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POLÍTICAS PÚBLICAS DE SAÚDE 
Ruth Maria Alves Garcia¹ 
I- EVOLUÇÃO DAS POLÍTICAS DE SAÚDE NO BRASIL 
Considerando a existência de bases legais do Sistema Único de Saúde e a 
Constituição de 1988 como um marco, é importante a análise dos movimentos 
históricos que culminaram na Carta Magna, bem como dos caminhos percorridos desde 
então, que nos trazem aos dias de hoje a responsabilidade da implantação dos pactos 
descentralizados e a efetiva implantação do SUS como conquista de seus princípios 
básicos. 
O estado brasileiro inaugura sua atuação em políticas públicas de saúde a partir do 
início do século XX, passando a atuar de forma cada vez mais marcante no setor saúde, 
seja como produtor de cuidados médicos, seja na distribuição e organização dessa 
prática. Desde as origens da Previdência Social Brasileira, com a Lei Elóy Chaves, de 
1923, que cria as Caixas de Aposentadorias e Pensões (CAPs), o sistema de saúde se 
configura em serviços próprios e contratados. A partir de 1933, nasce uma nova 
estrutura de Previdência Social: os Institutos de Aposentadorias e Pensões (IAPs), que 
transporta a estrutura previdenciária da sociedade civil para o interior do aparelho do 
Estado. 
Nessa época, os brasileiros, com relação à assistência à saúde, estavam divididos 
em três categorias: os que podiam pagar pelos serviços, os que tinham direito à 
assistência prestada pelos institutos de previdência e os que não tinham nenhum direito. 
Assim, o Ministério da Saúde desenvolvia, quase que exclusivamente, ações de 
promoção e proteção da saúde, por meio de atividades educativas e preventivas 
(Sanitarismo Campanhista) e realizava algumas atividades de assistência médica em 
poucos hospitais especializados, nas áreas de psiquiatria e tuberculose, dirigidas à 
população indigente não inserida no mercado de trabalho, que contava também com as 
Santas Casas de Misericórdia e Hospitais Universitários (filantropia). 
Na década de 60, o sistema previdenciário mostrava-se incapaz de responder à 
crescente pressão da massa assalariada urbana pela ampliação e melhoria dos serviços. 
Elevavam-se os custos de assistência à saúde, em conseqüência das transformações 
científicas e tecnológicas da prática médica, com maior utilização de medicamentos 
industrializados, tendo o hospital como centro da prestação de serviços de saúde. A 
crise financeira do sistema previdenciário justificou a unificação dos IAPs no Instituto 
Nacional de Previdência Social (INPS) em 1966. Marcaram este período o crescente 
papel do Estado como regulador da sociedade, o privilegiamento do setor privado e a 
extensão da cobertura previdenciária, incluindo os trabalhadores rurais em 1973. 
Em 1977, a persistência da crise promove um movimento burocrático 
administrativo que tenta reordenar o sistema, dividindo as atribuições da Previdência 
em órgãos especializados. Cria-se o Sistema Nacional de Previdência e Assistência 
Social (SINPAS) congregando o Instituto de Administração Financeira da Previdência e 
Assistência Social (IAPAS), o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) e o 
Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS). Este último 
tinha a responsabilidade de prestar assistência à saúde de seus associados, o que 
justificava a construção de grandes unidades de atendimento ambulatorial e hospitalar, 
______________________ 
¹ Farmácia-bioquímica, Mestre em Agroquímica, Especialista em Gestão de Saúde Pública e Gestão da 
Clínica na Atenção Primária à Saúde, Auditora Assistencial do SUS SES/MG, professora da Faculdade 
Dinâmica de Ponte Nova/MG. 
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como também a contratação de serviços privados nos grandes centros urbanos, onde 
estava a maioria dos seus beneficiários. Portanto, quanto mais desenvolvida a economia 
do estado, maior o número de beneficiários. Dessa forma, o INAMPS aplicava mais 
recursos nos estados das regiões sul e sudeste e nessas, em maior proporção nas cidades 
de maior porte. 
Em 1983, foram implantadas as Ações Integradas de Saúde (AIS) que previam o 
financiamento dos serviços públicos de saúde e a integração institucional, em que o 
INAMPS passou a comprar serviços da rede estadual e municipal, mediante 
faturamento. Essa incorporação da assistência médica levou à nova concepção de 
assistência pública de saúde, preconizando o que deveria acontecer a partir de 1987, 
coma criação do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde (SUDS). 
Em 1988, o setor saúde vivenciou um momento singular na sua história. A 
assembléia nacional constituinte criou o Sistema Único de Saúde (SUS), dentro dos 
preceitos indicativos da Reforma Sanitária e da 8ª Conferência Nacional de Saúde 
(1986), sendo reproduzido nas Constituições Estaduais e nas Leis Orgânicas 
Municipais. A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 e a legislação 
infraconstitucional estabeleceram uma concepção ampliada de direito à saúde, 
afirmando-o como direito humano fundamental. 
A Lei Orgânica da Saúde, lei 8.080, promulgada em 1990, define as atribuições e 
competências de cada nível de governo e traz os princípios e diretrizes do SUS: 
 Universalidade de acesso 
 Integralidade e igualdade de assistência 
 Participação da comunidade 
 Descentralização com comando único em cada esfera de governo 
 Regionalização e hierarquização 
 Cooperação e eficiência dos gestores e eficácia dos serviços 
 Direito à informação à saúde 
 Utilização da epidemiologia para o estabelecimento de prioridades, 
alocação de recursos e orientação programática. 
É importante lembrar que o conceito de equidade transcende o conceito de 
igualdade, inscrito na base legal do SUS, no sentido da redução das desigualdades 
sociais, das iniqüidades, possibilitando intervenções diferentes para necessidades 
diferentes, em busca da igualdade. 
 A Lei 8.142/90 complementa a Lei 8.080/90 especialmente no que se refere à 
participação da comunidade (Conferências e Conselhos de Saúde) na gestão do sistema 
e ao financiamento. Vale destacar que, em 2000, foi aprovada uma emenda 
constitucional, a Emenda Constitucional nº29, que estabeleceu um patamar obrigatório 
para a aplicação de recursos dos orçamentos públicos da União, estados e municípios, 
para o financiamento das ações e serviços de saúde. A União deve destinar para o SUS, 
no mínimo, o valor empenhado no ano anterior, acrescido da variação nominal do 
Produto Interno Bruto (PIB). Os Estados e municípios devem vincular à saúde, 
respectivamente, 12% e 15% de suas receitas, além das transferências 
intergovernamentais recebidas para as despesas no setor. Esses recursos devem ser 
aplicados por meio dos respectivos fundos de saúde, devidamente acompanhados e 
fiscalizados pelos conselhos de saúde. 
 
