Serviços Públicos: Noções Gerais e Conceito

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AULA 03: SERVIÇOS PÚBLICOS 
Oi Pessoal, 
O tema serviços públicos é rico em detalhes. Porém, o Edital de 
vocês foi bastante gracioso, por não contemplar itens mais 
“cascudos”. Enfim, as questões, podem ser difíceis, mas o universo é 
bem menor do que percebido em outros Editais. 
Abraço forte a todos e bons estudos, 
Cyonil Borges. 
Observação: as questões de FCC são relativamente simples na 
parte de serviços públicos. Por isso, peço que faça a leitura de 
maneira mais rápida. 
Observação: gostaria de anunciar que estou com um módulo de 
exercícios comentados lá no www.tecconcursos.com.br. Somos 
parceiros do curso Estratégia Concursos, mas não temos um vínculo 
formal. Assim é mesmo um comercial de uma aula de exercícios que 
pode complementar os ensinamentos de vocês. Detalhe. Lá o módulo 
é de questões de ESAF, ainda não separei as de FCC. Em todo caso, 
podem servir como um excelente treino, por serem bancas bem 
parecidas. 
 
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Sumário 
1. Noções Gerais e Conceito de Serviços Públicos ........................... 3 
2. Classificações dos Serviços Públicos ........................................ 16 
3. Competência para Prestação .................................................. 29 
4. Formas de Prestação e Meios de Execução dos Serviços Públicos 33 
5. Concessões de Serviços Públicos ............................................. 35 
5.1. Princípios........................................................................ 37 
5.2. Direitos e Obrigações ....................................................... 47 
5.2.1. Poder Concedente ..................................................... 49 
5.2.2. Concessionária .......................................................... 51 
5.2.3. Usuários ................................................................... 56 
5.3. Formas de Remuneração e Política Tarifária ........................ 57 
5.4. Permissão X Concessão .................................................... 62 
5.5. Subconcessão ................................................................. 68 
5.6. Formas de Extinção ......................................................... 71 
5.7. Intervenção .................................................................... 82 
5.8. Licitações e Contratos ...................................................... 85 
 
 
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SERVIÇOS PÚBLICOS 
1. Noções Gerais e Conceito de Serviços Públicos 
Definir serviço público não é uma tarefa muito simples. Trata-
se de um conceito que sofreu inúmeras mudanças com a 
evolução do tempo, tendo ocorrido tais transformações de 
acordo com as necessidades sociais, em dado momento 
histórico e em certo espaço físico. Sendo assim, como a noção 
de serviço não permanece estática, o Estado, por meio da 
Constituição ou lei, escolhe quais as atividades que dão 
consideradas de interesse geral e rotula como serviços 
públicos, dando-lhes um tratamento diferenciado. (por 
Fernanda Marinela) 
Segundo entendimento doutrinário dominante, a atividade em si 
não permite decidirmos se um serviço é ou não público, uma vez 
que há atividades essenciais, como a educação, que são 
exploradas por particulares, independente de delegação. Por outro 
lado há serviços totalmente dispensáveis, a exemplo das loterias, 
que são prestados pelo Estado como serviço público. 
O Direito Administrativo não é um dos mais digeríveis, especialmente 
em razão de ser só parcialmente codificado, distintamente das 
matérias de Direito Constitucional, de Direito Penal, de Civil etc. 
Nesse contexto, nem a Constituição Federal e sequer outras normas 
infraconstitucionais trazem o conceito do que é serviço público. 
No entanto, hoje, ‘serviço público’ não é um conceito tão-
somente doutrinário, isso porque, na esfera federal, o Decreto 
6.017/2007 (regulamentador da Lei dos Consórcios Públicos) traz a 
seguinte definição (art. 2º, inc. XIV): 
“atividade ou comodidade material fruível diretamente pelo 
usuário, que possa ser remunerado por meio de taxa ou 
preço público, inclusive tarifa”. 
Na verdade, pouco importa se a doutrina não caminha em uma única 
direção ou se a jurisprudência é discordante, a respeito do conceito 
que ora se trata. Para o fim de provas de concurso, o que vale é o 
pensamento das bancas organizadoras, e, nesse ponto da disciplina 
(serviços públicos), os examinadores costumam ser bem literais. 
Ressalvada a definição infralegal do Decreto Federal 6.107, de 2007, 
chegamos à conclusão de não há, efetivamente, uma definição 
infraconstitucional ou constitucional para serviços públicos. 
Fixação 
(2007/TCU/Analista) A Constituição Federal não traz expresso, em 
seu texto, o conceito de serviço público, nem tampouco as leis o 
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fazem, no Brasil. Assim, a conceituação do serviço público deve ser 
buscada na doutrina. (Certo/Errado) 
Comentários: 
O conceito do que é SERVIÇO PÚBLICO não é dado pela Constituição 
ou por qualquer Lei. 
Gabarito: CERTO 
Nesse instante, a cabeça do concursando lampeja: onde então 
encontrar a definição de serviços públicos? (In) felizmente o conceito 
é essencialmente doutrinário, como boa parte do direito 
administrativo o é. 
Bom, antes da apresentação dos critérios doutrinários para a 
definição de serviços públicos, vamos explorar alguns detalhes 
constitucionais e legais, sobre a disciplina. 
Como sabemos, é da Constituição de onde brotam todas as sementes 
dos demais ramos do Direito. E é de lá, de nosso texto 
constitucional, mais precisamente no art. 175, que se encontra uma 
primeira previsão quanto aos serviços públicos. 
O segundo normativo fundamental para o assunto é a Lei 
8.987/1995 (Lei de Concessões de Serviços Públicos), a qual 
traça as regras gerais em matéria de concessões e de 
permissões de serviços públicos, sem que, no entanto, seja 
apresentada qualquer conceituação para serviços públicos, como já 
tivemos oportunidade de aprender. 
ATENÇÃO: apesar de editada pela União dentro de sua competência 
privativa para estabelecer normas gerais, válidas, portanto, para todos os 
entes da Federação, a Lei de Concessões não se aplica aos serviços de 
radiodifusão sonora e de sons e imagens, como determina o art. 41 da 
Lei 8.987/1995. 
No que se refere à prestação efetiva dos serviços públicos, dentro de 
um critério formal (que será tratado logo no próximo tópico), a 
Constituição Federal (art. 175) dispõe que o Estado é titular dos 
serviços públicos (sem abrir qualquer exceção). No entanto, a 
prestação, a execução de tais serviços, não precisa ser 
necessariamente direta, ou seja, não há necessidade de o Estado 
utilizar do seu próprio aparato (órgãos, instrumentos, ou agentes 
públicos) para prestação da atividade. 
Em outros termos, a prestação pode serindireta, sendo neste 
último caso, de acordo com a Constituição Federal, viabilizada por 
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meio de concessão ou de permissão, sempre precedidas de 
licitação Veja o dispositivo que fundamenta a afirmação: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, 
sempre através de licitação, a prestação de serviços 
públicos. 
Parágrafo único. A lei disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias 
de serviços públicos, o caráter especial de seu contrato e de 
sua prorrogação, bem como as condições de caducidade, 
fiscalização e rescisão da concessão ou permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
Fixação 
De acordo com a Constituição Federal, a prestação de serviços 
públicos dar-se-á diretamente pelo Poder Público ou mediante 
concessão ou permissão. O texto constitucional prevê, ainda, lei que 
regrará esta prestação. 
Assinale, no rol abaixo, o instituto que não está mencionado na 
norma constitucional como diretriz para esta mencionada lei. 
a) Direitos dos usuários. 
b) Política tarifária. 
c) Obrigação de manter serviço adequado. 
d) Condições de caducidade e rescisão da concessão ou permissão. 
e) Critérios de licitação para a escolha dos concessionários ou 
permissionários. 
Comentários: 
O parágrafo único do art. 175 da Constituição Federal dispõe que a lei 
disporá sobre: 
I - o regime das empresas concessionárias e permissionárias de serviços 
públicos, o caráter especial de seu contrato e de sua prorrogação, bem como 
as condições de caducidade, fiscalização e rescisão da concessão ou 
permissão; 
II - os direitos dos usuários; 
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III - política tarifária; 
IV - a obrigação de manter serviço adequado. 
Percebeu? O texto constitucional não exige que a lei estabeleça os 
critérios de licitação para a escolha das concessionárias ou 
permissionárias, daí a incorreção da alternativa E. 
Gabarito: alternativa E. 
Da leitura do art. 175 da CF, de 1988, podem ser extraídas algumas 
conclusões. 
