (o termo órgão aqui tem sentido amplo, em ordem a alcançar quer os órgãos públicos - em sentido estrito, quer as pessoas jurídicas que fazem parte da administração publica, como é o caso das autarquias).
Para a extinção de autarquias também é a lei o instrumento adequado. As mesmas razões que inspiraram o princípio da legalidade, no tocante à criação de pessoas administrativas, estão presentes no processo de extinção. Trata-se do princípio da simetria jurídica, pelo qual a forma de nascimento dos institutos jurídicos deve ser a mesma para sua extinção.
Nesse sentido, Celso Bandeira de Mello observa que não poderia ato administrativo dar por finda a existência de pessoa jurídica instituída por lei, já que se trata de ato de inferior hierarquia.
A organização das autarquias é lineada através de ato administrativo, normalmente decreto do chefe do executivo. No ato de organização são fixadas as regras atinentes ao funcionamento da autarquia aos órgãos componentes e a sua competência administrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados à sua competência administrativa, ao procedimento interno e a outros aspectos ligados efetivamente à atuação da entidade.
Classificação
Variam entre os autores as fórmulas de classificação das autarquias. Porém existem três fatores que de fato demarcam as diferenças ente as autarquias. São eles:
1. o nível federativo
2. o objeto; e
3. a natureza
Quanto ao nível federativo
Esta classificação leva em conta o círculo federativo responsável pela criação da autarquia.
Neste caso, as autarquias podem ser federais, estaduais, distritais e municipais, conforme instituídas pela união, estados, pelo distrito federal e municípios.
Independente da esfera federativa que se tenha originado, as regras gerais contidas para essa categoria na constituição aplicam-se a todas elas.
Cada uma delas tem autonomia para estabelecer os objetivos, os planos de cargos e salários dos servidores, a organização etc.
De acordo com o art.18 da CF/88, cada uma das pessoas federativas tem competência para instituir suas próprias autarquias, que estarão vinculadas à respectiva administração direta. Não são admissíveis autarquias interestaduais e intermunicipais. Se há interesse de estados e municípios para executar serviços comuns, devem os interessados, por si mesmos ou por pessoas descentralizadas , como é o caso de autarquias, celebrar convênios ou consórcios administrativos, constituindo essa forma de cooperação a gestão associada prevista no art. 241 da CF/88, tudo dentro do âmbito das respectivas competências constitucionais. Essa é que deve ser a solução e não a criação de uma autarquia única (ou outra pessoa descentralizada) para interesses de diversos entes. Tal hipótese provocaria deformação no sistema de administração direta e indireta na qual cada pessoa descentralizada é vinculada apenas ao ente federativo responsável por sua instituição, e não simultaneamente a várias pessoas federativas. Inexiste, por conseguinte, vinculação pluripessoal, “não há a possibilidade de criação de autarquia interestadual mediante a convergência de diversas unidades federadas”, além do fato e que a matéria relacionada a desenvolvimento, planejamento e fomento regional se insere na competência da União Federal.
Ex: Ação cível originária nº503-RS, rel.min. Moreira Alves, julg.em 25/10/2001. A entidade em questão era o banco regional de desenvolvimento do extremo sul –BRDES, entidade de interesse comum dos Estados do Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina. (No mérito, esta Corte já firmou o entendimento (assim, no RE 120932 e na ADI 175 de que o Banco-autor não tem a natureza jurídica de autarquia, mas é, sim, empresa com personalidade jurídica de direito privado. Conseqüentemente, não goza ele da imunidade tributária prevista no artigo 150, VI, a, e seu parágrafo 2º, da atual Constituição, não fazendo jus, portanto, à pretendida declaração de inexistência de relação jurídico-tributária resultante dessa imunidade. Ação que se julga improcedente).
Quanto ao objeto
Dentro das atividades típicas do Estado, a que estão pré-ordenadas, as autarquias podem ter diversos objetivos. Classificando-se em:
a) Autarquias assistenciais: aquelas que visam a dispensar auxílio a regiões menos desenvolvidas ou a categorias sociais específicas, para o fim de minorar as desigualdades regionais e sociais, preceito, aliás, inscrito no art.3º, III da CF, exemplos: a ADENE - Agência de Desenvolvimento do Nordeste e ADA- Agência de Desenvolvimento da Amazônia;
b) Autarquias previdenciárias: voltadas para a atividade e previdência social oficial, exemplo: o INSS (Instituto Nacional de Seguro Social);
c) Autarquias culturais: dirigidas à educação e ao ensino. Exemplo: a UFRJ (Universidade Federal do Rio Janeiro);
d) Autarquias profissionais: incumbidas da inscrição de certos profissionais e de fiscalizar sua atividade. Exemplo: OAB (Ordem dos Advogados do Brasil), CRM (Conselho Nacional de Medicina). A Lei nº. 9649 de 27/05/1998, passou a estabelecer que os serviços de fiscalizações de profissões regulamentadas serão exercidos em caráter privado, por delegação do Poder Público, mediante a autorização legislativa (Art. 58). Consigna, ainda, que os conselhos de fiscalização terão personalidade jurídica de direito privado, sem vínculo funcional ou hierárquico com os órgãos da administração pública (§ 2). Sua organização e estrutura são fixadas por decisão interna do plenário (§ 1). O foro, porém, para dirimir litígios será o da Justiça Federal (§ 8). Ficou excluída dessa nova disciplina a OAB regulada pela lei nº. 8906, de 04/07/1994 (§ 9). O STF, considerando que o serviço de fiscalização de profissões constitui atividade típica do Estado, dando ensejo ao exercício ao poder de polícia e aplicações de punições, o que é insuscetível de delegação a entidades privadas, suspendeu, por medida cautelar, a eficácia do Art. 58 e parágrafos da Lei nº.9649/98, e declarou no mérito a inconstitucionalidade do dispositivo. (ADIN nº. 1.717-DF PUBL. Em 28/03/2003).
