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Curso Preparatorio para Concurso (Responsabilidades Civil)

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PREPARATÓRIO PARA 
CONCURSOS PÚBLICOS
DISCIPLINA:
Direito Administrativo
Aula
Da Responsabilidade Civil
do Estado
Professor: Dr. Marcelino Fernandez
Coordenação: Dra. Elaine Borges
01
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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RESPONSABILIDADE CIVIL (EXTRACONTRATUAL) DO ESTADO
A responsabilidade civil extra-contratual é a obrigação de reparar os danos causados a terceiro em 
decorrência de comportamentos comissivos e omissivos, materiais e jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis 
aos agentes públicos.
Teoria da Irresponsabilidade do Estado
Na origem do Direito Público à época dos Estados absolutistas vigia o princípio da 
irresponsabilidade do Estado que, sendo soberano, não podia causar males. Daí o se afirmar na França "Le 
Roi ne peut mal faire" ou "The King can do no wrong", na Inglaterra, ambas expressões dizem que o rei não 
pode errar, ou não pode causar males.
Rompendo as amarras da teoria da irresponsabilidade ditada pelo Estado absolutista, por meio de 
construção pretoriana, ainda à margem de qualquer texto legislativo, veio a se reconhecer a 
responsabilidade civil do Estado.
Numa primeira fase busca-se a distinção para fins de responsabilização entre atos de império e atos 
de gestão. Os primeiros seriam praticados pela Administração com todas as prerrogativas e privilégios de 
autoridade e impostos unilateralmente e coercitivamente ao particular, sendo regidos por um direito 
especial, exorbitante do direito comum, porque os particulares não podem praticar atos semelhantes; os 
segundos seriam praticados pela Administração em situação de igualdade com os particulares, para a 
consecução e desenvolvimento do patrimônio público e para a gestão de seus serviços, como não difere a 
posição da Administração e a do particular, aplica-se o direito comum.
Teorias Subjetivas fundamentadas no pressuposto da culpa
Tanto a doutrina e a jurisprudência se balizaram pela responsabilidade subjetiva do Estado, já, 
contudo, ultrapassando os princípios de direito privado, como o de culpa individual para deflagrar-se a 
responsabilidade do Estado. Tal noção civilista, como nota Celso Antônio Bandeira de Mello é ultrapassada 
pela idéia de "faute du service" ou culpa do serviço, quando este não funciona, devendo funcionar, funciona 
mal ou funciona atrasado.
A Jurisprudência Francesa, ainda uma vez, deu o primeiro passo no sentido de uma elaboração de 
uma teoria de responsabilidade do Estado segundo princípios próprios do Direito Público, no famoso caso 
Blanco, ocorrido em 1873: a menina Agnés Blanco ao atravessar uma rua foi colhida por uma vagonete da 
Cia. Nacional de Manufatura de Fumo; seu pai promoveu uma ação de responsabilidade civil, com 
fundamento de que o Estado é responsável por prejuízos causados a terceiros em decorrência de ação 
danosa de seus agentes.
Entendeu-se, a partir daí, que a responsabilidade do Estado não poderia se reger pelos princípios do 
Código Civil, porque sujeitas as regras especiais que variam conforme as necessidades do serviço e a 
imposição de conciliar os direitos do Estado com os direitos privados.
Teorias Objetivas
Na tentativa de ampliar a proteção ao administrado, ainda uma vez a construção pretoriana, 
Direito Administrativo
02
secundada posteriormente por textos legislativos veio a admitir também hipóteses de responsabilidade 
objetiva ao Estado, sem necessidade de perquirir-se do dolo ou culpa de seus agentes ou mesmo de "faute du 
service", fixando-se na teoria do risco administrativo, que embasou a responsabilidade objetiva do Estado.
Esta, sendo a expressão da equilibrada evolução dos conceitos de responsabilidade civil no âmbito 
do Direito Público, dispensa a caracterização de ilicitude dos atos da administração, dada a característica 
especial desta ficção jurídica que é o Estado.
A teoria do risco administrativo faz surgir a obrigação de indenizar o dano tão só do ato lesivo e 
injusto causado ao particular. Não se exige culpa nem falta do serviço. Basta a lesão, sem concurso do 
lesado. Ou como nos ensinou Hely Lopes Meirelles que dizia:
"Na teoria da culpa administrativa exige-se a falta do serviço, na teoria do risco administrativo exige-
se apenas o fato do serviço. Naquela a culpa é presumida de falta administrativa; nesta é inferida do fato 
lesivo da administração."
