Jorge Bernardi - Processo Legislativo Brasileiro - Pesquisável - Ano 2009

Esta é uma pré-visualização de arquivo. Entre para ver o arquivo original

J ZI OITO MA
IBPEX
J o r g e B e r n a r d j
O Processo 
Legislativo
Brasileiro
processo legislativo brasileiro
o 
pr
oc
es
so
 
le
gi
sla
tiv
o 
br
as
ile
ir
o
Jorge Bernardi
l
I
m^ 7EDIT0RA
J ^ IB P E X
m/7EDIT0RA
JsllBPEX
\v. Vicente Machado. 317
(.'i-nlru . Curiliha . Paraná . 80120-010
Fone: (41)2103-7306
\* w u.ediloraihpcx.com.hr
« l i torafan 1 i t orai 1 >|>ex .eom. !»r
Conselho editorial
Ivo José Both. D r. (presidenle)
Elena Codoy. Dr.a
José Raimundo Facion. Dr.
U lf Gregor Baranow. D r.
I Editor-chefe 
Lindsay Azambuja
Editorcs-assistentes 
Adriano Ianzen 
Jerusa Piccolo
Editor de arte 
Rapliael Bernadelli
A nálise de informação 
Adriane Beirauti
Revisão de texto 
Tiago Krelling M arinaska
Capa
Denis Kaio Tanaami
Projeto gráfico 
Raphael Bernadelli
Diagram ação 
Rcgiane de Oliveira Rosa
Iconografia 
Danielle Scholtz
Dados liil<*rna<‘ioiiais de Catalogação na Publicado ((IIP) 
(Câmara Brasileira <lo l.ivro, SP, Brasil)
Bernardi. Jorge.
O processo legislativo brasileiro/ Jorge Bernardi.
- Curiliha: Ibpex. 2009.
Bibliografia
ISBN 978-85-7838-429-6
1. Po<ler legislativo - Brasil. 2. Prática parlamentar
- Brasil. I. Título.
09-05701 Cl)l -340.134(81)
I" ediçüo. 2009 (9.300 exemplares)
Foi feito o depósito legal.
Informamos que éde inteira rcs|>onsabilidade 
do autor a emissüo (le conceitos.
Neiiliuinu parte «lesta puhlieação jxxlerá ser 
reproduzida por qualquer meio ou forma sem a 
prévia autorização da Editora Ibpex.
A violação do> direitos autorais 0 crime 
cstalMrlceido na l.ci n°9.610/98 c punido pelo 
art. 184 do Código Penal.
índices para eatálogo sistemático:
I. Brasil: Processo legislativo: Direito 340.134(81)
iDrroMAmuDA
Agradecimentos - 9 
Prefácio - 13
parte 1 do processo legislativo - 15
Apresentação - 17
I O Legislativo e o nascimento da lei - 19
II A le i-41
III A técnica legislativa - 95
IV Elementos do processo 
deliberativo - 121
V Sessões plenárias nos órgãos 
legislativos - 147
V I Tramitação - 193 •
vil A fase conclusiva do Processo '
Legislativo - 231
V III Controle da constitucionalidade 
das leis - 247 su
m
ar
io
te 2 do poder legislativo - 265
Apresentação - 267 
I O Poder Legislativo brasileiro - 269
li Competências legislativas - 303
III Do poder de iniciativa - 331
IV As comissões parlamentares - 355
V Comissões Parlamentares de 
Inquérito (CIPs) - 395
Referências - 419 
Sobre o autor - 431
Ao meu pai9 Jose Bernardi, que foi 
ferroviário e é servidor aposentado 
do Ministério do Trabalho e Emprego, 
e sempre gostou de política, e me 
encaminhou no mundo maravilhoso 
das letras e do saber. Quando eu ainda 
nem sabia ler, no jornaleiro do trem, 
ele comprou os meus primeiros gibis.
Obrigado papai.
Das normas prescritas como 
justas, o que é considerado útil 
nas necessidades da convivência 
recíproca tem o caráter do justo, 
embora no fim não seja igual para 
todos os casos. Se pelo contrário. se 
estabelece urna lei que depois não 
se revela conforme a utilidade da 
convivência recíproca, então já não 
conservas o ca ráter do justo.
Epicuro (341 a.C. - 270 a.C.)
No dia em que deveria ter início o meu sétimo mandato consecu­
tivo como vereador de Curitiba, conclui este livro. Poderia ter sido 
um dia triste, mas não foi. Estava sereno c satisfeito, pois deixava 
a Câmara Municipal, depois de 26 anos, com a sensação de que 
havia cumprido com o meu dever e que uma página de minha vida 
havia sido virada. Um novo caminho sc abria e, para tanto, eu deve­
ria deixar a trilha que havia percorrido durante a metade de meus 
52 anos.
Na eleição de 2008, recebi 7.116 votos. Fui mais votado que 19 
dos 38 vereadores eleitos. Ao povo curitibano, sou muito grato por 
ter me dado a oportunidade de ser o seu legislador por tanto tempo. 
Agora, outros desafios me esperam e seguirei adiante, conforme o 
destino traçado pelo Criador, ainda no Jardim das Crianças.
Os anos de Câmara Municipal de Curitiba foram, sem duvida, 
um tempo de intenso aprendizado. E a essência desse conhecimen­
to, no aspecto técnico-legislativo, está agora impregnada nestas 
mais de 100 mil palavras que compõem este livro.
O livro, aliás, nasceu de um desafio que fiz a mim mesmo. Ao es­
truturar o projeto do Curso Superior Tecnológico de Gestão Pública 
da Faculdade Internacional de Curitiba (Fatec-lnternacional), pro­
pus a disciplina dc Processo Legislativo. Entendo que esse é um
íDo
£
0 )
s
• I—Io
0 )
cd
bJDcd
tema pouco estudado e são raros os profissionais que efetivamente 
se dedicam a essa matéria que está na gênese de todo o direito. 
Com o curso implantado, tive dificuldades para encontrar um pro­
fessor adequado para a disciplina e alguém disposto a escrever um 
livro sobre matéria, com rigor técnico e científico que se exige na 
área acadêmica.
Tornei-me o professor da referida disciplina e decidi que escre­
veria um livro sobre o assunto. As mais de duas décadas atuan­
do como vereador de Curitiba haviam me dado uma considerável 
bagagem teórica e prática sobre o processo legislativo municipal. 
