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AULA 3: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 
 
Nosso tema de hoje é a Administração Pública, sua composição e o conjunto de 
normas e princípios que a regulam. 
Vamos ao trabalho. 
 
 
Questão 01 
(Auditor do Tesouro Municipal - Prefeitura do Recife – 2003) - No sistema brasileiro, 
a noção de pessoa política engloba as seguintes entidades: 
a) Estados-Federados, autarquias e fundações públicas 
b) União Federal e Municípios 
c) Distrito Federal e empresas públicas 
d) Municípios, Distrito Federal e autarquias 
e) Autarquias e fundações públicas 
 
Gabarito: B 
 
Comentários: 
 
No Brasil, as entidades políticas (entes políticos, pessoas políticas, entes federativos, 
entes federados, entre outras denominações) devem ser analisadas a partir da forma 
de Estado adotada pela Constituição, qual seja, a Federação, segundo a qual, ao 
lado de um poder político central (a União), coexistem outras esferas de poder 
político, regionais (Os Estados e o Distrito Federal) e locais (os Municípios). 
De pronto deve ser afastada qualquer idéia de hierarquia entre essas esferas de 
poder, encontrando-se todas em idêntico patamar, e desempenhando com 
autonomia as competências que lhe foram outorgadas, em caráter exclusivo, 
privativo, concorrente ou comum, pela Constituição. 
Daí decorrem as duas características essenciais da forma federativa de Estado: a 
descentralização política, com a existência de diversos níveis de poder político 
num mesmo território, e a autonomia de cada ente político, nos termos da 
Constituição. 
Essa autonomia assegurada aos entes políticos desmembra-se em quatro 
capacidades (ou competências) específicas: (1) autoconstituição (pela qual são 
elaboradas as Constituições estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios e do DF); 
(2) autogoverno (pela qual são eleitos os membros dos respectivos Poder Executivo 
e Legislativo); (3) autolegislação ou auto-organização (pelo qual tais entes 
legislam acerca dos assuntos que lhe são próprios) e (4) auto-administração (pela 
qual desempenham as atribuições administrativas que lhe foram repassadas na 
Constituição). Todas essas capacidades não devem ser compreendidas em abstrato, 
mas dentro dos parâmetros e em vista dos objetivos postos no Texto Maior. 
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Tomando por base tais considerações, podemos afirmar que entidades políticas 
são aquelas que haurem sua competência diretamente da Constituição, exercendo-a, 
dentro dos limites postos no Texto Maior, com plena autonomia, sem subordinação 
de qualquer espécie. Tais entidades além da capacidade administrativa, detêm 
capacidade política, da qual decorre sua competência para legislar 
(autolegislação ou auto-organização). No Brasil, são entidades políticas a União (ou 
União Federal), os Estados, o Distrito Federal e os Municípios (correta, portanto, 
a alternativa b). 
As entidades políticas podem desempenhar suas funções administrativas por meio de 
seus órgãos, centros de competência sem personalidade jurídica, ou podem valer-se, 
para tanto, das chamadas entidades administrativas. 
Entidades administrativas são entes com personalidade jurídica (capacidade para 
adquirir direitos e contrair obrigações em seu próprio nome) que não possuem 
capacidade para legislar. Dentro as quatro competências ou capacidades listadas 
acima, as entidades administrativas só possuem, como o nome indica, a 
administrativa, para desempenhar suas funções conforme a lei que as criou ou 
autorizou sua criação. De quem é esta lei? De uma das pessoas políticas de nossa 
Federação. Toda e qualquer entidade administrativa é criada por uma entidade 
política, dentro de um processo de descentralização denominado outorga, que 
estudaremos ainda nesta aula. 
Em nosso sistema jurídico são consideradas entidades administrativas as 
autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas e as sociedades de 
economia mista, as quais compõem, em seu conjunto, a Administração Pública 
Indireta, ou simplesmente Administração Indireta. 
Cada entidade política possui sua Administração Indireta. Podemos falar, portanto, 
em Administração Indireta federal, distrital, estadual ou municipal, conforme a 
entidade política a que cuja Administração Indireta estejamos nos referindo. Quando 
utilizamos a expressão em termos genéricos – Administração Indireta ou 
Administração Pública Indireta – estamos referindo-nos às entidades administrativas 
de todas as pessoas políticas. 
 
Síntese do Comentário: 
1) entidades políticas (entes políticos, pessoas políticas, entes federativos, entes 
federados, entre outras denominações) são aquelas que haurem sua competência 
diretamente da Constituição, exercendo-as com autonomia, na forma determinada 
pela Constituição (não há subordinação entre uma entidade política e outra); 
2) a autonomia dos entes políticos desdobra-se em quatro capacidades (ou 
competências) específicas: (1) autoconstituição (pela qual são elaboradas as 
Constituições estaduais e as Leis Orgânicas dos Municípios e do DF); (2) 
autogoverno (pela qual são eleitos os membros dos respectivos Poder Executivo e 
Legislativo); (3) autolegislação ou auto-organização (pelo qual tais entes legislam 
acerca dos assuntos que lhe são próprios) e (4) auto-administração (pela qual 
desempenham as atribuições administrativas que lhe foram repassadas na 
Constituição). É na Constituição Federal que encontramos as principais regras para o 
exercício de cada uma dessas capacidades pelas pessoas políticas; 
3) no Brasil, são entidades políticas a União (ou União Federal), os Estados, o 
Distrito Federal e os Municípios (correta, portanto, a alternativa b); 
4) entidades administrativas são entes com personalidade jurídica mas sem 
competência para legislar. Só detêm capacidade administrativa, para exercer suas 
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atribuições conforme a lei da pessoa política que as criou ou autorizou sua criação. 
Toda e qualquer entidade administrativa é instituída por uma entidade política, 
mediante um processo de descentralização denominado outorga; 
5) no Brasil são entidades administrativas as autarquias, as fundações públicas, as 
empresas públicas e as sociedades de economia mista, as quais compõem, em seu 
conjunto, a Administração Pública Indireta, ou simplesmente Administração Indireta 
(cada entidade política possui sua Administração Indireta). 
 
 
Questão 02 
(Oficial de Chancelaria – MRE/2002) – Enquanto a desconcentração é um modo de 
realizar a prestação de determinado serviço público instalando unidades do próprio 
órgão, com certo poder de decisão, mais próximo dos seus usuários, com 
distribuição interna de competências, a descentralização ocorre ao transferir-se tal 
atendimento ou execução, para outras pessoa ou entidades criadas com essa 
finalidade. 
a) Correta a assertiva. 
b) Incorreta a assertiva, porque não existe distinção entre descentralização e 
desconcentração. 
c) Incorreta a assertiva, porque desconcentração e descentralização são exatamente 
o oposto do que foi afirmado. 
d) Incorreta a assertiva, porque tanto a desconcentração como a descentralização 
equivalem a transferir para outra entidade a execução de determinado serviço. 
e) Incorreta a assertiva, porque tanto a desconcentração como a descentralização 
equivalem a manter a competência e a prestação do serviço no mesmo órgão. 
 
Gabarito: A. 
 