II- AS NORMAS OPERACIONAIS E O ATUAL PACTO DE GESTÃO 
Após as leis orgânicas da saúde, foram implantadas normas operacionais que 
vieram normalizar o processo de descentralização e organização do SUS. A norma 
operacional básica (NOB) 91 instituiu a transferência de recursos diretamente da União 
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para os municípios, colocando-os na condição de gerentes. Entretanto, ainda manteve a 
gestão muito centralizada. A NOB93 institucionalizou as Comissões Intergestores 
Tripartite (CIT) e as comissões Intergestores Bipartite (CIB) como instâncias colegiadas 
de decisão. Nas CIT e CIB são apreciadas as composições dos sistemas municipais de 
saúde, bem como pactuadas as programações entre gestores e integradas entre as esferas 
de governo. A NOB96 implantou o Piso de Atenção Básica (PAB), que passou a 
financiar a atenção básica com pagamentos per capita e não mais por procedimentos 
realizados. Também instituiu a Programação Pactuada e Integrada(PPI) para definição 
da prestação da assistência e dos critérios de alocação de recursos entre os municípios. 
Os municípios passaram a ter duas formas de gestão: 
 Plena de Atenção Básica: oferta de serviços de atenção básica, com controle e 
avaliação desses serviços; alimentação de banco de dados do Ministério da 
Saúde e da Secretaria de estado da Saúde. 
 Plena do Sistema Municipal: oferta de serviços de atenção básica, média e alta 
complexidade, com controle, avaliação e auditoria desses serviços; alimentação 
de banco de dados do Ministério da Saúde e da Secretaria de estado da Saúde. 
Após essa fase que priorizou a descentralização da gestão do sistema, foram 
elaboradas as Normas Operacionais de Assistência á Saúde (NOAS), em 2001 e 2002, 
as quais propuseram estratégias para melhor planejamento e adequação da assistência à 
saúde: Aprofundar a descentralização com maior equidade no acesso, garantindo 
comando único sobre os sistemas e articulando sistema de referência e contra-
referência; Hierarquizar a rede de serviços de saúde com articulação entre unidades e 
sistemas locais de saúde; Aprofundar vínculos entre usuários e unidades e equipes de 
saúde com maior adscrição de usuários ; Atribuir maior autoridade e responsabilidade 
sanitária ao nível local; Organizar sistema de monitoramento e de avaliação contínua; 
Articular a área de regulação e sistemas de vigilância a saúde, hoje fragmentados. 
Propõe o Plano Diretor de Regionalização (PDR), que divide o estado em 13 
macrorregiões e 75 microrregiões de saúde, para garantir acesso aos cidadãos a todos os 
níveis de assistência, a partir do atendimento o mais próximo de sua residência: atenção 
primária a nível municipal, secundária na microrregião e alta complexidade no pólo 
macrorregional, com economia de escala, acessibilidade viária e geográfica. Em 
resumo, o cenário da implementação do SUS, alterado pela NOAS pode ser assim 
sintetizado: 
 