Dediquei cerca de 18 meses à redação deste livro, sendo que por 
quase seis meses os originais ficaram esquecidos em uma pasta de 
computador, já que eu estava disputando minha sétima eleição à 
Câmara Municipal.
Agradeço a todos os que contribuíram 1 1a minha formação e, em 
especial, a meus colegas vereadores das seis legislaturas que co­
migo compartilharam o plenário da Câmara de Curitiba. Também 
agradeço aos funcionários daquela Casa com quem convivi tantos 
anos e também aprendi. A todos os meus eleitores, a quem sempre 
procurei honrar, me esforçando para corresponder às expectativas 
e cumprindo com os compromissos assumidos, muito obrigado.
Agradeço a Maria Elizabete Lopes Bernardi, minha companhei­
ra que sempre me apoiou. Agradeço aos meus filhos Dudu c Bê, 
que são a maior riqueza que Deus me deu.
Quero agradecer aos colegas do Grupo Educacional Uninter, 
cm especial ao seu fundador, o deputado federal Wilson Piclcr, ao 
diretor-geral, Edimilson Picler, e ao professor Gabriel Picler, que 
possui a sabedoria que só a experiência da vida concede.
Agradeço ainda ao professor Osvaldo Nascimento, diretor aca­
dêmico da Fatec-Internacional, que me orientou na elaboração do 
projeto do Curso de Gestão Pública e, sem o seu apoio e incenti­
vo, certamente esse curso não teria atingido o prestígio que possui
entre os milhares de alunos de todo o Brasil. Também agradeço 
ao professor Benhur Gaio, diretor do Ensino a Distância do Grupo 
Educacional Uninter, que tem sido, acima de tudo, um amigo.
Finalmente, meus agradecimentos à equipe da Editora Ibpex, 
comandada pela editora-chefe Lindsay Azambuja, à Adrianc 
Beirauti, que analisou e conferiu as informações, e a Tiago Krelling 
Marinaska, que fez a correção dos originais.
Muito obrigado.
Curitiba, maio de 2009.
11
Jorge Bernardi sem dúvida já fez história nas atividades legislati­
vas. Digo isso por conhecê-lo e por acompanhar a trajetória deste 
jornalista, advogado, professor e político, cuja atuação foi marcada 
por sucessivos mandatos na Câmara Municipal de Curitiba, cidade 
que é premiada, hoje, com sua prática e dedicação no exercício do 
cargo de Secretário do Trabalho e Emprego.
A nossa torcida, a de seus pares e, principalmente, a dos seus 
milhares de eleitores fiéis, é para que essa dedicação às causas 
públicas continue a motivar suas atividades. Assim, quando nos 
deparamos com uma obra como esta - O processo l e g i
s l a - 
/ i v o I) ra s i l e i r o , temos a certeza de que estamos diante de 
uma exposição na qual, além do profundo conhecimento teórico, 
podemos compartilhar do resultado de uma vida dedicada ao "di­
reito legislativo”, ao direito de exercermos como cidadãos as prerro­
gativas que as leis nos dão para construirmos uma sociedade como 
idealizamos. Diria a obrigação dc assim procedermos. E para isso 
o conhecimento é substancial.
Portanto, está de parabéns Jorge Bernardi (professor do Grupo 
Uninter) pela publicação desse compêndio onde podemos nos fartar 
com a ampla explanação sobre como ocorre o Processo Legislativo 
e a abrangência do Poder Legislativo nas três esferas constitutivas pr
ef
ác
io
da organização a que chamamos n a ção - Brasil! Isto é, a União, 
os estados e Distrito Federal, bem como os municípios.
Nesse sentido, nos causaram especial interesse neste livro, além 
da contextualização histórica, as interligações feitas entre o que 
está descrito nos textos dc lei e a sua aplicação no que concerne 
às técnicas, à prática, aos elementos e às tramitações próprias do 
Pi ocesso Legislativo, bem como às diversas áreas de competência 
do Poder Legislativo, ou seja, as “duas faces da mesma moeda”, as 
quais nesta obra ficaram delineadas nas suas especificidades sem 
perder as conexões próprias de sua condição de siinultaneidade ou 
inseparabilidade.
Mais uma vez, parabéns, professor Bernardi! Parabéns ao Grupo 
Uninter, que conta com sua colaboração. Parabéns, principalmente, 
aos interessados nos assuntos do âmbito legislativo que agora usu­
fruem da leitura desta obra.
Wilson Picler 
Deputado Federal
14
do processo legislativo
Esta obra, O p ro c es so l eg i s 1 a t i v o b r a s i l e i r o 9 está 
dividida em duas partes; no entanto, ambas as partes são comple- 
mentares entre si. Esta parte, dividida cm oito capítulos, estuda 
os elementos constitutivos do Processo Legislativo e a segunda, di­
vidida em cinco capítulos, dedica-se ao Poder Legislativo e seu 
funcionamento.
0 primeiro capítulo busca a origem dos legislativos e o nasci­
mento da lei, desde sua origem mais arcaica no Conselho dos 
Anciãos, passando pelo Senado Romano, pelo Parlamento Inglês, 
que gerou os regimes democráticos modernos, até a origem do le­
gislativo brasileiro nas câmaras municipais, passando pelo período 
do Império e chegando à República. Este capítulo também analisa 
a origem e a prática do Processo Legislativo e é concluído com uma 
reflexão sobre a lei no futuro.
A lei é o objeto de estudo do capítulo segundo. Nesse aspecto, 
busca-se um conceito da norma jurídica e estuda-se a visão filo­
sófica da lei natural e da legitimidade e validade da lei segundo 
Habermas. Este capítulo também analisa a tipologia das normas - 
leis complementares, ordinárias, delegadas, medidas provisórias, 
decretos, resoluções e emendas à Constituição Federal, às consti­
tuições estaduais c às leis orgânicas municipais.
%
ap
re
se
nt
aç
ao
A técnica legislativa é pauta do terceiro capítulo. A importância 
c o alcance da técnica na estruturação das leis, a forma dc articu­
lação e redação legislativa, as regras para alteração e consolidação 
de leis e atos normativos e sua conseqüente redação no âmbito do 
Executivo federal são contemplados com especial atenção.
Estudam-se os elementos do processo deliberativo no capítulo 
quarto da primeira parte da obra. Procura-se identificar e definir o 
papel do plenário, bem como definir as atribuições das sessões plená­
rias e suas características: ordinárias, extraordinárias, solenes e pre­
paratórias. A forma como ocorrem as sessões solenes no Congresso 
Nacional, especialmente as referentes à posse do Presidente e Vice- 
Presidente da República, bem como a recepção de Chefe de Estado 
estrangeiro, são assuntos abordados neste capítulo. A ordem do dia, 
o expediente c as explicações, debates, q u o r u rn c modalidades 
de votação também são objeto de análise neste item.
