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IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA MÓDULO III

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IMPROBIDADE	ADMINISTRATIVA	
UNIDADE	III	‐	Sanções,	Prescrição	e	Decadência	
 
Nesta unidade vamos estudar sobre: 
UNIDADE III – Sanções, Prescrição e Decadência 
1. Introdução 
2. As sanções em espécie (art. 37, §§ 4º e 5º, CF e art. 12 da LIA) 
3. O critério de aplicação das sanções 
4. Prescrição e Decadência 
 
Sanções, Prescrição e Decadência 
 
1. Introdução 
 
A sanção jurídica é a consequência que deve recair sobre um sujeito que 
descumpre um mandamento contido numa norma jurídica que, no caso, protege a 
probidade administrativa. 
O art. 37, § 4º, da Constituição Federal prevê as seguintes hipóteses de sanções: 
a) perda da função pública; b) suspensão dos direitos políticos; c) ressarcimento ao erário; 
e, d) indisponibilidade de bens. Esta última, apesar de prevista como sanção jurídica ao 
lado das demais citadas, na verdade, ela possui natureza diversa de uma sanção jurídica, 
qualificando-se como sendo uma medida acautelatória a ser decretada nos termos do art. 
7º, da LIA. 
A Lei de Improbidade Administrativa a despeito de possuir natureza civil1, 
consolida o regime jurídico repressivo em defesa da probidade administrativa e adiciona 
às sanções constitucionais, as seguintes: a) perda de bens ou valores acrescidos 
ilicitamente; b) multa civil; c) proibição de contratar com o Poder Público; e, d) proibição 
de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. 
A veiculação dessas sanções por intermédio de norma jurídica infraconstitucional 
não retira sua juridicidade por se ajustar a uma interpretação conforme a Constituição 
Federal. Porém, ela deve traduzir a vontade popular, observando-se o devido processo 
legal legislativo desenvolvido perante o Poder Legislativo2. 
                                                            
1 ADI n. 2.797‐DF, Min. Cezar Peluso. 
2 Eurico Ferraresi, Improbidade Administrativa, São Paulo: Editora Método, 2011, pág. 141. 
IMPROBIDADE	ADMINISTRATIVA	
UNIDADE	III	‐	Sanções,	Prescrição	e	Decadência	
 
Além da diversidade de sanções jurídicas vimos que elas possuem natureza 
heterogênica, por exemplo, política, administrativa, ressarcitória, entre outras. 
Quanto às instâncias jurídicas – penal, administrativa, civil e de improbidade 
administrativa --, há uma relativa independência entre elas, revelando-se certa autonomia. 
Um exemplo que pode ser invocado é o da cobrança de multa pelo TCU e a sanção 
decorrente da ação de improbidade. 
 “A condenação criminal repercute na ação de improbidade, mas a absolvição no 
crime só favorece o réu de improbidade se o juiz declarar a inexistência do fato ou a 
exclusão da autoria”3. 
Registramos, ainda, sobre esse tema das instâncias, que há o art. 935 do Código 
Civil que impede o questionamento na via civil sobre a existência do fato, ou sobre quem 
seja o autor, quando esse já se achar decidido no juízo criminal. 
 
2. As sanções em Espécie (art. 37, §§ 4º e 5º, CF e art. 12 da LIA) 
A perda da função pública deve recair sobre aqueles sujeitos que assumem o 
encargo de cumprir um conjunto de atribuições públicas estabelecidas em lei, visando 
satisfazer o interesse público primário da coletividade. Remetemos o leitor para a Unidade 
I, item 2, que trata dos agentes públicos. O objetivo desta sanção é a extinção do vínculo 
jurídico entre o agente público e o Poder Público. Abrange aqueles ocupantes de cargos 
efetivos, vitalícios, em comissão, os empregados públicos e os que detém mandato 
administrativo. 
Destacamos entre os agentes públicos os agentes políticos que possuem vínculo 
jurídico com o Poder Público de natureza política. Essa relação jurídica faz com que surja 
a posição de que alguns destes agentes políticos não se submeteriam a LIA, pois, a 
Constituição Federal, prevê procedimento próprio, por exemplo, o processo de 
impeachment e o processo jurídico previsto na Lei dos Crimes de Responsabilidade; 
enquadram-se nesta situação o Presidente da República, o Vice-Presidente, os Senadores 
e Deputados Federais, Estaduais e Distritais (v. item 4 do Cap. IV). 
Sobre a extensão dos efeitos dessa sanção jurídica, há as seguintes situações, por 
exemplo: a) acúmulo de cargos públicos: “Quando restar reconhecida a prática da 
                                                            