A primeira é a de que a menção a Poder Público inclui tanto a 
Administração Direta como Indireta. Alguém duvida que a 
Empresa de Correios e Telégrafos é prestadora de serviços públicos, 
embora detenha a natureza de empresa pública, enfim, entidade da 
Administração Indireta? Mas é necessário frisar que, tratando-se 
de entidades da Administração Indireta, o Estado outorga os 
serviços públicos mediante lei. Com outras palavras, a prestação 
continua sendo DIRETA, porém, com a participação da 
Administração INDIRETA. 
ATENÇÃO: na outorga (prestação direta), a descentralização dos 
serviços ocorre mediante lei, transferindo-se a titularidade e a 
execução; enquanto na delegação (prestação indireta), procedida 
por ato ou contrato, transfere-se apenas a execução. 
Referência doutrinária (Dirley Cunha) 
Serviço público outorgado – é aquele prestado por entidade da Administração 
Indireta, de natureza pública ou privada. O Estado cria e transfere a estas 
entidades, por lei especial, determinado serviço público. É importante anotar que a 
lei especial, a um só tempo, cria diretamente ou autoriza a criação da entidade e a 
dota do serviço público especificado. 
Serviço público delegado – é aquele prestado por empresas concessionárias, 
permissionárias e autorizatárias, que não integram a Administração Pública Direta 
ou Indireta. O Estado transfere a estas empresas, por meio de contrato 
administrativo (de concessão ou permissão) ou ato administrativo unilateral 
(autorização) tão-somente a prestação do serviço público. 
Fixação 
FGV - FRE (AP)/SEAD AP/2010 
Na prestação de serviço público, é característica do serviço 
outorgado: 
a) a transferência do serviço por prazo certo. 
b) a transferência do serviço via lei. 
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c) a execução transpassada a terceiro. 
d) a possibilidade de ser anulado por ato administrativo. 
e) a presunção de transitoriedade. 
Comentários: 
As delegações podem ser legais ou negociais. As legais são chamadas, 
doutrinariamente, de outorga (serviço outorgado). As negociais, por sua 
vez, são denominadas delegação (serviço delegado). Enquanto a outorga 
dá-se por lei, transferindo-se titularidade e execução (caráter mais 
permanente); a delegação, por contrato ou ato administrativo (natureza 
mais transitória). 
Gabarito: alternativa B. 
Acrescenta-se que, apesar da distinção doutrinária entre serviço 
outorgado e delegado, a Lei 8.987, de 1995 (Lei de Concessões), em 
mais de um momento, sem a precisão técnica da doutrina, 
menciona o termo “OUTORGA” para se referir às concessões. 
Vejamos: 
Art. 5o O poder concedente publicará, previamente ao edital de licitação, 
ato justificando a conveniência da outorga de concessão ou permissão, 
caracterizando seu objeto, área e prazo. 
Art. 16. A outorga de concessão ou permissão não terá caráter de 
exclusividade, salvo no caso de inviabilidade técnica ou econômica 
justificada no ato a que se refere o art. 5o desta Lei. 
Professor, diante da disparidade, como proceder em prova? 
Fácil. Se a questão versar expressamente sobre serviço outorgado 
e delegado, você deve se lembrar da distinção. Agora, se o 
enunciado faz registro da Lei 8.987, de 1995, esqueça-se da 
diferença doutrinária, afinal o legislador se utiliza do termo 
“outorga”. 
Fixação 
(2008/FUB – Cargo 22) Serviço público é a prestação que a 
administração efetua de forma direta ou indireta para satisfazer uma 
necessidade de interesse geral. (Certo/Errado) 
Comentários: 
Dentro de um critério formal, a Constituição dispõe que o Estado é titular 
dos serviços públicos (sem abrir qualquer exceção), no entanto, a 
prestação, a execução deles, não precisa ser necessariamente direta, ou 
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seja, não há necessidade de o Estado utilizar do próprio aparato, órgãos, 
instrumentos, ou agentes. Em outros termos, a prestação pode, ainda, ser 
indireta, sendo neste último caso viabilizada por meio de concessão ou de 
permissão. 
Gabarito: CERTO 
Outra importante observação é a de que, além da concessão e da 
permissão, perceberemos que o Estado pode prestar 
indiretamente serviços mediante autorização de serviços públicos, 
sem previsão no art. 175, mas sim conforme disposto no art. 21, inc. 
XII, da Constituição, por exemplo. 
Graficamente, com relação ao assunto ‘prestação de serviços 
públicos’, podemos o resumir do seguinte modo: 
 
Assinale-se, de antemão, que as autorizações de serviços públicos 
são formalizadas por ato administrativo, diferentemente das 
concessões e permissões de serviços públicos, que são contratos 
administrativos. Além disso, a CF/1988dispõe que apenas as 
concessões e as permissões é que serão precedidas de 
licitação, ou seja, as autorizações dispensam procedimento 
prévio de licitação, de uma forma geral. 
 
Fixação 
CESPE - PMP (INSS)/INSS/2010 
A delegação do serviço público pode ser feita sob as modalidades de 
concessão, permissão e autorização. (Certo/Errado) 
Comentários: 
Apesar da divergência doutrinária sobre a natureza da autorização, perceba 
que a banca a considera uma das formas de delegação de serviços públicos 
do Estado a particulares. 
Gabarito: CERTO. 
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Fixação 
INSTITUTO CIDADES - DP AM/DPE AM/2011 
A autorização de serviços públicos em seu sentido constitucional, 
segundo a doutrina majoritária: 
a) É uma das espécies de descentralização negocial dos serviços 
públicos, em caráter permanente. 
b) Comporta licitação na maioria de seus casos. 
c) É um ato administrativo bilateral, com características contratuais e 
permanentes. 
d) Implica em tratamento desigual dos administrados na situação de 
emergência, como ocorre na sua outorga por via de licitação prévia. 
e) É ato administrativo para outorga de prestação de serviços 
públicos nos casos de serviço transitório ou emergencial, ou seja, 
nunca para sanar necessidade permanente, sob pena de ofensa ao 
dever de licitar. 
Comentários: 
A resposta é letra E. 
Para a doutrina, distintamente das concessões, as autorizações de serviços 
públicos são atos administrativos. E, no caso, dirige-se a situações 
transitórias ou emergenciais. 
Os demais itens estão incorretos. Vejamos. 
Na letra A, a autorização de serviços públicos tem natureza negocial, porém 
é de caráter transitório. 
Na letra B, distintamente das concessões e permissões de serviços públicos, 
a autorização, de regra, não é precedida de licitação. 
Na letra C, é ato administrativo unilateral e natureza transitória. 
Na letra D, não é cabível tratamento desigual (de regra) e não comporta, 
maior parte das vezes, procedimento prévio de licitação. 
Gabarito: alternativa E. 
E, por fim, perceba que as concessões e permissões são sempre 
precedidas de licitação. Sobre o tema, o STF declarou a 
inconstitucionalidade (ADI 3521) de lei estadual que pretendia 
prorrogar indefinidamente os contratos administrativos, a seguir: 
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1. O artigo 42 da lei complementar estadual afirma a continuidade das 
delegações de prestação de serviços públicos praticadas ao tempo da 
instituição da agência, bem assim sua competência para regulá-las e 
fiscalizá-las. Preservação da continuidade da prestação dos serviços 
públicos. Hipótese de não violação de preceitos constitucionais. 
2. O artigo 43, acrescentado à LC 94 pela LC 95, autoriza a manutenção, até 
2.008, de "outorgas vencidas, com caráter precário" ou que estiverem em 
vigor com prazo indeterminado. Permite, ainda que essa prestação se dê em 
condições irregulares, a manutenção do vínculo estabelecido entre as 
empresas que atualmente a ela prestam serviços públicos e a 
Administração estadual. Aponta como fundamento das prorrogações o § 2º 
do artigo 42 da Lei federal n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1.995. Sucede 
que a reprodução do texto da lei federal, mesmo que fiel, não afasta a 
afronta à Constituição do Brasil. 
3. O texto do artigo 43 da LC 94 colide com o preceito veiculado pelo artigo 
175, caput, da CB/88 --- "[i]ncumbe ao poder público, na forma da lei, 
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de 
licitação, a prestação de serviços públicos". 
4. Não há respaldo constitucional que justifique a prorrogação desses atos 
administrativos além do prazo razoável para a realização dos devidos 
procedimentos licitatórios. Segurança jurídica não pode ser confundida 
com conservação do ilícito. 
5. Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar 
inconstitucional o artigo 43 da LC 94/02 do Estado do Paraná. 