No capítulo quinto, são demonstradas as formas como ocorrem as 
sessões plenárias nos diversos órgãos legislativos brasileiros: Câmara 
dos Deputados, Senado Federal, Congresso Nacional, assembleias 
legislativas e câmaras municipais. Analisa-se também como se pro­
cessa as deliberações dentro das referidas Casas Legislativas.
O capítulo seguinte possui como objeto de estudo a tramitação 
dos projetos nas Casas Legislativas, analisando-se o regime ordiná­
rio, o regime de urgência 1 1a Câmara dos Deputados, 1 1 0 Senado, 
nas assembleias legislativas e câmaras municipais. Já 0 capítulo 
sétimo analisa a fase conclusiva do Processo Legislativo: sanção, 
veto, promulgação, publicação, revogação da lei, atas e anais.
O oitavo e último capítulo desta primeira parle trata do controle 
da constitucionalidade das leis. A ação direta de inconstitucionali- 
dade, a ação declaratória dc constitucionalidade e a inconstitucio- 
nalidade por omissão são analisadas. Também são contemplados o 
controle da constitucionalidade das leis estaduais, distritais e mu­
nicipais, bem como os efeitos da declaração de inconstitucionalida- 
de e a suspensão por parte do Legislativo da lei inconstitucional.
I
A origem mais remota do Poder Legislativo encontra-se nos Conse­
lhos de Anciãos que vários povos antigos conheceram. Cerca de 
quatro mil anos antes de Cristo, as tribos começaram a estabelecer 
os seus conselhos que tinham como finalidade disciplinar a vida 
comunitária e aconselhar e orientar os chefes que, com o tempo, 
passaram a ser denominados de r e i s , à medida que esses povos 
iam aumentando em número e subdividindo-se em várias tribos.
Os egípcios, os sumérios, os babilônicos, os hebreus, os romanos 
e também os gregos (atenienses, espartanos e alguns outros povos 
da Grécia) conheceram tal instituição. A organização política ar­
caica era inicialmente constituída pelos anciãos da cidade, baseada 
na tradição c nos costumes, transmitida oralmente c impregnada 
de conceitos e princípios eclesiásticos e religiosos.
Na Grécia antiga, por exemplo, a democracia era direta; as pes­
soas se reuniam nas assembléias c ali deliberavam sobre situações 
específicas.
Explica Nelson Saldanha (1985, p. 37) que a
assembleia deliberava, porém, sob certas normas: era pre­
ciso que os problemas lhe fossem levados pelo Conselho.
Além disso, a assembleia não emitia leis propriamente: 
estas existiam como um quadro de regras estáveis. Ela 0 
Leg
isla
tivo
 e 
o n
asc
ime
nto
 d
a l
ei
julgava casos e formulava decretos e julgamentos sobre 
quest ões particulares.
Era o Conselho dos Anciãos, reunido em assembleia, que pro­
punha as leis. As propostas dessas leis eram levadas para consulta 
ao povo que, reunido cm Ágora*, aprovava-as ou não. Assim era o 
sistema de governo dessa civilização - não havia órgãos legislativos 
tais como os conhecemos hoje, constituídos por representantes do 
povo; a democracia era exercida de forma direta, ou seja, pelas 
próprias palavras dos cidadãos.
li As civilizações arcaicas
As civilizações arcaicas tiveram seus reis legisladores, que procu­
raram unificar as normas de convívio social que, ao longo dos sécu­
los, eram sistematizadas e aplicadas por intermédio dos conselhos 
de anciãos, através de uma espécie de códigos. A primeira dessas 
legislações de que se tem notícia foi implantada pelo rei Surnério Ur- 
Nammu, da dinastia de Ur, por volta de 2.050 a 2.032 a.C., e ficou 
conhecido por C ód ig o d e Ur- N a rn u (Pinto, 2007, p. 27).
Dois outros códigos também tiveram sua significância na histó­
ria da legislação: o Código de Esnunna, cidade da Acádia (1930
a.C.) e o Código de Lipit-Ishtar (1934-1924 a.C.), da cidade de 
Isin. Observa-se nesses códigos normas de responsabilidade civil, 
direito de família, responsabilização dos proprietários por danos e 
lesões corporais aos animais, estes seguidos de morte, conforme 
relata Cristiano Paixão Araújo Pinto, citando Aymard e Auboyer 
(2007, p. 28).
Agora: espaço público; praça principal das cidades gregas 
da Antiguidade clássica.
0 código de maior destaque da Antiguidade foi o do Rei Hamu­
rabi, que governou a Babilônia, civilização que sucedeu os sumérios. 
llamurabi, o quinto rei da dinastia de Babel, reinou na Babilônia, 
provavelmente, entre 1955 a 1913 a.C., considerado o período áu­
reo daquele império, no qual foram conquistadas imensas áreas 
territorias e foram unificados, sob seu governo, os povos semitas, os 
amarrus e os sumérios, no tocante aos aspectos políticos, sociais, 
culturais c religiosos desses respectivos povos.
Conforme Amilcare Carletti (1986, p. X \ 11), a civilização ba- 
bilônica era na verdade um estado feudal com três classes de in­
divíduos: os homens livres, que possuíam direitos civis c políticos 
(funcionários, escribas, sacerdotes, comerciantes, profissionais au­
tônomos, camponeses e a maioria dos soldados); a classe interme­
diária, composta por pequenos arrendatários dc terras, soldados, 
pastores, escravos libertos; e a classe dos escravos.
0 Código de Hamurabi constituía-se em preceitos de convivên­
cia social, que perfaziam duzentas c oitenta c duas normas (ou ar­
tigos), abrangendo vários aspectos da vida civil, religiosa e política. 
Ele foi descoberto por arqueólogos franceses em 1901, na Pérsia. 
Texto gravado na pedra, o documento encontra-se hoje exposto no 
Museu do Louvre, em Paris. A característica principal do Código 
de Hamurabi é que ele estabelece, em seu prólogo, que as normas 
nele expostas foram repassadas ao rei pelo deus Samas, que c o 
Vleus sol e da justiça”.