3 Carvalho Filho, José dos Santos. Improbidade Administrativa, prescrição e outros prazos extintivos. São 
Paulo: Editora Atlas, 2012, pág.103. 
IMPROBIDADE	ADMINISTRATIVA	
UNIDADE	III	‐	Sanções,	Prescrição	e	Decadência	
 
improbidade com conduta funcional vinculada às funções públicas exercidas pelo agente 
público, passíveis de acumulação constitucional (art. 37, XVI e XVIII, CF), haverá 
igualmente perda de ambas”4; e, b) no caso do agente público estar aposentado: o efeito 
da sentença é ex nunc e só passa a incidir os efeitos com seu trânsito em julgado o que 
torna, em tese, incabível, a cassação de sua aposentadoria5. 
A sanção de ressarcimento ao erário tem natureza reparatória e não pode ser 
considerada como sendo uma sanção propriamente dita. Por isso, permite a aplicação 
cumulativa com uma sanção jurídica prevista no art. 12 da LIA. Nesse caso, os bens são 
penhoráveis por conta da Lei 8009/90, art. 3º, inciso VI. 
Por exemplo, o agente condenado por improbidade administrativa com base no 
artigo 10 (dano ao erário) deve, obrigatoriamente, ressarcir os cofres públicos exatamente 
na extensão do prejuízo causado e, concomitantemente, deve sofrer alguma das sanções 
previstas no artigo 12. 
Quanto à multa civil, devido à sua natureza de pena, deve ser revertida em favor 
da pessoa jurídica prejudicada e não ao fundo previsto no art. 13 da Lei nº 7.347/85. Visa 
sancionar o agente ímprobo. Por ser de índole punitiva impede a solidariedade e se limita 
à pessoa do condenado. Por força do art. 20 da LIA, é inexigível o trânsito em julgado, 
aplicando-se as regras do processo civil para a execução provisória do julgado. 
O E.STJ firmou o seguinte entendimento: “As duas Turmas especializadas em 
direito público já consolidaram a tese de que, uma vez caracterizado o prejuízo ao erário, 
o ressarcimento é obrigatório e não pode ser considerado propriamente uma sanção, mas 
conseqüência imediata e necessária do ato combatido. 
No julgamento do REsp 622.234, o Ministro Mauro Campbell Marques explicou 
que, nos casos de improbidade administrativa, existem duas consequências de cunho 
pecuniário, que são a multa civil e o ressarcimento: “A primeira vai cumprir o papel de 
verdadeiramente sancionar o agente ímprobo, enquanto o segundo vai cumprir a missão 
de caucionar o rombo consumado em desfavor do erário”, esclareceu Marques” (texto 
extraído do próprio sítio do E. STJ, em 2 de janeiro de 2013). 
A sanção de contratar com o Poder Público “pode ser restringida, consoante o 
caso, à localidade em que ocorreu o ato de improbidade administrativa. Assim, STJ, 1ª 
                                                            
4 Oliveira, José Roberto Pimenta, ob.cit. pág. 29. 
5 STJ, Resp 1.186/123‐SP, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 2.12.2010. 
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UNIDADE	III	‐	Sanções,	Prescrição	e	Decadência	
 
Turma, Resp 1.003.179/RO, Min. Teori Albino Zavascki, j. un. 5.8.2008, DJe 
18.8.2008”6. há, todavia outro entendimento, mais extensivo, que confere à expressão 
Poder Público tanto a administração direta como indireta, e de qualquer dos Poderes da 
União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios (art. 37, caput, CF). 
Essa sanção atinge a pessoa física ou jurídica e tem como objetivo impedir 
qualquer relação bilateral com o Poder Público (convênios, contratos administrativos, 
empréstimos, entre outros). Se em vigor um contrato administrativo onde uma pessoa 
jurídica foi considerada ímproba deve haver a abertura de um processo administrativo 
que no final culmine na própria extinção unilateral domencionado contrato. Se se estiver 
na fase licitatória, o proponente ímprobo deve ser inabilitado. Essa é a inteligência dos 
artigos 32, par. 2º, 78, I, e 79, I, todos da Lei n. 8666/93. 
A sanção de perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio 
do sujeito visa reestabelecer uma situação anterior; é de índole real e admite a 
solidariedade. Aplica-se o art. 1796 do Código Civil e, por conta do art. 20 da LIA é 
inexigível o trânsito em julgado para a execução do julgado. Devem ser aqui utilizadas as 
regras próprias do processo civil. Também por força do art. 3º, inciso VI, da Lei 8009/90 
não há falar em impenhorabilidade de bens. 
A sanção de proibição de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios 
visa impedir que o agente ímprobo que agiu com desonestidade para com o Poder Público 
venha se valer de benefícios que a legislação em vigor prevê. Assim, temos os casos da 
moratória, do parcelamento de débitos tributários, da isenção tributária, da anistia, entre 
outros. 
Finalmente, a indisponibilidade dos bens possui natureza acautelatória e está 
disciplinada pelo Art. 7º, da LIA; não se trata verdadeiramente de uma sanção jurídica, 
devido, pois, ao seu conteúdo e regime jurídico. 
Sobre o tema das sanções jurídicas da improbidade administrativa, destacamos o 
ilustrativo quadro sinótico, extraído do livro de Celso Spitzcovsky7, que diz respeito à 
suspensão de direitos políticos, multa e proibição de contratação e percepção de 
benefícios: 
                                                            
