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J ZI OITO MA IBPEX J o r g e B e r n a r d j O Processo Legislativo Brasileiro processo legislativo brasileiro o pr oc es so le gi sla tiv o br as ile ir o Jorge Bernardi l I m^ 7EDIT0RA J ^ IB P E X m/7EDIT0RA JsllBPEX \v. Vicente Machado. 317 (.'i-nlru . Curiliha . Paraná . 80120-010 Fone: (41)2103-7306 \* w u.ediloraihpcx.com.hr « l i torafan 1 i t orai 1 >|>ex .eom. !»r Conselho editorial Ivo José Both. D r. (presidenle) Elena Codoy. Dr.a José Raimundo Facion. Dr. U lf Gregor Baranow. D r. I Editor-chefe Lindsay Azambuja Editorcs-assistentes Adriano Ianzen Jerusa Piccolo Editor de arte Rapliael Bernadelli A nálise de informação Adriane Beirauti Revisão de texto Tiago Krelling M arinaska Capa Denis Kaio Tanaami Projeto gráfico Raphael Bernadelli Diagram ação Rcgiane de Oliveira Rosa Iconografia Danielle Scholtz Dados liil<*rna<‘ioiiais de Catalogação na Publicado ((IIP) (Câmara Brasileira <lo l.ivro, SP, Brasil) Bernardi. Jorge. O processo legislativo brasileiro/ Jorge Bernardi. - Curiliha: Ibpex. 2009. Bibliografia ISBN 978-85-7838-429-6 1. Po<ler legislativo - Brasil. 2. Prática parlamentar - Brasil. I. Título. 09-05701 Cl)l -340.134(81) I" ediçüo. 2009 (9.300 exemplares) Foi feito o depósito legal. Informamos que éde inteira rcs|>onsabilidade do autor a emissüo (le conceitos. Neiiliuinu parte «lesta puhlieação jxxlerá ser reproduzida por qualquer meio ou forma sem a prévia autorização da Editora Ibpex. A violação do> direitos autorais 0 crime cstalMrlceido na l.ci n°9.610/98 c punido pelo art. 184 do Código Penal. índices para eatálogo sistemático: I. Brasil: Processo legislativo: Direito 340.134(81) iDrroMAmuDA Agradecimentos - 9 Prefácio - 13 parte 1 do processo legislativo - 15 Apresentação - 17 I O Legislativo e o nascimento da lei - 19 II A le i-41 III A técnica legislativa - 95 IV Elementos do processo deliberativo - 121 V Sessões plenárias nos órgãos legislativos - 147 V I Tramitação - 193 • vil A fase conclusiva do Processo ' Legislativo - 231 V III Controle da constitucionalidade das leis - 247 su m ar io te 2 do poder legislativo - 265 Apresentação - 267 I O Poder Legislativo brasileiro - 269 li Competências legislativas - 303 III Do poder de iniciativa - 331 IV As comissões parlamentares - 355 V Comissões Parlamentares de Inquérito (CIPs) - 395 Referências - 419 Sobre o autor - 431 Ao meu pai9 Jose Bernardi, que foi ferroviário e é servidor aposentado do Ministério do Trabalho e Emprego, e sempre gostou de política, e me encaminhou no mundo maravilhoso das letras e do saber. Quando eu ainda nem sabia ler, no jornaleiro do trem, ele comprou os meus primeiros gibis. Obrigado papai. Das normas prescritas como justas, o que é considerado útil nas necessidades da convivência recíproca tem o caráter do justo, embora no fim não seja igual para todos os casos. Se pelo contrário. se estabelece urna lei que depois não se revela conforme a utilidade da convivência recíproca, então já não conservas o ca ráter do justo. Epicuro (341 a.C. - 270 a.C.) No dia em que deveria ter início o meu sétimo mandato consecu tivo como vereador de Curitiba, conclui este livro. Poderia ter sido um dia triste, mas não foi. Estava sereno c satisfeito, pois deixava a Câmara Municipal, depois de 26 anos, com a sensação de que havia cumprido com o meu dever e que uma página de minha vida havia sido virada. Um novo caminho sc abria e, para tanto, eu deve ria deixar a trilha que havia percorrido durante a metade de meus 52 anos. Na eleição de 2008, recebi 7.116 votos. Fui mais votado que 19 dos 38 vereadores eleitos. Ao povo curitibano, sou muito grato por ter me dado a oportunidade de ser o seu legislador por tanto tempo. Agora, outros desafios me esperam e seguirei adiante, conforme o destino traçado pelo Criador, ainda no Jardim das Crianças. Os anos de Câmara Municipal de Curitiba foram, sem duvida, um tempo de intenso aprendizado. E a essência desse conhecimen to, no aspecto técnico-legislativo, está agora impregnada nestas mais de 100 mil palavras que compõem este livro. O livro, aliás, nasceu de um desafio que fiz a mim mesmo. Ao es truturar o projeto do Curso Superior Tecnológico de Gestão Pública da Faculdade Internacional de Curitiba (Fatec-lnternacional), pro pus a disciplina dc Processo Legislativo. Entendo que esse é um íDo £ 0 ) s • I—Io 0 ) cd bJDcd tema pouco estudado e são raros os profissionais que efetivamente se dedicam a essa matéria que está na gênese de todo o direito. Com o curso implantado, tive dificuldades para encontrar um pro fessor adequado para a disciplina e alguém disposto a escrever um livro sobre matéria, com rigor técnico e científico que se exige na área acadêmica. Tornei-me o professor da referida disciplina e decidi que escre veria um livro sobre o assunto. As mais de duas décadas atuan do como vereador de Curitiba haviam me dado uma considerável bagagem teórica e prática sobre o processo legislativo municipal. Dediquei cerca de 18 meses à redação deste livro, sendo que por quase seis meses os originais ficaram esquecidos em uma pasta de computador, já que eu estava disputando minha sétima eleição à Câmara Municipal. Agradeço a todos os que contribuíram 1 1a minha formação e, em especial, a meus colegas vereadores das seis legislaturas que co migo compartilharam o plenário da Câmara de Curitiba. Também agradeço aos funcionários daquela Casa com quem convivi tantos anos e também aprendi. A todos os meus eleitores, a quem sempre procurei honrar, me esforçando para corresponder às expectativas e cumprindo com os compromissos assumidos, muito obrigado. Agradeço a Maria Elizabete Lopes Bernardi, minha companhei ra que sempre me apoiou. Agradeço aos meus filhos Dudu c Bê, que são a maior riqueza que Deus me deu. Quero agradecer aos colegas do Grupo Educacional Uninter, cm especial ao seu fundador, o deputado federal Wilson Piclcr, ao diretor-geral, Edimilson Picler, e ao professor Gabriel Picler, que possui a sabedoria que só a experiência da vida concede. Agradeço ainda ao professor Osvaldo Nascimento, diretor aca dêmico da Fatec-Internacional, que me orientou na elaboração do projeto do Curso de Gestão Pública e, sem o seu apoio e incenti vo, certamente esse curso não teria atingido o prestígio que possui entre os milhares de alunos de todo o Brasil. Também agradeço ao professor Benhur Gaio, diretor do Ensino a Distância do Grupo Educacional Uninter, que tem sido, acima de tudo, um amigo. Finalmente, meus agradecimentos à equipe da Editora Ibpex, comandada pela editora-chefe Lindsay Azambuja, à Adrianc Beirauti, que analisou e conferiu as informações, e a Tiago Krelling Marinaska, que fez a correção dos originais. Muito obrigado. Curitiba, maio de 2009. 11 Jorge Bernardi sem dúvida já fez história nas atividades legislati vas. Digo isso por conhecê-lo e por acompanhar a trajetória deste jornalista, advogado, professor e político, cuja atuação foi marcada por sucessivos mandatos na Câmara Municipal de Curitiba, cidade que é premiada, hoje, com sua prática e dedicação no exercício do cargo de Secretário do Trabalho e Emprego. A nossa torcida, a de seus pares e, principalmente, a dos seus milhares de eleitores fiéis, é para que essa dedicação às causas públicas continue a motivar suas atividades. Assim, quando nos deparamos com uma obra como esta - O processo l e g i s l a - / i v o I) ra s i l e i r o , temos a certeza de que estamos diante de uma exposição na qual, além do profundo conhecimento teórico, podemos compartilhar do resultado de uma vida dedicada ao "di reito legislativo”, ao direito de exercermos como cidadãos as prerro gativas que as leis nos dão para construirmos uma sociedade como idealizamos. Diria a obrigação dc assim procedermos. E para isso o conhecimento é substancial. Portanto, está de parabéns Jorge Bernardi (professor do Grupo Uninter) pela publicação desse compêndio onde podemos nos fartar com a ampla explanação sobre como ocorre o Processo Legislativo e a abrangência do Poder Legislativo nas três esferas constitutivas pr ef ác io da organização a que chamamos n a ção - Brasil! Isto é, a União, os estados e Distrito Federal, bem como os municípios. Nesse sentido, nos causaram especial interesse neste livro, além da contextualização histórica, as interligações feitas entre o que está descrito nos textos dc lei e a sua aplicação no que concerne às técnicas, à prática, aos elementos e às tramitações próprias do Pi ocesso Legislativo, bem como às diversas áreas de competência do Poder Legislativo, ou seja, as “duas faces da mesma moeda”, as quais nesta obra ficaram delineadas nas suas especificidades sem perder as conexões próprias de sua condição de siinultaneidade ou inseparabilidade. Mais uma vez, parabéns, professor Bernardi! Parabéns ao Grupo Uninter, que conta com sua colaboração. Parabéns, principalmente, aos interessados nos assuntos do âmbito legislativo que agora usu fruem da leitura desta obra. Wilson Picler Deputado Federal 14 do processo legislativo Esta obra, O p ro c es so l eg i s 1 a t i v o b r a s i l e i r o 9 está dividida em duas partes; no entanto, ambas as partes são comple- mentares entre si. Esta parte, dividida cm oito capítulos, estuda os elementos constitutivos do Processo Legislativo e a segunda, di vidida em cinco capítulos, dedica-se ao Poder Legislativo e seu funcionamento. 