Comentários: 
A questão aborda dois temas de central importância no estudo da organização 
administrativa: descentralização e desconcentração administrativa. 
Antes de mais nada, o que é centralização? É a prestação de um serviço 
diretamente por certa pessoa política, por meio de seus órgãos, centros de 
competência sem personalidade jurídica. Ao conjuntode órgãos de uma pessoa 
política denominamos Administração Direta (ao conjunto de órgãos da União 
denominamos Administração Direta da União, ao conjunto de órgãos do Município do 
Recife Administração Direta do Município do Recife, e assim por diante). 
Analisaremos os órgãos públicos nos comentários da quarta questão, mas, para o 
que nos importa neste momento, temos que ter em mente que uma pessoa política, 
ao atuar por meio de seus órgãos, esta prestando diretamente uma atividade. É a 
própria pessoa política, agindo por intermédio de seus órgãos, quem está 
executando diretamente certa tarefa (daí a denominação dada ao conjunto de órgãos 
de uma pessoa política – Administração Direta). 
Quando falamos em descentralização, portanto, o que devemos inicialmente reter 
é que a atividade está sendo desempenhada por pessoa diversa da entidade 
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política. A atividade foi atribuída pela Constituição a certa pessoa política, mas, por 
uma das duas formas que a seguir analisaremos, ela não está se desincumbindo 
diretamente da atribuição. 
Numa acepção o mais ampla possível, podemos definir descentralização como o 
fenômeno pelo qual uma pessoa política, sem abrir mão de seu poder normativo e 
fiscalizatório, transfere a outra pessoa, física ou jurídica, a titularidade ou o 
exercício de uma atividade. 
Há duas modalidades de descentralização: a outorga (também chamada 
descentralização por serviços, funcional ou técnica) e a delegação (também 
chamada de descentralização por colaboração). Bastante atenção nas questões, a 
descentralização é gênero, o qual subdivide-se nas duas espécies acima apontadas. 
Na outorga o ente político, por lei, transfere a titularidade do serviço, em regra 
por prazo indeterminado, a uma entidade administrativa criada pelo ente político 
especialmente para este fim. Como você deve ter se dado conta, a outorga nada 
mais é do que o fenômeno pelo qual são criadas as entidades da Administração 
Indireta. 
Assim, por exemplo, se o Município do Recife resolve prestar indiretamente um 
serviço, como o de transporte coletivo urbano, poderá fazê-lo por meio da outorga, 
caso em que, por lei, transferirá o próprio serviço (sua titularidade) a uma pessoa 
jurídica administrativa, criada pelo Município (pertence ao Município) com esta 
específica finalidade (uma empresa pública, por exemplo), a qual, a princípio 
(conforme o que dispuser a lei), desempenhará a atividade por prazo indeterminado. 
Pode o Município, entretanto, optar por utilizar-se da outra modalidade de 
descentralização, a delegação. Neste caso o ente político, por contrato ou ato 
unilateral (não por lei), repassará tão somente o exercício de uma atividade (não 
sua titularidade), por prazo determinado, a uma pessoa física ou jurídica não 
pertencente ao ente político (embora haja entendimentos minoritários de que a 
delegação pode ser feita a uma entidade do próprio ente político, não é esta a 
posição da ESAF). 
Há três espécies de delegação de serviços públicos: a concessão, a permissão e a 
autorização. A concessão e a permissão são feitas por contrato e pressupõe, 
sempre, prévia licitação. A concessão só pode ser feita a pessoa jurídica, já a 
permissão abrange pessoa físicas e jurídicas. A autorização, por sua vez, se dá por 
ato unilateral e não exige prévia licitação, podendo ser feita a pessoas físicas ou 
jurídicas. Só cabe se falar em delegação quando estamos perante um serviço 
público (como veremos na aula própria). 
Perceba-se que a descentralização por delegação pode ser feita não só por uma 
pessoa política, mas também por uma entidade administrativa. É perfeitamente 
possível que um ente político transfira a titularidade de um serviço, por lei, a uma 
entidade administrativa sua, e esta repasse sua execução (ficando com a 
titularidade), por contrato ou ato unilateral, a outra pessoa, física ou jurídica, 
conforme o caso. Tudo vai depender dos termos da outorga, do que estabelecer a lei 
que transfere o serviço para a entidade administrativa (ela poderá ou não autorizar a 
delegação). 
Por fim, ainda com relação à descentralização, você deve notar que na outorga há 
maior autonomia para quem executa a tarefa do que na delegação. Embora 
possa parecer estranho, você deve atentar que a outorga é sempre feita por lei, que 
fixa a forma de prestação do serviço. Editada a lei, não pode a pessoa política valer-
se de atos unilaterais (administrativos) para alterar qualquer matéria relativa à 
prestação. Isso só pode ser feito por lei. Já na delegação a transferência (do 
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exercício da atividade, apenas) se efetiva por meio de contrato ou ato unilateral, os 
quais podem ser alterados por ato administrativo unilateral, mesmo no caso de 
contrato, como veremos com mais vagar na aula em que analisarmos as questões da 
Lei 8.987/95. Fique então com esta conclusão: a atividade é desempenhada com 
maior autonomia na outorga do que na delegação, apesar de a outorga ser feita a 
uma entidade administrativa pertencente ao próprio ente político, ao passo que a 
delegação é feita a pessoas que não integram sua estrutura (na maior parte dos 
casos, empresas da iniciativa privada). 
Passemos agora à desconcentração. 
Como vimos, na descentralização há necessariamente duas pessoas, uma 
transferindo a outra certa competência. Na desconcentração é isso justamente o que 
não ocorre, pois a desconcentração é mera divisão de competências efetivada no 
interior de uma mesma pessoa jurídica. 
Não há, no caso, criação de pessoa jurídica ou transferência de atribuições a uma já 
existente, mas apenas divisão de tarefas entre os órgãos da própria pessoa jurídica, 
seja ela uma pessoa política ou uma pessoa administrativa. 
É importante você notar que a desconcentração ocorre tanto em uma pessoa política 
como em uma pessoa administrativa. Como exemplo do primeiro caso podemos citar 
a desconcentração que faz a União para Secretaria da Receita Federal, órgão 
responsável pela fiscalização e arrecadação de grande parte dos tributos federais. Na 
SRF temos os órgãos centrais, em Brasília, e uma série de outros órgãos regionais e 
locais, como as superintendências, as delegacias, as inspetorias e as agências. Como 
exemplo do segundo caso temos o INSS, entidade fruto de descentralização por 
outorga, que para melhor atuar desconcentra suas competências, a partir de seus 
órgãos centrais, em diversos órgãos regionais e locais. 
A lógica da desconcentração e da descentralização é simples: como são 
imensamente variadas as atribuições das entidades políticas, elas são transferidas 
por estas a outras pessoas (descentralização), ou distribuídas no interior da própria 
pessoa jurídica, entre os diversos órgãos que compõem sua estrutura administrativa 
(denominado-se ao conjunto de órgãos de certa pessoa política Administração 
Direta). Em um e em outro caso o objetivo final é o mesmo: um desempenho mais 
eficiente dessas atribuições. Por fim, não esqueçamos que há desconcentração 
também no interior das pessoas administrativas. 
Vista a matéria em suas linhas gerais, resta analisar o entendimento da ESAF nesta 
questão. 
Veja-se que o enunciado está meio nebuloso. Pode se considerar adequada a 
definição da ESAF de desconcentração, mas o seu conceito de descentralização está 
equivocado. Primeiro, porque fala em “atendimento ou execução”, quando na 
outorga se transfere a titularidade (segundo entendimento majoritário); segundo, 
porque falou em “outras pessoas ou entidades criadas com essa finalidade”, 
afirmação que não abrange a delegação (em que a pessoa já existe quando o serviço 
é delegado). Enfim, a ESAF trouxe um conceito incompleto de descentralização (que 
devemos ter como correto para fins de prova da entidade). 
Contudo, tal incorreção não resultou necessariamente em prejuízopara o candidato, 
tendo em vista as demais alternativas, b a e, da questão, todas sem dúvida 
incorretas, como passamos a verificar: 
b) Incorreta a assertiva, porque não existe distinção entre descentralização e 
desconcentração: errado, a desconcentração sempre ocorre no interior da mesma 
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pessoa jurídica, e a descentralização envolve sempre duas pessoas (uma das quais, 
no caso de permissão e autorização, pode ser física); 
c) Incorreta a assertiva, porque desconcentração e descentralização são exatamente 
o oposto do que foi afirmado: errado, o conceito de desconcentração está correto e o 
de descentralização, embora incompleto, não se aplica à desconcentração; 
d) Incorreta a assertiva, porque tanto a desconcentração como a descentralização 
equivalem a transferir para outra entidade a execução de determinado serviço: 
errado, a desconcentração se dá no interior da mesma entidade (pessoa jurídica); 
e) Incorreta a assertiva, porque tanto a desconcentração como a descentralização 
equivalem a manter a competência e a prestação do serviço no mesmo órgão: 
errado, a descentralização envolve pessoas diferentes. 
 
Síntese do Comentário: 
1) na centralização a própria pessoa política desempenha certa atividade; 
2) na descentralização a pessoa política transfere a titularidade ou a execução de 
certa atividade a outra pessoa, física ou jurídica. Aqui sempre existem duas pessoas; 
3) há duas modalidades de descentralização: a outorga e a delegação; 
4) na outorga o ente político, por lei, transfere a titularidade do serviço, em regra 
por prazo indeterminado, a uma entidade administrativa criada pelo ente político 
especialmente para este fim. Por este processo que são criadas as entidades da 
Administração Indireta; 
5) na delegação o ente político, por contrato ou ato unilateral (não por lei), transfere 
apenas o exercício de uma atividade (não sua titularidade), por prazo determinado, a 
uma pessoa física ou jurídica não pertencente ao ente político. Uma entidade da 
Administração Indireta também pode descentralizar por delegação, desde que a lei 
que lhe outorgou a atividade o permita; 
6) há três espécies de delegação: a concessão, a permissão e a autorização. A 
concessão e a permissão são feitas por contrato e pressupõe, sempre, prévia 
licitação. A concessão só pode ser feita a pessoa jurídica, já a permissão abrange 
pessoa físicas e jurídicas. A autorização, por sua vez, se dá por ato unilateral e não 
exige prévia licitação, podendo ser feita a pessoas físicas ou jurídicas. Só cabe se 
falar em delegação no caso de serviço público; 
7) na outorga há maior autonomia para quem executa a tarefa do que na delegação, 
porque a outorga é feita por lei, só podendo ser por lei alterada, e a delegação se dá 
por contrato ou ato unilateral, podendo, em qualquer caso, ser alterada por ato 
unilateral da entidade política ou administrativa que transferiu o exercício da 
atividade; 
8) a desconcentração é mera divisão de competências efetivada no interior de uma 
mesma pessoa jurídica. Não há, no caso, criação de pessoa jurídica ou transferência 
de atribuições a uma já existente, mas apenas divisão de tarefas entre os órgãos da 
própria pessoa jurídica, seja ela uma pessoa política ou uma pessoa administrativa. 
Por meio da desconcentração são criados os órgãos administrativos; 
9) tanto a descentralização como a desconcentração visam a uma atuação 
administrativa mais eficiente. 
 
