INTERVENÇÃO - DAII - 2015 - RESUMO

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE ALAGOAS – UNEAL 
CAMPUS MACEIÓ 
CURSO DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 ADNA MÉRCIA LIRA DE ALMEIDA XAVIER COSTA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA 
 
E NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
MACEIÓ – ALAGOAS 
2015 
 
 ADNA MÉRCIA LIRA DE ALMEIDA XAVIER COSTA 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA 
 
E NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Trabalho apresentado a Universidade 
Estadual de Alagoas – UNEAL,como 
requisito de obtenção de nota na 
disciplina Direito Administrativo II. 
 
 Professor : Lúcio 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
MACEIÓ - ALAGOAS 
2015 
SUMÁRIO 
 
 
1. INTRODUÇÃO 
2. DA CONSTITUIÇÃO 
3. FUNDAMENTOS DA INTERVENÇÃO 
4. MODALIDADES DE INTERVENÇÃO 
Servidão administrativa 
Requisição 
Ocupação temporária 
Limitação administrativa 
Tombamento 
Desapropriação 
5. ATUAÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
Formas de atuação 
Estado Regulador 
Natureza de atuação 
Competências 
Repressão ao abuso do poder econômico 
Monopólio 
Controle de abastecimento 
Tabelamento de preços 
Criação de empresas estatais 
Estado Executor 
Exploração Direta 
Exploração Indireta 
6. CONCLUSÃO 
REFERÊNCIAS 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
1. INTRODUÇÃO 
 
O Estado moderno não é limitado pela manutenção da segurança externa e 
paz interna, não visa ações individuais. Mais que isso, o Estado 
contemporâneo, saindo da posição de indiferença de outrora, assume a tarefa 
de assegurar a prestação de serviços fundamentais, ampliando seu espectro 
social, preocupa-se assim, com o bem-estar da coletividade. 
Para que tal fim ocorra, preciso é que o Poder Público intervenha na 
propriedade particular, para então limitar alguns interesses individuais em prol 
do interesse público, da sociedade, do coletivo. 
E segundo José dos Santos Carvalho Filho (2008, p. 393), “a regra que 
atualmente guia essa relação é a da supremacia do interesse público sobre o 
particular”. 
Ou seja, tal intervenção tem como bússola o interesse maior da coletividade, 
implicando na estrita observância dos meios e procedimentos autorizados na 
Constituição e também nas leis reguladoras, caso contrário o Estado age na 
ilegitimidade, ofendendo direitos individuais dos cidadãos. 
 
2. DA CONSTITUIÇÃO 
 
Conforme artigo 5º, XXII é garantido o direito de propriedade, e no artigo 5º, 
XXII, que a propriedade atenderá a sua função social. Ou seja, se a 
propriedade não estiver atendendo à função social, poderá o Estado intervir 
para vê-la atendida. Eis o primeiro embasamento constitucional. 
Também o artigo 182 diz que: 
 
Art.182 - A política de desenvolvimento urbano, executada pelo 
Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, 
tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções 
sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. 
 § 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende 
às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no 
plano diretor. (BRASIL. CF 1988) 
 
E em seu artigo 5º, XXV, a Constituição garante que - no caso de iminente 
perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, 
assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano. 
 
3. FUNDAMENTOS DA INTERVENÇÃO 
Um dos fundamentos para a intervenção do Estado na propriedade particular 
é a supremacia do interesse público. Onde o Estado age de forma vertical, 
criando imposições que restringem o uso da propriedade. 
É natural, quando o particular sofre a intervenção do Estado, sua reação de 
insatisfação, pois seu interesse foi contrariado. Mas, toda intervenção visa ao 
atendimento de um interesse público, assim, justifica-se a ação estatal, mesmo 
contrária ao interesse do particular. Havendo, então, a prevalência do interesse 
público sobre o privado. 
A função social da propriedade também é apresentada com um dos 
fundamentos da intervenção do Estado na propriedade particular. 
Quando o constituinte condiciona a propriedade ao atendimento da função 
social, possibilita ao Estado intervir na propriedade sempre que esta não 
estiver dentro dos parâmetros constitucionais. O sistema vigente tenta conciliar 
os interesses individuais e sociais e somente quando há conflitos o Estado 
prioriza estes últimos. 
A propriedade deve atender à função social, sendo assegurado o direito do 
proprietário de proteção à sua propriedade se consonante com essa função, e 
é dever do Estado respeitar tais condições. No entanto, o dispositivo 
constitucional dá garantias ao Estado de intervir na propriedade, se esta perder 
o prumo que deve estar alinhado às funções sociais. 
 