Professor, os contratos administrativos para a prestação de serviços 
públicos são “sempre” precedidos de licitação? Não há exceções? Não 
se lhes aplicam as contratações diretas por dispensa ou 
inexigibilidade de licitação? Vejamos. 
Dispõe o inc. XXI do art. 37 da CF, de 1988: 
XXI - ressalvados os casos especificados na 
legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão 
contratados mediante processo de licitação pública que 
assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com 
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas 
as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual 
somente permitirá as exigências de qualificação técnica e 
econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das 
obrigações. 
Perceba que se trata de norma de eficácia contida, ou seja, aquela 
em que os efeitos podem ser restringidos por normatização futura. 
Sobre o tema, a Lei 8.666, de 1993, prevê nos arts. 17, 24, e 25 
situações de contratação direta, em que não há a 
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realização prévia de modalidades de licitação, como, por exemplo, 
concorrência ou tomada de preços. 
Acontece que idêntica ressalva é ausente na Lei 8.987, de 1995 (a 
Lei de Concessões de Serviços Públicos), e, bem por isso, são 
inaplicáveis as hipóteses de licitação dispensável do art. 24 da Lei 
8.666, de 1993. Apesar disso, em caso de inviabilidade de 
competição, há lição doutrinária que sustenta a contratação 
direta por inexigibilidade de licitação. 
Fixação 
2009/Cespe – TRE-BA 
Não é admitida a dispensa de licitação na concessão de serviço 
público, ainda que nas hipóteses de dispensa previstas na Lei de 
Licitações. 
Comentários: 
Como sobredito, as contratações diretas por dispensa de licitação não se 
aplicam aos contratos de concessão ou permissão de serviços públicos. 
Logo, correta a assertiva ao afirmar que “não é admitida a dispensa de 
licitação na concessão de serviço público”. 
Gabarito: CERTO. 
Fixação 
(2012/CESPE/MPE-PI/Analista processual) Embora a concessão 
de serviço público exija a prévia realização de procedimento 
licitatório, é admitida a declaração de inexigibilidade quando há a 
demonstração da inviabilidade de competição. (Certo/Errado) 
Comentários: 
Item bastante interessante, sobretudo ante o que estabelece o art. 175 da 
CF, que assim dispõe: 
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob 
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação 
de serviços públicos. 
Pela CF/1988, sempre deverá ocorrer licitação, para concessão ou permissão 
de serviços públicos. Ocorre que, eventualmente, poderia acontecer de não 
haver condições competitivas para determinado serviço público a ser 
concedido. Nesse contexto, estaria armado o cenário para a inexigibilidade 
de licitação, a qual tem exatamente tal razão: falta de competitividade, ante 
o que estabelece o art. 25 da Lei 8.666/1993, que é de aplicação subsidiária 
às licitações para concessões/permissões de serviço público, as quais têm 
por Lei de aplicação primária a Lei 8.987/1995.Muito bom este item, que 
está CERTO. 
Vamos retomar a definição de serviços públicos. 
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Como sobredito, não há uma definição Constitucional ou legal para 
serviços públicos. O que há é a definição em Decreto do Poder 
Executivo Federal e de natureza doutrinária. 
Tratando-se de conceito eminentemente doutrinário, existem 
critérios (correntes, escolas doutrinárias) para a definição de serviços 
públicos. Vejamos os principais: 
a) Subjetiva ou orgânica: o nome em si já nos informa – o serviço 
público é aquele prestado de forma direta pelo Estado. 
Crítica: ora, o Estado também pode prestar os serviços de forma 
indireta (por particulares – exemplo: concessionárias), logo, o 
presente critério não estabelece uma boa definição de serviço 
público. Por esse motivo, é pouco aceito nos dias atuais. 
b) Material ou essencialista: de acordo com tal critério, é a 
natureza da atividade que determina o enquadramento de uma 
atividade como serviço público ou não. Em síntese: é público todo 
serviço que tem por objetivo a satisfação de necessidades 
coletivas essenciais e não secundárias. Esse é o critério adotado 
pela corrente essencialista, a qual intenciona, de fato, identificar 
um núcleo relativo à natureza da atividade que leve à 
classificação de uma atividade como serviço público. De acordo 
com tal critério, pouco importa se o serviço está previsto ou não em 
norma. Prevaleceria o conteúdo, distintamente do que ocorre com 
a corrente formalista, a qual exige, necessariamente, a previsão 
em lei. 
Crítica: embora a corrente essencialista conte com fortes 
defensores, utiliza-se um conceito muito restrito de serviço público, 
deixando de lado, por exemplo, os trabalhos internos realizados 
pelos servidores (serviços administrativos). Deixa de lado, ainda, 
serviços como de radiodifusão sonora e de imagens, pois seriam não-
essenciais. 
Em resumo: mesmo os serviços não essenciais (os ditos 
secundários) e os serviços administrativos (os internos à 
Administração) podem ser classificados como serviços públicos. É 
tudo uma questão de escolha política, como será visto a seguir. 
c) Formal: por este critério, o Estado, por meio do ordenamento 
jurídico, é o responsável por estabelecer quais atividades devem 
ou não ser reconhecidas como serviços públicos. Sendo tais 
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atividades cercadas por normas de Direito Público. É o critério 
adotado pela CORRENTE FORMALISTA. 
Crítica: atualmente, nem todo serviço público é regido por 
normas de direito público. Existem serviços (como a energia 
elétrica) prestados em caráter essencialmente privados (por meio de 
concessionárias, por exemplo), com apenas derrogações 
(interferências do direito público). É o que a doutrina costuma 
chamar de sistema híbrido (um tanto público, outro tanto privado). 
Ressalte-se, ainda, a existência de serviços de interesse público e 
que, apesar de prestados por particulares, não são 
propriamente serviços públicos. Não são sequer delegados pelo 
Estado. Logo, não cercados por normas de Direito Público, nem 
mesmo em caráter híbrido, embora sejam serviços de utilidade 
pública, a exemplo da saúde, do ensino. São serviços autorizados 
pelo Estado, cabendo a este exercer o chamado Poder de Polícia 
sobre tais atividades. 
ATENÇÃO: esse último critério (formalista) é o mais utilizado no 
Brasil. 
 Subjetivo ou 
Orgânico 
Material ou 
Essencialista 
Formalista 
Definição de 
Serviço 
Público 
Prestado 
diretamente 
pelo Estado 
Visa a satisfação 
de necessidades 
coletivas essenciais 
e não secundárias; 
Previsto ou não 
em normas 
Previsto em lei 
regido por 
Normas de 
Direito Público 
Críticas 
Estado pode 
prestar de 
forma indireta 
Serviços não 
essenciais e 
administrativos 
classificados como 
serviço público 
Nem todo 
serviço público 
é regido por 
normas de 
Direito Público 
Agora que já vimos os critérios para a definição dos serviços 
públicos, passa-se à reprodução de mais uma das definições 
doutrinárias de serviços públicos (Celso Antônio), pois, como 
sobredito, não há definição legal para serviço público: 
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Serviço público é toda atividade de oferecimento de utilidade 
ou comodidade material fruível diretamente pelos 
administrados, prestado pelo Estado ou por quem lhe faça as 
vezes, sob um regime de Direito Público – portanto, 
consagrador de prerrogativas de supremacia e de restrições 
especiais – instituído pelo Estado em favor dos interesses que 
houver definido como próprios no sistema normativo. 
Como identificar o critério formal no texto em itálico? 
O que falamos sobre o critério formal? É aquele estabelecedor do 
regime jurídico dos serviços como sendo de Direito Público. 
Então: o regime jurídico dos serviços é diferenciado, especial 
(“consagrador de prerrogativas de supremacia e restrições 
especiais...”). Em síntese: de acordo com o critério formal, é 
serviço público todo aquele prestado sob regime de direito 
público, total ou parcialmente. 
Fixação 
Quanto à teoria dos Serviços Públicos, está correto asseverar que: 
a) a classificação do serviço público como impróprio decorre de que o 
serviço prestado, apesar de atendendo a necessidades coletivas, não 
é executado pelo Estado, seja direta seja indiretamente, mas tão-
somente autorizado, regulamentado e fiscalizado pelo Poder Público. 
b) a remuneração dos serviços públicos, de qualquer natureza, dá-se 
por meio de tarifa, que se caracteriza como preço público. 
c) descentralização, conceito ligado à ideia de hierarquia, é a 
distribuição interna de competências, ou seja, no âmbito da mesma 
Pessoa Jurídica. 
d) o critério material para a definição de serviço público leva em 
consideração o regime jurídico, pois serviço público seria aquele 
submetido ao regime de direito público derrogatório exorbitante do 
direito comum. 
e) o exercício da atividade estatal de polícia administrativa constitui a 
prestação de um serviço público ao administrado. 