 
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Questão 03 
Analista do Instituto de Resseguros do Brasil - IRB/2004) - O que caracteriza as 
entidades da Administração Indireta Federal é que 
a) são dotadas de personalidade jurídica distinta da União. 
b) são dotadas de personalidade jurídica de direito privado. 
c) são dotadas de personalidade jurídica de direito público. 
d) subordinam-se a órgãos da Administração Direta. 
e) constituem um patrimônio público personificado. 
 
Gabarito: A. 
 
Comentários: 
 
a) são dotadas de personalidade jurídica distinta da União (certa). 
Não só as entidades da Administração Indireta Federal (entidades administrativas 
federais) têm personalidade jurídica distinta da União, como todas as demais 
entidades administrativas de cada esfera de governo (estadual, distrital e municipal) 
tem personalidade jurídica distinta da respectiva pessoa política a que pertencem. 
 
b) são dotadas de personalidade jurídica de direito privado (errada). 
c) são dotadas de personalidade jurídica de direito público (errada). 
Existem entidades administrativas de direito público e entidades administrativas de 
direito privado. 
São de direito público as autarquias e as fundações públicas de direito público. 
São de direito privado as empresas públicas, as sociedades de economia mista e as 
fundações públicas de direito privado. 
Voltaremos ao ponto nos comentários à questão 5. 
 
d) subordinam-se a órgãos da Administração Direta (errada). 
Os comentários que se seguem aplicam-se, salvo disposição em contrário, a todas as 
entidades da Administração Indireta, qualquer que seja a esfera de governo. 
Por lado, a entidade da Administração Indireta tem o direito de exercer com certa 
independência a atividade a ela cometida por lei; de outro, tem o dever de exercer 
esta atividade, também com base nos termos postos na lei. Tal noção é essencial 
para que possamos entender a extensão do controle exercido pelos órgãos centrais 
da Administração Direta sobre as entidades da Administração Indireta a eles 
vinculadas. 
Esse controle não pode se opor à margem de independência (auto-administração) 
conferida por lei à entidade, e esta, por sua vez, só pode fazer uso dessa 
independência para atingir, de forma adequada, as finalidades que presidiram sua 
instituição. 
Maria Sylvia Zanella di Pietro expõe com precisão o tema, ao afirmar: 
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“Disso resultam dois aspectos concernentes às entidades que exercem 
serviços públicos descentralizados: de um lado, a capacidade de auto-
administração, que lhes confere o direito de exercer, com independência, o 
serviço que lhes foi outorgado por lei, podendo opor esse direito até mesmo à 
pessoa política que as instituiu. De outro lado, o dever de desempenhar esse 
serviço, o que as coloca sob fiscalização do Poder Público; este precisa 
assegurar-se de que aquela atividade que era sua e foi transferida a outra 
pessoa política seja exercida adequadamente. 
Esse duplo aspecto é essencial para entender-se a extensão do controle sobre 
os entes descentralizados: ele vai até onde não ofenda a capacidade de auto-
administração delineada por lei; por sua vez, essa capacidade de auto-
administração vai até onde não esbarre com os atos de controle previstos em 
lei.” 
São estas, em linhas gerais, as idéias que norteiam o controle exercido pelos órgãos 
centrais da Administração Direta sobre as entidades da Administração Indireta a eles 
vinculadas. Chama-se este controle de controle finalístico, tutela administrativa 
ou supervisão ministerial. 
Como exemplos de tutela podemos citar o controle do Ministério da Saúde sobre as 
entidades administrativas federais que atuam na respectiva área, o controle do 
Ministério da Fazenda sobre as entidades administrativas federais que atuam na área 
de competência do órgão etc. 
O controle finalístico não é modalidade de controle hierárquico, pois não existe 
subordinação, relação hierárquica, entre uma entidade da administrativa e a 
Administração Direta, mas apenas vinculação, termo que significa que a entidade 
deve alcançar as metas que justificaram sua criação, dentro de sua específica área 
de atuação, sem desvios de conduta. 
Esse controle é exercido nos exatos termos da lei que instituiua entidade. Poderá ele 
ser repressivo ou preventivo, de mérito ou de legalidade, de acordo com o que 
determinar o referido diploma legal. A característica central deste controle, portanto, 
é que ele só é exercido nos estritos termos da lei. 
Portanto, não há relação de subordinação, de hierarquia, entre o Estado e suas 
entidades da Administração Indireta. Nas palavras de Bandeira de Mello, hierarquia 
pode ser definida como “o vínculo de autoridade que une órgãos e agentes, através 
de escalões sucessivos, numa relação de autoridade, de superior a inferior, de 
hierarca a subalterno. Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contínua e 
permanente autoridade sobre toda a atividade administrativa do subordinado”. 
A relação entre as entidades da Administração Indireta e os órgãos centrais da 
Administração Direta é de vinculação, e é com base em tal relação que é exercido o 
controle daquelas entidades: elas estão vinculadas ao atingimento das finalidades 
que justificaram sua instituição, e devem atuar de forma independente na execução 
dessa tarefa, nos termos postos na lei instituidora. 
De acordo com Bandeira de Mello, podemos definir a tutela das entidades 
administrativas como “o poder que assiste à Administração Central de influir sobre 
elas com o propósito de conformá-las ao cumprimento dos objetivos públicos em 
vista das quais foram criadas, harmonizando-as com a atuação administrativa global 
do Estado”. 
Como principais diferenças entre tutela e hierarquia podemos elencar: 
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1. os poderes do hierarca são presumidos, porque a hierarquia é princípio 
organizacional que permeia toda a estrutura administrativa. A tutela, ao contrário, só 
existe em virtude de previsão legal, e nos exatos termos desta; 
2. a hierarquia se verifica no interior de uma mesma pessoa jurídica, como fruto 
da divisão de competências nela efetivada (desconcentração), ao passo que a tutela 
pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas, uma das quais exercerá o 
controle sobre a outra (descentralização por outorga); 
3. a tutela é condicionada, porque exercida nos exatos termos da lei que a 
estabeleceu, a qual deverá especificar os aspectos do ato a serem controlados 
(legalidade e/ou mérito), o momento de exercício do controle (preventivo ou 
repressivo) e sua intensidade. De forma diversa, da hierarquia decorrem poderes 
que não dependem de expressa previsão legal. 
Na esfera federal a tutela tem como objetivos, segundo o art. 26 do Decreto-lei 
200/67: 
I – a realização dos objetivos fixados nos atos de constituição da entidade; 
II – a harmonia com a política e a programação do Governo no setor de atuação da 
entidade; 
III – a eficiência administrativa; 
IV – a autonomia administrativa, operacional e financeira da entidade. 
Por fim, é importante frisar que, a princípio, não cabe recurso à Administração Direta 
contra decisões proferidas pelas entidades da Administração Indireta, pois esse é um 
instrumento de controle que pressupõe, em linhas gerais, a existência de relações de 
subordinação, caracterizadas pelo vínculo hierárquico. Poderá, contudo, a lei prever 
a possibilidade de recurso. Nesse caso denomina-se tal recurso de recurso 
hierárquico impróprio (porque não há vinculo hierárquico entre a Administração 
Direta e as entidades da Administração Indireta). 
 
e) constituem um patrimônio público personificado (errada). 
A expressão “patrimônio personificado” é utilizada para designar as fundações 
privadas, ou seja, aquelas instituídas por particulares, a exemplo da Fundação Airton 
Senna. 
Quando um particular (o instituidor) decide criar uma fundação, ele separa parcela 
de seu patrimônio para esta finalidade e, a partir do momento em que faz tal reserva 
e toma as demais providências necessárias para a criação da fundação, ele não tem 
mais poder de disponibilidade sobre o mesmo, ou seja, tal patrimônio passa a 
pertencer à entidade, não podendo mais o instituidor utilizar-se do mesmo. Não 
poderá ele, por exemplo, extinguir a fundação e reintegrar ao seu patrimônio pessoal 
os bens e direitos que passaram a constituir o patrimônio da entidade. 
Enfim, o patrimônio não é mais seu, é da fundação que criou. Os dirigentes da 
entidade, segundo as regras de seu estatuto, é que quem terão poder de disposição 
sobre ele. 
Em função dessa sistemática, consideram-se as fundações privadas um patrimônio 
personificado, tal expressão significando que a o patrimônio doado pelo instituidor 
deu origem a uma pessoa jurídica, não tendo mais o criador da mesma qualquer 
direito sobre ele. 
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A mesma conclusão não é aplicável às fundações instituídas públicas, instituídas por 
um ente político, e o motivo é simples: jamais o ente político deixará de efetuar o 
controle sobre o patrimônio da entidade. Observados os requisitos constitucionais e 
legais, a forma de administração do patrimônio poderá ser alterada. Poderá até 
mesmo ser extinta a fundação pública, com o retorno do patrimônio à inteira 
disponibilidade do ente político, que lhe dará outra destinação. 
 