0 primeiro capítulo busca a origem dos legislativos e o nasci mento da lei, desde sua origem mais arcaica no Conselho dos Anciãos, passando pelo Senado Romano, pelo Parlamento Inglês, que gerou os regimes democráticos modernos, até a origem do le gislativo brasileiro nas câmaras municipais, passando pelo período do Império e chegando à República. Este capítulo também analisa a origem e a prática do Processo Legislativo e é concluído com uma reflexão sobre a lei no futuro. A lei é o objeto de estudo do capítulo segundo. Nesse aspecto, busca-se um conceito da norma jurídica e estuda-se a visão filo sófica da lei natural e da legitimidade e validade da lei segundo Habermas. Este capítulo também analisa a tipologia das normas - leis complementares, ordinárias, delegadas, medidas provisórias, decretos, resoluções e emendas à Constituição Federal, às consti tuições estaduais c às leis orgânicas municipais. % ap re se nt aç ao A técnica legislativa é pauta do terceiro capítulo. A importância c o alcance da técnica na estruturação das leis, a forma dc articu lação e redação legislativa, as regras para alteração e consolidação de leis e atos normativos e sua conseqüente redação no âmbito do Executivo federal são contemplados com especial atenção. Estudam-se os elementos do processo deliberativo no capítulo quarto da primeira parte da obra. Procura-se identificar e definir o papel do plenário, bem como definir as atribuições das sessões plená rias e suas características: ordinárias, extraordinárias, solenes e pre paratórias. A forma como ocorrem as sessões solenes no Congresso Nacional, especialmente as referentes à posse do Presidente e Vice- Presidente da República, bem como a recepção de Chefe de Estado estrangeiro, são assuntos abordados neste capítulo. A ordem do dia, o expediente c as explicações, debates, q u o r u rn c modalidades de votação também são objeto de análise neste item. No capítulo quinto, são demonstradas as formas como ocorrem as sessões plenárias nos diversos órgãos legislativos brasileiros: Câmara dos Deputados, Senado Federal, Congresso Nacional, assembleias legislativas e câmaras municipais. Analisa-se também como se pro cessa as deliberações dentro das referidas Casas Legislativas. O capítulo seguinte possui como objeto de estudo a tramitação dos projetos nas Casas Legislativas, analisando-se o regime ordiná rio, o regime de urgência 1 1a Câmara dos Deputados, 1 1 0 Senado, nas assembleias legislativas e câmaras municipais. Já 0 capítulo sétimo analisa a fase conclusiva do Processo Legislativo: sanção, veto, promulgação, publicação, revogação da lei, atas e anais. O oitavo e último capítulo desta primeira parle trata do controle da constitucionalidade das leis. A ação direta de inconstitucionali- dade, a ação declaratória dc constitucionalidade e a inconstitucio- nalidade por omissão são analisadas. Também são contemplados o controle da constitucionalidade das leis estaduais, distritais e mu nicipais, bem como os efeitos da declaração de inconstitucionalida- de e a suspensão por parte do Legislativo da lei inconstitucional. I A origem mais remota do Poder Legislativo encontra-se nos Conse lhos de Anciãos que vários povos antigos conheceram. Cerca de quatro mil anos antes de Cristo, as tribos começaram a estabelecer os seus conselhos que tinham como finalidade disciplinar a vida comunitária e aconselhar e orientar os chefes que, com o tempo, passaram a ser denominados de r e i s , à medida que esses povos iam aumentando em número e subdividindo-se em várias tribos. Os egípcios, os sumérios, os babilônicos, os hebreus, os romanos e também os gregos (atenienses, espartanos e alguns outros povos da Grécia) conheceram tal instituição. A organização política ar caica era inicialmente constituída pelos anciãos da cidade, baseada na tradição c nos costumes, transmitida oralmente c impregnada de conceitos e princípios eclesiásticos e religiosos. Na Grécia antiga, por exemplo, a democracia era direta; as pes soas se reuniam nas assembléias c ali deliberavam sobre situações específicas. Explica Nelson Saldanha (1985, p. 37) que a assembleia deliberava, porém, sob certas normas: era pre ciso que os problemas lhe fossem levados pelo Conselho. Além disso, a assembleia não emitia leis propriamente: estas existiam como um quadro de regras estáveis. Ela 0 Leg isla tivo e o n asc ime nto d a l ei julgava casos e formulava decretos e julgamentos sobre quest ões particulares. Era o Conselho dos Anciãos, reunido em assembleia, que pro punha as leis. As propostas dessas leis eram levadas para consulta ao povo que, reunido cm Ágora*, aprovava-as ou não. Assim era o sistema de governo dessa civilização - não havia órgãos legislativos tais como os conhecemos hoje, constituídos por representantes do povo; a democracia era exercida de forma direta, ou seja, pelas próprias palavras dos cidadãos. li As civilizações arcaicas As civilizações arcaicas tiveram seus reis legisladores, que procu raram unificar as normas de convívio social que, ao longo dos sécu los, eram sistematizadas e aplicadas por intermédio dos conselhos de anciãos, através de uma espécie de códigos. A primeira dessas legislações de que se tem notícia foi implantada pelo rei Surnério Ur- Nammu, da dinastia de Ur, por volta de 2.050 a 2.032 a.C., e ficou conhecido por C ód ig o d e Ur- N a rn u (Pinto, 2007, p. 27). Dois outros códigos também tiveram sua significância na histó ria da legislação: o Código de Esnunna, cidade da Acádia (1930 a.C.) e o Código de Lipit-Ishtar (1934-1924 a.C.), da cidade de Isin. Observa-se nesses códigos normas de responsabilidade civil, direito de família, responsabilização dos proprietários por danos e lesões corporais aos animais, estes seguidos de morte, conforme relata Cristiano Paixão Araújo Pinto, citando Aymard e Auboyer (2007, p. 28). Agora: espaço público; praça principal das cidades gregas da Antiguidade clássica. 0 código de maior destaque da Antiguidade foi o do Rei Hamu rabi, que governou a Babilônia, civilização que sucedeu os sumérios. llamurabi, o quinto rei da dinastia de Babel, reinou na Babilônia, provavelmente, entre 1955 a 1913 a.C., considerado o período áu reo daquele império, no qual foram conquistadas imensas áreas territorias e foram unificados, sob seu governo, os povos semitas, os amarrus e os sumérios, no tocante aos aspectos políticos, sociais, culturais c religiosos desses respectivos povos. Conforme Amilcare Carletti (1986, p. X \ 11), a civilização ba- bilônica era na verdade um estado feudal com três classes de in divíduos: os homens livres, que possuíam direitos civis c políticos (funcionários, escribas, sacerdotes, comerciantes, profissionais au tônomos, camponeses e a maioria dos soldados); a classe interme diária, composta por pequenos arrendatários dc terras, soldados, pastores, escravos libertos; e a classe dos escravos. 0 Código de Hamurabi constituía-se em preceitos de convivên cia social, que perfaziam duzentas c oitenta c duas normas (ou ar tigos), abrangendo vários aspectos da vida civil, religiosa e política. Ele foi descoberto por arqueólogos franceses em 1901, na Pérsia. Texto gravado na pedra, o documento encontra-se hoje exposto no Museu do Louvre, em Paris. A característica principal do Código de Hamurabi é que ele estabelece, em seu prólogo, que as normas nele expostas foram repassadas ao rei pelo deus Samas, que c o Vleus sol e da justiça”. Entre as normas previstas nesse código, encontram-se aquelas referentes à organização social, envolvendo os homens livres c os escravos - normas de direito penal, de direito processual, de direi to de família e herança, de direito privado, de direito patrimonial, bem como as normas relativas à prccificação dos produtos, à con duta dos escravos e de suas relações, entre outras. Como exemplo das normas de llamurabi, observa-se o art. 155, que diz: “Se alguém promete uma noiva a seu filho, e seu filho mantém comércio com ela (Casa com ela) mas aquele depois (o pai) dorme com ela, e é preso em flagrante, deverá ser amarrado e jogado na água” (Carletti, 1986, p. 181). Observa-se que essa e muitas normas do Código de Hamurabi comporão posteriormente a legislação hebraica e outras legislações antigas. O livro de Lev í t i c o (Bíblia, A. T., 20: 12) praticamente re pete a legislação hamurabiana. Vejamos: ”Se um homem se deitar com a nora, ambos serão mortos; fizeram confusão; o seu sangue cairá sobre eles”. Ou seja, o homem que tivesse relações sexuais com a nora seria, pelo Código de Hamurabi, amarrado e jogado na água e, provavelmente, morreria. Na legislação mosaica, ele também deveria ser morto, não esclarecendo de que forma isso deveria ocorrer. Em análise conclusiva, Ângelo São Paulo (1972, p. 80-81) enfa tiza que as normas sobre os procedimentos dos indivíduos surgem nas civilizações babilônica, egípcia e indiana que estão elencadas no Código de Hamurabi, de Bockharis e Amasis, de Manu, respec tivamente, e. já na civilização clássica, em Atenas, na Grécia, com as leis de Sólon. Essas leis não apenas trataram da forma de julgar, mas também dos atos que não deveriam ser praticados. 1.2 Conselho dos Anciãos entre os hebreus A primeira citação bíblica referente aos anciãos é encontrada em G enes is (Bíblia, A. T., 50: 7), quando José vai sepultar seu pai, acompanhado dos servos do faraó, dos anciãos de sua casa e de todos os anciãos do Egito. 