Comentários: 
Alternativa A – CORRETO. Na visão de parte da doutrina administrativista, 
serviços próprios são aqueles que, atendendo a necessidades coletivas, 
o Estado assume como seus e os executa diretamente (por meio de seus 
agentes) ou indiretamente (por meio de concessionários e 
permissionários). Já os impróprios, embora atendam necessidades 
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coletivas, não são de titularidade do Estado e nem por ele 
executados, porém, não fogem da proteção do Estado no uso Poder de 
Polícia, enfim, devem ser autorizados, regulamentados, e fiscalizados, 
não passam de verdadeiras atividades privadas. 
Alternativa B – INCORRETO. De qualquer natureza? Os serviços 
compulsórios, enfim, os impostosde forma coercitiva pelo Estado, são 
cobrados mediante TAXAS (por exemplo: taxa judiciária). 
Alternativa C – INCORRETO. O conceito de descentralização é conhecido 
no meio concursístico. Enquanto a DesCOncentração é a criação de 
órgãos, dentro, obviamente, de uma mesma pessoa jurídica; já a 
desCENtralização remete a ideia de pessoas jurídicas distintas (criação 
de entidades), daí a incorreção do quesito. 
Alternativa D – INCORRETO. O critério que leva em consideração o 
regime jurídico é o FORMALISTA. 
Alternativa E – INCORRETO. O serviço público é atividade 
inconfundível com poder de polícia e mesmo com o conceito de obra 
pública. Do primeiro se diferencia, pelo fato de ser atividade positiva, com 
outras palavras, o poder de polícia é atividade eminentemente 
negativa, enquanto serviço público é atividade positiva. Da segunda se 
diferencia pelo fato de ser a obra pública de natureza estática, 
diferentemente do serviço público, atividade dinâmica. 
Gabarito: item A. 
 
Fixação 
(2011/FCC – TCE/SP – Procurador) A caracterização de uma 
atividade como serviço público exige: 
(A) a execução direta por parte do Poder Público. 
(B) a submissão a regime integralmente público, por meio de 
concessão ou permissão. 
(C) sua definição em ato administrativo do Poder Público que delegar 
sua execução. 
(D) gestão direta do Poder Público sobre a atividade delegada a 
particular. 
(E) previsão em lei, passível de delegação de sua execução material. 
Comentários: 
Vamos direto às análises. 
Alternativa A - INCORRETA. O art. 175 da CF, de 1988, dispõe que o 
Poder Público é titular dos serviços públicos, porém a execução pode ser 
indireta, no caso, por meio de concessionárias e permissionárias. 
Alternativa B - INCORRETA. No Brasil, adota-se, para a definição dos 
serviços públicos, do critério formal, em que os serviços são regidos por 
normas de Direito Público. No entanto, tratando-se da execução por 
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particulares, haverá, igualmente, normas de Direito Privado, a partir do que 
se conclui que o sistema é híbrido, e não integralmente de Direito Público. 
Alternativa C - INCORRETA. Os serviços públicos não são definidos por 
leis e sequer pela CF, de 1988. 
Alternativa D - INCORRETA. O Estado fiscaliza, regula e normatiza, mas 
a gestão direta dos serviços pode ser atribuída aos particulares. 
Gabarito: alternativa E. 
2. Classificações dos Serviços Públicos 
Antes das classificações propriamente ditas, deve ser destacado que 
o serviço público é atividade inconfundível com poder de 
polícia, obra pública, e intervenção. 
Do primeiro (poder de polícia) se diferencia pelo fato de ser 
atividade positiva (o Estado oferece a utilidade). Já o poder de 
polícia é atividade eminentemente negativa (o Estado limita e 
restringe os direitos e as atividades). Entretanto, esclareça-se que a 
feição estritamente negativista do poder de polícia é alvo de críticas 
doutrinárias. 
Da segunda (obra pública), diferencia-se pelo fato de ser a obra 
pública de natureza estática. De sua parte, o serviço público é 
atividade dinâmica (transportar, realizar ligações telefônicas, 
prover sinal de televisão, etc.). 
Quanto à intervenção, há entendimento doutrinário que defende a 
inexistência de oposição entre a atividade econômica e o serviço 
público. Nesse contexto, a atividade econômica, entendida em um 
sentido amplo, possuiria como espécies o serviço público industrial 
ou comercial e a atividade econômica em sentido estrito. Em todo 
caso, serão traçadas as distinções entre as espécies do gênero 
atividade econômica. 
Relativamente ao regime jurídico, serviço público e atividade 
econômica possuem, em geral, distintos regramentos. O serviço 
público se sujeita a um conjunto de princípios e de normas 
predominantemente de direito público, por exemplo: continuidade, 
modicidade das tarifas, eficiência, universalidade e cortesia. Por sua 
vez, a atividade econômica se desenvolve sob a observância dos 
comandos constitucionais primariamente do direito privado e da 
ordem econômica, como, por exemplo: princípios da livre iniciativa, 
da propriedade privada, da função social da propriedade, da livre 
concorrência, e da defesa do consumidor. 
Quanto à forma de atuação, há, igualmente, traços distintivos. 
Segundo o art. 175 da CF/1988, o Poder Público, titular do serviço 
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público, tanto pode prestá-lo diretamente quanto sob o regime de 
concessão e permissão, sempre precedidas de licitação. Já o art. 173 
da CF/1988, em paralelo ao sistema capitalista, dispõe que o Estado 
tem atuação subsidiária, só podendo explorar a atividade econômica 
nos casos de monopólio, de imperativo de Segurança Nacional, e de 
relevante interesse público. 
Esclareça-se ainda que, para os serviços públicos, não se cogita em 
monopólio, de regra, mas sim em prerrogativas, o que torna atrativa 
a atividade para o setor privado; enquanto que, para a atividade 
econômica, a característica é a livre concorrência e a competição. 
Por fim, nos termos do § 1.º do art. 173 da CF/1988, na atividade 
econômica em sentido estrito, as empresas governamentais ficam 
sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, inclusive quanto 
às obrigações trabalhistas e tributárias; o que, no entanto, não 
alcança integralmente as empresas estatais que prestam serviço 
público. 
Vamos, agora, retomar o tópico das classificações 
propriamente ditas. 
Tratando-se de concursos públicos, com exceção da aprovação no 
certame, nada é certo, como é o caso das classificações de 
serviços públicos. Apesar disso, abaixo serão expostas algumas 
das mais relevantes, haja vista o objeto maior do curso: a 
adequada preparação dos candidatos a cargos públicos. 
De acordo com algumas concepções doutrinárias, os serviços podem 
ser: 
 Coletivos (uti universi – universais) e singulares (uti 
singuli); 
 Administrativos, econômicos, e sociais; 
 Propriamente ditos e de utilidade pública; 
 Serviços Exclusivos e não exclusivos; 
 Próprios e impróprios; 
 Privativos e comuns. 
 Coletivos e Singulares 
Esta primeira classificação apresenta a divisão em termos de 
generalidade, de alcance de destinatários. Neste aspecto, os 
serviços podem ser uti universi e uti singuli. 
Serviços uti universi (ou gerais) são os serviços públicos prestados 
a grupos indeterminados de indivíduos, a toda a coletividade, 
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não se distinguindo os potenciais usuários. Portanto, serviços 
indivisíveis são universais. Não é possível mensurar (medir) de 
modo exato sua utilização pelos usuários (’per capita’), devendo ser 
financiados pelos impostos (quando for o caso), dado o caráter não 
contraprestacional de tal tributo (exemplos: segurança pública; 
saúde; iluminação pública – hoje custeada mediante contribuição 
de iluminação pública; saneamento básico etc.). 
Já os serviços uti singuli, individuais ou singulares, são os serviços 
que se dirigem aos destinatários individualizados, sendo possívelmedir, caso a caso, quanto do serviço está sendo consumido. Logo, 
são serviços medidos ‘per capita’. Quando postos em operação, 
constituem verdadeiro direito individual, desde que este se apresente 
em condições técnicas adequadas para o recebimento na área de 
prestação do serviço. 