Tem havido algumas controvérsias a respeito da natureza e dos elementos jurídicos relativos AOB. À gisa de subsídios, vale informar que o STJ a considerou Autarquia Profissional de Regime Especial ou sui generes, que não pode ser confundida com as demais corporações similares ainda que a Lei nº. 8906/94, não tenha sido clara a respeito, limitando a dizer: que a OAB é “serviço público dotada de personalidade política e forma federativa” (Art. 44). Decidiu-se que as contribuições pagas pelos inscritos não tem natureza tributária, sendo que o título executivo extrajudicial emitido com base no Art. 46, § único da Lei nº. 8906/94 se sujeita ao processo de execução normal, disciplinado no código de processo civil, não se lhe aplicando, portanto, a Lei nº 6830/80, que regula a execução fiscal. Por outro lado, à entidade não se sujeita às normas da Lei nº. 4320/64 nem ao controle contábil, financeiro, orçamentário, operacional e patrimonial exercido pelo Tribunal de Contas da União;
a) Autarquias Administrativas: que formam categoria residual, ou seja, aquelas entidades que se destinam às várias atividades administrativas, inclusive de fiscalização, quando essa atribuição for da pessoa federativa a que estejam vinculadas. É o caso do INMETRO (Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial); BACEN (Banco Central do Brasil); IBAMA (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis);
b) Autarquia de controle: enquadram-se nesta categoria as recém-criadas agências reguladoras, inseridas no conceito genérico de agencias autárquicas, cuja função primordial consiste em exercer controle sobre as entidades que prestam serviços públicos ou atuam na área econômica por força de concessões e permissões de serviços públicos (descentralização por delegação negocial), como é o caso da ANEEL (Agência Nacional de Energia Elétrica), da ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações) e da ANP (Agência Nacional de Petróleo).
Quanto ao regime jurídico
De acordo com doutrinadores quanto ao regime jurídico, as autarquias podem ser:
a) autarquias comuns (ou de regime comum): estas sujeitas à disciplina jurídica sem qualquer especificidade
b) autarquias especiais (ou de regime especial): estas regidas por disciplinas legais específicas, cuja característica seria a de atribuir prerrogativas especiais e diferenciadas a certas autarquias.
São elementos definidores das autarquias de regime especial:
1º poder normativo técnico - indica que essas autarquias recebem das leis delegação para editar normas técnicas (não as de política administrativa), complementares de caráter geral retratando poder regulamentar mais amplo, porquanto tais normas se introduzem no ordenamento jurídico como direito novo (ius novum).
2º autonomia decisória - significa que os conflitos administrativos, inclusive os que envolvem as entidades sob seu controle, se desencadeiam e se dirimem através dos próprios órgãos da autarquia. Em outras palavras o poder revisional se exaure no âmbito interno. No caso de irresignação contra decisão administrativa final, firmada pela instância máxima da entidade, deve o interessado buscar no judiciário a satisfação de seu interesse.
3º independência administrativa - assim se entende o fato de que alguns de seus dirigentes têm investidura a termo, ou seja, são nomeados para prazo determinado fixado na lei, não ficando à mercê de critério político do ministério supervisor e nem da prática da descontinuidade administrativa. Assim eles têm estabilidade em seus cargos, sobretudo porque são nomeados pelo presidente da república, mas sua investidura depende de aprovação do Senado Federal.
4º autonomia econômico-financeira - demonstra que essas autarquias têm recursos próprios e recebem dotações orçamentárias para gestão por seus próprios órgãos, visando ao fim que a lei as destinou.