Síntese do Comentário: 
1) todas as entidades da Administração Indireta (entidades administrativas) 
possuem personalidade jurídica (capacidade para adquirir direitos e contrair 
obrigações em nome próprio), inconfundível com a personalidade jurídica da pessoa 
política a que pertencem; 
2) essa personalidade jurídica pode ser de direito público (autarquias e fundações 
públicas de direito público) ou de direito privado (fundações públicas de direito 
privado, empresas públicas e sociedades de economia mista); 
3) é incorreto o uso da expressão “patrimônio público personificado” para a 
designação das fundações públicas; 
4) controle finalístico, tutela administrativa ou supervisão ministerial pode ser 
definido como o controle exercido pelos órgãos centrais da Administração Direta 
sobre as entidades da Administração Indireta, nos termos da lei; 
5) este controle é exercido nos exatos termos da lei que instituiu a entidade. Poderá 
ele ser repressivo ou preventivo, de mérito ou de legalidade, de acordo com o que 
determinar o referido diploma legal. Característica principal deste controle, portanto, 
é que ele só é exercido nos estritos termos da lei; 
6) o controle finalístico não é modalidade de controle hierárquico, pois não existe 
subordinação, relação hierárquica, entre uma entidade da administrativa e a 
Administração Direta, mas apenas vinculação: a entidade deve atuar nos termos da 
lei, na área para a qual foi criada e de forma a atingir as metas que presidiram sua 
criação; 
7) principais diferenças entre o controle hierárquico e a tutela: o primeiro é 
presumido, pois independe de expressa previsão legal, e ocorre no interior de uma 
mesma pessoa jurídica; a tutela é condicionada, só ocorrendo nos termos previstos 
em lei, e sua manifestação pressupõe a existência de duas pessoas jurídicas; 
8) eventualmente a lei prevê recurso para o órgão central da Direta contra a decisão 
de uma entidade da Indireta a ele vinculada. Esse recurso é chamado de recurso 
hierárquico impróprio, porque não há vinculo hierárquico entre a 
Administração Direta e as entidades da Administração Indireta a eles vinculadas. 
 
 
Questão 04 
(Advogado do Instituto de Resseguros do Brasil - IRB/2004) - Órgãos e entidades 
compõem a Administração Pública brasileira. Assinale no rol abaixo a prerrogativa 
que todas as entidades possuem, mas que se faz presente somente em alguns 
órgãos, de natureza constitucional, para a defesa de suas atribuições institucionais: 
a) autonomia funcional 
b) orçamento próprio 
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c) patrimônio próprio 
d) capacidade judiciária 
e) titularidade deserviços públicos 
 
Gabarito: D. 
 
Comentários: 
 
Como diz o enunciado, a Administração Pública brasileira é formada por órgãos 
públicos e entidades administrativas. 
As entidades surgem do processo de descentralização promovido pelas entidades 
políticas, e podem ser criadas sob a forma de autarquias, fundações públicas, 
empresas públicas e sociedades de economia mista. Estas quatro espécies de 
entidades compõem a Administração Indireta. 
Já os órgãos públicos são resultado do processo de desconcentração. Tanto as 
entidades políticas (União, Estados, Distrito Federal e Municípios) desconcentram sua 
atuação (e ao conjunto de órgãos de cada uma destas entidades denominamos 
Administração Indireta), como o fazem as entidades administrativas (mas o conjunto 
de órgãos de uma entidade desta natureza não é denominado Administração Direta, 
expressão reservada aos ao corpo de órgãos das pessoas políticas). 
A principal diferença entre os órgãos públicos e as entidades administrativas é que 
apenas estas possuem personalidade jurídica, podendo adquirir direitos e contrair 
obrigações em seu próprio nome. Os órgãos não passam de centros de competência 
em determinada área. Não possuem personalidade jurídica, atuando sempre em 
nome da entidade (política ou administrativa) que integram. 
Assim, por exemplo, se o INSS (entidade administrativa) celebrar contrato com um 
particular e este descumprir suas obrigações, será o INSS, atuando em seu próprio 
nome, quem terá legitimidade para propor a devida ação judicial contra o 
inadimplente. De forma diversa, se a Secretaria da Receita Federal (órgão público) 
celebrar um contrato, o fará em nome da União, entidade política da qual a SRF faz 
parte e em nome da qual atua. Se, neste caso, for movida uma ação contra o 
inadimplente seu autor não será a SRF (como o foi, no primeiro caso, o INSS), mas a 
União. 
Todas as entidades da Administração Indireta possuem as cinco características 
elencadas nas alternativas: (1) autonomia funcional, significando que atuam com a 
autonomia que lhes foi assegurada por lei; (2) orçamento próprio; (3) patrimônio 
próprio; (4) capacidade judiciária, para a defesa na esfera judicial de seus 
interesses; e (5) titularidade dos serviços que prestam (vejam que aqui a ESAF 
corretamente reconheceu que as entidades administrativas recebem a titularidade do 
serviço que desempenham). 
Já os órgãos públicos não possuem, regra geral, nenhuma dessas cinco 
características. Não têm autonomia funcional propriamente dita, pois são criados 
sem quebra do vínculo hierárquico (estão sujeitos a permanente controle da entidade 
que integram); não possuem orçamento nem patrimônio próprios; não detêm 
capacidade judiciária (capacidade para ir à juízo na defesa dos interesses da 
entidade) e nem são titulares dos serviços que executam (mais uma vez, a 
titularidade é da entidade). 
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Excepcionando a regra geral, a doutrina reconhece a alguns órgãos públicos 
capacidade judiciária (ou processual). Tal capacidade, todavia, não é para a 
defesa dos interesses da entidade; mas sim para a defesa em juízo das atribuições 
institucionais (competência) do próprio órgão. Quais órgãos gozam dessa 
prerrogativa? 
A doutrina diverge sobre o ponto, devendo-se, para fins de concurso da ESAF, ser 
adotada a posição manifestada pela instituição nesta questão: órgãos de natureza 
constitucional. Tais órgãos, chamados independentes, são os previstos 
diretamente na Constituição, sendo suas atribuições desempenhadas por agentes 
políticos, sem qualquer vínculo de subordinação funcional. São os órgãos 
representativos dos Três Poderes, correspondendo na esfera federal à 
Presidência da República, à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal, ao 
Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos demais Tribunais federais. 
A tais órgãos (e para a ESAF só eles) é reconhecida a capacidade para, em sede de 
mandado de segurança, defender em juízo o direito ao exercício de sua 
competência, quando este for violada por outro órgão ou entidade. 
 
Síntese do Comentário: 
1) as entidades administrativas resultam do processo de descentralização; os órgãos 
públicos do processo de desconcentração; 
2) diferença essencial entre órgãos e entidades: apenas as entidades possuem 
personalidade jurídica, não passando os órgãos de centros de competência 
despersonalizados; 
3) todas as entidades administrativas possuem as cinco características elencadas nas 
alternativas: (1) autonomia funcional, no sentido de que atuam com a autonomia 
que lhes foi assegurada por lei; (2) orçamento próprio; (3) patrimônio próprio; (4) 
capacidade judiciária, para a defesa na esfera judicial de seus interesses; e (5) 
titularidade dos serviços que executam 
4) os órgãos públicos, como regra geral, não se enquadram em qualquer dessas 
características. Não tem autonomia funcional propriamente dita, em virtude do 
controle hierárquico a que estão sujeitos; não possuem orçamento nem patrimônio 
próprios; não têm capacidade judiciária, para ir a juízo na defesa dos interesses da 
entidade; e, por fim, não são titulares dos serviços que executam; 
5) em exceção à regra geral, a alguns órgãos é reconhecida a capacidade judiciária 
(ou processual), para a defesa, por meio de mandado de segurança, de suas 
atribuições institucionais (e não dos interesses da entidade), quando violadas por 
outro órgão ou entidade; 
6) para a ESAF esta prerrogativa é restrita aos órgãos de natureza constitucional, 
chamados independentes: são os órgãos previstos diretamente na Constituição, 
sendo suas atribuições desempenhadas por agentes políticos, que atuam com 
independência funcional. São os órgãos representativos dos Três Poderes, 
correspondendo na esfera federal à Presidência da República, à Câmara dos 
Deputados e ao Senado Federal, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais 
Superiores e aos demais Tribunais federais; 
 
 
Questão 05 
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(Analista de Finanças e Controle - AFC/CGU - 2003/2004) - As entidades políticas e 
administrativas, centralizadas ou descentralizadas, são criadas por lei. 
a) Correta a assertiva. 
b) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais são de sede 
constitucional e as administrativas é que são criadas por lei. 
c) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais são de sede 
constitucional e as administrativas paraestatais são apenas autorizadas por lei. 
d) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais e administrativas 
centralizadas são de sede constitucional e as paraestatais são criadas por lei. 
e) Incorreta a assertiva, porque por lei são criadas as entidades políticas estatais e 
as administrativas, dotadas que são de personalidade jurídica de direito público. 
 