6 Bueno, Cássio Scarpinella. Curso Sistematizado de Processo Civil, 2º tomo, III, 3ª ed. rev. e at., São 
Paulo: Editora Saraiva, 2013, pág. 162. 
7 Celso Spitzcovsky, Improbidade Administrativa, São Paulo: Editora Método, 2009, pág. 220. 
IMPROBIDADE	ADMINISTRATIVA	
UNIDADE	III	‐	Sanções,	Prescrição	e	Decadência	
 
 Suspensão de Direitos 
Políticos 
Multa Proibição de 
contratação e 
percepção de 
benefícios 
 
Art. 9º. 
 
Art. 10 
 
Art. 11 
8 a 10 anos 
 
5 a 8 anos 
 
3 a 5 anos 
Até 3 vezes o valor do 
acréscimo 
patrimonial 
Até 2 vezes o valor do 
dano 
Até 100 vezes o valor 
da remuneração do 
agente 
Por 10 anos 
 
Por 5 anos 
 
Por 3 anos. 
 
3. O Critério de Aplicação das Sanções 
Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade fazem parte de qualquer 
estrutura básica de um sistema jurídico punitivo porque eles que tornam possível a 
individualização da sanção aplicada; são os responsáveis pela adequação entre os meios 
e fins, pelo ajuste entre a sanção da improbidade administrativa e as circunstâncias de 
cada ilícito configurado. 
Por conta disso, a aplicação das penas “[...] por improbidade administrativa estão 
definidas no art. 12 da LIA: ressarcimento aos cofres públicos (se houver), perda da 
função pública, suspensão dos direitos políticos, pagamento de multa civil e proibição de 
contratar com o poder público ou receber benefícios e incentivos fiscais ou creditícios. 
De acordo com a jurisprudência do STJ, essas penas não são necessariamente aplicadas 
de forma cumulativa. Cabe ao magistrado dosar as sanções de acordo com a natureza, 
gravidade e conseqüências do ato ímprobo. É indispensável, sob pena de nulidade, a 
indicação das razões para a aplicação de cada uma delas, levando em consideração os 
princípios da proporcionalidade e da razoabilidade”8. 
Nesse contexto, vê-se que o réu necessariamente não terá que sofrer a aplicação 
de todas as sanções, mas tão-somente aquelas proporcionais e razoáveis ao caso concreto. 
                                                            
8 REsp 658.389, Rel. Min. Eliana Calmon. 
 
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UNIDADE	III	‐	Sanções,	Prescrição	e	Decadência	
 
Por conta disso, os Tribunais de forma legítima e jurídica, devem rever as penas aplicadas 
em primeiro grau ajustando-as com razoabilidade e proporcionalidade ao caso concreto. 
Ainda, não há falar em aplicação de sanção pela prática de um ato de improbidade 
administrativa em outra via, salvo a judicial; nesta via ressaltamos que, por conta do 
princípio da segurança jurídica, no caso de já ter operado a prescrição, não poderá o réu 
sofrer qualquer condenação ou aplicação de sanção de improbidade administrativa. 
Finalmente, destacamos que na aplicação das sanções também é irrelavante o 
modo seqüencial das penas dispostas no mencionado art. 12 da LIA. Deve haver, 
naturalmente, a devida motivação na sentença da sanção ou sanções fixadas! 
 