0 Conselho dos Anciãos possuía, em cada civilização, suas devidas atribuições. Entre os hebreus, porém, o conselho zelava basicamente pela doutrina religiosa, além de aconselhar os seus governantes em assuntos referentes às questões internas e externas, principalmente no que diz respeito às guerras c aos relacionamentos com os outros povos, e promover a justiça. A origem do tribunal do júri está atrelada à existência do Conselho dos Anciãos. E, cerca de mil e quinhentos anos antes de Cristo, Moisés, na sua iniciativa de libertar o povo judeu do cativeiro no Egito, após receber as revelações divinas de sua missão, era orientado a in formar os anciãos. Deus, falando a Moisés diz: 66Vai, e ajunta os anciãos de Israel e dize-lhes: O Senhor Deus de vossos pais, o Deus de Abraão, de Isaque c de Jacó, me apareceu, dizendo: Certamente vos tenho visitado e visto o que vos é feito 1 1 0 Egito’' (Bíblia, A. T. Êxodo, 3: 16). Em sua jornada pelo deserto, após deixarem o Egito, os hebreus murmuravam, reclamando da situação de penúria na qual se encon travam. Moisés, seguindo a orientação divina, constituiu o Conselho dos Anciãos com 70 membros (Bíblia, A. T. Números, 1: 16). Esse conselho era uma espécie de parlamento, que passou a dividir com Moisés a autoridade perante o povo. Moisés tornou-se o maior legislador dos hebreus, atribuindo a Deus Iodas as leis que estabeleceu durante a longa peregrinação de 40 anos de seu povo no deserto, após deixar o cativeiro no Egito. Aos pés do Monte Sinai, segundo a Bíblia, “Diante dos trovões, das chamas, da voz da trombeta e do monte que fumegava”, Deus cha mou Moisés ao alto da montanha e lhe transmitiu a mais importante lei do povo Hebreu - os Dez Mandamentos (Bíblia, A. T. Êxodo, 20: 1-18). Segundo o relato bíblico, quando Moisés desceu a montanha do Sinai, onde teve contato com Deus, trouxe consigo duas tábuas de pedra, que continham os Dez Mandamentos (Bíblia, A. T. Êxodo, 32: 15). Com o passar dos anos, Deus transmitiu a Moisés outras 600 leis que disciplinaram a vida civil e religiosa dos hebreus. As leis mosaicas encontram-se no p e n i a t e u c o , os cinco primeiro livros da Bíblia: G ê n e s i s , Ê x o d o , L e v i t i c o , N ú meros e D e u ter ono m i o . A opinião dos estudiosos é que, de todos os 1 ivros do p e n t a t e uco 9 o De u ter o n ô m i o é es pecial, pois, em grego, significa “Segunda Lei'’, c 6 constituído de normas concretas e não de narrativas como os demais livros. De acordo com Jayme de Altavila (1979, p. 16), o Deutero- n 6 mi o “revela cm seus versículos uma orientação mais legal c menos doutrinária, explicando-se nele todas as aspirações e todos os deveres promulgados pelo seu autorizado legislador”. Durante centenas dc anos, essas leis foram sendo transmitidas oralmente de geração em geração e aumentando em número, até que, por volta do século III da Era Cristã, elas foram escritas. Surge, então, a M i s h n a h , a primeira coleção dc tradições legais judaicas de autoridade, o documento mais respeitado pelos judeus, depois da B í b l i a (Miller; Huber, 2006, p. 18). Na cpopcia bíblica, observamos que Davi foi coroado e ungido Rei de Israel, em Hebrom, pelos anciãos, após um pacto com eles (Bíblia, A. T. II Samuel, 5: 3; I Crônicas, 13: 3). E, no tempo de Jesus (Novo Te s t a m e n t o ), esse conselho dc anciãos ainda existia e era denominado de A n c i ã o s d o Povo , os quais tive ram uma participação importante na prisão e na morte do “Mestre da Galileia” (Bíblia, N. T. Lucas, 22: 66; Mateus, 16: 21; 21: 23; 26: 3, 47, 57). Ainda segundo o relato bíblico, os principais sacerdotes, junta mente aos anciãos, subornaram os soldados romanos, dando a eles uma grande soma em dinheiro para que afirmassem que Jesus não havia ressuscitado, mas sim que o seu corpo fora roubado por seus discípulos (Bíblia, N. T. Mateus, 28: 12-15). Ainda segundo o Livro Sagrado, na vitória final do bem contra o mal, vinte e quatro anciãos prostrar-se-ão e adorarão a Deus, que se acha sentado no trono, louvando-o com améns c aleluias (Bíblia, N. T. Ap, 19: 4). 1.3 0 Senado Romano O Senado Romano se encontra na genealogia do Poder Legislativo e também possui sua origem nos Conselhos de Anciãos. A pala vra s e n a d o vem do latim 5 e n a t u s , cuja origem terminológica encontra-se no termo seri ex , que significa “velho”, “idoso*’, “de cabelos brancos”. Durante as três fases mais importantes do Império Romano, o Senado exerceu papéis distintos, ora com mais poder, como no período da República, ora com poderes limitados, como nos perío dos da Realeza e do Império. No período da Realeza (fundação de Roma - 753 a.C. até 509 a.C.), o Senado Romano chegou a ser composto por 300 senadores, normalmente líderes das principais famílias patrícias romanas. Em relação às atividades de governo e de Estado do rei, o papel do Senado romano era consultivo, de aconselhamento; o rei, por sua vez, não cra obrigado a acatar a opinião dos senadores. A respeito das deliberações das assembleias (comícios), o Senado possuía o poder de sanção ou veto, que validava ou não as normas aprovadas pela população. A aprovação das decisões das assembleias pelo Senado eram chamadas de p a t r u m a u c t o r i í a s . No período republicano romano (510 a.C. a 27 a.C.), o Senado passa efetivamente a exercer o controle do governo. Nessa época, o Senado tem, além dos patrícios, os plebeus em sua composição, chegando a mais de 1.000 senadores vitalícios e, na sua grande maioria, oriundos das famílias mais ricas dc Roma. O Senado ro mano ficou conhecido na Antiguidade pela sigla S. P. Q. R., que significa S e n a t u s P o p u 1 u s Q u i d R o m a n u s , que sig nifica “Senado e o Povo Romano”. Nesse período, o Senado elegia os cônsules romanos que go vernavam o império, normalmente em número de dois ou três. O 25 O Leg isla tivo e o n asc ime nto d a lei Senado fiscalizava a atuação dos cônsules nas áreas administrativa, financeira, militar, que tinham mandato por tempo determinado, de um a dois anos. Antes das decisões importantes, os cônsules buscavam normalmente o aconselhamento, o aval dos senadores. O Senado também exercia a fiscalização das leis que poderiam ser declaradas nulas, se estas não seguissem as formalidades legais. Foi durante o período republicano de Roma, por volta dos anos 451 e 450 a.C, que surgiu a primeira c uma das mais im portantes codificações de todos os tempos, referentes ao Direito Romano, conhecida como a Lei das Doze Táb u as ( L e x Dece m b i ra l i s ) , baseada na legislação grega, em especial nas leis de Sólon. Segundo a tradição, um grupo de dez homens, conhe cido como dece n v i r a t o , foi incumbido de elaborar um projeto de código. Pesquisas recentes, conforme Francisco Quintanilha Veras Neto (2008, p. 133), atribuem o projeto a uma comissão de três ou cinco magistrados. Essa lei foi promulgada pelo Senado e inscrita em tábuas de madeira, que foram afixadas no Fórum Romano para que fossem conhecidas por iodos os cidadãos. Durante o período do Império (27 a.C, - 476 d.C.), o Senado em Roma perdeu várias dc suas prerrogativas conquistadas no período republicano. O Senado contava nesse momento com 600 integrantes legisladores (400 a menos que no período republicano) graças às determinações de Augusto César, em 18 a.C. O Senado, no entanto, continuou tendo importância como órgão consultivo e deliberativo em matérias legislativas, até a queda definitiva do Império, em 476 d.C. Com o fim do Império Romano do Ocidente, tem início uma fase de retrocesso da civilização em praticamente todas as áreas, época histórica conhecida no ocidente como / d a d, e Méd i a . Lembra Luiz Navarro dc Britto (1983, p. 3) que, na época do Império Romano, a proposta (iniciativa das leis) era de um magis trado, sendo que os comícios votavam as leis. Aos comícios, não lhes cabia a iniciativa. Esse mesmo magistrado tinha conhecimento prévio dos projetos e durante um trinundium (927 dias no intervalo de três mercados), discutiam-no e tomavam deliberações preliminares (con- tiones) para, afinal, no dia designado, respondessem à interrogação (rogatio) do magistrado e convertessem ou não o projeto em lei. Inicialmente, na civilização romana, o voto era verbal, lembra Navaro, sendo registrados por um apurador de votos em urna tábua revestida de cera. Com o passar dos tempos, introduziu-se o voto escrito e secreto. Isso prova a influência do legislador romano na civilização ocidental até os dias de hoje. São muitas as nações que possuem Senado, com funções semelhantes do Senado Romano, que, por muitos séculos, foi uma espécie de poder colegiado que dirigiu a civilização românica. 