Gabarito: C 
 
Comentários: 
 
Relembrando, entidades políticas (ou políticas estatais, na terminologia da ESAF) são 
a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios. Entidades administrativas são 
as autarquias, as fundações públicas, as sociedades de economia mista e as 
empresas públicas. 
As entidades políticas são de sede constitucional, isto significando que são 
estabelecidas na Constituição e tem nela a definição de suas competências. O fato 
de a Constituição estabelecer a forma como novos Municípios e Estados podem ser 
criados pela legislação infraconstitucional não prejudica esta afirmação, pois as 
pessoas políticas existentes quando da promulgação da Carta, em 1988, não 
requerem nenhum procedimento complementar de instituição. Existiam como 
entidades políticas antes da Constituição, e esta lhes reconheceu implicitamente tal 
qualidade, sem necessidade de outro ato legislativo. 
Já as entidades administrativas têm seu processo de criação disciplinado no art. 37, 
XIX, daCF, vazado nos seguintes termos: 
“XIX – somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a 
instituição de empresa pública, sociedade de economia mista e de fundação, 
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua 
atuação;” 
A literalidade da regra salta aos olhos: as autarquias são criadas diretamente por 
lei específica, ao passo que as empresas públicas, as sociedades de economia 
mista e as fundações públicas têm em lei específica somente a autorização para 
sua criação, sendo necessário a edição de outro ato para sua efetiva instituição. 
Como veremos com mais vagar em uma próxima questão, predomina atualmente o 
entendimento de que existem duas modalidades de fundações públicas, as de direito 
público e as de direito privado, sendo que as de direito público são instituídas da 
mesma forma que as autarquias. 
Portanto, para a criação de uma autarquia (ou fundação pública de direito público) é 
necessária apenas a edição de uma lei específica (uma lei que apenas trate da 
criação da entidade). Iniciada a vigência da lei, considera-se instituída a entidade, 
independente de qualquer outra medida complementar. Por exemplo, publicada em 
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01-03-2005 a lei específica, iniciando-se sua vigência em 01-04-2005, considera-se 
nesta última data criada a entidade. 
Para a instituição de fundações públicas de direito privado, empresas públicas e 
sociedades de economia mista a disciplina é bastante diferente: também há 
necessidade de lei específica, a qual, entretanto, não cria, por si só, a entidade. A lei 
é somente um mecanismo, um pressuposto indispensável para a edição de outro ato, 
agora de autoria do Poder Executivo (um decreto), o qual, uma vez inscrito no 
registro competente, assinalará a constituição da entidade. 
Por exemplo, se a lei específica autorizativa é publicada em 01-03-2005, iniciando-se 
sua vigência em 01-04-2005, está o chefe do Executivo, a partir desta data, 
autorizado a, por decreto, editar o ato constitutivo da entidade. Digamos que o faça 
em 01-06-2005. Isso não é suficiente, ainda é necessário o registro do decreto 
constitutivo no registro competente. Digamos que, por dificuldades burocráticas, o 
registro só seja promovido em 01-09-2005. É apenas nesta data, com a efetivação 
do registro, que está constituída a entidade. É esta a data em que ela ingressa no 
mundo jurídico, adquirindo personalidade jurídica. 
Para a extinção das entidades da Administração Indireta o processo é análogo. As 
autarquias e fundações públicas de direito público são extintas diretamente por lei 
(específica), já as demais entidades têm sua extinção autorizada em lei específica, a 
partir do que o chefe do Poder Executivo expede o decreto de extinção e é 
promovida a baixa dos seus atos constitutivos no registro competente. 
Quando tratarmos das questões relativas às entidades administrativas em espécie, 
diremos que as autarquias em personalidade de direito público, as empresas públicas 
de direito privado etc. A partir do que definimos a natureza da personalidade jurídica 
de uma entidade da Administração Indireta, de direito público ou privado? A partir do 
seu modo de criação: entidades de direito público são criadas diretamente por lei, de 
direito privado mediante o registro dos seus atos constitutivos (como as empresas 
em geral). 
Desse modo, conhecendo-se as regras de constituição das entidades administrativas, 
podemos daí definir a natureza de sua personalidade jurídica: autarquias e 
fundações públicas de direito públicos são criadas diretamente por lei (específica), 
logo, sua personalidade jurídica é de direito público; fundações de direito privado, 
empresas públicas e sociedades de economia são instituídas mediante o registro do 
decreto constitutivo, editado após autorização em lei específico, por conseguinte, 
possuem personalidade jurídica de direito privado. 
Passemos agora à análise do enunciado e das alternativas da questão. O enunciado 
afirma: “As entidades políticas e administrativas, centralizadas ou descentralizadas, 
são criadas por lei”. As alternativas, por sua vez, são as seguintes: 
a) Correta a assertiva: errada, porque as entidades políticas já existentes quando da 
promulgação da Constituição consideram-se instituídas pelo próprio texto 
constitucional. Isto não implica impedimento de que entidades políticas possam ser 
criadas por instrumento legislativo diverso da Constituição, uma vez que esta 
disciplina o processo de criação de novos Estados e Municípios pela legislação 
infraconsitucional; 
b) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais são de sede 
constitucional e as administrativas é que são criadas por lei: errada, pois as 
entidades políticas são efetivamente de sede constitucional mas, dentre as 
administrativas, há aquelas criadas por lei e aquelas que cuja criação é apenas 
autorizada em lei; 
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c) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais são de sede 
constitucional e as administrativas paraestatais são apenas autorizadas por lei: foi 
esta a alternativa tida por correta para a ESAF. Pô, a vida de comentarista não é 
fácil. Por que diabos a ESAF considerou correta a afirmação? A primeira parte está 
realmente certa, mas e a segunda? Para conferirmos intelegibilidade ao 
entendimento esafiano, temos que considerar como entidades paraestatais (apesar 
desta posição estar em franco desuso, como veremos na próxima questão), para fins 
de concurso da ESAF, as empresas públicas e sociedades de economia mista. 
Sinceramente, eu digo que a entidade PODE ter este entendimento, portanto, não o 
adotemos como regra geral (as entidades paraestatais, como entende a doutrina 
dominante, não integram a Administração Pública Indireta, logo, a expressão 
entidade administrativa paraestatal é contraditória – ou uma entidade é 
administrativa ou é paraestatal); 
d) Incorreta a assertiva, porque as entidades políticas estatais e administrativas 
centralizadas são de sede constitucional e as paraestatais são criadas por lei: errada. 
Não há entidade administrativa centralizada, mas, de um lado, entidades políticas e 
órgãos públicos (que exercem centralizadamente as atribuições das entidades 
políticas), e, de outro, as entidades administrativas (descentralizadas); 
e) Incorreta a assertiva, porque por lei são criadas as entidades políticas estatais e 
as administrativas, dotadas que são de personalidade jurídica de direito público: 
errada, pois as entidades políticas “estatais” são em sua maioria instituídas pela 
própria Constituição, apesar de haver um procedimento para sua criação por 
legislação infraconstitucional; ademais, há entidades administrativas de direito 
privado. 
 
 
Síntese do Comentário: 
1) As entidades políticas são de sede constitucional, ou seja, são estabelecidas pela 
Constituição e tem nela a definição de suas competências; 
2) as autarquias e as fundações públicas de direito público são criadas diretamente 
por lei específica (na data de início da vigência da lei considera-se instituída a 
entidade); 
3) as fundações públicas de direito privado, as empresas públicas e as sociedades de 
economia mista são instituídas mediante o registro do seu ato constitutivo (decreto), 
após autorização em lei específica (é apenas na data do registro que nasce a 
entidade, com a aquisição de personalidade jurídica); 
4) é pelo modo de instituição que se define a natureza da personalidade jurídica de 
uma entidade administrativa. Entidades de direito público (autarquias e fundações 
públicas de direito público) são criadas diretamente por lei específica; e entidades de 
direito privado (fundações públicas de direito privado, empresas públicas e 
sociedades de economia mista) têm sua instituição mediante o registro doato 
constitutivo (como as empresas em geral), após autorização em lei específica; 
5) para a extinção das entidades administrativas o processo é análogo: as de direito 
público são extintas diretamente por lei específica; as de direito privado pela pelo 
decreto que determina o arquivamento de seus atos constitutivos, após autorização 
em lei específica; 
6) a ESAF, nesta questão, A PRINCÍPIO, adotou o rótulo paraestatais para designar 
as empresas públicas e sociedades de economia mista. 
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Questão 06 
 (Técnico da Receita Federal/2003) - Entre outras, integram a Administração Pública 
Federal Indireta, também, as seguintes entidades, dotadas de personalidade jurídica 
de direito privado: 
a) as autarquias, organizações sociais e sociedades de economia mista. 
b) os serviços sociais autônomos (SENAI, SENAC etc) e as concessionárias de 
serviços públicos. 
c) os serviços sociais autônomos e as agências reguladoras. 
d) as empresas públicas e sociedades de economia mista. 
e) as fundações e organizações não governamentais. 
 