A teoria do risco administrativo tem conquistado terreno sobre a responsabilidade fundada 
exclusivamente na culpa, na elaboração normativa e na jurisprudência, vindo a solucionar hipóteses que 
não poderiam ser, com justiça e equidade, no âmbito estreito da culpa.
Parcela da doutrina, Hely Lopes Meirelles, inclusive, afirma que a teoria do risco comporta, em 
verdade, duas vertentes: 
a) a teoria do risco administrativo e 
b) a teoria do risco integral.
A primeira admitiria as cláusulas excludentes de responsabilidade: culpa da vítima, culpa de terceiro, 
caso fortuito ou motivo de força maior.
A teoria do risco integral, contudo, não admitiria excludente, nem mesmo na hipótese de culpa 
exclusiva da vítima ou de força maior. 
Pressupostos da Responsabilidade Objetiva
1) O dano deve ser causado por pessoa jurídica de direito público ou de direito privado prestadora 
de serviços públicos.
2) Que haja um dano causado a terceiro em decorrência da prestação do serviço público. Nexo de 
causa e efeito.
3) Que o dano seja causado por “agente” das pessoas jurídicas, o que abrange os agentes políticos, 
servidores públicos e particulares em colaboração com a administração.
4) Que o agente ao praticar o dano haja nessa qualidade de agente público.
Causas Excludentes e Atenuantes da Responsabilidade
São excludentes da responsabilidade objetiva, na modalidade do risco administrativo, Caso fortuito, 
motivo de força maior, culpa de terceiro e a culpa da vítima.
Quando houver culpa da vítima é preciso distinguir se ela foi exclusiva ou concorrente. Se exclusiva, 
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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03
elide a responsabilidade do Estado e se concorrente a atenua.
Responsabilidade por Atos Omissivos
No tocante aos atos ilícitos decorrentes de omissão devemos admitir que a responsabilidade só 
poderá ser vinculada ao Estado se houver prova de culpa ou dolo do funcionário.
Ainda que consagre o texto constitucional a responsabilidade objetiva, não há como se verificar a 
adequabilidade da imputação ao Estado na hipótese de omissão, a não ser pela teoria subjetiva.
Assim é, porque, para configurar a responsabilidade estatal pelos danos causados, há de se verificar, 
na hipótese de omissão, se era de se esperar a atuação do Estado.
Outra situação ocorre se o Estado omitiu-se, há de se perguntar se havia o dever de agir. Ou então, 
se a ação teria sido defeituosa a ponto de se caracterizar insuficiência da prestação do serviço.
Com efeito, se o Estado não agiu, não pode ele, logicamente, ser o autor do dano. E assim, só 
cumpre responsabilizá-lo se descumpriu o dever legal que lhe impunha obstar o evento lesivo.
Sobre o tema dirá em lição definitivaCelso Antônio Bandeira de Mello:
“De fato, na hipótese cogitada o Estado não é autor do dano. Em rigor, não se pode dizer que o 
causou. Sua omissão ou deficiência haveria sido condição do dano, e não causa. Causa é o fator que 
positivamente gera um resultado. Condição é o evento que não ocorreu, mas que, se houvera ocorrido, teria 
impedido o resultado. É razoável e impositivo que o Estado responda objetivamente pelos danos que 
causou. Mas só é razoável e impositivo que responda pelos danos que não causou quando estiver de direito 
obrigado a impedí-los.”
Aqui se exige a culpa ou dolo na omissão.
Isso porque sua omissão, não foi em si mesma a causa do dano, embora tenha sido uma condição a 
propiciá-lo.
A admitir a responsabilidade objetiva nas hipóteses de omissão o Estado estaria erigido em 
segurador universal. Por exemplo, seria sempre responsabilizado pelos assaltos e agressões em via pública, 
enchentes.
É razoável que responda por danos sofridos pela vítima de um assalto ocorrido na presença de 
policiais que nada fizeram para evitá-lo. Razoável que responda por uma enchente se as galerias pluviais e 
os bueiros estavam sujos e entupidos.
Haveria, portanto, que se distinguir se a omissão do Estado teria ou não implicado no 
descumprimento de um dever legal. Se o Estado se omitiu diante de um dever legal, sua responsabilidade 
será manifesta. Caso contrário, não haverá responsabilidade civil.