Até a NOAS Perspectivas com a NOAS 
diversidade de ritmos e processos decisórios; diversidade de ritmos e processos decisórios 
pouca adesão dos estados; maior adesão dos estados 
fragmentação da responsabilidade de gestão 
sobre prestadores; atribuição unívoca do comando único 
estagnação do volume de recursos financeiros 
transferidos fundo a fundo; 
possibilidade de repasse fundo a fundo de 100% dos 
recursos financeiros 
barreiras ao acesso maior controle sobre as barreiras ao acesso 
fragilidade das estruturas dos órgãos e 
instrumentos de gestão 
reforço às estruturas de gestão estaduais e municipais 
(centrais de regulação, cartão nacional de saúde, 
câmaras de compensação, controle e avaliação) 
pouca resolutividade 
possibilidade de aumento da resolutividade ao 
melhorar sistema de referência e incorporar recursos a 
assistência (básica e m1) 
inexistência de sistema de referência e 
contrareferência 
proposição de adoção de referência e contra-referência 
ausência de um processo contínuo de avaliação início de um sistema de monitoramento e avaliação 
 
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A portaria GM nº 399/2006, propõe a implantação do Pacto pela Saúde, nas 
suas três dimensões: Pacto pela Vida, Pacto de Gestão e Pacto em Defesa do SUS - 
possibilitando a efetivação de acordos entre as três esferas de gestão do SUS para a 
reforma de aspectos institucionais vigentes, promovendo inovações nos processos e 
instrumentos de gestão que visam alcançar maior efetividade, eficiência e qualidade de 
suas respostas e ao mesmo tempo, redefine responsabilidades coletivas por resultados 
sanitários em função das necessidades de saúde da população e na busca da equidade 
social. 
I – O PACTO PELA VIDA: 
 O Pacto pela Vida está constituído por um conjunto de compromissos sanitários, 
expressos em objetivos de processos e resultados e derivados da análise da situação de 
saúde do País e das prioridades definidas pelos governos federal, estaduais e 
municipais. Significa uma ação prioritária no campo da saúde que deverá ser executada 
com foco em resultados e com a explicitação inequívoca dos compromissos 
orçamentários e financeiros para o alcance desses resultados. 
As prioridades do PACTO PELA VIDA são: 
- SAÚDE DO IDOSO: Implantar a Política Nacional de Saúde da Pessoa Idosa, 
buscando a atenção integral. Para efeitos desse Pacto será considerada idosa a pessoa 
com 60 anos ou mais. 
- CÂNCER DE COLO DE ÚTERO E DE MAMA: Contribuir para a redução da 
mortalidade por câncer de colo do útero e de mama. Cobertura de 80% para o exame 
preventivo do câncer do colo de útero, conforme protocolo. Ampliar para 60% a 
cobertura de mamografia, conforme protocolo e realizar a punção em 100% dos casos 
necessários, conforme protocolo. 
 - MORTALIDADE INFANTIL E MATERNA: Reduzir a mortalidade materna, 
infantil neonatal, infantil por doença diarréica e por pneumonias. Reduzir a mortalidade 
neonatal em 5%, em 2006. Reduzir em 50% os óbitos por doença diarréica e 20% por 
pneumonia, em 2006. Criação de comitês de vigilância do óbito em 80% dos municípios 
com população acima de 80.000 habitantes, em 2006. Reduzir em 5% a razão de 
mortalidade materna, em 2006. 
- DOENÇAS EMERGENTES E ENDEMIAS, COM ÊNFASE NA DENGUE, 
HANSENÍASE, TUBERCULOSE, MALÁRIA E INFLUENZA 
Fortalecer a capacidade de resposta do sistema de saúde às doenças emergentes e 
endemias. Objetivos e metas: 
1- Reduzir a menos de 1% a infestação predial por Aedes aegypti em 30% dos 
municípios prioritários até 2006; 
 2- Atingir o patamar de eliminação da Hanseníase enquanto problema de saúde 
pública, ou seja, menos de 1 caso por 10.000 habitantes em todos os municípios 
prioritários. 
 3- Atingir pelo menos 85% de cura de casos novos de tuberculose bacilífera 
diagnosticados a cada ano; 
 4- Reduzir em 15% a Incidência Parasitária Anual por Malária, na região da 
Amazônia Legal; 
 5- Implantar plano de contingência da Gripe , unidades sentinelas e o sistema de 
informação - SIVEP-GRIPE, em 2006. 
PROMOÇÃO DA SAÚDE: 
Elaborar e implantar a Política Nacional de Promoção da Saúde, com ênfase na 
adoção de hábitos saudáveis por parte da população brasileira, de forma a internalizar a 
responsabilidade individual da prática de atividade física regula,r alimentação saudável 
e combate ao tabagismo. 
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 ATENÇÃO BÁSICA À SAÚDE 
Consolidar e qualificar a estratégia da Saúde da Família como modelo de atenção 
básica à saúde e como centro ordenador das redes de atenção à saúde do SUS. 
 