Entre as normas previstas nesse código, encontram-se aquelas 
referentes à organização social, envolvendo os homens livres c os 
escravos - normas de direito penal, de direito processual, de direi­
to de família e herança, de direito privado, de direito patrimonial, 
bem como as normas relativas à prccificação dos produtos, à con­
duta dos escravos e de suas relações, entre outras.
Como exemplo das normas de llamurabi, observa-se o art. 155, 
que diz: “Se alguém promete uma noiva a seu filho, e seu filho
mantém comércio com ela (Casa com ela) mas aquele depois (o 
pai) dorme com ela, e é preso em flagrante, deverá ser amarrado 
e jogado na água” (Carletti, 1986, p. 181). Observa-se que essa e 
muitas normas do Código de Hamurabi comporão posteriormente a 
legislação hebraica e outras legislações antigas.
O livro de Lev í t i c o (Bíblia, A. T., 20: 12) praticamente re­
pete a legislação hamurabiana. Vejamos: ”Se um homem se deitar 
com a nora, ambos serão mortos; fizeram confusão; o seu sangue 
cairá sobre eles”. Ou seja, o homem que tivesse relações sexuais com 
a nora seria, pelo Código de Hamurabi, amarrado e jogado na água e, 
provavelmente, morreria. Na legislação mosaica, ele também deveria 
ser morto, não esclarecendo de que forma isso deveria ocorrer.
Em análise conclusiva, Ângelo São Paulo (1972, p. 80-81) enfa­
tiza que as normas sobre os procedimentos dos indivíduos surgem 
nas civilizações babilônica, egípcia e indiana que estão elencadas 
no Código de Hamurabi, de Bockharis e Amasis, de Manu, respec­
tivamente, e. já na civilização clássica, em Atenas, na Grécia, com 
as leis de Sólon. Essas leis não apenas trataram da forma de julgar, 
mas também dos atos que não deveriam ser praticados.
1.2 Conselho dos Anciãos entre os hebreus
A primeira citação bíblica referente aos anciãos é encontrada em 
G enes is (Bíblia, A. T., 50: 7), quando José vai sepultar seu pai, 
acompanhado dos servos do faraó, dos anciãos de sua casa e de 
todos os anciãos do Egito.
0 Conselho dos Anciãos possuía, em cada civilização, suas 
devidas atribuições. Entre os hebreus, porém, o conselho zelava 
basicamente pela doutrina religiosa, além de aconselhar os seus 
governantes em assuntos referentes às questões internas e externas, 
principalmente no que diz respeito às guerras c aos relacionamentos
com os outros povos, e promover a justiça. A origem do tribunal do 
júri está atrelada à existência do Conselho dos Anciãos.
E, cerca de mil e quinhentos anos antes de Cristo, Moisés, na 
sua iniciativa de libertar o povo judeu do cativeiro no Egito, após 
receber as revelações divinas de sua missão, era orientado a in­
formar os anciãos. Deus, falando a Moisés diz: 66Vai, e ajunta os 
anciãos de Israel e dize-lhes: O Senhor Deus de vossos pais, o Deus 
de Abraão, de Isaque c de Jacó, me apareceu, dizendo: Certamente 
vos tenho visitado e visto o que vos é feito 1 1 0 Egito’' (Bíblia, A. T. 
Êxodo, 3: 16).
Em sua jornada pelo deserto, após deixarem o Egito, os hebreus 
murmuravam, reclamando da situação de penúria na qual se encon­
travam. Moisés, seguindo a orientação divina, constituiu o Conselho 
dos Anciãos com 70 membros (Bíblia, A. T. Números, 1: 16). 
Esse conselho era uma espécie de parlamento, que passou a dividir 
com Moisés a autoridade perante o povo.
Moisés tornou-se o maior legislador dos hebreus, atribuindo a 
Deus Iodas as leis que estabeleceu durante a longa peregrinação 
de 40 anos de seu povo no deserto, após deixar o cativeiro no Egito. 
Aos pés do Monte Sinai, segundo a Bíblia, “Diante dos trovões, das 
chamas, da voz da trombeta e do monte que fumegava”, Deus cha­
mou Moisés ao alto da montanha e lhe transmitiu a mais importante 
lei do povo Hebreu - os Dez Mandamentos (Bíblia, A. T. Êxodo, 
20: 1-18).
Segundo o relato bíblico, quando Moisés desceu a montanha do 
Sinai, onde teve contato com Deus, trouxe consigo duas tábuas de 
pedra, que continham os Dez Mandamentos (Bíblia, A. T. Êxodo, 
32: 15). Com o passar dos anos, Deus transmitiu a Moisés outras 
600 leis que disciplinaram a vida civil e religiosa dos hebreus.
As leis mosaicas encontram-se no p e n i a t e u c o , os cinco 
primeiro livros da Bíblia: G ê n e s i s , Ê x o d o , L e v i t i c o , 
N ú meros e D e u ter ono m i o . A opinião dos estudiosos é que,
de todos os 1 ivros do p e n t a t e uco 9 o De u ter o n ô m i o é es­
pecial, pois, em grego, significa “Segunda Lei'’, c 6 constituído de 
normas concretas e não de narrativas como os demais livros.
De acordo com Jayme de Altavila (1979, p. 16), o Deutero- 
n 6 mi o “revela cm seus versículos uma orientação mais legal c 
menos doutrinária, explicando-se nele todas as aspirações e todos 
os deveres promulgados pelo seu autorizado legislador”.
Durante centenas dc anos, essas leis foram sendo transmitidas 
oralmente de geração em geração e aumentando em número, até 
que, por volta do século III da Era Cristã, elas foram escritas. 
Surge, então, a M i s h n a h , a primeira coleção dc tradições legais 
judaicas de autoridade, o documento mais respeitado pelos judeus, 
depois da B í b l i a (Miller; Huber, 2006, p. 18).
Na cpopcia bíblica, observamos que Davi foi coroado e ungido 
Rei de Israel, em Hebrom, pelos anciãos, após um pacto com eles 
(Bíblia, A. T. II Samuel, 5: 3; I Crônicas, 13: 3). E, no tempo de 
Jesus (Novo Te s t a m e n t o ), esse conselho dc anciãos ainda 
existia e era denominado de A n c i ã o s d o Povo , os quais tive­
ram uma participação importante na prisão e na morte do “Mestre 
da Galileia” (Bíblia, N. T. Lucas, 22: 66; Mateus, 16: 21; 21: 23; 
26: 3, 47, 57).