4. Prescrição e Decadência 
Faz parte da ideologia plasmada no nosso direito em vigor o combate à 
improbidade administrativa por vulnerar o próprio Estado de Direito Brasileiro. 
Todavia, por conta do princípio da segurança jurídica, não é possível descartar a 
prescrição, salvo nos casos em que o Constituinte entendeu por bem estabelecer a 
estratégia da imprescritibilidade, conforme ocorre no art. 37, § 5º, CF. Sobre este assunto, 
aliás, registre-se o entendimento predominante do grupo de estudos responsável por este 
trabalho, no sentido de que a ação de ressarcimento do dano decorrente de improbidade 
é imprescritível, nos termos da parte final do dispositivo constitucional acima exposto. 
O conteúdo jurídico da prescrição quanto ao tema da improbidade administrativa 
diz respeito à pretensão punitiva estatal e não propriamente à extinção da ação. Nesse 
mesmo entendimento que José Carvalho dos Santos Filho9, para quem a pretensão nasce 
com a violação do direito, sendo a ação a conduta positiva para fazer valer a pretensão 
que formalmente se desenvolve com a propositura de uma ação judicial. 
Nesse contexto, a LIA, no art. 23 (com redação equivocada), estabelece em dois 
incisos as hipóteses de prescrição, sendo que o inciso I se caracteriza pela transitoriedade, 
enquanto que o inciso II, pela definitividade: 
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, 
de cargo em comissão ou de função de confiança; 
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei 
específica para faltas disciplinares puníveis com demissão 
                                                            
9 Ob.cit., pág. 109. 
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UNIDADE	III	‐	Sanções,	Prescrição	e	Decadência	
 
a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo 
efetivo ou emprego. 
O prazo que se aplica ao agente político é extensivo aos particulares vinculados 
ao ato improbo e que por ele poderão responder ao lado do agente público. E também no 
caso de o co-réu ser um particular, a ação de ressarcimento de danos é imprescritível. 
O termo inicial da contagem do prazo prescricional corresponde ao momento no 
qual o legitimado ativo para a propositura da ação toma conhecimento inequívoco do ato 
do ato improbo, conforme já reconheceu o Superior Tribunal de Justiça.10 
O termo inicial do prazo prescricional da ação de improbidade administrativa, no 
caso de reeleição de prefeito, é o término do segundo mandato.11 
Na hipótese em que o agente se mantém em cargo comissionado por períodos 
sucessivos, o termo a quo da prescrição relativa a ato de improbidade administrativa é o 
momento do término do último exercício, quando da extinção do vínculo com a 
Administração.12 
A prescrição é interrompida pela notificação válida do requerido para apresentar 
a sua manifestação preliminar (art. 17, § 7º, da LIA), observando-se, no que couber, o 
artigo 219 do CPC e o artigo 202 do Código Civil. Caso não seja realizada a notificação 
prévia, é a citação que terá força interruptiva da prescrição. Ademais, nos termos da 
Súmula 106 do STJ: “Proposta ação no prazo fixado para o seu exercício, a demora na 
citação, por motivos inerentes ao mecanismo da justiça, não justifica o acolhimento da 
argüição de prescrição ou decadência". 
Havendo pedidos cumulativos, o reconhecimento da prescriçãoem relação ao 
pedido condenatório não obsta o prosseguimento da ação quanto ao pedido ressarcitório.13 
                                                            
10 EDRESP 200602324520 ‐ 999324, DJE de17/12/2010.  
11 RESP – 200901596121 – 1153079 DJE de 29/04/2010.  
12 REsp 1179085/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 23/03/2010, DJe 
08/04/2010. 
13 PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE. AÇÃO PRESCRITA QUANTO AOS 
PEDIDOS CONDENATÓRIOS (ART. 23, II, DA LEI N.º 8.429/92). PROSSEGUIMENTO DA DEMANDA 
QUANTO AO PLEITO RESSARCITÓRIO. IMPRESCRITIBILIDADE. 1. O ressarcimento do dano ao erário, 
posto imprescritível, deve ser tutelado quando veiculada referida pretensão na inicial da demanda, nos 
próprios autos da ação de improbidade administrativa ainda que considerado prescrito o pedido relativo 
às demais sanções previstas na Lei de Improbidade. 2. O Ministério Público ostenta legitimidade ad 
causam para a propositura de ação civil pública objetivando o ressarcimento de danos ao erário, 
decorrentes de atos de improbidade, ainda que praticados antes da vigência da Constituição Federal de 
1988, em razão das disposições encartadas na Lei 7.347/85. Precedentes do STJ: REsp 839650/MG, 
SEGUNDA TURMA, DJe 27/11/2008; REsp 226.912/MG, SEXTA TURMA, DJ 12/05/2003; REsp 
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UNIDADE	III	‐	Sanções,	Prescrição	e	Decadência	
 