Gabarito: D 
 
Comentários: 
 
É fácil a resposta a esta questão: integram a Administração Indireta, qualquer que 
seja a esfera de governo, apenas as autarquias, fundações públicas, empresas 
públicas e sociedades de economia. Correta, portanto, a alternativa d da questão. 
É útil esclarecermos um ponto da matéria. Comumente, ainda que de forma 
implícita, estuda-se a Administração Indireta como se todas as entidades que a 
integram fosse vinculadas ao Poder Executivo. A própria Carta Maior dá margem a 
este entendimento, ao falar em decreto (ato privativo de chefe de Poder Executivo) 
como o ato a ser registrado no processo de criação de entidades administrativas de 
direito privado (art. 37, XIX). 
Contudo, não é correto este raciocínio. Em outro dispositivo, no caput do art. 37, a 
Constituição afasta qualquer dúvida, ao estatuir: “A Administração Pública Direta e 
Indireta de qualquer dos Poderes...”. Assim, devemos considerar que as entidades 
da Indireta podem estar vinculadas a qualquer dos Poderes da República, embora a 
imensa maioria, inegavelmente, vincule-se ao Poder Executivo. Por exemplo, 
perfeitamente possível a instituição de uma fundação pública para o 
desenvolvimento de estudos jurídicos vinculada à estrutura do Poder Judiciário. 
A Administração Indireta, portanto, é composta apenas daquelas quatro espécies de 
entidades acima citadas, as quais podem ser criadas com vinculação a qualquer dos 
Poderes da República. 
Por sua vez, estão fora da estrutura da Administração Pública (Direta e Indireta) (1) 
os delegatários de serviços públicos, (2) as empresas sob controle direto ou indireto 
do Poder Público e as (3) entidades paraestatais (com a ressalva apontada na 
questão anterior). 
Os delegatários de serviços públicos (concessionários, permissionários e 
autorizatários) exercem indiscutivelmente atividade administrativa, já que atuam na 
prestação de serviços públicos (tais como fornecimento de energia elétrica, água e 
luz). Todavia, não integram a estrutura formal da Administração Pública, não se 
sujeitando às regras a ela aplicáveis. Por exemplo, uma empresa concessionária de 
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serviço público admite seus empregados independentemente de concurso público, e 
faz suas compras e alienações sem prévia licitação. 
Também ficam excluídas da estrutura da Administração empresas sob controle 
direto ou indireto do Poder Público (ou empresas sob controle acionário do 
Estado, entre outras expressões sinônimas). 
Para termos certeza de que existem tais entidades como figura autônoma, e de que 
elas não se confundem com as entidades da Administração Indireta, basta 
atentarmos para a redação de alguns dos dispositivos constitucionais, como o art. 
37, XVII, que dispõe: “a proibição de acumular estende-se a empregos e funções, e 
abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, 
suas subsidiárias e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo 
poder público”. 
Segunda Maria Sylvia Zanella di Pietro, são pessoas jurídicas que, na maioria das 
vezes, desenvolvem serviços públicos comerciais ou industriais do Estado. Apesar de 
pertencerem ao Estado, não são incluídas entre as entidades da Administração 
Indireta. 
Também não pertencem à Administração Pública determinadas pessoas jurídicas de 
direito privado, criadas por particulares, que atuam paralelamente com o Estado, 
com ele colaborando mediante o desempenho, sem interesse lucrativo, de interesses 
de interesse coletivo. Como o Estado tem interesse na existência destas entidades, 
auxilia-as materialmente, dentro da atividade de fomento. São denominadas 
entidades paraestatais, categoria integrada, segundo a doutrina dominante, pelos 
serviços sociais autônomos, as organizações sociais e as organizações da 
sociedade civil de interesse coletivo. Alguns doutrinadores denominam essas 
entidades de organizações não governamentais (a conhecida sigla ONG). 
A Professora Di Pietro afirma que as entidades paraestatais são “entidades privadas, 
no sentido de que são instituídas por particulares; desempenham serviços não 
exclusivos do Estado, porém em colaboração com ele; recebem algum tipo de 
incentivo do Poder Público; por esse razão, sujeitam-se à controle pela 
Administração Pública e pelo Tribunal de Constas. Seu regime jurídico é 
predominantemente de direito privado, porém parcialmente derrogado por normas 
de direito público. Integram o terceiro setor, porque nem se enquadram 
inteiramente como entidades privadas, nem integram a Administração Pública, direta 
ou indireta.” 
Podemos concluir, portanto, que o critério pelo qual se define se uma pessoa jurídica 
compõe ou não a Administração Indireta é o subjetivo ou orgânico, baseado no 
tipo de entidade. São consideradas integrantes da Indireta as autarquias, empresas 
públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas. E acabou. Não se 
utiliza o critério objetivo ou material, que se fundamenta no tipo de atividade 
exercida, se administrativa ou não, pois há pessoas jurídicas que exercem atividade 
administrativa mas que estão fora da estrutura da Administração: os delegatários de 
serviços públicos. 
Pelo que aqui afirmamos, dentre as pessoas jurídicas listadas nas alternativas estão 
forma da estrutura da Administração as organizações sociais (alternativa a), os 
serviços sociais autônomos e as concessionárias de serviços públicos (alternativa b), 
os serviços sociais autônomos (alternativa c) e as organizações não governamentais. 
As agências reguladoras são autarquias de regime especial, integrante a 
Administração Indireta. 
 
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Síntese do Comentário: 
1) a Administração Indireta é composta apenas das seguintes entidades: autarquias, 
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista; 
2) as entidades da Administração Indireta podem ser criadas vinculadas a qualquer 
um dos Três Poderes da República; 
3) não fazem parte da Administração Pública (1) os delegatários de serviços 
públicas, (2) as empresas sob controle direto ou indireto do Poder Público, (3) as 
entidades paraestatais, dentre as quais podemos citar os serviços sociais autônomos, 
as organizações sociais e as organizações da sociedade civil de interesses público. 
Essas entidades formam o Terceiro Setor, sendo também chamadas de organizações 
não-governamentais; 
4) o critério para se definir se uma pessoa jurídica integra a Administração Indireta é 
o subjetivo ou orgânico, fundado no tipo de entidade. Não se adota o critério 
material, baseado no tipo de atividade exercida, pois os delegatários de serviços 
públicos exercem atividadeadministrativa e, apesar disso, não integram a 
Administração. 
 
 
Questão 07 
(Analista MPU/2004 – Área Administrativa) - O serviço público personificado, com 
personalidade jurídica de direito público, e capacidade exclusivamente 
administrativa, é conceituado como sendo um(a) 
a) empresa pública. 
b) órgão autônomo. 
c) entidade autárquica. 
d) fundação pública. 
e) sociedade de economia mista. 
 
Gabarito: C. 
 
Comentários: 
 
Podemos conceituar as autarquias como pessoas jurídicas de direito público, 
integrantes da Administração Indireta, criadas diretamente por lei específica para o 
exercício de atividades típicas do Estado, em função do que fazem jus a todas as 
prerrogativas e estão sujeitas a todas as restrições aplicáveis à Administração Direta. 
O Professor Bandeira de Mello as define, de forma sintética, como “pessoas jurídicas 
de direito público de capacidade exclusivamente administrativa”. Para Di Pietro, a 
autarquia é a “pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com capacidade de 
auto-administração, para o desempenho de serviço público descentralizado, 
mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”. 
Como exemplos de autarquias, na esfera federal, podemos citar o Banco Central do 
Brasil (BACEN), o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o Instituto Nacional 
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de Colonização e de Reforma Agrária (INCRA). O elenco bem demonstra o tipo de 
atividade que essas entidades exercem. 
As autarquias não são subordinadas à Administração Direta, mas apenas vinculadas 
aos seus órgãos centrais, para fins de tutela. Nas relações com os administrados, 
pelo fato de gozarem de todas as prerrogativas e se sujeitarem às mesmas 
limitações da Administração Direta, aparecem perante eles como se esta fosse. 
Como possuem personalidade jurídica, seus direitos e obrigações são estabelecidos 
em seu próprio nome, seus bens e recursos financeiros lhe pertencem, e devem ser 
pela própria entidade administrados. 
É comum a afirmação trazida no enunciado, de que as autarquias são um serviço 
público personalizado, de direito público. A expressão significa que a autarquia 
sempre exerce atividade típica de Estado e se constitui em ente com personalidade 
jurídica própria, de direito público. Algumas autarquias, logo quando do surgimento 
dessas entidades no universo administrativo, foram criadas para o desempenho de 
atividade de natureza econômica. Foi o caso, por exemplo, da Caixa Econômica 
Federal. Com o correr dos anos, porém, tanto a CEF como as demais autarquias que 
desenvolviam atividade econômica (atividade não-típica de Estado) foram sendo 
paulatinamente transformadas em pessoas administrativas de direito privado, 
natureza jurídica mais adequada ao setor que atuam, passando as autarquias a atuar 
apenas em áreas próprias do Poder Público. 
De qualquer forma, a natureza de direito público das autarquias e suas áreas de 
atuação asseguram a tais entidades as mesmas prerrogativas e privilégios dos 
órgãos que compõem a Administração Direta das pessoas políticas. Podemos citar, 
exemplificativamente, o processo especial de execução, previsto no art. 100 da CF e 
nos art. 730 e 731 do CPC; os prazos dilatados em juízo; o duplo grau de jurisdição 
obrigatório; o juízo privativo na Justiça Federal, quando federais; a 
impenhorabilidade de seus bens; a imunidade tributária; a auto-executoriedade de 
seus atos, entre tantos outros. 
Os dois traços que diferenciam as autarquias das demais entidades da Administração 
Indireta são, portanto, a sua personalidade de direito público e o desempenho de 
atividades próprias do Estado. 
 