Daí o porquê se concluir que a responsabilidade do Estado será objetiva na hipótese de 
comportamento comissivo danoso e subjetiva se derivar de comportamento omissivo, como brilhantemente 
sustenta Celso Antonio Bandeira de Mello. Nada obstante essa conclusão, a matéria não é pacífica na 
doutrina, como aliás, critica e anota José dos Santos Carvalho Filho:
“O único ponto discutível na lição do grande publicista é aquele em que considera aplicável, na 
espécie, a teoria da responsabilidade subjetiva. Em nosso entender, se é verdadeiro que a omissão estatal é 
sempre caracterizada como conduta culposa, não é menos verdade que a responsabilidade objetiva, sendo 
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
material e indenizações patrimoniais e morais cabíveis (arts. 101 a 110 da lei 9.610/98 - Lei dos Direitos Autorais).”
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um plus em relação à responsabilidade subjetiva, pode ser sempre a aplicável para condutas estatais, ainda 
que estas sejam revestidas de culpa. Mesmo que culposa a conduta, estarão presentes os pressupostos 
suficientes para caracterizar a responsabilidade objetiva do Estado. Sergio Cavalieri Filho tem a mesma 
visão, entendendo que, em relação à responsabilidade objetiva, basta o fato, o dano e o nexo causal. E 
conclui: “Só não será necessário o elemento culpa, razão pela qual fala-se em responsabilidade 
independentemente de culpa. Esta pode ou não existir, mas será sempre irrelevante para a configuração do 
dever de indenizar.”
Responsabilidade Civil do Estado por Atos Legislativos
Uma questão a ser necessariamente abordada no âmbito do dever do Estado de indenizar danos que 
sua atividade possa causar a terceiros é a relacionada com os atos legislativos.
Sempre se entendeu, ordinariamente, que dado o caráter abstrato, impessoal, geral e a vinculação 
de seus destinatários, como expressão da soberania do Estado, não poderia ensejar reparação de danos 
dela advindos.
Também se argumentava que no regime democrático representativo, no qual o povo escolhe 
livremente seus representantes, não haveria sentido responsabilizar o Estado por atos de parlamentares que 
foram eleitos pelo próprio povo.
A questão, todavia, está longe de se esgotar nesse singelo raciocínio.
É evidente que nenhum poder é absolutamente soberano. O é em termos e limites que lhe são 
conferidos pela Constituição Federal. Nenhum poder é incontrastável, antes ao contrário, possui limites 
constitucionais inequívocos.
Se o Estado-Legislador edita leis inconstitucionais que causam prejuízos a terceiros, onde o 
fundamento de sua exclusão de responsabilidade?
Isso porque, ainda que em hipóteses mais específicas a lei, ainda que genérica e abstrata, pode 
gerar efeitos concretos.
Acresça-se, outrossim, que ao dotar um parlamentar de mandato representativo, a soberania 
popular não lhe está conferindo um salvo conduto para que viole a Constituição.
Antes ao contrário, o mandado lhe é conferido para que legisle em respeito à Constituição.
Bem por isso ponderará a nunca suficientemente citada Lúcia Valle Figueiredo, que os atos 
praticados pelo Poder Legislativo empenham responsabilidade estatal, ainda que reconheça a dificuldade 
do tema:
“Doutra parte, por que não responderia, também, o Estado por leis discriminatórias, que guardam 
qualquer correspondência com as situações discriminadas? Por que não pelas leis inquinadas de desvio de 
poder manifesto?
Ainda no que concerne à legislação declarada inconstitucional, parece-nos, sem sombra de dúvida, 
deva o Estado responder.
Entendemos que a evolução para um verdadeiro Estado de Direito encarregar-se-á, por certo, de 
resolver as distorções ainda existentes.”
No mesmo sentido a lição de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem:
“Mesmo exercendo parcela da soberania, o Legislativo tem que se submeter à Constituição, de 
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
violação do direito autoral é crime punido com prisão e multa (art. 184 do Código Penal), sem prejuízo da busca e apreensão do
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modo que acarreta responsabilidade do Estado quando edita leis inconstitucionais;
Nem sempre a lei produz efeitos gerais e abstratos, de modo que o Estado deve responder por danos 
causados por leis que atinjam pessoas determinadas, mesmo que se trate de normas constitucionais;
Ao terceiro argumento, responde-se que a eleição do parlamentar implica delegação para fazer leis 
constitucionais.”