Ainda segundo o relato bíblico, os principais sacerdotes, junta­
mente aos anciãos, subornaram os
soldados romanos, dando a eles 
uma grande soma em dinheiro para que afirmassem que Jesus 
não havia ressuscitado, mas sim que o seu corpo fora roubado por 
seus discípulos (Bíblia, N. T. Mateus, 28: 12-15). Ainda segundo o 
Livro Sagrado, na vitória final do bem contra o mal, vinte e quatro 
anciãos prostrar-se-ão e adorarão a Deus, que se acha sentado no 
trono, louvando-o com améns c aleluias (Bíblia, N. T. Ap, 19: 4).
1.3 0 Senado Romano
O Senado Romano se encontra na genealogia do Poder Legislativo 
e também possui sua origem nos Conselhos de Anciãos. A pala­
vra s e n a d o vem do latim 5 e n a t u s , cuja origem terminológica 
encontra-se no termo seri ex , que significa “velho”, “idoso*’, “de 
cabelos brancos”.
Durante as três fases mais importantes do Império Romano, o 
Senado exerceu papéis distintos, ora com mais poder, como no 
período da República, ora com poderes limitados, como nos perío­
dos da Realeza e do Império. No período da Realeza (fundação de 
Roma - 753 a.C. até 509 a.C.), o Senado Romano chegou a ser 
composto por 300 senadores, normalmente líderes das principais 
famílias patrícias romanas.
Em relação às atividades de governo e de Estado do rei, o papel 
do Senado romano era consultivo, de aconselhamento; o rei, por sua 
vez, não cra obrigado a acatar a opinião dos senadores. A respeito 
das deliberações das assembleias (comícios), o Senado possuía o 
poder de sanção ou veto, que validava ou não as normas aprovadas 
pela população. A aprovação das decisões das assembleias pelo 
Senado eram chamadas de p a t r u m a u c t o r i í a s .
No período republicano romano (510 a.C. a 27 a.C.), o Senado 
passa efetivamente a exercer o controle do governo. Nessa época, 
o Senado tem, além dos patrícios, os plebeus em sua composição, 
chegando a mais de 1.000 senadores vitalícios e, na sua grande 
maioria, oriundos das famílias mais ricas dc Roma. O Senado ro­
mano ficou conhecido na Antiguidade pela sigla S. P. Q. R., que 
significa S e n a t u s P o p u 1 u s Q u i d R o m a n u s , que sig­
nifica “Senado e o Povo Romano”.
Nesse período, o Senado elegia os cônsules romanos que go­
vernavam o império, normalmente em número de dois ou três. O
25
O 
Leg
isla
tivo
 e 
o n
asc
ime
nto
 d
a 
lei
Senado fiscalizava a atuação dos cônsules nas áreas administrativa, 
financeira, militar, que tinham mandato por tempo determinado, 
de um a dois anos. Antes das decisões importantes, os cônsules 
buscavam normalmente o aconselhamento, o aval dos senadores. 
O Senado também exercia a fiscalização das leis que poderiam ser 
declaradas nulas, se estas não seguissem as formalidades legais.
Foi durante o período republicano de Roma, por volta dos 
anos 451 e 450 a.C, que surgiu a primeira c uma das mais im­
portantes codificações de todos os tempos, referentes ao Direito 
Romano, conhecida como a Lei das Doze Táb u as ( L e x 
Dece m b i ra l i s ) , baseada na legislação grega, em especial nas 
leis de Sólon. Segundo a tradição, um grupo de dez homens, conhe­
cido como dece n v i r a t o , foi incumbido de elaborar um projeto 
de código. Pesquisas recentes, conforme Francisco Quintanilha 
Veras Neto (2008, p. 133), atribuem o projeto a uma comissão de 
três ou cinco magistrados. Essa lei foi promulgada pelo Senado 
e inscrita em tábuas de madeira, que foram afixadas no Fórum 
Romano para que fossem conhecidas por iodos os cidadãos.
Durante o período do Império (27 a.C, - 476 d.C.), o Senado em 
Roma perdeu várias dc suas prerrogativas conquistadas no período 
republicano. O Senado contava nesse momento com 600 integrantes 
legisladores (400 a menos que no período republicano) graças às 
determinações de Augusto César, em 18 a.C. O Senado, no entanto, 
continuou tendo importância como órgão consultivo e deliberativo 
em matérias legislativas, até a queda definitiva do Império, em 476 
d.C. Com o fim do Império Romano do Ocidente, tem início uma 
fase de retrocesso da civilização em praticamente todas as áreas, 
época histórica conhecida no ocidente como / d a d, e Méd i a .
Lembra Luiz Navarro dc Britto (1983, p. 3) que, na época do 
Império Romano, a proposta (iniciativa das leis) era de um magis­
trado, sendo que os comícios votavam as leis. Aos comícios, não 
lhes cabia a iniciativa. Esse mesmo magistrado tinha conhecimento 
prévio dos projetos e durante um
trinundium (927 dias no intervalo de três mercados), 
discutiam-no e tomavam deliberações preliminares (con- 
tiones) para, afinal, no dia designado, respondessem à 
interrogação (rogatio) do magistrado e convertessem ou 
não o projeto em lei.
Inicialmente, na civilização romana, o voto era verbal, 
lembra Navaro, sendo registrados por um apurador de 
votos em urna tábua revestida de cera. Com o passar dos 
tempos, introduziu-se o voto escrito e secreto.
Isso prova a influência do legislador romano na civilização 
ocidental até os dias de hoje. São muitas as nações que possuem 
Senado, com funções semelhantes do Senado Romano, que, por 
muitos séculos, foi uma espécie de poder colegiado que dirigiu a 
civilização românica.
1.4 0 Parlamento Inglês
É na Idade Média que surge o embrião do Poder Legislativo como 
o conhecemos atualmente. Deu-se com a revolta dos nobres na 
Inglaterra. Com o apoio do Papa, a nobreza impõe limitações aos 
poderes reais, em 1215, por meio da Magna Carta, c o rei João, 
monarca da referida época, fica conhecido na história como J o ã o 
S e m - Te r r a .
O Rei João não concordou com as prerrogativas da Magna Carta, 
que previa poderes para um comitê formado por 25 barões, que 
poderia anular as decisões reais, inclusive utilizando-se da força, 
sc necessário. No mesmo ano em que o documento foi criado c ho­
mologado, a Inglaterra mergulhou na guerra civil e João Sem-Terra 
faleceu no ano seguinte.