1.4 0 Parlamento Inglês É na Idade Média que surge o embrião do Poder Legislativo como o conhecemos atualmente. Deu-se com a revolta dos nobres na Inglaterra. Com o apoio do Papa, a nobreza impõe limitações aos poderes reais, em 1215, por meio da Magna Carta, c o rei João, monarca da referida época, fica conhecido na história como J o ã o S e m - Te r r a . O Rei João não concordou com as prerrogativas da Magna Carta, que previa poderes para um comitê formado por 25 barões, que poderia anular as decisões reais, inclusive utilizando-se da força, sc necessário. No mesmo ano em que o documento foi criado c ho mologado, a Inglaterra mergulhou na guerra civil e João Sem-Terra faleceu no ano seguinte. A Magna Carta, redigida cm latim, foi revisada algumas vezes; a versão de 1297, que contém o selo do rei Eduardo I, ainda possui parte da introdução e de alguns artigos - o Io, o 9o e o 29° que estão em vigor 1 1a Inglaterra até os dias dc hoje. Especialistas apon tam que a Magna Carta deu origem às monarquias constitucionais. Durante esse período histórico, que vai até a Revolução Francesa, surgem cm vários países europeus parlamentos que tentam limitar o poder de seus soberanos. Normalmente, esses órgãos legislati vos eram formados por três classes sociais: a nobreza, o clero e a burguesia. Em cada país, esse “órgão legislativo” possuía um nome diferente, porém as atribuições e seu funcionamento eram semelhantes. Na França e em Piemonte, eram conhecidos como E s t a dos Ge r a i s ; na Espanha, recebiam a designação de C o r t e s ; na Sardenha, por sua vez, eram chamados de E s t a m e n t o s ; P a r l a m e n t o s na Sicília e em Nápoles, e assim por diante (Bastos; Martins, 1999, p. 4). No século XV II, a Inglaterra enfrenta uma guerra civil que se estende por vários anos (1642 a 1649), durante o reinado de Carlos I, motivada por lutas entre os partidários do rei e o parlamento lide rado por Oliver Cromwell. O rei acaba sendo condenado à morte em 1649, e Cromwell passa a governar a Inglaterra, impondo uma ditadura militar ao país. Após a morte de Cromwell e a destituição de seu filho, Ricardo Cromwell, que o sucedeu oito meses depois, a monarquia foi res taurada em 1660, porém o parlamento passou a scr permanente, o que não ocorria antes da guerra civil. A Inglaterra tornou-se pouco a pouco em uma monarquia constitucional, fato que se consolidou com a Revolução Gloriosa, com a deposição do rei Jaime II, cm 1688, pelo parlamento. O reinado de Maria II e de seu marido Guilherme III, por sua vez, demarcou o início de um período que se estende até os dias de hoje, no qual os reis desempenham um papel meramente decorativo. A partir da experiência inglesa, as sociedades do mundo todo também passaram a adotar o princípio da divisão dos poderes, tornando-se o Poder Legislativo um poder autônomo e independen te do Poder Executivo, embora harmonizado com este. Nesse perío do, destaca-se o pensamento do filósofo liberal John Locke que, por meio de sua obra, S e g u n d o t r a t a d o sobre o g o v e r n o , propõe uma separação dc poder entre Legislativo c Executivo. Essas ideias influenciarão, quase um século mais tarde, os ilu- ministas franceses - como o Conde Montesquieu, que propõe a separação dos poderes cm Legislativo, Executivo c Judiciário, que irão nortear as revoluções americana e francesa, no final do século XV III. Surge, nesse momento, o Poder Legislativo moderno como as democracias contemporâneas conhecem e praticam. 1.5 Origem do Poder Legislativo no Brasil 0 Poder Legislativo Brasileiro tem nas câmaras municipais do período colonial a sua gênese. Eram elas compostas de um presi dente, três vereadores, dois almotacéis*, um escrivão, e dois juizes, escolhidos de forma indireta pelos eleitores, estes sim eleitos pelos homens livres do lugar. Também compunha a Câmara o Juiz de Fora, este vitalício, que atendia a mais de uma municipalidade. Possuíam as câmaras as atribuições estabelecidas nas ordena ções do reino. Eram elas afonsinas, manuelinas e filipinas, ou seja, as leis que foram compiladas durante os reinados dos reis que le vam os seus nomes. As câmaras abrangiam as atribuições adminis trativas, englobando o poder que dispunham no que atualmente se denomina de E x e c u t i v o , Le g i s I a t i v o e J u d i c i á r i o . As atribuições executivas da câmara iam desde a nomeação de servidores, tais como fiscais de tributos, depositários públicos, Almotacéis: espécie dc fiscais dc pesos e medidas que atuavam junto às câmaras no período colonial. fiscais de estradas, tesoureiros, entre outros, até a realização de obras públicas. Na função judiciária, esses mesmos servidores julgavam as injúrias verbais. Já no exercício das atribuições le gislativas, estes decretavam posturas municipais que deveriam ser obedecidas pela população, estabeleciam tributos, criavam novos arraiais e chegavam até a convocar e destituir autoridades nome adas pela Coroa Portuguesa, como, por exemplo, no célebre caso relatado por Hely Lopes Meircllcs (2006, p. 37), renomado doutri- nador, o qual se refere à destituição, por parte da Câmara do Rio de Janeiro, do governador Salvador Correia de Sá e Benevides, sendo o mesmo substituído por Agostinho Barbalho Bezerra. O momento áureo das câmaras municipais do período colonial ocorreu no início do Império, quando, em 1823, Dom Pedro I dis solveu a Assembléia Nacional Constituinte. O imperador descartou o projeto que eslava sendo criado pelos constituintes e nomeou o seu Conselho de Estado para elaborar a primeira constituição bra sileira. cujo projeto foi encaminhado às câmaras dc todo o país para que apresentassem sugestões e a aprovassem. Essa atitude imperial reconheceu a legitimidade das câmaras municipais como um ente legislativo, já que foram elas que aprova ram a Constituição do Império do Brasil, de 1824. Em 1828, a Lei Regulamentar do império transforma as câmaras municipais em corporações meramente administrativas, subordinando-as às assem bleias legislativas das províncias. A Constituição de 1824 foi a que mais tempo vigorou na histó ria de nosso país - 65 anos, sofrendo apenas uma emenda, o Ato Adicional de 1834. Depois dessa lei regulamentar, pouco a pouco, as câmaras foram perdendo seu prestígio e brilho com as diversas constituições e leis que se seguiram. 0 Legislativo no Império Com a Constituição Imperial de 1824, surge o Poder Legislativo no Brasil, regido pelo sistema bicameral, por meio da Assembleia Geral, composta pela Câmara de Deputados, temporária e eletiva, e pela Câmara de Senadores ou Senado, cujos membros eram eleitos, porém com mandato vitalício (arts. 13, 14 e 40, Cl). No Império, o Brasil era um país unitário, porém dividido em províncias (art. 2o, Cl). A Constituição reconhecia quatro pode res políticos do Império Brasileiro, delegados pela nação: o Poder Legislativo, o Poder Moderador*, o Poder Executivo e o Poder Judicial. A nação era representada pelo imperador e pela Assem bleia Geral (arts. 10, 11 e 12, Cl). O voto era ccnsitário - primeiro, escolhiam-se os eleitores dc pa róquia e de província, e estes escolhiam os deputados e senadores. Os senadores eram escolhidos em lista tríplice, cabendo ao impera dor a escolha final de quem ocuparia o cargo por toda a vida. Explica Octaciano Nogueira (2001, p. 58) que, desde 1831, os membros do Partido Liberal contestaram o fato dos senadores pos suírem mandato vitalício. Porém essa situação permaneceu durante todo o período imperial, até a Proclamação da República, quando eles passaram a ser eleitos por mandato com prazo determinado. A Câmara dos Deputados era composta inicialmente de 102 membros. Esse número de parlamentares aumentou de acordo com a criação de novas províncias; no final do Império, a Câmara já contava com 116 deputados. Já o Senado era composto por um número de integrantes correspondente à metade dos membros da Câmara de Deputados. No entanto, em províncias que contassem Poder Moderador: quarto poder introduzido pela Constitui ção do Império, de 1824, que dava ao imperador brasileiro a capacidade de interferir, junto aos outros poderes, em um conflito. apenas com um deputado, deveria haver, necessariamente, um se nador instituído (arts. 42, Cl). Já 1 10 caso dc províncias que pos suíssem 11 deputados, por exemplo, o número de senadores seria correspondente a 5 (art. 41, Cl). A reunião da Assembléia Geral era dirigida pelo presidente do Senado. Para que as sessões se realizassem, era necessária a pre sença de metade mais um dos membros de cada uma das Câmaras, que deliberavam por maioria absoluta dos votos dos membros pre sentes (arts. 22 e 25, Cl). Deputados e senadores eram invioláveis em suas opiniões manifestadas no exercício de suas funções, assim como não poderiam ser presos, salvo por ordem da respectiva Câ mara ou em flagrante delito de pena capital (arts. 26 e 27, Cl). A Assembleia Geral comandava, por delegação, o Poder Legis lativo, cabendo a sanção das leis ao imperador (art. 13, Cl). A le gislatura era de quatro anos e cada sessão anual durava quatro meses, tendo início 1 10 dia três de maio. Entre as atribuições dessa instituição, estavam a dc tomar o juramento ao imperador, ao prín cipe imperial, ao regente ou regência; eleger a regência ou o re gente e demarcar os limites de sua autoridade; além de reconhecer o príncipe imperial como sucessor do trono, 1 1a primeira reunião realizada logo após seu nascimento, entre outras incumbências (art. 15, Cl). Nas províncias, havia conselhos gerais que exerciam o Poder Legislativo nessas unidades territoriais. Nas regiões mais popu losas, esses conselhos eram compostos por 21 membros e nas demais por 13 membros. Os membros dos Conselhos Gerais dc Províncias deveriam ter mais de 25 anos e eram eleitos juntamente aos deputados nacionais e senadores para mandato de 4 anos, e a sessão legislativa tinha a duração de 2 meses ao ano (arts. 73, 74, 75 e 77, Cl). Entre as atribuições dos Conselhos Gerais, estavam as de propor c deliberar sobre os negócios mais interessantes dc suas províncias, formando projetos peculiares e acomodados às suas localidades e urgências. O funcionamento dos conselhos gerais era regulamentado por regimento aprovado pela Assembleia Geral (arts. 81 e 89, Cl). A Constituição do Império manteve a organização política do período colonial, estabelecendo que em todas as cidades c vilas haveriam câmaras de vereadores, às quais competia o governo econômico e municipal. Os vereadores eram eleitos em número es tabelecido por lei, sendo que o mais votado seria incumbido da pre sidência da câmara. Tambérn era competência dessas instituições as posturas policiais, a fiscalização 1 10 âmbito econômico e urbano, bem como a aplicação dc suas rendas, ou seja, das arrecadações e tributos (arts. 167, 168 e 169, Cl). 