II – O PACTO EM DEFESA DO SUS: 
 O Pacto em Defesa do SUS envolve ações concretas e articuladas pelas três 
instâncias federativas no sentido de reforçar o SUS como política de Estado mais do que 
política de governos; e de defender, vigorosamente, os princípios basilares dessa 
política pública, inscritos na Constituição Federal. 
 A concretização desse Pacto passa por um movimento de repolitização da saúde, 
com uma clara estratégia de mobilização social envolvendo o conjunto da sociedade 
brasileira, extrapolando os limites do setor e vinculada ao processo de instituição da 
saúde como direito de cidadania, tendo o financiamento público da saúde como um dos 
pontos centrais. As prioridades do Pacto em Defesa do SUS são: 
IMPLEMENTAR UM PROJETO PERMANENTE DE MOBILIZAÇÃO 
SOCIAL COM A FINALIDADE DE: 
Mostrar a saúde como direito de cidadania e o SUS como sistema público 
universal garantidor desses direitos; 
Alcançar, no curto prazo, a regulamentação da Emenda Constitucional nº 29, pelo 
Congresso Nacional; 
Garantir, no longo prazo, o incremento dos recursos orçamentários e financeiros 
para a saúde. 
Aprovar o orçamento do SUS, composto pelos orçamentos das três esferas de 
gestão, explicitando o compromisso de cada uma delas.ELABORAR E DIVULGAR A CARTA DOS DIREITOS DOS USUÁRIOS DO 
SUS 
 
III – O PACTO DE GESTÃO DO SUS 
 O Pacto de Gestão estabelece as responsabilidades claras de cada ente federado 
de forma a diminuir as competências concorrentes e a tornar mais claro quem deve fazer 
o quê, contribuindo, assim, para o fortalecimento da gestão compartilhada e solidária do 
SUS. 
O financiamento para custeio das ações e serviços de saúde, com recursos 
federais, passa a ser constituído e organizado nos seguintes Blocos, tendo o repasse 
fundo a fundo como modalidade preferencial de transferência de recursos entre os 
gestores: 
1- ATENÇÃO BÁSICA 
2- ATENÇÃO DE MÉDIA E ALTA COMPLEXIDADE 
3- VIGILÂNCIA EM SAÚDE 
4- ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA 
5- GESTÃO DO SUS 
6- INVESTIMENTO (incluído pela Portaria GM/MS nº837, de 23/04/09) 
O uso dos recursos federais para o custeio fica restrito a cada bloco, atendendo as 
especificidades previstas nos mesmos, conforme regulamentação específica. 
As bases de cálculo que formam cada Bloco e os montantes financeiros destinados 
para os Estados, Municípios e Distrito Federal devem compor memórias de cálculo, 
para fins de histórico e monitoramento. 
 