Evidentemente, como se referiu, nenhum dos poderes do Estado pode agir sem contenção, fora dos 
limites que se lhes defere a Constituição da República.
A responsabilização do Estado há que ser encarada numa perspectiva unitária, vale dizer, 
abrangendo os três Poderes e decorre do princípio do Estado de Direito que submete toda atuação do Estado 
a uma medida, a medida do direito.
Entende-se, porém, que a responsabilização por atos legislativos dependeria de prévio 
pronunciamento do Supremo Tribunal Federal sobre o vício de inconstitucionalidade.
Todavia, alguns autores, o Desembargador Yussef Cahali dentre eles sustentam que mesmo a lei 
constitucional pode causar um dano injusto aos particulares. Argumenta com o exemplo da lei que vem a 
outorgar o monopólio de certa atividade industrial ou comercial ao Estado, interditando-a aos particulares. 
Ou, ainda, lei que a pretexto de criar reserva florestal, por meio de limitação administrativa, vem a exaurir 
completamente a propriedade particular.
Responsabilidade Civil do Estado por Atos Jurisdicionais
Questão extremamente tormentosa é a de se saber se a atuação do Estado-Juiz que venha a causar 
danos a particulares enseja responsabilidade civil.
As objeções às tentativas de responsabilização do Estado por atos jurisdicionais não são poucas e, 
algumas, pensamos, são muito respeitáveis.
Dir-se-á: o Poder Judiciário é soberano; os juízes têm que agir com independênciana interpretação 
das leis e no exercício da judicatura; a indenização por eventual dano decorrente de decisão judicial 
vulneraria a regra e a garantia da coisa julgada.
Os argumentos da soberania não procedem. Com efeito, os poderes conquanto independentes não 
são soberanos, não exercem soberania incontrastável, mas encontram limites nas competências 
constitucionais.
A soberania, lembre-se, é atributo do Estado numa perspectiva do Direito Internacional e do Direito 
Interno e não pode ser confundida com atuação arbitrária, ilegal, inconstitucional dos poderes.
A admitir-se esta estranha tese, como às vezes, o fez o Supremo Tribunal Federal, não seria o caso de 
invocar-se se soberanos também não seriam os Poderes Executivo e Legislativo?
Por que só os atos do Poder Judiciário seriam insuscetíveis de gerar reparação a pretexto de sua 
soberania? Acaso os demais poderes não seriam também soberanos?
A questão é, em verdade, mal compreendida por parcela expressiva da jurisprudência.
Não há que se confundir independência com soberania. E nenhum exercício de soberania pode se 
sobrepor à Constituição da República.
A independência, por sua vez, também não pode justificar que se coloquem os atos jurisdicionais ao 
abrigo da irresponsabilidade do Estado. Acaso também não são independentes os demais Poderes?
Acresça-se, ainda, que a prestação jurisdicional tem sim uma dimensão de serviço público e, 
"Proibida a reprodução total ou parcial, por qualquer meio ou processo, assim como a inclusão em qualquer sistema de processamento de dados. A 
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conquanto, não seja o juiz classicamente “funcionário público” é agente político que ocupa cargo público 
da estrutura constitucional do Estado. Sua atuação além de representar a expressão de uma garantia 
essencial do regime democrático é também serviço público.
Finalmente, eventual condenação do Estado a reparar danos decorrentes de ato jurisdicional não 
implica alteração da coisa julgada.
É evidente que essa temática não encontra abordagem fácil. A responsabilidade a que aqui se refere 
é a do Estado e não a do magistrado, limitada aos casos de dolo ou fraude e, admita-se, pelo retardamento 
de todo injustificado da prestação jurisdicional.
O tema, portanto, não pode ser visto nem numa perspectiva meramente corporativista, como vem 
sendo encarada pelos Tribunais, nem como meio de acuar os juízes e lhes cercear a independência.
Se há dano ao particular em decorrência de ato jurisdicional o Estado deve ser chamado a compô-
lo, sem que isso signifique que o juiz tenha praticado ato ilícito, como é o exemplo trazido pelo comando 
cosntitucional previsto no inciso LXXV da CF: Estado indenizará o condenado por erro judiciário, assim como 
o que ficar preso além do tempo fixado na sentença.
Porém a responsabilidade pessoal do Juiz será sempre limitada às hipóteses de fraude, dolo ou 
retardamento injustificado da prestação jurisdicional como prevê o Art. 133 do Código de Processo Civil.
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