Competência 
A competência para legislar sobre direito de propriedade, desapropriação e 
requisição é privativa da União: 
 
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: 
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, 
marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; 
II - desapropriação; 
III - requisições civis e militares, em caso de iminente perigo e em 
tempo de guerra. (BRASIL. CF 1988) 
 
A competência administrativa é repartida entre todos os entes federativos, 
para impor restrições e condicionamentos ao uso da propriedade do particular. 
Tal competência privativa da União relaciona-se à regulação da matéria, que 
é competência tipicamente legislativa, não devendo ser confundida com a 
competência administrativa, para a prática de atos relacionados com a restrição 
e o condicionamento do uso da propriedade. 
 
4. DAS MODALIDADES DE INTERVENÇÃO 
A intervenção restritiva é aquela em que o Estado impõe restrições e 
condicionamentos ao uso da propriedade, sem retirar do dono. Que conservará 
a propriedade para o Estado e subordinar-se-á às imposições estatais. Tais 
modalidades aqui classificadas são: 
 
Servidão administrativa 
Servidão administrativa é o direito real público que autoriza o Poder Público 
a usar da propriedade imóvel para permitir a execução de obras e serviços de 
interesse coletivo. Sendo três, as suas características: ônus real, incidente 
sobre um bem particular (imóvel alheio), com a finalidade de permitir uma 
utilização pública. 
 Embora a regra seja a instituição de servidão administrativa sobre imóvel 
particular, há possibilidade de, em situações peculiares, poder incidir sobre 
bem público. 
 São exemplos de servidão administrativa: a instalação de redes elétricas, de 
redes telefônicas e a implantação de gasodutos e oleodutos em áreas privadas 
para a execução de serviços públicos; a colocação em prédios privados de 
placas e avisos para a população, como nome de ruas; a colocação de 
ganchos em prédios públicos para sustentar a rede elétrica etc. 
 A base legal para sua instituição da servidão administrativa é o art. 40 do 
Decreto-Lei nº 3.365, de 1941, que o entendimento é de que, por força desse 
dispositivo, aplicam-se ao procedimento de servidão as regras para a 
desapropriação por utilidade pública, no que couber. 
 
Requisição 
 Requisição é o instrumento de intervenção estatal onde, em situação de 
perigo público iminente, o Estado utiliza bens móveis, imóveis ou serviços 
particulares com indenização ulterior, se houver dano. 
 A requisição administrativa pode ser civil ou militar. A requisição militar 
objetiva o resguardo da segurança interna e a manutençãoda soberania 
nacional, diante de conflito armado, comoção intestina etc.; a requisição civil 
visa a evitar danos à vida, à saúde e aos bens da coletividade, diante de 
inundação, incêndio, sonegação de gêneros de primeira necessidade, 
epidemias, catástrofes etc. 
 
Ocupação temporária 
 Ocupação temporária é a forma de intervenção pela qual o Poder Público 
usa transitoriamente imóveis privados, como meio de apoio à execução de 
obras e serviços públicos. 
 É o que normalmente ocorre quando a Administração tem a necessidade de 
ocupar terreno privado para depósito de equipamentos e materiais destinados 
à realização de obras e serviços públicos nas vizinhanças. 
 É o que ocorre, também, na época das eleições ou campanhas de vacinação 
pública, em que o Poder Público usa de escolas, clubes e outros 
estabelecimentos privados para a prestação dos serviços. 
 