Distintamente dos serviços uti universi, os uti singuli, pelo fato de 
admitirem mensuração individualizada, dão ensejo à cobrança de 
exação tributária taxa, caso o serviço seja prestado pelo Estado 
(caput do art. 77 do Código Tributário Nacional: “serviço público 
específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua 
disposição”), ou tarifa (espécie do gênero preço público, cobrado por 
particulares – p.ex.: concessionárias e permissionárias). 
Ambas as formas de pagamento possuem natureza 
contraprestacional, constituindo o que os tributaristas costumam 
chamar de prestações sinalagmáticas (o usuário só pode exigir a 
continuidade da prestação quando estiver cumprindo regularmente 
sua obrigação). 
Outro ponto de relevo é que as taxas, pelo fato de decorrerem de lei, 
detêm caráter obrigatório (diz o Código Tributário – tributo é toda 
prestação compulsória (...) – art. 4º). Assim, embora os serviços não 
sejam utilizados, o administrado não tem a faculdade de deixar de 
quitar o débito junto ao Estado, caso os serviços estejam em pleno 
funcionamento ou ao menos colocados à disposição do contribuinte. 
Com outras palavras, os serviços individuais remunerados 
mediante taxa caracterizam-se pela obrigatoriedade, pois o 
contribuinte não tem opção de escolha de uso, porque, mesmo que 
dele não se utilize, é obrigado a remunerá-lo, e pela continuidade, 
mesmo ocorrendo a inadimplência do usuário, é dever do Estado a 
prestação dos serviços. Trava-se, então, entre o contribuinte e o 
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Poder Público, uma relação administrativo-tributária, solucionada 
pelas regras do Direito Administrativo (Resp 460271-SP – STJ). 
Por sua vez, as tarifas serão cobradas no caso de utilização efetiva 
de serviços públicos facultativos (não compulsórios), como os de 
energia elétrica. Afirma-se, ainda, que as tarifas só podem ser 
cobradas pela prestação de serviços uti singuli, o que, de certa 
forma, é verdadeiro. 
Acontece que a Lei 9.074/1995 garante a execução de determinados 
serviços por meio de concessão e de permissão, sem que, no 
entanto, tais serviços detenham o caráter individual. São exemplos: 
saneamento básico e limpeza urbana (art. 2º, caput) (serviços 
uti universi). Então, aprenda algo: separe regra de exceção, a 
vida concursística é sempre assim! Para os concursos públicos, 
saiba que, de modo geral, apenas serviços uti singuli admitem a 
entrega a particulares por meio de concessões de serviços públicos. 
 Administrativos, Econômicos e Sociais 
A segunda classificação é a de que os serviços podem ser 
administrativos, econômicos e sociais. 
Serviços Administrativos são os que a Administração executa para 
atender a suas necessidades internas ou para preparar outros 
serviços que serão prestados ao público, tais como os de imprensa 
oficial (impressão de diários), das estações experimentais e outros 
dessa natureza. 
Econômicos, também denominados de industriais ou comerciais, 
são os serviços que produzem renda para quem os presta. A 
remuneração dos prestadores de serviços econômicos se faz por 
intermédio de tarifas, a serem fixadas pelo Estado, 
independentemente de este ser ou não o prestador do serviço. 
Por fim, destacam-se os serviços públicos sociais, executados pelo 
Estado para atendimento dos interesses sociais básicos, e 
representam ou uma atividade propiciadora de comodidade 
relevante, ou serviços assistenciais e protetivos. Como registra 
Carvalho Filho, tais serviços são, em regra, deficitários, e o Estado os 
financia através de recursos obtidos junto à comunidade, sobretudo 
pela arrecadação de tributos. Podem ser citados como serviços 
sociais: assistência à criança e ao adolescente; assistência médica e 
hospitalar. 
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 Propriamente Ditos (indelegáveis) e de Utilidade 
Pública (delegáveis) 
Os serviços públicos podem ser classificados, ainda, em 
propriamente ditos e de utilidade pública. Para Carvalho Filho, são 
classificados, nessa ordem, em serviços indelegáveis e delegáveis. 
Para Hely Lopes, os serviços de relevância pública são os que a 
Administração presta diretamente à comunidade, sem delegação a 
terceiros, por reconhecer sua essencialidade e necessidade para a 
sobrevivência da população e do próprio Estado, como, por exemplo, 
defesa nacional e saúde pública. São considerados serviços pró-
comunidade, por se destinarem ao atendimento a necessidades 
gerais da sociedade. 
Os serviços de utilidade pública são os serviços que a 
Administração reconhece a conveniência, MAS NÃO SUA 
NECESSIDADE E ESSENCIALIDADE, e, por isso, ou os presta 
diretamente à sociedade ou os delega, para que sejam 
executadospor terceiros (p. ex: concessionários, permissionários e 
autorizatários). São exemplos de serviços de utilidade pública: 
transporte coletivo, energia elétrica, telefonia etc. São considerados, 
por sua vez, serviços pró-cidadão, por propiciarem facilidades 
diretamente aos cidadãos. 
Fixação 
CESPE - PMP (INSS)/INSS/2010 
Com relação aos serviços públicos, julgue o item a seguir. 
Os serviços públicos propriamente ditos são aqueles em que a 
administração pública, reconhecendo sua conveniência para os 
membros da coletividade, presta-os diretamente ou permite que 
sejam prestados por terceiros, nas condições regulamentadas e sob 
seu controle. (Certo/Errado) 
Comentários: 
Perceba que a banca só fez inverter os conceitos de serviços públicos 
propriamente ditos com os de utilidade pública, daí a incorreção do 
quesito. 
Gabarito: ERRADO. 
 Exclusivos e não Exclusivos 
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Ao lado de serviços públicos exclusivos do Estado (art. 21, XI e XII, 
da CF/1988, por exemplo), prestados direta ou indiretamente 
(concessão, permissão, e autorização), em que se pressupõe o uso 
de atos de império, destacam-se os serviços públicos não 
privativos. Vale dizer, aos particulares é lícito o desempenho de tais 
serviços, independentemente de delegação do Poder Público. 
O amigo se questiona: quais são esses serviços? Conforme o texto 
constitucional, podemos citar, pelo menos, quatro serviços em que o 
Estado não detém a titularidade para prestação: educação, 
previdência social, assistência social, e saúde: 
- Saúde (CF/1988): 
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada. 
No caso de serviços de saúde prestados por particular não se fala em 
delegação, mas de outros requisitos estabelecidos em leis 
específicas, o que não vem ao caso para a preparação de Direito 
Administrativo em concursos públicos, de uma forma geral. 
Observe-se que, embora não sejam serviços delegados pelo Estado, 
ficam sujeitos ao controle deste, por meio do exercício regular do 
poder de políciaadministrativa. Há, inclusive, agência 
reguladora federal com competência para tanto, a ANS – 
Agência Nacional de Saúde Suplementar. 
Fixação 
2012 Câmara dos Deputados Cespe 
Julgue o item que se segue, relativo aos serviços públicos. 
De acordo com critério de classificação que considera a exclusividade 
ou não do poder público na prestação do serviço, o serviço postal 
constitui um exemplo de serviço público não exclusivo do Estado. 
Comentários: 
A autora Maria Sylvia esclarece que serviço público é toda atividade que a 
Administração Pública executa, direta ou indiretamente, para satisfazer à 
necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público. 
Abrange atividades que, por sua essencialidade ou relevância para a 
coletividade, foram assumidas pelo Estado, com ou sem exclusividade. 
Para a autora, na Constituição encontram-se exemplos de serviços públicos 
exclusivos, como o serviço postal [daí a incorreção do quesito] e o correio 
aéreo nacional (art. 21, X), os serviços de telecomunicações (art. 21, XI), os 
de radiodifusão, energia elétrica, navegação aérea, transportes e demais 
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indicados no artigo 21, XII, o serviço de gás canalizado (art. 25, § 2º). É 
nesse sentido, inclusive, a jurisprudência do STF (ADPF 46). Vejamos, com 
os destaques feitos por nós: 
O serviço postal – conjunto de atividades que torna possível o envio de 
correspondência, ou objeto postal, de um remetente para endereço final e 
determinado – não consubstancia atividade econômica em sentido estrito. 