A Magna Carta, redigida cm latim, foi revisada algumas vezes; 
a versão de 1297, que contém o selo do rei Eduardo I, ainda possui
parte da introdução e de alguns artigos - o Io, o 9o e o 29° que 
estão em vigor 1 1a Inglaterra até os dias dc hoje. Especialistas apon­
tam que a Magna Carta deu origem às monarquias constitucionais.
Durante esse período histórico, que vai até a Revolução Francesa, 
surgem cm vários países europeus parlamentos que tentam limitar 
o poder de seus soberanos. Normalmente, esses órgãos legislati­
vos eram formados por três classes sociais: a nobreza, o clero e 
a burguesia. Em cada país, esse “órgão legislativo” possuía um 
nome diferente, porém as atribuições e seu funcionamento eram 
semelhantes. Na França e em Piemonte, eram conhecidos como 
E s t a dos Ge r a i s ; na Espanha, recebiam a designação de 
C o r t e s ; na Sardenha, por sua vez, eram chamados de E s t a ­
m e n t o s ; P a r l a m e n t o s na Sicília e em Nápoles, e assim por 
diante (Bastos; Martins, 1999, p. 4).
No século XV II, a Inglaterra enfrenta uma guerra civil que se 
estende por vários anos (1642 a 1649), durante o reinado de Carlos I, 
motivada por lutas entre os partidários do rei e o parlamento lide­
rado por Oliver Cromwell. O rei acaba sendo condenado à morte 
em 1649, e Cromwell passa a governar a Inglaterra, impondo uma 
ditadura militar ao país.
Após a morte de Cromwell e a destituição de seu filho, Ricardo 
Cromwell, que o sucedeu oito meses depois, a monarquia foi res­
taurada em 1660, porém o parlamento passou a scr permanente, o 
que não ocorria antes da guerra civil. A Inglaterra tornou-se pouco 
a pouco em uma monarquia constitucional, fato que se consolidou 
com a Revolução Gloriosa, com a deposição do rei Jaime II, cm 
1688, pelo parlamento. O reinado de Maria II e de seu marido
Guilherme III, por sua vez, demarcou o início de um período que 
se estende até os dias de hoje, no qual os reis desempenham um 
papel meramente decorativo.
A partir da experiência inglesa, as sociedades do mundo todo 
também passaram a adotar o princípio da divisão dos poderes,
tornando-se o Poder Legislativo um poder autônomo e independen­
te do Poder Executivo, embora harmonizado com este. Nesse perío­
do, destaca-se o pensamento do filósofo liberal John Locke que, por 
meio de sua obra, S e g u n d o t r a t a d o sobre o g o v e r n o , 
propõe uma separação dc poder entre Legislativo c Executivo.
Essas ideias influenciarão, quase um século mais tarde, os ilu- 
ministas franceses - como o Conde Montesquieu, que propõe a 
separação dos poderes cm Legislativo, Executivo c Judiciário, que 
irão nortear as revoluções americana e francesa, no final do século 
XV III. Surge, nesse momento, o Poder Legislativo moderno como 
as democracias contemporâneas conhecem e praticam.
1.5 Origem do Poder Legislativo no Brasil
0 Poder Legislativo Brasileiro tem nas câmaras municipais do 
período colonial a sua gênese. Eram elas compostas de um presi­
dente, três vereadores, dois almotacéis*, um escrivão, e dois juizes, 
escolhidos de forma indireta pelos eleitores, estes sim eleitos pelos 
homens livres do lugar. Também compunha a Câmara o Juiz de 
Fora, este vitalício, que atendia a mais de uma municipalidade.
Possuíam as câmaras as atribuições estabelecidas nas ordena­
ções do reino. Eram elas afonsinas, manuelinas e filipinas, ou seja, 
as leis que foram compiladas durante os reinados dos reis que le­
vam os seus nomes. As câmaras abrangiam as atribuições adminis­
trativas, englobando o poder que dispunham no que atualmente se 
denomina de E x e c u t i v o , Le g i s I a t i v o e J u d i c i á r i o .
As atribuições executivas da câmara iam desde a nomeação 
de servidores, tais como fiscais de tributos, depositários públicos,
Almotacéis: espécie dc fiscais dc pesos e medidas que 
atuavam junto às câmaras no período colonial.
fiscais de estradas, tesoureiros, entre outros, até a realização de 
obras públicas. Na função judiciária, esses mesmos servidores 
julgavam as injúrias verbais. Já no exercício das atribuições le­
gislativas, estes decretavam posturas municipais que deveriam ser 
obedecidas pela população, estabeleciam tributos, criavam novos 
arraiais e chegavam até a convocar e destituir autoridades nome­
adas pela Coroa Portuguesa, como, por exemplo, no célebre caso 
relatado por Hely Lopes Meircllcs (2006, p. 37), renomado doutri- 
nador, o qual se refere à destituição, por parte da Câmara do Rio de 
Janeiro, do governador Salvador Correia de Sá e Benevides, sendo o 
mesmo substituído por Agostinho Barbalho Bezerra.
O momento áureo das câmaras municipais do período colonial 
ocorreu no início do Império, quando, em 1823, Dom Pedro I dis­
solveu a Assembléia Nacional Constituinte. O imperador descartou 
o projeto que eslava sendo criado pelos constituintes e nomeou o 
seu Conselho de Estado para elaborar a primeira constituição bra­
sileira. cujo projeto foi encaminhado às câmaras dc todo o país para 
que apresentassem sugestões e a aprovassem.
Essa atitude imperial reconheceu a legitimidade das câmaras 
municipais como um ente legislativo, já que foram elas que aprova­
ram a Constituição do Império do Brasil, de 1824. Em 1828, a Lei 
Regulamentar do império transforma as câmaras municipais em 
corporações meramente administrativas, subordinando-as às assem­
bleias legislativas das províncias.
A Constituição de 1824 foi a que mais tempo vigorou na histó­
ria de nosso país - 65 anos, sofrendo apenas uma emenda, o Ato 
Adicional de 1834. Depois dessa lei regulamentar, pouco a pouco, 
as câmaras foram perdendo seu prestígio e brilho com as diversas 
constituições e leis que se seguiram.
0 Legislativo no Império
Com a Constituição Imperial de 1824, surge o Poder Legislativo 
no Brasil, regido pelo sistema bicameral, por meio da Assembleia 
Geral, composta pela Câmara de Deputados, temporária e eletiva, e 
pela Câmara de Senadores ou Senado, cujos membros eram eleitos, 
porém com mandato vitalício (arts. 13, 14 e 40, Cl).