Limitação administrativa 
 Limitações administrativas são determinações de caráter geral, por meio das 
quais o Poder Público impõe a proprietários indeterminados obrigações 
positivas, negativas ou permissivas, para o fim de condicionar as propriedades 
ao atendimento da função social. 
 As limitações administrações derivam do poder de polícia da Administração 
e se exteriorizam em imposições unilaterais e imperativas, sob a modalidade 
positiva, negativa ou permissiva. No primeiro caso, o particular fica obrigado a 
realizar o que a Administração lhe impõe; no segundo, deve abster-se do que 
lhe é vedado; no terceiro, deve permitir algo em sua propriedade. 
 As limitações administrativas devem ser gerais, dirigidas a propriedades 
indeterminadas. Para situações particulares que conflitem com o interesse 
público, deve ser empregada pelo Poder Público a servidão administrativa ou a 
desapropriação, mediante justa indenização – nunca a limitação administrativa, 
cuja característica é a gratuidade e a generalidade da medida protetora dos 
interesses da coletividade. 
 Essas limitações podem atingir não só a propriedade imóvel e seu uso como 
quaisquer outros bens e atividades particulares que tenham implicações com o 
bem-estar social, com os bons costumes, com a segurança e a saúde da 
coletividade, com o sossego e a higiene da cidade e até mesmo com a estética 
urbana. 
 São exemplos de limitações administrativas: a obrigação de observar o 
recuo de alguns metros das construções em terrenos urbanos; a proibição de 
desmatamento de parte da área de floresta em cada propriedade rural; 
obrigação imposta aos proprietários de efetuarem limpeza de terrenos ou a que 
impõe o parcelamento ou a edificação compulsória do solo; proibição de 
construir além de determinado número de pavimentos etc. 
 
Tombamento 
 Tombamento é a modalidade de intervenção na propriedade por meio da 
qual o Poder Público procura proteger o patrimônio cultural brasileiro. 
No tombamento, o Estado intervém na propriedade privada para proteger a 
memória nacional, protegendo bens de ordem histórica, artística, arqueológica, 
cultural, científica, turística e paisagística. A maioria dos bens tombados é de 
imóveis de valor arquitetônico de épocas passadas em nossa história. É 
comum, também, o tombamento de bairros ou até mesmo de cidades, quando 
retratam aspectos culturais do passado. O tombamento pode, ainda, recair 
sobre bens móveis. 
 A Constituição Federal estabelece, expressamente, a autorização para essa 
modalidade de intervenção na propriedade, nos seguintes termos : 
 
O Poder Público, com a colaboração da comunidade, promoverá e 
protegerá o patrimônio cultural brasileiro, por meio de inventários, 
registros, vigilância, tombamento e desapropriação, e de outras 
formas de acautelamento e preservação”. (CF, art. 216, § 1º). 
 
A intervenção supressiva é onde o Estado transfere coercitivamente a 
propriedade para si. Sendo a modalidade dessa intervenção, a desapropriação. 
 
Desapropriação 
Desapropriação é o procedimento de direito público pelo qual o Poder 
Público transfere para si a propriedade de terceiro, por razões de utilidade 
pública, de necessidade pública, ou de interesse social, normalmente mediante 
o pagamento de justa e prévia indenização. 
Trata-se da mais gravosa modalidade de intervenção do Estado na 
propriedade, com a efetivação da transferência do domínio do particular para o 
Poder Público. Ao contrário das demais formas de intervenção na propriedade 
estudadas, em que o Poder Público apenas condicionava o uso da 
propriedade, na desapropriação o objetivo da atuação estatal é a transferência 
do bem desapropriado para o acervo do expropriante. 
 
5. ATUAÇÃO DO ESTADO NO DOMÍNIO ECONÔMICO 
 
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, 
 
A intervenção do Estado o capacitou a regular a economia, ou seja, o 
Poder Público produz uma estratégia sistemática de forma a 
participar efetivamente dos fatos econômicos [...] 
Com esse tipo de atuação o Estado procura garantir melhores 
condições de vida aos mais fracos, sem considerar seu status no 
mercado de trabalho, estabelecendo parâmetros a serem observados 
na ordem econômica. (FILHO. 2008, p. 862). 
 
Na vigente Constituição, a disciplina de Ordem Econômica e Financeira está 
no Título VII, artigos 170 a 192, sendo dividida em quatros capítulos, a saber, o 
primeiro destinado aos princípios gerais da atividade econômica (artigos 170 a 
181); o segundo que é destinado à política urbana (artigos 182 a 183); o 
terceiro, sendo destinado à política agrícola e fundiária e à reforma agrária 
(artigos 184 a 191); sendo o quarto capítulo, destinado ao sistema financeiro 
(artigo 192). 
Essa normas visam formar um sistema geral da ordem econômica, e, dentro 
de suas diversas disciplinas algumas apontam formas de atuação e de 
intervenção estatal no domínio econômico. 
 