Serviço postal é serviço público. A atividade econômica em sentido amplo é 
gênero que compreende duas espécies, o serviço público e a atividade 
econômica em sentido estrito. Monopólio é de atividade econômica em 
sentido estrito, empreendida por agentes econômicos privados. A 
exclusividade da prestação dos serviços públicos é expressão de uma 
situação de privilégio. Monopólio e privilégio são distintos entre si; não se os 
deve confundir no âmbito da linguagem jurídica, qual ocorre no vocabulário 
vulgar. A Constituição do Brasil confere à União, em caráter exclusivo, a 
exploração do serviço postal e o correio aéreo nacional [art. 21, X]. O 
serviço postal é prestado pela Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos – 
ECT, empresa pública, entidade da Administração Indireta da União, criada 
pelo Decreto-Lei 509, de 10 de março de 1969. É imprescindível 
distinguirmos o regime de privilégio, que diz com a prestação dos serviços 
públicos, do regime de monopólio sob o qual, algumas vezes, a exploração 
de atividade econômica em sentido estrito é empreendida pelo Estado. A 
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos deve atuar em regime de 
exclusividade na prestação dos serviços que lhe incumbem em situação de 
privilégio, o privilégio postal. Os regimes jurídicos sob os quais em regra são 
prestados os serviços públicos importam em que essa atividade seja 
desenvolvida sob privilégio, inclusive, em regra, o da exclusividade. 
O julgado acima é útil para solucionar o item, que está ERRADO, e para 
esclarecer que serviços públicos EXCLUSIVOS não são o mesmo que 
monopólio, que é, de acordo com o julgado, atividade econômica em 
sentido estrito, empreendida por agentes econômicos privados. 
Para a autora, com relação aos serviços não exclusivos do Estado, pode-se 
dizer que são considerados serviços públicos próprios, quando prestados 
pelo Estado; e podem ser considerados serviços públicos impróprios, 
quando prestados por particulares, porque, neste caso, ficam sujeitos a 
autorização e controle do Estado, com base em seu poder de polícia. Enfim, 
são considerados serviços públicos, porque atendem a necessidades 
coletivas; mas impropriamente públicos, porque falta um dos elementos do 
conceito de serviço público, que é a gestão, direta ou indireta, pelo Estado. 
Gabarito: ERRADO. 
 Próprios e Impróprios 
Na visão de parte da doutrina administrativista1, serviços próprios 
são aqueles que, atendendo a necessidades coletivas, o Estado 
assume como seus e os executa diretamente (por meio de seus 
 
1
 Maria Sylvia Zanella Di Pietro, por exemplo. 
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agentes) ou indiretamente (por meio de concessionários e 
permissionários). 
Já os impróprios, embora atendam necessidades coletivas, não são 
de titularidade do Estado e nem por ele executados. Porém, não 
refogem ao Poder de Polícia Estatal, porque devem ser autorizados, 
regulamentados e fiscalizados. Não deixam de ser, portanto, 
verdadeiras atividades privadas, controladas pelo Estado. 
Para boa parte da doutrina, os serviços impróprios sequer deveriam 
ser reconhecidos como serviço público, em sentido jurídico estrito 
Como exemplos de tais serviços, podem ser citados: os prestados 
por instituições financeiras e os de seguro e previdência privada. 
Essa última classificação no clássico livro do Hely Lopes Meirelles 
aparece como serviços públicos autorizados: serviços de táxi, de 
despachantes, de pavimentação de ruas por conta dos moradores, de 
guarda particular de estabelecimentos e de residências. 
Fixação 
2012/Cespe – Câmara dos Deputados 
Julgue o item que se segue, relativo aos serviços públicos. 
Os serviços públicos próprios são aqueles que atendem às 
necessidades coletivas e que o Estado executa tanto diretamente 
quanto indiretamente, por intermédio de empresas concessionárias 
ou permissionárias. 
Comentários: 
O item está CERTO, conforme a doutrina da Prof.ª Maria Sylvia Di Pietro. 
A questão, entretanto, é merecedora de crítica. O Cespe já se apoiou, em 
mais de um momento, nos ensinamentos do autor Hely Lopes Meirelles, para 
quem os serviços Públicos PRÓPRIOS são os serviços públicos 
“propriamente ditos”, ou seja, aqueles prestados diretamente pela 
Administração à própria comunidade, por reconhecer serem essenciais e 
necessários à sobrevivência da coletividade e do próprio Estado. 
Por serem considerados próprios do Estado, só por este podem ser 
prestados, sem possibilidade de delegação a terceiros. São exemplos 
de tais tipos de serviço: a defesa nacional e a atividade policial. 
E os impróprios, para o autor, são os serviços que a Administração, 
reconhecendo sua conveniência, MAS NÃO A SUA NECESSIDADE E 
ESSENCIALIDADE, presta-os diretamente à sociedade ou delega sua 
prestação a terceiros (p. ex: concessionários, permissionários e 
autorizatários). 
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Ou seja, existe divergência doutrinária sobre o ponto, e, costumeiramente, 
nessas situações, o Cespe anula a questão. É bem provável que não tenha 
havido recurso para o quesito. Porém, em futuras provas, é melhor que 
sigam o entendimento da autora Maria Sylvia Di Pietro, por ser autora mais 
moderna e atualizada, e que foi adotado na presente questão. 
Ainda com relação à classificação dos serviços públicos em próprios 
ou impróprios, nossa querida FCC acompanha o raciocínio da autora 
Maria Sylvia Di Pietro. 
Fixação 
A noção de"Serviço Público" é considerada por autores como Cretella 
Jr. "a pedra angular do direito administrativo". No caso brasileiro, os 
serviços públicos são classificados segundo algumas características. 
Os enunciados abaixo se referem a essas características. 
I. Os serviços públicos prestados diretamente pelo Estado ou 
indiretamente, mediante concessionários, são chamados Serviços 
Públicos Próprios. 
II. Apenas os serviços públicos prestados diretamente pelo Estado 
são chamados Serviços Públicos Próprios. 
III. Os serviços públicos prestados indiretamente, mediante 
concessão, autorização, permissão ou regulamentação são Serviços 
Públicos Impróprios. 
Quanto a esses enunciados, indique a opção correta. 
a) Apenas o I está correto 
b) Apenas o II está correto 
c) Apenas o III está correto 
d) Todos estão corretos 
e) Nenhum está correto. 
Comentários: 
Como sobredito, a FCC costuma adotar os ensinamentos da autora Maria 
Sylvia Di Pietro. 
Na visão da autora, serviços próprios são aqueles que, atendendo a 
necessidades coletivas, o Estado assume como seus e os executa 
diretamente (por meio de seus agentes) ou indiretamente (por meio de 
concessionários e permissionários). Já os impróprios, embora atendam 
necessidades coletivas, não são de titularidade do Estado e nem por ele 
executados, porém não fogem da proteção do Estado no uso Poder de 
Polícia, enfim, devem ser autorizados, regulamentados, e fiscalizados, 
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não passam, portanto, de verdadeiras atividades privadas. 
Vencida esta consideração, façamos a análise dos itens. 
Item I – CORRETO. Os serviços públicos prestados diretamente pelo 
Estado ou indiretamente, mediante concessionários, são chamados Serviços 
Públicos Próprios. 
Item II - INCORRETO. É uma questão de raciocínio lógico. Se o item I 
está errado, o item II, falso. Ora, o item I é certo, logo o item II é falso, 
isso porque os serviços públicos podem ser prestados diretamente pelo 
Estado. 
Item III - INCORRETO. Os serviços públicos impróprios são aqueles em 
que não há titularidade do Poder Público. 
Gabarito: alternativa A. 
Ressalte-se que, em qualquer caso, as condições de prestação e o 
controle são sempre do Poder Público, embora o risco da atividade 
seja assumido pelos prestadores do serviço, os quais serão 
remunerados pelos usuários. São exemplos de serviços de utilidade 
pública: transporte coletivo, ENERGIA ELÉTRICA, telefonia, etc. 
Não sei se os amigos tiveram alguma dificuldade nessa passagem, 
em razão das divergências doutrinárias expostas... Mas podemos 
afirmar que o mais difícil não é fazer o concurso público, em si, é 
ainda ter de contar com a boa-vontade do examinador em adotar 
entendimentos unânimes ou, pelo menos, majoritários na doutrina 
ou na jurisprudência. Mas tudo bem, vamos fazer nosso papel – que 
é passar logo no concurso! Deixe as ‘confusões’ de lado e estude, 
então! 
 Privativos e Comuns 
Segundo Carvalho Filho, os serviços privativos são aqueles 
atribuídos a apenas uma esfera da federação, como, por exemplo, a 
emissão de moeda e o serviço postal, privativos da União (incs. VII e 
X do art. 21 da CF); a distribuição de gás canalizado, privativo dos 
Estados e Distrito Federal (§2º do art. 25 da CF); e o transporte 
coletivo intramunicipal, reservado aos Municípios (inc. III do art. 30 
da CF). 