No Império, o Brasil era um país unitário, porém dividido em 
províncias (art. 2o, Cl). A Constituição reconhecia quatro pode­
res políticos do Império Brasileiro, delegados pela nação: o Poder 
Legislativo, o Poder Moderador*, o Poder Executivo e o Poder 
Judicial. A nação era representada pelo imperador e pela Assem­
bleia Geral (arts. 10, 11 e 12, Cl).
O voto era ccnsitário - primeiro, escolhiam-se os eleitores dc pa­
róquia e de província, e estes escolhiam os deputados e senadores. 
Os senadores eram escolhidos em lista tríplice, cabendo ao impera­
dor a escolha final de quem ocuparia o cargo por toda a vida.
Explica Octaciano Nogueira (2001, p. 58) que, desde 1831, os 
membros do Partido Liberal contestaram o fato dos senadores pos­
suírem mandato vitalício. Porém essa situação permaneceu durante 
todo o período imperial, até a Proclamação da República, quando 
eles passaram a ser eleitos por mandato com prazo determinado.
A Câmara dos Deputados era composta inicialmente de 102 
membros. Esse número de parlamentares aumentou de acordo 
com a criação de novas províncias; no final do Império, a Câmara 
já contava com 116 deputados. Já o Senado era composto por um 
número de integrantes correspondente à metade dos membros da 
Câmara de Deputados. No entanto, em províncias que contassem
Poder Moderador: quarto poder introduzido pela Constitui­
ção do Império, de 1824, que dava ao imperador brasileiro 
a capacidade de interferir, junto aos outros poderes, em um 
conflito.
apenas com um deputado, deveria haver, necessariamente, um se­
nador instituído (arts. 42, Cl). Já 1 10 caso dc províncias que pos­
suíssem 11 deputados, por exemplo, o número de senadores seria 
correspondente a 5 (art. 41, Cl).
A reunião da Assembléia Geral era dirigida pelo presidente do 
Senado. Para que as sessões se realizassem, era necessária a pre­
sença de metade mais um dos membros de cada uma das Câmaras, 
que deliberavam por maioria absoluta dos votos dos membros pre­
sentes (arts. 22 e 25, Cl). Deputados e senadores eram invioláveis 
em suas opiniões manifestadas no exercício de suas funções, assim 
como não poderiam ser presos, salvo por ordem da respectiva Câ­
mara ou em flagrante delito de pena capital (arts. 26 e 27, Cl).
A Assembleia Geral comandava, por delegação, o Poder Legis­
lativo, cabendo a sanção das leis ao imperador (art. 13, Cl). A le­
gislatura era de quatro anos e cada sessão anual durava quatro 
meses, tendo início 1 10 dia três de maio. Entre as atribuições dessa 
instituição, estavam a dc tomar o juramento ao imperador, ao prín­
cipe imperial, ao regente ou regência; eleger a regência ou o re­
gente e demarcar os limites de sua autoridade; além de reconhecer 
o príncipe imperial como sucessor do trono, 1 1a primeira reunião 
realizada logo após seu nascimento, entre outras incumbências (art.
15, Cl).
Nas províncias, havia conselhos gerais que exerciam o Poder 
Legislativo nessas unidades territoriais. Nas regiões mais popu­
losas, esses conselhos eram compostos por 21 membros e nas 
demais por 13 membros. Os membros dos Conselhos Gerais dc 
Províncias deveriam ter mais de 25 anos e eram eleitos juntamente 
aos deputados nacionais e senadores para mandato de 4 anos, e a 
sessão legislativa tinha a duração de 2 meses ao ano (arts. 73, 74, 
75 e 77, Cl).
Entre as atribuições dos Conselhos Gerais, estavam as de propor 
c deliberar sobre os negócios mais interessantes dc suas províncias,
formando
projetos peculiares e acomodados às suas localidades e 
urgências. O funcionamento dos conselhos gerais era regulamentado 
por regimento aprovado pela Assembleia Geral (arts. 81 e 89, Cl).
A Constituição do Império manteve a organização política do 
período colonial, estabelecendo que em todas as cidades c vilas 
haveriam câmaras de vereadores, às quais competia o governo 
econômico e municipal. Os vereadores eram eleitos em número es­
tabelecido por lei, sendo que o mais votado seria incumbido da pre­
sidência da câmara. Tambérn era competência dessas instituições 
as posturas policiais, a fiscalização 1 10 âmbito econômico e urbano, 
bem como a aplicação dc suas rendas, ou seja, das arrecadações e 
tributos (arts. 167, 168 e 169, Cl).
0 Legislativo na República
Com a Proclamação da República, em 15 de novembro dc 1889, 
o Brasil deixa de ser um país unitário, regido pelo sistema de go­
verno monárquico, para tornar-se uma República Federativa, aos 
moldes dos Estados Unidos da América. A primeira constituição 
republicana, de 1891, estabelecia que o Poder Legislativo deveria 
ser exercido pelo Congresso Nacional, composto da Câmara dos 
Deputados e do Senado, com a sanção do presidente da República 
(art. 16, CF/1891).
A legislatura 1 1a República Velha durava 3 anos, sendo os de­
putados eleitos para o mandato de uma legislatura e os senadores, 
por sua vez, para 9 anos de mandato. Cada estado passava a ter 3 
senadores e o mínimo de deputados exigido por estado era de 4 
integrantes, portanto, a cada 70 mil habitantes, havia um deputado. 
O vice-presidente da República era presidente do Senado (arls. 17, 
28, 31 e 32, CF/1891).
Senadores e deputados tiveram sua inviolabilidade ampliada, 
além das opiniões, para as palavras e votos no exercício do man­
33
O 
Leg
isla
tivo
 e 
o n
asc
ime
nto
 d
a 
lei
dato. Também certas ações se tornaram incompatíveis com o exer­
cício do mandato parlamentar, como a celebração de contratos com 
o Executivo, ocupação de cargos em comissão, inclusão na da di­
retoria de bancos ou companhias que gozassem de benefícios do 
poder público (arts. 19, 23 c 24, CF/1891).
Entre as atribuições privativas do Congresso Nacional, estava 
a de aprovar o orçamento nacional, legislar sobre os direitos ci­
vil, comercial, criminal e processual (especificamente na justiça 
federal) e decretar leis e resoluções para o exercício dos poderes 
da União, bem como as leis orgânicas*, objetivando a execução da 
Constituição (art. 34, CF/1891).