0 Legislativo na República Com a Proclamação da República, em 15 de novembro dc 1889, o Brasil deixa de ser um país unitário, regido pelo sistema de go verno monárquico, para tornar-se uma República Federativa, aos moldes dos Estados Unidos da América. A primeira constituição republicana, de 1891, estabelecia que o Poder Legislativo deveria ser exercido pelo Congresso Nacional, composto da Câmara dos Deputados e do Senado, com a sanção do presidente da República (art. 16, CF/1891). A legislatura 1 1a República Velha durava 3 anos, sendo os de putados eleitos para o mandato de uma legislatura e os senadores, por sua vez, para 9 anos de mandato. Cada estado passava a ter 3 senadores e o mínimo de deputados exigido por estado era de 4 integrantes, portanto, a cada 70 mil habitantes, havia um deputado. O vice-presidente da República era presidente do Senado (arls. 17, 28, 31 e 32, CF/1891). Senadores e deputados tiveram sua inviolabilidade ampliada, além das opiniões, para as palavras e votos no exercício do man 33 O Leg isla tivo e o n asc ime nto d a lei dato. Também certas ações se tornaram incompatíveis com o exer cício do mandato parlamentar, como a celebração de contratos com o Executivo, ocupação de cargos em comissão, inclusão na da di retoria de bancos ou companhias que gozassem de benefícios do poder público (arts. 19, 23 c 24, CF/1891). Entre as atribuições privativas do Congresso Nacional, estava a de aprovar o orçamento nacional, legislar sobre os direitos ci vil, comercial, criminal e processual (especificamente na justiça federal) e decretar leis e resoluções para o exercício dos poderes da União, bem como as leis orgânicas*, objetivando a execução da Constituição (art. 34, CF/1891). Pode-se dizer que na Constituição de 1934 o Poder Legislativo teve avanços em relação à primeira Constituição Republicana, prin cipalmente em relação às competências legislativas. Porém, o sis tema aprovado pela Assembleia Constituinte, que elaborou a carta, previa um sistema misto de eleição, com deputados eleitos pelo su frágio universal e por categorias profissionais (art. 23, CF/1934). Esse sistema se mostrou ineficiente e foi abandonado. Os arts. 39 e 40 da referida Carta atribuíam as matérias de com petências privativas c exclusivas do Poder Legislativo, sendo as pri vativas dependentes da sanção do Poder Executivo. Quanto ao papel do Senado, esse ficou ofuscado, diminuído, já que o art. 22 estabe lecia claramente que “O Poder Legislativo é exercido pela Câmara dos Deputados, com a colaboração do Senado Federal.” O Senado, portanto, era um mero colaborador da Câmara dos Deputados. O Poder Legislativo, na Constituição de 1934, foi denominado dc P a r I a m e n I o N a c i o n a l . Lei orgânica: regimento (Io município que complementa as constituições estaduais e Federal (verifique informações adi cionais no item “ Emenda à lei original” ). Pode-se também entendê-la como a lei que surge da organização dos entes da administração pública, seja ela direta 011 indireta. 0 sistema bicameral e a denominação de Congresso Na- c i o n a I se mantiveram nas constituições que se seguiram até os dias de hoje, com exceção da Constituição de 1937, período histó rico denominado de Es t ado N o v o . Essa constituição previa duas Câmaras: a Câmara dos Deputados e o Conselho Federal (art. 38, CF/1937). Porém, o Parlamento Nacional nunca chegou a fun cionar na prática, pois, no período em que vigorou a Constituição do Estado Novo até 1945, o presidente Gctúlio Vargas legislou de forma solitária, editando cerca de 9.900 decretos-leis. Já a Constituição de 1946 foi a mais democrática, até então, que o Brasil possuiu, com os Três Poderes funcionando de forma inde pendente e em harmonia. O Poder Legislativo volta a ser exercido pelo Congresso Nacional, composto da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (art. 38, CF/1946). Os deputados eram eleitos para um mandato de quatro anos e os senadores para um exercício de oito anos, sendo a legislatura renovada a cada quatro anos (arts. 57 e 60, CF/1946). Na Constituição de 1967 e na sua subsequente, a Emenda Cons titucional n° 1, de 17 de outubro de 1969 (EC n° 1/1969), sob a égide do Ato Institucional n° 5 (AI-5), marca mais um período au toritário no Brasil, comandado pelo Regime Militar, em que o Poder Legislativo foi diminuído. O presidente da República, amparado pelo AI-5, podia decretar o recesso do Congresso Nacional, das assembleias legislativas e das câmaras municipais, bem como le gislar sobre todas as matérias e ainda exercer as atribuições previs tas na Constituição Federal, nas constituições estaduais c nas leis orgânicas dos municípios (art. 2°, AI-5). Embora continuasse existindo durante todo o Regime Militar, o Poder Legislativo, nesse período, nos três entes federados, vivia sob a égide do arbítrio, sem qualquer tipo de autonomia. Muitos parla mentares tiveram seus direitos políticos cassados, outros foram pre sos, o Congresso Nacional foi fechado, c a liberdade de imprensa foi solapada pela censura. Com a queda do Regime Militar, em 1985, e o retorno do Brasil à democracia, o Legislativo volta a ser um poder independen te graças à Constituição de 1988, a chamada C o n s t i t u i ç ã o C i d a d ã . 1.6 0 Processo Legislativo 0 Processo Legislativo contempla dois sentidos: o sociológico, que envolve os legisladores no trabalho de formação das leis, e o senti do jurídico, que compreende os procedimentos que devem ser se guidos para que a lei destes tenha validade. A formação das leis é um ato complexo c, assim, deve ser entendido, pois, antes da norma, existe o momento social que levou à elaboração dela. Sob essas duas vertentes, ensina Nelson de Sousa Sampaio (1968, p. 1-2) que o processo legislativo, no sentido sociológico, significa o conjunto de fatores reais ou fáticos que põem em mo vimentos legisladores e o modo como eles costumam proceder ao realizar a tarefa legislativa”. Isso significa a sociologia do processo legislativo - é a conduta ou comportamento legislativo. Já sob a ótica jurídica, acrescenta Sampaio (1968, p. 1-2) que o processo legislativo é uma espécie de gênero amplo do di reito processual, também chamado adjetivo ou formal1*1 para distingui-lo do direito substantivo ou materiall**L É o direito processual - em toda a sua amplitude - que revela o caráter dinâmico do ordenamento jurídico. Por ele o direito regula a sua própria criação, estabelecendo Direito adjetivo: são as normas jurídicas que disciplinam o direito processual. * * Direito substantivo: são as regras jurídicas que estabelecem as relações concretas de direito. normas que presidem à produção de outras normas, se jam normas gerais ou individualizadas. No Processo Legislativo, deve-se observar que existe diferença entre o ato legislativo e a norma jurídica. Conforme ensina José Héctor Meehan (1976), o ato legislativo expressa uma ou mais nor mas jurídicas. 0 autor acentua que o ato legislativo é uma fonte for mal da norma jurídica, embora esta possa ter outras fontes próprias, como a jurisprudência c os costumes. Observada essa distinção, voltamo-nos para o entendimento de Edson Luiz Kober (2005, p. 19) sobre o Processo Legislativo. Para clc, é “a seqüência dc atos realizados com vistas à elaboração dc normas jurídicas”. Para que isso ocorra, devem ser observadas as regras estabelecidas na Constituição e nos regimentos em relação à iniciativa, o procedimento, em casos de emendas, da votação c da participação do Executivo, quando esta for exigida para que a lei tenha validade. Na visão de José Afonso da Silva (2005, p. 436), o conceito de processo legislativo “é o conjunto de atos (iniciativa, emenda, vo tação, sanção ou veto), realizado pelos órgãos legislativos visando a formação das leis constitucionais, complementares c ordinárias, resoluções e decretos legislativos”. Ainda acrescenta o doutrinador (2005, p. 437) que o “procedi mento legislativo é a maneira como os atos do processo legislativo ocorrem nas Casas legislativas. E conforme a tendência da juris prudência brasileira, os demais entes federados (estados, Distrito Federal e municípios) devem observar os princípios constitucionais do processo legislativo”. Tal observância, no que tange às normas constitucionais por parte dos três entes federados é denominada pela doutrina como p r i n c í p i o da s i rn e t r i a . i.7 A prática do Processo Legislativo A função legislativa, segundo Themistocles Cavalcanti (1956, p. 7), ‘compreende o conjunto de atribuições necessárias para elaboração das leis, é conferida pela constituição ao Poder Legislativo, e exer cida pelo Congresso Nacional com a colaboração do presidente da