Nesse contexto, é ilegítimo, por exemplo, que leis estaduais 
disponham sobre o trânsito e transporte, bingos, energia elétrica e 
telefonia, por serem matérias privativas da União. A não ser que 
Lei Complementar Federal delegue aos Estados-membros 
competência para legislar sobre pontos específicos (parágrafo 
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único do art. 22 da CF, de 1988). 
Por sua vez, os serviços comuns são os que podem ser prestados 
concorrentemente por duas ou mais pessoas federativas. Sobre o 
tema, a CF, de 1988, no art. 23, enumerou os serviços comuns, 
como, por exemplo, proteção ao meio ambiente e preservação das 
florestas. 
Bom, para fechar, como as questões de concurso público sobre as 
diversas classificações dos serviços públicos são constantes, segue 
abaixo quadro-resumo, com o que há de principal e que foi visto 
aqui. 
Serviços Públicos 
Propriamente Ditos 
Essenciais e necessários à sobrevivência do 
grupo social e do Estado, não podendo ser 
delegados a particulares, como, por exemplo, 
defesa nacional. 
Serviços de Utilidade 
Pública 
São os serviços que a Administração, 
reconhecendo sua conveniência, mas não a sua 
necessidade essencialidade, presta-os 
diretamente à sociedade ou delega sua 
prestação a terceiros, exemplo das 
concessionárias. 
 
Serviços 
Próprios/Indelegáveis 
Prestados pelo Estado com relação de 
supremacia, sem a possibilidade de delegação a 
particulares. (1) 
Serviços 
Impróprios/Delegáveis 
Aqueles que satisfazem os interesses da 
coletividade, com a possibilidade de delegação, 
como, por exemplo, energia elétrica. 
Serviços Administrativos São os serviços prestados para atendimento às 
necessidades internas do Estado, para compor 
melhor sua organização, como, por exemplo, 
Imprensa Nacional. 
Serviços Sociais Serviços dirigidos às satisfações básicas da 
coletividade, como, por exemplo, assistência 
médica e educacional. 
Serviços 
Industriais/Econômicos 
São os geradores de renda/lucro, como, por 
exemplo, telefonia e transporte coletivo. (2) 
Serviços Uti 
Singuli/Singulares 
Usuários determinados, com mensuração per 
capta, como, por exemplo, fornecimento de 
água. 
Serviços Uti Universi Usuários indeterminados, de natureza 
indivisível, como, por exemplo, iluminação 
pública. 
Serviços Exclusivos Aqueles de titularidade exclusiva do Estado, 
como, por exemplo, gás canalizado, 
telecomunicações, e serviço postal. (3) 
Serviços não exclusivos Podem ser prestados pelo Estado ou por 
particulares, por meio de autorizações, como, 
por exemplo, saúde e educação. 
(1) Para Maria Sylvia Di Pietro, serviços próprios são aqueles em que o 
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Estado é titular, seja a prestação direta ou indireta (concessionárias e 
permissionárias, por exemplo). E impróprios, por sua vez, são as 
atividades privadas que atendem à necessidade geral, sendo apenas 
autorizados pelo Estado, como, por exemplo, previdência privada. 
(2) Para Maria Sylvia Di Pietro, os serviços industriais ou comerciais 
seguem o rito do art. 175 da CF, de 1988. O art. 173 da CF refere-se, por 
sua vez, a atividades estritamente econômicas, exercidas em caráter 
subsidiário pelo Estado. 
(3) Serviços exclusivos não se confundem com serviços indelegáveis. Por 
exemplo: o serviço local de gás canalizado é monopólio dos Estados e DF, 
enfim, são serviços de titularidade exclusiva do Estado, porém podem ser 
prestados por particulares, no caso, concessionárias. 
Fixação 
(2010/FCC – ALESP – Procurador) Considerando-se a 
classificação do Serviço Público, é INCORRETO afirmar que serviços: 
(A) singularessão, preponderantemente, destinados a pessoas 
individualizadas, sendo mensurável a utilização de cada um dos 
indivíduos. 
(B) indelegáveis são aqueles que somente podem ser prestados pelo 
Estado, ou seja, pelos seus próprios órgãos ou agentes. 
(C) delegáveis são somente aqueles que por expressa disposição 
legal podem ser executados pelo Estado ou por particulares. 
(D) sociais são os que o Estado executa para atender a reclamos 
sociais básicos e representam serviços assistenciais e protetivos. 
(E) econômicos são aqueles que representam atividades de caráter 
industrial ou comercial, que possibilitam lucro. 
Comentários: 
A resposta é letra “C”, pois, para Hely Lopes, serviços delegáveis são 
aqueles que, por sua natureza ou pelo fato de assim dispor o 
ordenamento, comportam ser executados pelo Estado ou por particulares 
colaboradores. 
Os demais itens estão corretos. 
Na letra A, serviços singulares são os uti singuli, ou seja, os com 
destinatários identificados, como, por exemplo, a energia elétrica domiciliar. 
Na letra B, os serviços indelegáveis, como, por exemplo, a defesa nacional, 
são aqueles só podem ser prestados diretamente pelo Estado. 
Na letra D, serviços sociais são os executados para o atendimento aos 
interesses sociais básicos. 
Na letra E, os serviços econômicos ou industriais são os geradores de 
renda, como, por exemplo, telecomunicações e energia elétrica. 
Fixação 
FDC - AFTM BH/Pref BH/2012 
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A atividade desenvolvida na exploração de minerais nucleares, 
prevista na Constituição Federal, pode ser classificada na seguinte 
modalidade de serviço público: 
a) administrativa 
b) extraordinária 
c) econômica 
d) delegável 
e) singular 
Comentários: 
A questão foi formulada tomando por base os ensinamentos do autor José 
dos Santos Carvalho Filho. 
Para o autor, os serviços econômicos são aqueles que, por sua 
possibilidade de lucro, representam atividades de caráter mais industrial ou 
comercial, razão por que alguns os denominam de serviços comerciais e 
industriais. Apesar de estarem as atividades econômicas dentro do sistema 
da liberdade de iniciativa e, portanto, cabendo aos particulares exercê-las 
(art. 170, CF), o Estado as executa em algumas ocasiões específicas. A 
própria Constituição o permite quando para atender a relevante interesse 
coletivo ou a imperativo de segurança nacional (art. 173). Em outras 
ocasiões, reserva-se ao Estado o monopólio de certo segmento econômico, 
como é o caso da exploração de minérios e minerais nucleares (art. 
177) [alternativa C]. 
O gabarito está indiscutivelmente correto, no entanto outra 
alternativa poderia gerar dúvidas. É a letra D (serviço delegável). Explique-
se. 
Com a EC 49, de 2006, ficou permitida a produção, comercialização e 
utilização de radioisótopos (minerais nucleares) por terceiros sob o regime 
de permissão (alíneas "b" e "c" do inc. XXIII do art. 21 da CF). Com a nova 
redação, sob o regime de permissão, são autorizadas: 
 a comercialização e a utilização de radioisótopos para a pesquisa e 
usos médicos, agrícolas e industriais; 
 a produção, comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida 
igual ou inferior a duas horas. 
Enfim, é possível, em tese, a delegação da exploração de certos minerais 
nucleares. 
Acrescente-se que essa observação não invalida a questão, afinal o 
enunciado menciona exploração de minerais nucleares em geral. E a 
delegação, acima referida, é apenas para radioisótopos. 
Gabarito: alternativa C. 
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3. Competência para Prestação 
Para abordar melhor a matéria, vamos, inicialmente, recorrer ao 
Direito Constitucional, que ensina que a partição de competências 
entre os entes federativos segue o princípio da predominância do 
interesse. Vejamos. 
A União tem competência para prestar e regulamentar assuntos de 
interesse Nacional; os Estados, de interesse regional; os 
municípios, de interesse local; e o Distrito Federal (em razão de seu 
hibridismo), cumulativa ou múltipla (Local + Regional, isto é, 
municipal e estadual). 
Constitucionalmente, compete privativamente: 
- À União a prestação de serviços de telecomunicações, de 
energia elétrica, de transporte interestadual ou internacional, 
de radiodifusão sonora e de imagens etc. (competência 
enumerada). 
- Aos Estados, os serviços de interesse regional. Aqui destacamos 
que os serviços do Estado são achados por exclusão, ou seja, de 
forma residual ou remanescente, à exceção do serviço de gás 
canalizado (competência enumerada, nesse ponto) e dos 
prestados nas Regiões Metropolitanas, nas Aglomerações 
Urbanas, e nas Microrregiões, os quais, de acordo com Lei 
Complementar, veja o que estabelece o §3º do art. 25: 
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar, 
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios 
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a 
execução de funções públicas de interesse comum. 