 
 
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- Financiamento para a Assistência Farmacêutica: 
A Assistência Farmacêutica será financiada pelos três gestores do SUS devendo 
agregar a aquisição de medicamentos e insumos e a organização das ações de 
assistência farmacêutica necessárias, de acordo com a organização de serviços de saúde. 
O Bloco de financiamento da Assistência Farmacêutica se organiza em três 
componentes: Básico, Estratégico e Medicamentos de Dispensação Excepcional. 
O COMPONENTE BÁSICO da Assistência Farmacêutica consiste em 
financiamento para ações de assistência farmacêutica na atenção básica em saúde e para 
agravos e programas de saúde específicos, inseridos na rede de cuidados da atenção 
básica, sendo de responsabilidade dos três gestores do SUS. 
O COMPONENTE ESTRATÉGICO da Assistência Farmacêutica, de 
responsabilidade do Ministério da Saúde, consiste em financiamento para ações de 
assistência farmacêutica e fornecimento de medicamentos, produtos e insumos para os 
Programas Estratégicos: Controle de Endemias: Tuberculose, Hanseníase, Malária e 
Leischmaniose, Chagas e outras doenças endêmicas de abrangência nacional ou 
regional; Programa de DST/AIDS (anti-retrovirais); Programa Nacional do Sangue e 
Hemoderivados; Imunobiológicos; Insulina. 
 O COMPONENTE ESPECIALIZADO da Assistência Farmacêutica destina-se 
ao financiamento para aquisição e distribuição de medicamentos indicados para o 
tratamento de doenças crônicas e/ou raras, que tendo em vista as características das 
doenças e do custo dos medicamentos atendidos, seguem critérios específicos definidos 
nos Protocolos Clínicos e Diretrizes Terapêuticas do Ministério da Saúde. A 
responsabilidade pelo financiamento e aquisição destes medicamentos é do Ministério 
da Saúde e dos Estados, conforme pactuação e a dispensação, responsabilidade do 
Estado. 
 
BIBLIOGRAFIA: 
 
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasília: Senado 
Federal, 1988. 
BRASIL. Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990. 
BRASIL. Lei 8.142, de 28 de dezembro de 1990. 
BRASIL. Ministério da Saúde. Resolução INAMPS n. 258, de 07 de janeiro de 1991. 
Aprova a Norma Operacional Básica do SUS – NOB – SUS 91. 
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria n. 545, de 20 de maio de 1993. Aprova a Norma 
Operacional Básica do SUS – NOB – SUS 93. Diário Oficial da União, Brasília, 10 jan. 
1993. 
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria n. 1742, de 30 de agosto de 1996. Aprova a 
Norma Operacional Básica do SUS – NOB – SUS 96. Diário Oficial da União, Brasília, 
06 nov. 1996. 
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria n. 95, de 26 de janeiro de 2001. Aprova a 
Norma Operacional de Assistência à Saúde – NOAS – SUS 01/2001. Diário Oficial da 
União, Brasília, 29 jan. 2001. 
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria n. 373, de 27 de fevereiro de 2002. Aprova a 
Norma Operacional da Assistência à Saúde – NOAS – SUS 01/2002. Diário Oficial da 
União, Brasília, v.89, n.40E, p.52, 28 fev. 2002. 
BRASIL. Ministério da Saúde. Portaria GM nº399, de 2006. Divulga o Pacto pela 
Saúde 2006 – Consolidação do SUS e aprova as Diretrizes Operacionais do referido 
Pacto. 
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BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria de Gestão Estratégica e Participativa. Decreto 
n. 7.508, de 28 de junho de 2011: regulamentação da Lei n. 8.080/90. Brasília: 
Ministério da Saúde, 2011. 16 p. – Série E. Legislação em Saúde. 
BRASIL. Ministério da Saúde. Secretaria Executiva. Fundo Nacional de Saúde. Gestão 
Financeira do SUS. Manual Básico. Série A. Normas e Manuais Técnicos. 3ª ed. 
Brasília, 2003. 
CARVALHO, G. I.; SANTOS,L. Sistema Único de Saúde – Comentário à Lei Orgânica 
da Saúde (Leis nº 8.080/90 e nº 8.142/90). 3ª ed. Campinas, SP: Editora da Unicamp, 
2002. 
ESCOLA DE SAÚDE PÚBLICA DO ESTADO DE MINAS GERAIS. Curso 
Introdutório à Secretaria de Estado de Saúde de Minas Gerais: temas de estudo. Belo 
Horizonte: ESP-MG, 2008.