República”. E acrescenta que ,4a função legislativa tem, hoje, no entanto, não só um caráter representativo, mas ainda técnico”. E, em se tratando da prática no processo decisório legislativo, de grande importância para o trabalho dos parlamentares, Ana Maria Brasileiro (1968, p. 21-27) apresenta, baseada no método de Theodore C. Sorensen, caminhos que podem ser seguidos para que seja tomada a melhor decisão. Os procedimentos para a elaboração dc projeto dc lei a serem observados, pelo Método de Sorensen, são os seguintes: a) identifi cação (definição) do problema; b) identificação das alternativas; c) exame das conseqüências de cada uma das alternativas; d) escolha da melhor alternativa; e) comunicação da escolha; e f) a execução da decisão. A autora também apresenta os fatores que muitas vezes impedem uma tomada de decisão racional dos parlamentares, quais sejam: a) aspectos pessoais dos que decidem; b) limites do admissível; c) limites dc recursos disponíveis; d) limites dc informações disponí veis; e) limites dos compromissos anteriores. A elaboração legislativa aqui analisada se refere àquela que possui sua origem nas civilizações grega e romana. Outros povos possuem outras tradições, constantemente apontadas por estudio sos do tema. José Pedro Galvão de Souza (1971, p. 17-19), após constatar que a sociedade organizada politicamente é representada pelo poder, acrescenta que isso não significa que o povo se encon tre representado nos órgãos de governo. E acrescenta que isso ocorre nos regimes representativos - sendo tais órgãos os parla mentos ou assembleias de eleição popular - mas cumpre notar que esses regimes pertencem à tradição greco-ro- mana e ocidental, e fora desconhecidos na história dos povos orientais, onde nem por isso o poder deixava de representar a sociedade. Durante os 26 anos em que atuou como vereador na Câmara Municipal dc Curitiba, tendo participado da elaboração dc quase 7 mil leis municipais, o autor pode constatar que esses fatores apontados como limitadores das decisões racionais no legislativo são muito comuns. 1.8 A lei no futuro A nossa civilização tem se desenvolvido de forma progressiva nos últimos 10 mil anos. Durante esses milênios, o contingente popula cional do mundo aumentou gradativamente, fato que promoveu uma intensificação das relações sociais, exigindo o estabelecimento de regras de convivência entre os grupos. Para que o convívio social harmonioso se tornasse viável, normas foram sendo estabelecidas, gerando o que conhecemos hoje como direito. O direito nasce do consenso social, mas, para que tal consoli dação se dê efetivamente, são necessárias regras para a sua ela boração, na qual o Processo Legislativo tem papel imprescindível. O Processo Legislativo é a evolução da sociedade humana no pro cesso de elaboração da norma jurídica. Como vimos nessa breve reconstrução histórica, para chegarmos ao estágio no qual hoje nos encontramos, a caminhada humana tem sido penosa. Muilas etapas tiveram de ser vencidas e tanlas outras ainda terão de ser concluídas para que a humanidade tenha efetivamente leis que representem a civilização planetária como um todo c não ape nas parte dela, tal como ocorre atualmente. Na sociedade do futuro, as normas de hoje, que nos parecem avançadas, serão consideradas primitivas perante a intensidade c imensidão do direito no contexto planetário e universal. As sementes dessa nova visão cósmica da vida e do universo estão sendo plantadas nos nossos dias graças a instituições como a Organização das Nações Unidas e suas subsidiárias responsá veis pela saúde, pela educação, pelo trabalho, pela justiça, entre outras. Também os blocos econômicos, como a União Européia, possuem o seu parlamento comunitário. Aqui, na América do Sul, está se constituindo o Parlasul - Parlamento do Mercosul, cujos estados participantes deverão indicar, cm breve, os seus primeiros membros. Na visão do autor desta obra, esse é um caminho sem volta. A evolução ocorrerá de forma inexorável - caminhamos para a for mação de um órgão parlamentar mundial que elaborará as leis que representarão o interesse da humanidade como um todo. Quando isso ocorrerá? Não sc sabe, mas existe a certeza dc que esse tempo está mais próximo do que se possa imaginar. n A origem mais remota do termo le i é l e x , que provém de três verbos latinos: l i g a r e , cujo significado é “aquilo que se liga”; / ege r e , ou seja, “aquilo que se lê”; c ele g i r e , ou seja, “aquilo que se elegeu; escolheu”. Portanto, pode-se dizer, em um sentido jurídico, que a lei é aquilo que foi escolhido pela sociedade e que está escrito, que determina o que deve ser observado por todos. Ou seja, um conceito abstrato, imperativo, que a todos obriga e que liga as pessoas à realidade social. A lei como norma jurídica é objeto deste estudo bem como o processo da sua elaboração - os procedimentos a serem adotados pelo legislador; as fórmulas a serem empregadas e as formalidades que devem ser cumpridas para que ela seja válida, fatores estes imprescindíveis para que a lei possa viger como norma impositiva que a todos sujeita. A palavra l e i se confunde, muitas vezes, ao termo d i r e i t o , do latim d i re c l u s , cujo significado é “aquilo que é justo”, ou, como afirma a filosofia, “a arte do justo”, ou “aquilo que é reto”, ‘que está dc acordo com a lei”. Direito, em latim, traduz-sc como j u s . A lei, filosoficamente, portanto, deve refletir o direito, deve ser justa, deve representar o conceito de bem. A lei Com base no pensamento romano, José Cretella Júnior (1983, p. 22) define / e i como termo sinônimo dc d i r e i t o , eo faz nos ter mos seguintes: “/ u s ou direito é o complexo das normas obrigató rias de conduta impostas pelo Estado para assegurar a convivência dos agrupamentos humanos”. Já na Antiguidade grega, o termo n o m os vai conceituar o que vem a ser lei, cujo significado seria o ordenamento das atividades da vida diária, a norma que reflete os usos c costumes, na cidade (pol is) . Conforme explica Soraya Nour (2006, p. 518), é com Platão que “se estabelece uma relação entre o justo e a lei, bem como entre a norma geral expressa e o caso concreto particular ao qual se aplica”. O que se observa nessas duas visões é que o direito, a lei, estão intimamente vinculadas à vida em sociedade, à vida na p o l i s , na u rb e , e são conceitos indissociáveis da vida citadina. Falo digno de nota é que a lei surge entre os gregos, romanos e hindus, segun do Fustel dc Coulangcs (1957, p. 289-291), dc forma espontânea como parte da religião. A lei era imutável, divina, portanto, não eram revogadas. Faziam-se novas leis sem que se revogassem as antigas, embora pudessem haver contradições entre elas. 2.i Conceito de lei Ao longo dos tempos, os doutrinadores procuraram conceituar o que vem a ser lei. Conforme explica De Plácido e Silva (1998), é tomado o vocábulo em conceito bem diverso do que lhe é atri buído por sua timologia: o que está escr i to ”. No art. 6o da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, a l e i é defini da como “a expressão da vontade geral; todos os cidadãos têm o direito de colaborar pessoalmente, ou por seus representantes, na sua formação”. Esse conceito reflete o pensamento dos iluministas, que influen ciou a Revolução Francesa, a Independência da America e o Estado Nacional Liberal conseqüente desses eventos que marcaram a hu manidade e que ainda o fazem até os dias atuais. Nesse modelo, para que a lei tenha validade, ela deve ser aprovada por autoridade legislativa que possua competência para isso, de acordo com um processo preestabelecido. que pode ter a participação do órgão exe cutivo ou, então, do povo em geral, por intermédio dos instrumentos de democracia direta, como o plebiscito ou referendo. Ao argumentar que a lei, em geral, abrange as leis da natureza, as leis cósmicas, as leis da física, as leis morais, as leis éticas e a lei jurídica, que é imposta coercitivamente pela autoridade social, André Franco Montoro (1997, p. 13-15, 25) conclui que a lei “é um preceito imperativo. Não se trata de um simples enunciado, propo sição ou conselho, mas de uma ordem ou comando obrigatório”. Para buscarmos o conceito de lei, vamos nos socorrer no pen samento de La Gressaye e Lacoste, citados por Montoro (1997, p. 59), que usa como elementos na composição da lei jurídica três elementos formadores: o material; o formal e instrumental. A regra geral de direito, permanente e abstrata (material), a presença de uma autoridade competente na sua elaboração (formal) expressada em uma fórmula escrita (instrumental). Com esses elementos, já podemos definir a lei como a regra es crita, abstrata, de caráter geral, emanada de um órgão competente do Estado, que sujeita a todos que estejam na situação prevista em seu enunciado. 