Formas de atuação 
O Estado atua de duas formas na ordem econômica. Na primeira, ele atua 
como agente regulador da ordem econômica, onde ele cria normas, restrições 
e diagnostica as condições econômicas, no âmbito social. Na outra forma, ele 
executa atividades econômicas que, inicialmente estão voltadas à iniciativa 
privada, não se limitando a fiscalizar atividades econômicas, mas ingressar 
efetivamente no plano da sua execução. 
 
Estado Regulador 
É aquele que, através do regime interventivo, se incumbe de estabelecer as 
regras disciplinadoras da ordem econômica com o objetivo de ajustá-lo aos 
ditames da justiça social. Em seu artigo 174, a Carta Magna reza que, “como 
agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na 
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este 
determinante para o setor público e indicativo para o setor privado”. 
 
Natureza de atuação 
 O Estado não deixa sua posição interventiva quando atua como regulador. A 
intervenção se verifica através das imposições normativas destinadas 
principalmente aos particulares, assim como, mecanismos jurídicos preventivos 
e repressivos para coibir eventuais condutas abusivas. 
 Assim, a função do Estado-Regulador pode ser caracterizada como 
intervenção direta no domínio público. 
 
Competências 
 Na partilha constitucional de atribuições, a competência é quase que 
absoluta para a atuação do Estado-Regulador é da União Federal. 
Repressão ao abuso do poder econômico 
A Constituição em vigência é expressa sobre a necessidade de reprimir o 
abuso econômico, prescrevendo que “a lei reprimirá o abuso do poder 
econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência 
e ao aumento arbitrário dos lucros” (CF, art.173, § 4º). 
José dos Santos Carvalho diz que: 
 
Usualmente o abuso de poder econômico é cometido pela iniciativa 
privada, onde alguns dos setores do empresariado, com ambição 
desmedida de lucros e total indiferença de justiça social, procuram 
executar fórmulas altamente danosas ao público em geral[..] 
Podemos definir, pois, a repressão ao abuso de poder econômico 
como o conjunto de estratégias adotadas pelo Estado que, mediante 
intervenção na ordem econômica , têm o objetivo de neutralizar os 
comportamentos causadores de distorção nas condições normais 
de mercado em decorrência do acúmulo de riquezas. (FILHO, 2008, 
p. 870). 
 
As principais formas de dominação abusiva dos mercados são os trustes, os 
cartéis e o dumping. 
Truste (trust) é a imposição das grandes empresas sobre os concorrentes 
menores, visando a afastá-los do mercado ou obrigá-los a concordar com a 
política de preços do maior vendedor. No truste, há a dominação do mercado 
por uma grande empresa, que afasta seus concorrentes ou os obriga a seguir 
sua política de preços. É um meio de imposição do grande sobre o pequeno 
empresário. 
Cartel é a composição voluntária dos rivais sobre certos aspectos do 
negócio comum, normalmente sobre o preço do produto por eles ofertado. Os 
“concorrentes” estabelecem uma composição de preços e outras condições 
com o fim de eliminar a concorrência efetiva e aumentar arbitrariamente seus 
lucros. 
O dumping é uma prática abusiva, normalmente de cunho internacional, em 
que a empresa recebe subsídio oficial de seu país de modo a baratear 
excessivamente o custo do produto; como o preço subsidiado fica muito inferior 
ao das empresas que arcam com seus próprios custos, estas são afastadas do 
mercado internacional, por impossibilidade de concorrer com o preço ofertado 
pela empresa subsidiada. 
 
Monopólio 
 O monopólio estatal é atribuição conferida ao Estado para o desempenho 
exclusivo de certa atividade do domínio econômico, tendo em vista as 
exigências do interesse público. Enquanto o monopólio privado, não admitido 
constitucionalmente, tem por fim o aumento dos lucros e o interesse privado, o 
monopólio estatal tem sempre por intuito a proteção do interesse público. 
Como a vigente Constituição privilegia a iniciativa privada e a livre concorrência 
na exploração de atividade econômica, o monopólio estatal só é permitido nas 
hipóteses constitucionalmente enumeradas, como, por exemplo, no art. 177 da 
Carta Política. 
 