Pelo fato de a regra vertida no art. 17, § 7º, da Lei nº 8.429/92 dirigir-se aos 
magistrados, a eventual nulidade de ato citatório por ausência de notificação prévia não 
enseja a consumação da prescrição se as citações realizadas e consideradas nulas 
realizaram-se em tempo hábil.14 
O prazo prescricional deve ser contado individualmente, de acordo com as 
condições de cada réu, haja vista o disposto no comando legal e a própria natureza 
subjetiva da pretensão sancionatória e do instituto em tela.15 
Exercendo o agente público, cumulativamente, cargo efetivo e cargo 
comissionado, ao tempo do ato reputado ímprobo, há de prevalecer o primeiro (cargo 
efetivo), para fins de contagem prescricional, pelo simples fato de o vínculo entre agente 
e Administração pública não cessar com a exoneração do cargo em comissão.16 
Tratando-se de infração administrativa que também caracteriza ilícito penal, o 
prazo de prescrição para a ação de improbidade é o da lei penal, dispondo o art. 109, do 
Código Penal, que a prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, regula-se 
pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime. E a tutela da probidade 
impossibilita adotar o prazo de prescrição da pena in concreto. 
Nos demais casos, aplica-se o previsto no Estatuto que rege a relação jurídica entre 
o sujeito e o Ente Público. 
Por se tratar de matéria de ordem pública, a prescrição deve ser decretada de ofício 
pelo juiz sem a necessidade de ser postulada pela parte ou interessado. Pelo mesmo 
fundamento é incabível a renúncia da prescrição e a alterabilidade de prazos. 
                                                            
886.524/SP, SEGUNDA TURMA, DJ 13/11/2007; REsp 151811/MG, SEGUNDA TURMA, DJ 12/02/2001. 3. 
A aplicação das sanções previstas no art. 12 e incisos da Lei 8.429/92 se submetem ao prazo 
prescricional de 05 (cinco) anos, exceto a reparação do dano ao erário, em razão da imprescritibilidade 
da pretensão ressarcitória (art. 37, § 5º, da Constituição Federal de 1988). Precedentes do STJ: AgRg no 
REsp 1038103/SP, SEGUNDA TURMA, DJ de 04/05/2009; REsp 1067561/AM, SEGUNDA TURMA, DJ de 
27/02/2009; REsp 801846/AM, PRIMEIRA TURMA, DJ de 12/02/2009; REsp 902.166/SP, SEGUNDA 
TURMA, DJ de 04/05/2009; e REsp 1107833/SP, SEGUNDA TURMA, DJ de 18/09/2009. 4. 
Consectariamente, uma vez autorizada a cumulação de pedidos condenatório e ressarcitório em sede de 
ação por improbidade administrativa, a rejeição de um dos pedidos, in casu, o condenatório, porquanto 
considerada prescrita a demanda (art. 23, I, da Lei nº 8.429/92), não obsta o prosseguimento da 
demanda quanto ao pedido ressarcitório em razão de sua imprescritibilidade. 5. Recurso especial do 
Ministério Público Federal provido para determinar o prosseguimento da ação civil pública por ato de 
improbidade no que se refere ao pleito de ressarcimento de danos ao erário, posto imprescritível. (REsp 
1089492/RO, , julgado em 04/11/2010). 
14 AGRESP ‐ AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL 200600037700 – 810789, DJE de29/04/2010. 
15 REsp 1088247/PR, julgado em 19/03/2009. 
16 REsp 200801124618 – 1060529, DJE de 18/09/2009. 
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A decadência assume o conteúdo jurídico de ser uma condição de procedibilidade, 
para o exercício de uma faculdade de agir. 
Como somente as ações condenatórias admitem pretensão, não há falar em 
decadência quando se trata de pretensão punitiva como é o caso da improbidade 
administrativa17. 
A título de conclusão, não poderíamos deixar de mencionar que a Resolução n. 44 
do CNJ que regulamenta o Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade 
Administrativa assegura a efetividade do regime punitivo da improbidade assim como a 
Meta Nacional n. 18 para o Judiciário Brasileiro alcançar em 2013. 
Tais medidas são instrumentais das normas que tratam da proteção da probidade 
administrativa; a soma e entrelaçamento de todas elas revelam a existência de uma nova 
expressão de valor cívico que repercute na noção jurídica de cidadania; e a cidadania, por 
sua vez, constitui um dos fundamentos essenciais do nosso Estado Democrático e Social 
de Direito Brasileiro. 
 
                                                            
17 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Improbidade Administrativa, prescrição e outros prazos extintivos. 
São Paulo: Editora Atlas, 2012. p. 120 e 121.

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