2.2 Lei natural Sobre a lei, também surge o conceito filosófico como um princípio natural. A lei natural - o j u s n a t u r a l i s - significa que,acima de qualquer lei humana, há uni principio natural que rege todas as coisas: são as verdades eternas, imutáveis, 1 1 0 tempo e no espaço. O j u s n a t u r a l is tem sua origem mais recuada no tempo, com os sofistas gregos. Também Aristóteles, Cícero, Santo Agosti nho e Tomás dc Aquino abordam dc diversas formas o j u s n a t u ra I is ao longo do tempo. Foi, na Idade Média, no entanto, que esse conceito passou a influenciar mais fortemente o pensa mento eclesiástico, por intermédio dc Tomás dc Aquino, c, conse quentemente, o mundo jurídico. Conforme observa Gerson Neves Pinto (2006), Cícero afirmava que, embora a lei fosse aquilo que estava escrito, cia deveria ser transcendida filosoficamente, já que as leis humanas poderiam ser injustas; uma norma superior, no entanto, deveria estar acima de todas as leis. Esses conceitos dc naturalismo cstoico influenciaram Santo Agostinho. Já Tomás de Aquino fundamenta seu conceito de lei natu ral em Aristóteles, quando este afirma, em sua obra É t i c a a Nicô m a c o , que a lei se impõe quando ela se refere à justiça em geral. Não é simplesmente uma convenção humana, mas um princípio universal divino que rege todas as coisas. A conceituação de lei natural foi combatida por Hans Kelsen (1995, p. 35), que se posicionou na defesa do direito positivo*, baseado na realidade. Afirma, segundo Paulo Bonavidcs (1995), que o Estado jusnaturalista “é pura idealidade, abstração, utopia”. Kelsen, portanto, invalida o “Estado e todo direito que vai além da positividade”. Direito positivo: “denominação genérica dada em oposição de Direito Natural. 110 seu sentido dc dever dc consciência, para dis tinguir o conjunto dc regras jurídicas em vigor, que se impõe às l>essoas e às instituições, sob a coeção 011 sanção da força pública, em qualquer dos aspectos em que se manifeste” (Silva. 1998). Para Kelsen, não há nada além da convenção humana que esta beleceu a norma, não há um ser superior por trás que justifica a rea lidade jurídica, o que existe é uma norma concreta que representa a convenção social que a tornou válida naquele contexto humano. 2.3 A legitimidade e a validade da lei A respeito da validade e legitimidade da lei, vamos conhecer, por meio das lições do professor Celso Luiz Ludwig (2006, p. 101-124), o pensamento do íilosófo alemão Jüngen Habermas, pertencente a uma das mais influentes linhas do direito moderno, a Escola de Frankfurt. Habermas é considerado um dos autores mais importantes da filosofia do direito contemporâneo. Em sua obra D i r e i t o e d e m o c r a c i a , ele apresenta o princípio da facticidade e da vali dade da norma jurídica. Sustenta Habermas a tese de que a lei deve ser fruto de um con senso racional obtido por meio da livre participação de todos os envol vidos. Tal consenso só será válido e legítimo à medida que os efeitos produzidos possam ser suportados por todos igualmente. Não pode prevalecer somente a vontade da maioria. Ele apresenta o princípio que denomina de £/, ou seja, universalidade da lei (Ludwig, 2006). Traduzindo o pensamento de 1 labermas, Ludwig cita, como exem plo, o fato de que, durante o período do governo nazista, a maio ria dos alemães era favorável à perseguição aos judeus. Nem por isso, argumenta, as ações nesse sentido eram válidas e legítimas, justamente pelo efeito que ela produzia. Tal medida não podia ser suportada pelos judeus alemães, já que cia estava lhes tirando tudo, inclusive a vida. Portanto, a referida lei, embora aprovada por um órgão estatal e apoiada pelo consenso da maioria da sociedade alemã, não era uma medida legítima c tampouco válida. Como forma cie se buscar a validade e a legitimidade, Habermas propõe que as leis se deem por meio do “consenso discursivo”, que é o fundamento da democracia parlamentar. Os requisitos para que ocorra o consenso válido são: a) todos devem participar e ter as mesmas oportunidades dc participação em igualdade dc condições, por meio cio discurso da fala; b) todo o participante é livre e autôno mo para levantar as pretensões que julgar convenientes; c) também todo o participante é livre para apresentar razões que justifiquem suas condições; d) e, ainda, é livre para se posicionar frente a fren te às proposições levantadas pelos outros participantes. Esse é o princípio da democracia discursiva, que vai além da democracia da maioria. São válidas as normas de ação em que to dos possam dar seu assentimento na qualidade de participantes de discursos racionais. E os efeitos que venham a ser produzidos pela lei também possam ser suportados por todos (Ludwig, 2006, p. 101-124). 2.4 Tipologia das normas Pensando na afirmação do parágrafo anterior, focando-se na re alidade legislativa brasileira, a Constituição Federal enumera no art. 59 as espécies de normas jurídicas cuja elaboração ocorre por meio do Processo Legislativo parlamentar brasileiro. São elas: emendas à constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. Essas são as chamadas espécies n o r m a t i v a s p r i m á r i a s , cuja legitimidade é oriunda da própria CF, excetuando-se a emencla constitucional que, uma vez aprovada, passa a integrar a própria Carta Constitucional. Explica Clèmerson Merlin Clève (2000, p. 270) que, nesse pro cesso, cabe ao Executivo editar dois tipos dc normas: a lei delegada e a medida provisória. Porém, o autor conclui que todas as sete espécies dc atos legislativos, “como atos normativos primários, su bordinam-se à norma constitucional e são dotados de aptidão para inovar validamente a ordem jurídica”. Está prevista ainda 1 1a CF uma oitava espécie normativa, o cha mado d e c re t o a 111 ô n o m o , introduzido pela Emenda Consti tucional n° 32, de 11 de setembro de 2001 (EC 11o 32/2001), que alterou o inciso VI do art. 84 da Carta Constitucional. Por esse instrumento jurídico, o presidente da República poderá dispor, me diante decreto, sobre: “a) a organização e funcionamento da admi nistração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou cargos públicos, quando vagos”. Esse decreto não deriva dc uma norma principal, uma lei com plementar, ordinária, delegada, medida provisória transformada em lei, mas é um decreto que tem fundamento constitucional. É, portanto, um decreto autônomo, independente, que não possui nenhuma outra origem a não ser a previsão constitucional de sua existência. A existência do decreto autônomo ( p r ae t e r legern) tem por objetivo suprir a falta de lei sobre dada matéria. Porém, Meirelles (1993, p. 162) adverte que “os decretos autônomos ou indepen dentes não substituem definitivamente a lei: suprem, apenas, a sua ausência, naquilo que pode ser provido por ato do Executivo, até que a lei disponha a respeito. Promulgada a lei, fica superado o decreto”. Dessas sete espécies de regras jurídicas previstas constitucio nalmente, a própria Carta Constitucional procurou estabelecer em relação às cinco primeiras alguns princípios no seu processo de elaboração. Há, portanto, normas constitucionais que tratam de emendas à constituição, das leis coinplementares, das leis ordiná rias, das leis delegadas c medidas provisórias. Apenas em relação aos decretos legislativos e às resoluções a CF silenciou, cabendo aos regimentos internos dos órgãos legislativos estabelecer as situa ções em que eles se aplicam de acordo com a doutrina. As espécies normativas secundárias são os decretos caracteriza dos como ato regulamentar, que encontra fundamento dc validade em um ato normativo primário, como, por exemplo, uma lei. Essas espécies normativas são de competência privativa do presidente da República, tal como demonstrado no art. 84 da CF, mais espe cificamente no inciso IV: “sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução”. O decreto e o regulamento são emitidos pelo presidente da Repú blica e estes objetivam aclarar a lei, ou seja, facilitar a sua execução. Eles possuem base constitucional, como foi visto, pois são normas secundárias, ou seja, sua existência depende de uma norma primá ria, que lhe dá validade. Sem a existência da norma primária (lei), não é possível haver o decreto regulamentar. Outros atos normativos secundários expedidos por ministros de Estado e autoridades com competência para tal, como os regimen tos, os estatutos, as circulares, as portarias, as ordens de serviço, os avisos, os atos, não serão objeto deste estudo, uma vez que se encontram na esfera administrativa, embora integrem também a ordem jurídica. Pelo princípio da simetria constitucional, não apenas a União está sujeita às regras do art. 59 da Carta Magna, relativas ao pro cesso legislativo, mas também os demais entes federados, ou seja, os estados, o Distrito Federal e os municípios. Todos os entes fe derados deverão obedecer a esses princípios naquilo que couber, o que significa que as cspécics de regras jurídicas previstas para a União poderão ser adotadas pelos demais entes federados. Cabe a cada ente, na sua autonomia, adotá-las ou não. 0 Supremo Tribunal Federal (STF) tem manifestado a obrigato riedade dos entes federados a obedecer os princípios constitucionais em inúmeras ações dedaratórias de inconstitucional idade de leis estaduais e municipais que não observam o Processo Legislativo conforme estabelecido na CF. Exemplo que ilustra tal afirmação 6 a Ação Declaratória de Inconstitucionalidade a seguir relatada pelo ministro Celso de Mello (Brasil, 1996): O modelo eslriüurador do processo legislativo, tal corno de lineado cm seus aspectos fundamentais pela Constituição da República - inclusive no que se refere às hipóteses dc iniciativa do processo de formação das leis - impõe-se, en quanto padrão normativo de compulsório atendimento, à incondicional observância dos estados-rnembros. Também em relação ao decreto autônomo, que pode ser baixado pelo presidente