Para José dos Santos Carvalho Filho, essa classificação não tem precisão científica, clareza compreensível e real utilidade pratica. E ressalta que a vigente constituição refere-se a entidades autárquicas em varias passagens, mas em nenhuma delas se vislumbra o menor indício de que possa haver regimes jurídicos autárquicos de natureza diversas – um comum e outro especial. Ao contrário, todas as autarquias são submissas aos lineamentos nele traçados, não havendo ensejo para admitir-se qualquer prerrogativa em favor de umas não extensivas a outras do mesmo gênero. E que sempre foi pacífico o entendimento de que o regime jurídico infraconstitucional das autarquias seria aquele definido em sua própria lei instituidora. Ou seja, a lei teria o condão de particularizar o regime jurídico para a autarquia por ela instituída
Prerrogativas autárquicas
a) imunidade tributária: o Art. 150, § 2º da CF veda a instituição de imposto sobre o patrimônio, a renda e os serviços da autarquia, desde que vinculados as suas finalidades essenciais ou as que delas decorram. Ou seja, se algum bem tiver destinação diversa das finalidades da entidade autárquica ou um serviço for prestado também desta forma, incidirão normalmente sobre o patrimônio e os serviços, os respectivos impostos. A imunidade para as autarquias tem natureza condicionada. (o STJ, porém, entendeu que a imunidade abrange, inclusive, imóveis alugados a terceiros – no caso era o IPTU. O autor não abona tal entendimento considerando que a locação não se aloja dentro dos objetivos institucionais de autarquias);
b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas: não pode ser usado o instrumento coercitivo da penhora como garantia do credor. A garantia se estabelece como regra, pelo sistema de precatórias judiciais, e a execução obedece a regras próprias da legislação processual;
c) imprescritibilidade de seus bens: caracterizando-se como bens públicos, não podem eles ser adquiridos por terceiros através de usucapião. Em relação aos bens imóveis, a vigente Constituição é peremptória nesse sentido. Mas não são sós os imóveis. Quaisquer bens públicos, seja qual for a sua natureza, são imprescritíveis. Essa orientação, aliás, está consagrada n Súmula nº. 340 do STF;
d) prescrição qüinqüenal: dívidas e direitos em favor de terceiros contra autarquias prescrevem em cinco anos. Significa que, se alguém tem credito contra autarquia, deve promover a cobrança nesse prazo sob pena de prescrever seu direito de acioná-la com objetivo;
e) créditos sujeitos à execução fiscal: os créditos autárquicos são inscritos como dívida ativa e podem ser cobrado pelo processo especial das execuções fiscais, tal como os créditos da União, Estados e Municípios;
f) principais situações processuais específicas:
 - a autarquia se considera como fazenda pública razão por que nos processos em que é parte tem prazo em quádruplo para contestar e em dobro para recorrer (Art. 188 CPC);
- estão sujeitas ao duplo grau de jurisdição, só produzindo efeito após confirmação pelo Tribunal, as sentenças proferidas contra autarquias (Art. 475, I , CPC) e as que julgarem procedentes embargos à execução de dívida ativa promovida pela Fazenda Publica, nesta, como já mencionado acima, incluídas as autarquias (Art. 475, II, CPC);
OBS.: inexistirá a prerrogativa, contudo, quando o valor discutido na ação ou a importância da dívida ativa na execução não excederem a 60 salários mínimos, (art.475,§2º, CPC) ou a decisão tiver fundamento em jurisprudência do plenário do STF ou em Súmula de qualquer tribunal superior competente (art.475,§3ºCPC), hipóteses em que a pessoa pública interessada terá que interpor o respectivo recurso voluntário, se quiser ver suas razões apreciadas na instancia superior.
OBS:
Considere que o Estado tenha criado uma entidade e a ela tenha transferido, por lei, determinado serviço público. Nesse caso, ocorreu descentralização por meio de delegação. (Errado, pois sei foi por lei é por outorga, e pelo contrato é por delegação).
A atividade administrativa pode ser prestadade duas formas, uma é a centralizada, pela qual o serviço é prestado pela Administração Direta, e a outra é a descentralizada, em que o a prestação é deslocada para outras Pessoas Jurídicas.
Assim, descentralização consiste na Administração Direta deslocar, distribuir ou transferir a prestação do serviço para a Administração a Indireta ou para o particular. Note-se que, a nova Pessoa Jurídica não ficará subordinada à Administração Direta, pois não há relação de hierarquia, mas esta manterá o controle e fiscalização sobre o serviço descentralizado. (empresas publicas, autarquias, fundações, sociedade economia mista)
Por outro lado, a desconcentração é a distribuição do serviço dentro da mesma Pessoa Jurídica, no mesmo núcleo, razão pela qual será uma transferência com hierarquia.
Falência
Art. 242 da Lei nº 6.404/76 estatuía que “as companhias de economia mista não estão sujeitas a falência, mas os seus bens são penhoráveis e executáveis, e a pessoa jurídica que a controla responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações”.
Controle Finalístico -> Controle da adm. direta sobre a adm. indireta Os limites e instrumentos devem ser expressamente previstos em lei.
Entidades Paraestatais -> São pessoas jurídicas privadas que não integram a estrutura da administração direta ou indireta, mas colaboram com o Estado no desempenho de atividades de interesse público, mas não exclusivas de Estado, de natureza não lucrativa.