Controle de abastecimento 
Controle de abastecimento é a forma de atuação do Estado no domínio 
econômico visando a manter no mercado consumidor produtos e serviços 
suficientes para atender à demanda da coletividade. 
 
Tabelamento de preços 
Os preços classificam-se em privados (que se originam das condições 
normais do próprio mercado) e públicos (estabelecidos unilateralmente pelo 
poder público, mediante a fixação de tarifa ou preço público). 
A atuação do Estado no tabelamento de preços dá-se em relação aos 
preços privados, nas condições estabelecidas em lei, quando o preço formado 
no mercado, ante a lei da oferta e da procura, não atender ao interesse público. 
 
Criação de empresas estatais 
O Estado também pode atuar na ordem econômica por meio da criação, por 
meio de lei específica, de entidades estatais, tais como sociedades de 
economia mista e empresas públicas, (CF, art. 37, XIX). 
A criação dessas entidades, porém, só está constitucionalmente autorizada 
quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante 
interesse coletivo, definidos em lei (CF, art. 173). 
Modernamente, têm sido criadas as chamadas Agências Reguladoras, 
normalmente com a roupagem jurídica de autarquia, para a atuação em 
segmentos específicos da ordem econômica (exercício de atividade 
regulatória). 
 
Estado Executor 
 O Estado também age exercendo, e não apenas regulando, atividades 
econômicas. Naturalmente, que tal exercício não é constituído como regra 
geral. A Carta Magna estabelece limites à atuação de tal natureza, com a 
intenção de preservar a liberdade da iniciativa concedida aos particulares em 
geral. (art 170, parágrafo único, CF). 
 O Estado-Executor pode assumir duas posições; a primeira é aquela em que 
o próprio Estado se incumbe de explorar a atividade econômica através de 
seus órgãos internos, e na segunda posição, o Estado cria pessoas jurídicas a 
ele vinculadas, destinadas mais apropriadamente à execução de atividades 
mercantis. 
 
Exploração Direta 
 Conforme artigo 173, CF/88: “Ressalvados os casos previstos nesta 
Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será 
permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a 
relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. 
 A exploração de atividade econômica cabe, como regra, à iniciativa privada, 
um dos postulados fundamentais do regime capitalista. Assim, a possibilidade 
prevista no artigo 173, é de caráter excepcional. 
 Segundo José dos Santos Carvalho Filho a Constituição aponta três 
pressupostos que legitimam a intervenção: segurança nacional, de natureza 
política. Interesse coletivo relevante, de conceito jurídico indeterminado. E um 
terceiro pressuposto, 
[...] implícito no texto, onde o dispositivo, ao ressalvar os casos 
previstos na Constituição, está admitindo que só o fato de haver 
disposição em que haja permissividade interventiva contida no texto 
constitucional é suficiente para autorizar a exploração da atividade 
econômica pelo Estado, independentemente de ser hipótese se 
segurança nacional ou de interesse coletivo relevante. Há de fato, 
interesse coletivo presumido, porque constante da Constituição, 
muito embora não tenha sido ele definido em Lei. (FILHO,2008, p. 
889). 
 
 
 
Exploração Indireta 
 A forma mais comum que o Estado intervém no domínio econômico é 
através de suas empresas paraestatais. As sociedades de economias mistas e 
as empresas públicas são entidades vinculadas ao Estado que às quais se 
atribui a tarefa de intervir no domínio econômico. 
 
 
 
6. CONCLUSÃO 
 
Os meios de atuação do Estado na ordem econômica aqui discriminados 
não são taxativos, uma vez que, o interesse público exige outras manifestações 
interventivas por parte do Poder Público, como por exemplo o caso do 
estabelecimento de política tributária específica para determinado setor, com o 
fim de estimular ou desestimular a atividade, por meio do manejo das alíquotas 
de tributos como o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), Imposto sobre 
Importação (II) etc. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
REFERÊNCIAS 
 
BRASIL. Constituição da República Federativa do. Editora Manole, 2015. 
 
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de 
Janeiro: Lumens Juris. 21ª edição, revista, ampliada e atualizada, 2008.