Síntese do Comentário: 
1) as autarquias são entidades da Administração Indireta, com personalidade jurídica 
de direito público, criadas diretamente por lei específica para o desempenho de 
atividades tipicamente estatais, gozando de todas as prerrogativas e estando 
sujeitas a todas as restrições aplicáveis à Administração Direta; 
2) pode-se definir as autarquias como um serviço público personificado, de direito 
público. A expressão indica que as autarquias sempre atuam em setores tipicamente 
estatais, e que tais entidades possuem personalidade jurídica, de direito público, 
atuando em seu próprio nome com as prerrogativas e restrições administrativas; 
3) dois pontos diferenciam as autarquias das demais entidades da Administração 
Indireta: a personalidade de direito público e o desempenho de atividades típicas do 
Estado. 
 
Questão 08 
(Auditor do Tesouro Municipal – Natal) - Quanto às fundações instituídas pelo Poder 
Público, com personalidade jurídica de direito público, pode-se afirmar, exceto: 
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a) o regime jurídico de seu pessoal pode ser o estatutário 
 b) Os atos de seus dirigentes não são suscetíveis de controle pelo Ministério Público 
 c) têm as mesmas características das entidades autárquicas 
 d) podem expressar poder de polícia administrativa 
e) o seu patrimônio é impenhorável 
 
Gabarito: B 
 
Comentários: 
 
a) o regime jurídico de seu pessoal pode ser o estatutário (certo). 
Devemos observar que a ESAF foi bastante precisa nesta questão: ela indaga acerca 
da alguns pontos do regime jurídico das fundações públicas de direito público. 
As fundações públicas, antes da entrada em vigor da atual Carta Magna, eram tidas 
como pessoas jurídicas de direito privado. Ocorre que a Constituição, ao regular os 
principais pontos do regime jurídico administrativo, deu tratamento idêntico às 
auatrquias e às fundações públicas. É o caso, por exemplo, do art. 38, que trata das 
regras aplicáveis aos servidores da administração direta, autárquica e fundacional 
quando no exercício de mandato eletivo, ou do art. 150, § 2˚, que disciplina a 
imunidade tributária recíproca das autarquias e fundações públicas. 
Em face do disciplinamento constitucional, a doutrina majoritária passou a considerar 
as fundações públicas, tal como as autarquias, pessoas jurídicas de direito público. 
Ocorre que a EC 19/98 alterou a redação do art. 37, XIX, da CF, que trata da forma 
de instituição das entidades da Administração Indireta, e passou a prever para as 
fundações públicas o mesmo processo de criação das empresas públicas e 
sociedades de economia mista, pessoas jurídicas de direito privado. Em face desta 
modifcação abriu-se a discussão: qual é, afinal, a natureza da personalidade jurídica 
das fundações pública, de direito público ou privado? 
O entendimento que veio a predominar, e que inclusive foi consagrado pelo STF e 
pelo STJ, é que atualmente existem duas modalidades de fundações públicas, 
as de direito público e as de direito privado, aquelas criadas diretamente por 
lei específica, e estas pelo registro de seus atos constitutivos, após autorização 
em lei específica. É esta a posição que devemos adotar para fins de concurso 
público. 
Apresentada assim a matéria, passemos aos comentários desta alternativa. 
Há dois regimes de pessoal básicos na Administração Pública, o estatutário e o 
celetista. O primeiro é de caráter eminentemente legal e, portanto, passível de 
alteração por ato unilateral (basta que haja alteração na lei). Este regime confere ao 
agente da Administração – chamado aqui servidor – alguns direitos exclusivos, 
dentre os quais sobreleva a estabilidade e seus institutos afins, a reintegração, a 
recondução, o aproveitamento e a disponibilidade. 
O regime celetista tem caráter eminentemente contratual, e sob suas regras 
exercem suas funções os empregados públicos. Em face de sua natureza 
contratual, uma vez formada a relação entre a Administração e seu empregado, esta 
só pode ser alerada por acordo de vontades, por um ato bilateral. 
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O regime estatutário pode ser instituído apenas nas entidades de direito público. 
Desse modo, podem valer-se dele a pessoa política,na sua Administração Direta, as 
autarquias e as fundações públicas de direito público. 
Já o regime celetista pode existir tanto nas entidades de direito público quanto 
de direito privado. Toda a Administração Direta e Indireta podem ter empregados 
públicos, agentes administrativos sujeitos a vínculo celetista. Há ressalva apenas 
quanto a algumas funções, as típicas de Estado, que exigem necessariamente, para 
seu adequado desempenho, a investidura do agente sob vínculo estatutário. 
Analisaremos a matéria quanto dos comentários às questões sobre servidores 
públicos. 
As fundações públicos de direito público, portanto, podem ter como regime jurídico 
de pessoal tanto o celetista quanto o estatutário. Alternativa correta. 
 
b) Os atos de seus dirigentes não são suscetíveis de controle pelo Ministério Público 
(errado). 
Bom questionamento. A doutrina administrativa apresenta as diferenças entre as 
fundações privadas, instituídas por particulares, e as fundações públicas, criadas pelo 
Poder Público. 
Uma das diferenças apontadas é a inexistência de controle sistemático do Ministério 
Público sobre as fundações públicas. Com relação às fundações privadas o Código 
Civil é explícito: elas estarão sujeitas ao controle sistemático do MP, que incidirá 
sobre os atos mais gravosos passíveis de serem praticados por estas entidades. 
Não há este controle sistemático, rotineiro, do MP com relação às fundações 
públicas. Estas podem atuar e praticar quaisquer atos necessários ao atingimento de 
sua finalidade independentemente de qualquer manifestação do Ministério Público, 
porque gozam de autonomia administrativa e estão sujeitas, como todas as 
entidades da Administração Indireta, ao controle finalístico (tutela, supervisão 
ministerial) do órgão central da Administração Direta atuante na área da entidade. É 
este órgão central que fiscalizará de forma sistemática a entidade no desempenho de 
suas atividades administrativas, emitindo atos de aprovação, homologação, 
autorização, entre outros. Como já há este controle, desnecessário (e inexistente) o 
controle do MP. 
Pois bem, isto não significa que o MP não exerça controle sobre as fundações 
públicas, sejam de direito público ou de direito privado. Ele exerce, mas é um 
controle pontual, exercido sobre determinados atos praticados pela entidade que os 
membros do Parquet considerem afrontosos à lei ou aos princípios administrativos. O 
MP, tendo indício de atuação ilícita, seja pelo dirigente, seja pelos demais agentes da 
entidade, agirá no sentido de sanar a falta e punir os responsáveis, para tanto 
valendo-se de todos os instrumentos postos a seu dispor pelo ordenamento jurídico, 
a exemplo da ação civil pública. 
Bem entendido, então: O MP exerce controle sobre as fundações públicas, da forma 
forma que o faz com relação aos demais órgãos e entidades da Administração. O que 
ele não tem competência para fazer é o controle sistemático destas entidades, a 
cargo dos órgãos centrais da Administração Direta (e mesmo dos Tribunais de 
Contas, nos termos dos art. 70 e 71 da CF). 
 
c) têm as mesmas características das entidades autárquicas (certo). 
Entendo que esta assertiva está quase certa. 
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Quando o STF pacificou o entendimento de que atualmente existem duas 
modalidades de fundação pública, reiteradas vezes, em complemento a este 
entendimento, deixou claro que as fundações públicas de direito público nada mais 
são do que uma espécie de autarquia. A partir disto, o regime jurídico a elas 
aplicável é o mesmo das autarquias. 
Há identidade de regime jurídico, portanto, para as autarquias e as fundações 
públicas de direito público. O conjunto de regras aplicáveis, numa mesma situação 
(compra e venda, locação, contratação de pessoal etc) é o mesmo. 
Ocorre que permanece uma diferença essencial entre estas entidades: as autarquias 
são criadas para o desempenho de atividades tipicamente estatais, ao passo que as 
fundações públicas de direito público (bem como as de direito privado) são 
instituídas, regra geral, para o exercício de atividades de caráter social, atuando 
principalmente nas áreas de educação, saúde, cultura e assistência social. 
Portanto, apesar da identidade do regime jurídico, persiste uma diferença essencial 
entre as autarquias e as fundações públicas de direito público: a área de atuação, 
o tipo de atividade exercida. 
Apesar desta concusão, correta, guarde que a ESAF considerou correta a afirmação 
que estamos comentando. 
 
d) podem expressar poder de polícia administrativa (certo). 
O entendimento da ESAF na alternativa anterior tem consequências também nesta 
alternativa. 
Segundo o STF, apenas pessoas de direito público podem desempenhar 
funções típicas de Estado. Não resta dúvida de que a atividade de polícia 
administrativa se enquadra como típica de Estado, uma vez que nela a 
Administração está condidicionando, restringindo o exercício de direitos e atividades 
individuais em prol do interesse público. 
Se formos analisarmos apenas a natureza da personalidade jurídica, concuiremos 
que as fundações públicas de direito público “podem expressar poder de polícia 
administrativa”, pois tem personalidade jurídica de direito público. 
Ocorre que, como afirmamos no comentário anterior, estas entidades são instituidas 
para atuar em áreas emimentemente sociais, como saúde e educação, e tais áreas 
não são típicas de Estado (os particulares podem, independente de delegação do 
Poder Público, instituir pessoas jurídicas que atuem em setores como saúde, 
assistência social, cultura e educação, entre outros). Sendo assim, seria no mínimo 
um tanto estranho a criação de uma fundação pública de direito público para o 
desempenho de atividade de polícia administrativa (para fiscalizar o cumprimento da 
legislação de trânsito e impor sanções a seus infratores, por exemplo). 
Todavia, restringindo-nos à posição do STF, no sentido de que atividades típicas de 
Estado só podem ser exercidas por pessoas jurídicas de direito público, e levando-se 
em conta que esta é a natureza das fundações públicas de direito público, podemos 
considerar aceitável o posicionamento da ESAF nesta questão. De qualquer moddo, é 
este o conhecimento que você deve reter deste comentário. 
Para não deixar margem a dúvidas, as fundações públicas de direito privado não 
podem exercer poder de policia, pois têm personalidade jurídica de direito privado. 
 