da República, sem a participação do Congresso Nacional, em matérias específicas de organização da administra ção pública, o STF, em 2003, por meio de voto relatado pelo mi nistro limar Galvão, admitiu essa possibilidade em nível estadual. Isso significa que também os municípios devem adotar tal decreto, nos mesmos termos da Carta Constitucional. Argumenta o ministro limar Galvão, cm seu voto, referindo-se ao governador do Estado do Rio Grande do Sul, que este possui o poder de dispor “mediante decreto, sobre a organização e funcio namento de órgãos administrativos” (Brasil, 2003b), reconhecendo, assim, a competência estadual de baixar decreto autônomo sobre as matérias especificamente enumeradas na CF. Vamos analisar a seguir cada uma das espécies de normas jurí dicas previstas na Lei Maior, que, para adquirirem validade, devem seguir rigidamente o processo legislativo estabelecido na Norma Constitucional. Caso os princípios constitucionais, na elaboração de alguma dessas espécies normativas, não sejam cumpridos, o Poder Judiciário poderá declarar a inconstitucionalidade destas. I A lei complementar A lei complementar é aquela que complementa a CF no âmbito fe deral ou estadual e, conforme o caso, a lei orgânica, esta na esfera municipal. Esse gênero dc lei tem por atribuição regular matéria cuja competência é do Poder Legislativo e deve ser sancionada pelo chefe do Poder Executivo. A Carta Constitucional enumera os casos que devem ser disciplinados por lei complementar, da mesma ma neira como devem as constituições estaduais e leis orgânicas muni cipais determinar as matérias que serão objeto de lei complementar estadual ou municipal. Na sua aprovação, a lei complementar requer um q u o r u m de maioria absoluta, ou seja, 50% + I dos membros do órgão legisla tivo deve sc manifestar pela sua aprovação (art. 69, CF), só podendo ser revogada por outra lei complementar. Há autores que, por esse motivo (<quorum especial e revogação por outra lei complemen tar), afirmam que ela é hierarquicamente superior à lei ordinária e à lei delegada. Para João Jampaulo Júnior (1997, p. 59), as leis complementares se destinam “a resguardar certas matérias dc caráter paraconsti- tucional, que não ostentam a rigidez dos preceitos constitucionais”. Para que essas leis venham a ser complementares à CF ou à lei orgânica municipal, o próprio texto do artigo do qual elas se ori ginam deve dizer que se tratam de leis complementares. Podemos usar como exemplo ilustrativo o artigo de uma dada lei orgânica a seguir: “Art. 112. O Código Tributário Municipal será objeto de lei complementar”. Ou, então, conforme estabelece o art. 146, inciso I da CF, cabe à lei complementar: “dispor sobre conflitos de competência, cm matéria tributária, entre União, os estados, o Distrito Federal e os municípios”. A iniciativa de lei complementar, bem como de lei ordinária (que será vista adiante c aprofundada na segunda parte deste li vro) cabe no âmbito federal a qualquer membro (deputado ou se nador) ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, do Congresso Nacional, bem como ao presidente da República, ao STF, aos tribunais superiores — Superior Tribunal de Justiça (STJ), Tribunal Superior do Trabalho (TST), Superior Tribunal Eleitoral (STE) e Superior Tribunal Militar (STM), ao procurador-geral da justiça e também a 1% dos eleitores (art. 61, CF). No âmbito dos estados e do Distrito Federal, a iniciativa de lei complementar também cabe, por simetria, a qualquer deputado es tadual, a qualquer comissão, ao governador, ao Tribunal de Justiça e ao procurador-geral da justiça do estado e, nas constituições es taduais que permitirem a iniciativa popular, a um percentual dc eleitores pré-fixado. E, 1 10 município, a iniciativa cabe ao vereador, à comissão da câmara municipal, ao prefeito e a 5% dos eleitores do município. Por sua própria natureza e pelo q u o r u m de maioria absoluta na sua aprovação pelos membros do órgão legislativo, o projeto de lei complementar necessariamente terá que passar pelo plenário. Portanto, para esse tipo de projeto de lei, não se pode aplicar o disposto 1 1 0 inciso 1, § 2° do art. 58 da CF, relacionado à dispensa da competência do plenário em sua votação. O município pode, segundo o entendimento de Vergilio Mariano de Lima (2007, p. 108), dispensara utilização de lei complementar à lei orgânica no seu ordenamento jurídico. O autor afirma que não é impositiva a exigência de lei complementar, “pois a lei orgânica pode ou não decidir se deve haver lei complementar para regula mentar determinada matéria do seu texto”. A lei ordinária A lei ordinária nada mais é que a lei simples, normal, que não re quer maiores formalidades na sua elaboração, a não ser o apoio da maioria simples dos parlamentares, mesmo que haja apenas maio ria absoluta dos membros do legislativo no ato de sua aprovação. Na elaboração da lei ordinária, utiliza-se o mesmo molde para ou tros atos legislativos, tais como o decreto e a resolução. Mas, assim como a lei complementar, a lei ordinária, para efetivamente existir, depende da sanção do Executivo. É a lei que, 1 1a previsão constitucional da sua existência, diz-se: *na forma da lei". Na verdade, ela não possui adjetivo qualificativo, como lei c o 111 p i e m en t a r ou l e i d e l e g a d a . Apesar de constarem no texto da Carta Magna (art. 59, III, CF) como leis ordinárias, o termo o rd i n á r i a não se trata, na verdade, de um qualificativo, mas simplesmente de uma forma diferente de afirmar que esse tipo de lei não possui nenhuma qualidade especial. Para Sidney Guerra e Gustavo Merçon (2002, p. 229), a lei ordi nária é “comumente chamada de rainha das leis ou de lei por ex celência, é a espécie normativa padrão dc caráter especialmente abstrato, que edita, em regra, normas gerais”. E os autores ainda apresentam quatro possibilidades em que a lei ordinária é utilizada para regulamentar situações constitucionais. São elas: 1) A Constituição prevê matéria e determina que a mes ma deverá ser regulamentada por lei ordinária; 2) A Constituição prevê matéria e utiliza simplesmente o ter mo lei na sua regulamentação; 3) A Constituição prevê a matéria mas não indica qual a espécie de normativa que irá regulamentá-la; 4) A Constituição é omissão quanto a matériaporém a sua regulamentação será por via ordinária. Há duas espécies de leis ordinárias, de acordo com o Decreto- Lei n° 4.657, dc 4 dc setembro de 1942, conhecida como Le i. de I nt r o d ii ç ã o d o C 6 d i g o C i v i I li r a s i l e i r o (L1CCB) - as leis gerais e as leis especiais. Ou seja, são leis que estabele cem disposições em seu corpo, que são gerais, genéricas, c que se aplicam a todos os entes federados. E há leis que estabelecem normas especiais, específicas ou peculiares a determinado ente ou situação. Da mesma forma que na lei complementar, a faculdade de ini ciativa da lei ordinária é de qualquer comissão, de qualquer parla mentar (senador ou deputado federal) do Senado da República ou da Câmara dos Deputados, estendendo-se tal direito também ao chefe do Poder Executivo (presidente da República) e aos órgãos superiores da justiça (STF, STJ, STE, TST c STM), c do procura dor-geral da justiça. Também a iniciativa do projeto pode ser do povo (iniciativa po pular), ou seja, no mínimo 1% dos eleitores brasileiros poderão apresentar projeto de lei que começará a tramitar na câmara dos deputados (art. 61, § 2o, CF). No âmbito estadual, a capacidade de iniciativa da lei ordinária é de qualquer das comissões ou qualquer deputado estadual da assembleia legislativa, ao chefe do Executivo (governador do es tado), Tribunal dc Justiça c do procurador dc justiça do estado. As constituições estaduais normalmente preveem a iniciativa popular. No município, a competência de iniciativa da lei ordinária é de comissão ou vereador da câmara municipal, do prefeito c pode, ain da, ser de iniciativa popular, quando no mínimo 5% dos eleitores do município subscrevem um projeto de lei. A lei delegada Delegada é a lei oriunda de unia procuração que o Poder Legislativo outorga ao Poder Executivo para que este legisle sobre determinada matéria. Essa delegação do Legislativo ao Executivo segue determi nadas regras estabelecidas pela CF (art. 68, CF), entre elas a forma de uma resolução que deverá especificar o conteúdo e a maneira do seu exercício. Também o pedido dc delegação deve partir do chefe do Poder Executivo (presidente da República, governador do estado ou prefeito), que o fará ao Legislativo, indicando claramente a ma téria que pretende normatizar. A resolução dc delegação poderá determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional. Lembra Henrique Savonitti Miranda (2007, p. 665) que não pode o Congresso Nacional forçar o presidente da República a legislar c tampouco este constranger o parlamento a lhe dar autorização. O autor acrescenta que a delegação deve ser “um ato de vontade de ambas as partes, sob pena de afronta à independência c harmonia dos poderes constitucionalmente estabelecidos”. A lei delegada é uma exceção ao princípio constitucional da não delegação de funções entre os Poderes, haja vista que o art. 2° da Constituição estabelece que “São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. Isso significa que cada um dos Poderes possui certas especializa
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