O que significa competência remanescente? Vamos à 
explicação. 
Responda rápido: a quem compete prestar serviços de 
transporte coletivo intermunicipal? 
União? Não, porque à União competem os serviços de natureza 
interestadual ou internacional. 
Municípios? Não, porque são responsáveis pelos serviços 
intramunicipais, regra geral. Logo, em razão do resíduo, do que 
sobra, a competência só pode ser do Estado. 
Alerte-se que existem serviços intramunicipais também de 
competência dos Estados. Por exemplo: o Metrô de São Paulo é 
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uma Sociedade de Economia Mista prestadora de serviço 
público de transporte urbano coletivo, porém, do Estado de 
São Paulo e não do Município. É do Estado porque é uma 
Companhia METROPOLITANA. E cabe ao Estado a organização dos 
serviços situados nas regiões metropolitanas, nos termos do §3º do 
art. 25 da CF/1988. E os serviços de gás? Isso mesmo. É localizado, 
local, no entanto, de monopólio dos Estados. 
- Aos municípios, os serviços de transporte coletivo urbano (leia-
se: intramunicipais); ensino infantil e fundamental; funerários. Este 
último serviço merece destaque, uma vez que não constam 
expressamente do texto constitucional, evidencia de que a 
enumeração dos serviços na CF/1988 é meramente 
exemplificativa (não é exaustiva) para os municípios e Estados. 
Assim, podem os entes federados criar outros serviços, em 
observância, é claro, ao princípio da predominância do 
interesse. 
- Ao Distrito Federal, os serviços de competência dos Estados e 
dos municípios, em razão da competência cumulativa ou múltipla. No 
entanto, nem todos os serviços de competência Estadual são 
de atribuição Distrital. Vamos à leitura do art. 21, incisos XIII e 
XIV, da CF/1988: 
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério 
Público e a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos 
Territórios; 
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o 
corpode bombeiros militar do Distrito Federal, bem como 
prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a 
execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio; 
Perceberam? Isso mesmo, nem todos os serviços dos Estados são de 
competência do Distrito Federal. O fato fez até com o CESPE 
invertesse o gabarito de um item. Foi em prova do Tribunal de 
Contas da União. Veja: 
Fixação 
(2007/CESPE/TCU/Analista) O DF deve prestar os serviços públicos 
previstos como de competência dos estados e dos municípios, 
cumulativamente. 
Gabarito: Letra E. 
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Comentários: o gabarito preliminar deste item foi certo. Entretanto, 
com os recursos, a banca teve de mudar para ERRADO no definitivo. 
Observemos as justificativas expostas pelo CESPE: alterado de C para 
E, pois a assertiva não contempla as exceções existentes no ordenamento 
constitucional, quais sejam, a manutenção dos serviços de Ministério 
Público, Justiça e Defensoria Pública pela União dentro do Distrito Federal. 
 
Aproveitando a passagem do item acima, cabe chamar atenção para 
um detalhe. Com a EC 69, de 2012, a Defensoria no DF, antes 
mantida e organizada pela União, passou à competência legislativa e 
material do Distrito Federal. Assim, da justificativa do CESPE acima 
você pode retirar de seu pensamento a Defensoria do DF. 
Bom, até aqui tivemos contato com a competência privativa quanto à 
prestação de serviços públicos, a qual, contudo, nem sempre se faz 
presente. 
É oportuno registrar que o Legislador Constituinte também previu a 
execução comum (competência comum) pelos Entes Políticos de 
determinados serviços públicos. Segundo disposto no art. 23 da 
CF/1988: É competência comum da União, do Distrito Federal, 
e dos Municípios. 
De acordo com a doutrina, a competência comum é de natureza 
administrativa e, diga-se de passagem, garantidora do exercício 
concomitante por todos os Entes Federados, de tal sorte que os 
serviços públicos serão prestados (executados) de forma 
paralela, em condições de igualdade, sem relação de 
subordinação entre os entes federativos. Em síntese: a atuação (ou 
omissão) de um ente da federação não impossibilita a atuação 
do outro. IMPORTANTE: O exercício da competência comum não 
está sujeito à regulamentação do serviço publico exclusivamente 
pela esfera federativa de nível mais elevado. Ou seja, mesmo 
que a União não regulamentasse a matéria, isso não impediria de um 
Estado o prestar, por exemplo. 
Continuemos. 
Dos serviços decorrentes da competência comum, podem ser 
citados exemplificativamente: 
I - cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e 
garantia das pessoas portadoras de deficiência; 
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V - proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à 
ciência; 
VII - preservar as florestas, a fauna e a flora; 
IX - promover programas de construção de moradias e a 
melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico; 
XII - estabelecer e implantar política de educação para a 
segurança do trânsito. 
Por fim, atente-se para recente alteração pela Emenda Constitucional 
53/2006. Houve a inserção de leis complementares (plural) no 
lugar de lei complementar (singular) no parágrafo único do art. 23 da 
CF/1988, com o propósito de se evitar conflitos no âmbito da 
competência comum ou, mesmo, evitar a prestação duplicada. 
Vejamos a nova redação: 
Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para 
a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito 
Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do 
desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. 
Por todo o exposto, observe-se que a competência comum não 
importa subordinação entre os diferentes entes federativos, 
ou seja, não pode o ente de nível mais elevado regular os 
serviços de forma compulsória para os demais. 
Fixação 
(2009/Cespe – Bacen – Procurador) Determinado município editou 
lei que estabelece o tempo máximo de espera em fila nas instituições 
bancárias localizadas em seu território, bem como exige a instalação, nas 
agências, de equipamentos de segurança, tais como portas eletrônicas 
com detector de metais e câmaras filmadoras. Inconformados, alguns 
bancos ingressaram com mandado de segurança sob a alegação de que 
a lei municipal versava sobre matéria de competência da União, uma vez 
que a normatização do sistema financeiro nacional é de competência 
federal — art. 192 da Constituição Federal de 1988 (CF). 
Os bancos alegaram, ainda, que a lei municipal atentava contra o art. 
22, VII, da CF, que estatui ser da competência privativa da União 
legislar sobre política de crédito, câmbio, seguros e transferência de 
valores, e contra o art. 48, XIII, da CF, que dispõe ser da 
competência reservada do Congresso Nacional dispor sobre matéria 
financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e suas 
operações. 
Tendo como referência o texto acima, responda, de forma sucinta e 
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fundamentada, aos seguintes questionamentos: 
– Pode-se considerar que a lei municipal versa sobre assuntos que se 
encontram na esfera de competência do município? 
– É adequado afirmar que a lei municipal, ao dispor sobre o tempo 
de atendimento ao público nas agências bancárias e sobre a 
obrigatoriedade de instalação de equipamentos de segurança, dispôs 
sobre matérias que a CF estabelece como sendo da competência 
privativa da União, além de transgredir competência reservada ao 
Congresso Nacional? 
Extensão máxima: 10 linhas. 
PROPOSTA DE SOLUÇÃO 
A repartição de competências é o ponto nuclear da noção de Estado Federal, 
tendo a Constituição Federal de 1988 adotado como princípio geral de 
repartição a predominância do interesse. Dessa forma, os assuntos nacionais 
competem à União; os regionais, aos Estados, e os locais, aos Municípios. 
A título de exemplificação, temos que a fixação do expediente bancário é 
disciplina de competência privativa da União, pois a esta cabe legislar 
sobre matéria financeira, cambial e monetária, instituições financeiras e 
suas operações. 
Distinta, no entanto, é a atribuição para a fixação do tempo de atendimento 
ao público e obrigatoriedade de instalação de equipamentos de segurança 
nas agências bancárias. Na visão do Supremo Tribunal Federal, aos 
Municípios foi reservada competência para legislar sobre tais matérias, não 
sendo usurpada, portanto, a competência reservada ao Congresso Nacional 
para dispor sobre matéria financeira. 
 
4. Formas de Prestação e Meios de Execução dos Serviços 
Públicos 
Os serviços públicos próprios são de titularidade do Poder Público, 
o qual, no entanto, pode prestá-los diretamente, por intermédio da 
administração Direta ou da Indireta (autarquias e empresas públicas, 
por exemplo); bem como, indiretamente, por meio de concessão e de 
permissão, sempre precedidas de licitação. 
Perceba que a prestação direta dos serviços públicos é efetuada pela 
própria máquina estatal, seja centralizada ou 
descentralizadamente. É muito comum