e) o seu patrimônio é impenhorável (certo). 
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Os bens das fundações públicas de direito público são bens públicos, protegidos pelo 
regime jurídico-administrativo com quatro garantias: impenhorabilidade (não 
podem ser penhorados para pagamento de dívidas da entidade); inalienabilidade 
relativa (não podem ser alienados enquanto destinados à coletividade ou à 
prestação de um serviço administrativo), não-onerabilidade (não podem ser dados 
em garantia pelo pagamento de dívidas) e imprescritibilidade (não podem ser 
adquiridos por usucapião). Uma de nossas últimas aulas será sobre bens públicos, 
momento em que trataremos com mais cuidado da matéria. 
 
Síntese do Comentário: 
1) predomina atualmente o entendimento de que existem duas modalidades de 
fundações públicas, as de direito público e as de direito privado, aquelas criadas 
diretamente por lei específica, e estas pelo registro de seus atos constitutivos, após 
autorização em lei específica; 
2) há dois regimes básicos de pessoal no serviço público: o celetista e o estatutário. 
As fundações públicas de direito público podem ter agentes sob qualquer dos dois 
regimes; 
3) os atos praticados pelos dirigentes (e demais agentes) das fundações públicasde 
direito público não estão sujeitos a controle sistemático pelo Ministério Público, mas 
pelo órgão central da Administração Direta a que a entidade está vinculada (tutela, 
supervisão ministerial ou controle finalístico). É este órgão que produz atos como de 
autorização, aprovação e homologação. O MP, contudo, exerce controle (não-
sistemático) sobre estas entidades, mediante instrumentos como a ação civil pública; 
4) o STF considera que as fundações públicas de direito público são espécie de 
autarquia, de forma que o regime jurídico aplicável é o mesmo. Como diferença 
entre estas entidades persiste o tipo de atividade exercida, uma vez que as 
auatrquias atuam em áres típicas de Estado, e as fundações em áreas 
eminentemente sociais. Contudo, a ESAF considerou correto afirmar-se que as 
fundações públicas de direito público têm as mesmas características das autarquias; 
5) em função deste entendimento, a ESAF considera que tais fundações podem 
exercer poder de polícia. Se levarmos em consideração apenas o entendimento do 
STF de que atividades típicas de Estado só podem ser desempenhadas por pessoas 
de direito público (e atividade de polícia é típica de Estado) e que esta é natureza 
jurídica das fudações públicas de direito público, podemos aceitar o posicionamento 
da ESAF. De qualquer modo, é ele que você deve guardar para os cncursos da 
instituição. As fundações públicas de direito privado, por terem personalidade de 
direito privado, não podem exercer poder de polícia; 
6) Os bens das fundações públicas de direito público são bens públicos, e portanto 
gozam de quatro garantias: impenhorabilidade (não podem ser penhorados para 
pagamento de dívidas da entidade); inalienabilidade relativa (não podem ser 
alienados enquanto destinados à coletividade ou à prestação de um serviço 
administrativo), não-onerabilidade (não podem ser dados em garantia pelo 
pagamento de dívidas) e imprescritibilidade (não podem ser adquiridos por 
usucapião). 
 
 
Questão 09 
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(AFPS – Administração Tributária e Previdenciária/2002) - A entidade da 
Administração Pública Federal, com personalidade jurídica de direito privado, que é 
submetida ao controle jurisdicional na Justiça Federal de Primeira Instância, nas 
ações em que figure como autora ou ré, quando não se tratar de falência, acidente 
de trabalho, questão eleitoral e matéria trabalhista, é a 
a) autarquia. 
b) empresa pública. 
c) fundação pública. 
d) sociedade de economia mista. 
e) fazenda pública. 
 
Gabarito: B. 
 
Comentários: 
 
Dentre as entidades da Administração Pública Federal, a que satisfaz o enunciado é a 
empresa pública. 
Qualquer que seja a esfera de governo, empresas públicas são pessoas jurídicas de 
direito privado da Administração Indireta, criadas mediante autorização em lei 
específica, sob qualquer forma jurídica e com capital formado exclusivamente 
por recursos públicos, para o desempenho de atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou para a prestação de serviços públicos. 
Não há dificuldade para se definir a justiça competente para o julgamento das causas 
que envolvam as empresas públicas federais. Segundo o art. 109, I, da CF, 
ressalvadas as causas sobre falência, acidente de trabalho ou aquelas de 
competência da Justiça Eleitoral ou do Trabalho, as demais ações em que as 
empresas públicas federais forem interessadas, na condição de autoras, rés, 
assistentes ou opoentes, serão processadas e julgadas na Justiça Federal. 
Não há dúvida, portanto, de que o enunciado refere-se às empresas públicas 
federais. 
Aproveitaremos a oportunidade para apresentar o conceito das sociedades de 
economia mista, a única entidade da Administração Indireta que ainda não apareceu 
nas questões, e após isto faremos algumas considerações sobre o regime jurídico 
aplicável a elas e às sociedades de economia mista. 
Sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, 
integrantes da Administração Indireta, instituídas mediante autorização em lei 
específica, com capital majoritariamente público e sempre sob a forma de 
sociedade anônima público, para o desempenho de atividade econômica de 
produção ou comercialização de bens ou para a prestação de serviços públicos. 
Como se conclui dos conceitos apresentados, as empresas públicas e sociedades de 
economia mista podem atuar em áreas tipicamente econômicas ou na prestação de 
serviços públicos. Em qualquer dos casos, sua personalidade jurídica sempre é de 
direito privado. O que se altera então, conforme o tipo de atividade exercida? O 
regime jurídico (conjunto de regras) que disciplinará a atuação destas entidades. 
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Quando explorarem atividade econômica, estarão atuando no domínio que a 
Constituição reservou preferencialmente à iniciativa privada, às empresas em geral. 
Portanto, o regime jurídico preponderantemente aplicável, neste caso, será o de 
direito privado. O art. 173, § 1º, II, da CF é peremptório neste sentido, 
determinando que na exploração de atividade econômica tais entidades estão 
sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos 
direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários. 
Diversamente, quando atuarem na prestação serviços públicos serão regidas 
preponderantemente pelo regime jurídico-administrativo, de direito público, com 
base, agora, no art. 175 da Constituição. 
O que significa dizer que se aplica preponderantemente (e não exclusivamente), um 
ou outro regime, conforme o tipo de atividade exercida? 
Significa que empresa pública ou sociedade de economista, mesmo quando 
exploradora de atividade, sempre sujeita a algumas regras típicas do regime 
jurídico-administrativo, como a obrigatoriedade de realizar concurso público para a 
contratação de seus empregados e licitação para a celebração de seus contratos. 
Do outro lado, significa que essas entidades, mesmo quando prestadoras de serviços 
públicos, são disciplinadas em certas matérias pelo regime de direito privado. Por 
exemplo, o seu pessoal que deve ser contratado mediante concurso (regra do regime 
de direito público), está sujeito às normas da Consolidação das Leis Trabalhistas (o 
mesmo diploma legal que rege os trabalhadores da iniciativa privada). 
Em conclusão, pode-se considerar que as sociedades de economia mista e empresas 
públicas sujeitam-se sempre a regime jurídico híbrido: se explorarem atividade 
econômica de produção ou comercialização de bens, será ele predominantemente 
privado; se prestarem serviços públicos, será ele preponderantemente público. 
 
Síntese do Comentário: 
1) empresas públicas são pessoas jurídicas de direito privado da Administração 
Indireta, criadas mediante autorização em lei específica, sob qualquer forma jurídica 
e com capital formado exclusivamente por recursos públicos, para o desempenho de 
atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou para a prestação de 
serviços públicos; 
2) ressalvadas as causas sobre falência, acidente de trabalho ou as de competência 
da Justiça Eleitoral ou do Trabalho, as demais ações em que as empresas públicas 
federais forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou opoentes, 
serão processadas e julgadas na Justiça Federal; 
3) sociedades de economia mista são pessoas jurídicas de direito privado, 
integrantes da Administração Indireta, instituídas mediante autorização em lei 
específica, com capital majoritariamente público e sempre sob a forma de sociedade 
anônima público, para o desempenho de atividade econômica de produção ou 
comercialização de bens ou para a prestação de serviços públicos; 
4) a personalidade jurídica destas entidades sempre é de direito privado, contudo, 
seu regime jurídico varia conforme o tipo de atividade