Pode-se dizer que na Constituição de 1934 o Poder Legislativo 
teve avanços em relação à primeira Constituição Republicana, prin­
cipalmente em relação às competências legislativas. Porém, o sis­
tema aprovado pela Assembleia Constituinte, que elaborou a carta, 
previa um sistema misto de eleição, com deputados eleitos pelo su­
frágio universal e por categorias profissionais (art. 23, CF/1934). 
Esse sistema se mostrou ineficiente e foi abandonado.
Os arts. 39 e 40 da referida Carta atribuíam as matérias de com­
petências privativas c exclusivas do Poder Legislativo, sendo as pri­
vativas dependentes da sanção do Poder Executivo. Quanto ao papel 
do Senado, esse ficou ofuscado, diminuído, já que o art. 22 estabe­
lecia claramente que “O Poder Legislativo é exercido pela Câmara 
dos Deputados, com a colaboração do Senado Federal.” O Senado, 
portanto, era um mero colaborador da Câmara dos Deputados. O 
Poder Legislativo, na Constituição de 1934, foi denominado dc 
P a r I a m e n I o N a c i o n a l .
Lei orgânica: regimento (Io município que complementa as 
constituições estaduais e Federal (verifique informações adi­
cionais no item “ Emenda à lei original” ). Pode-se também 
entendê-la como a lei que surge da organização dos entes da 
administração pública, seja ela direta 011 indireta.
0 sistema bicameral e a denominação de Congresso Na- 
c i o n a I se mantiveram nas constituições que se seguiram até os 
dias de hoje, com exceção da Constituição de 1937, período histó­
rico denominado de Es t ado N o v o . Essa constituição previa 
duas Câmaras: a Câmara dos Deputados e o Conselho Federal (art. 
38, CF/1937). Porém, o Parlamento Nacional nunca chegou a fun­
cionar na prática, pois, no período em que vigorou a Constituição 
do Estado Novo até 1945, o presidente Gctúlio Vargas legislou de 
forma solitária, editando cerca de 9.900 decretos-leis.
Já a Constituição de 1946 foi a mais democrática, até então, que 
o Brasil possuiu, com os Três Poderes funcionando de forma inde­
pendente e em harmonia. O Poder Legislativo volta a ser exercido 
pelo Congresso Nacional, composto da Câmara dos Deputados e 
do Senado Federal (art. 38, CF/1946). Os deputados eram eleitos 
para um mandato de quatro anos e os senadores para um exercício 
de oito anos, sendo a legislatura renovada a cada quatro anos (arts.
57 e 60, CF/1946).
Na Constituição de 1967 e na sua subsequente, a Emenda Cons­
titucional n° 1, de 17 de outubro de 1969 (EC n° 1/1969), sob a 
égide do Ato Institucional n° 5 (AI-5), marca mais um período au­
toritário no Brasil, comandado pelo Regime Militar, em que o Poder 
Legislativo foi diminuído. O presidente da República, amparado 
pelo AI-5, podia decretar o recesso do Congresso Nacional, das 
assembleias legislativas e das câmaras municipais, bem como le­
gislar sobre todas as matérias e ainda exercer as atribuições previs­
tas na Constituição Federal, nas constituições estaduais c nas leis 
orgânicas dos municípios (art. 2°, AI-5).
Embora continuasse existindo durante todo o Regime Militar, o 
Poder Legislativo, nesse período, nos três entes federados, vivia sob 
a égide do arbítrio, sem qualquer tipo de autonomia. Muitos parla­
mentares tiveram seus direitos políticos cassados, outros foram pre­
sos, o Congresso Nacional foi fechado, c a liberdade de imprensa foi 
solapada pela censura.
Com a queda do Regime Militar, em 1985, e o retorno do Brasil 
à democracia, o Legislativo volta a ser um poder independen­
te graças à Constituição de 1988, a chamada C o n s t i t u i ç ã o 
C i d a d ã .
1.6 0 Processo Legislativo
0 Processo Legislativo contempla dois sentidos: o sociológico, que 
envolve os legisladores no trabalho de formação das leis, e o senti­
do jurídico, que compreende os procedimentos que devem ser se­
guidos para que a lei destes tenha validade. A formação das leis é 
um ato complexo c, assim, deve ser entendido, pois, antes da norma, 
existe o momento social que levou à elaboração dela.
Sob essas duas vertentes, ensina Nelson de Sousa Sampaio 
(1968, p. 1-2) que o processo legislativo, no sentido sociológico, 
significa o conjunto de fatores reais ou fáticos que põem em mo­
vimentos legisladores e o modo como eles costumam proceder ao 
realizar a tarefa legislativa”. Isso significa a sociologia do processo 
legislativo - é a conduta ou comportamento legislativo.
Já sob a ótica jurídica, acrescenta Sampaio (1968, p. 1-2) que o
processo legislativo é uma espécie de gênero amplo do di­
reito processual, também chamado adjetivo ou formal1*1 
para distingui-lo do direito substantivo ou materiall**L 
É o direito processual - em toda a sua amplitude - que 
revela o caráter dinâmico do ordenamento jurídico. Por 
ele o direito regula a sua própria criação, estabelecendo
Direito adjetivo: são as normas jurídicas que disciplinam o 
direito processual.
* * Direito substantivo: são as regras jurídicas que estabelecem 
as relações concretas de direito.
normas que presidem à produção de outras normas, se­
jam normas gerais ou individualizadas.
No Processo Legislativo, deve-se observar que existe diferença 
entre o ato legislativo
e a norma jurídica. Conforme ensina José 
Héctor Meehan (1976), o ato legislativo expressa uma ou mais nor­
mas jurídicas. 0 autor acentua que o ato legislativo é uma fonte for­
mal da norma jurídica, embora esta possa ter outras fontes próprias, 
como a jurisprudência c os costumes.
Observada essa distinção, voltamo-nos para o entendimento de 
Edson Luiz Kober (2005, p. 19) sobre o Processo Legislativo. Para 
clc, é “a seqüência dc atos realizados com vistas à elaboração dc 
normas jurídicas”. Para que isso ocorra, devem ser observadas as 
regras estabelecidas na Constituição e nos regimentos em relação à 
iniciativa, o procedimento, em casos de emendas, da votação c da 
participação do Executivo, quando esta for exigida para que a lei 
tenha validade.
Na visão de José Afonso da Silva (2005, p. 436), o conceito de 
processo legislativo “é o conjunto de atos (iniciativa, emenda, vo­
tação, sanção ou veto), realizado pelos órgãos legislativos visando 
a formação das leis constitucionais, complementares c ordinárias, 
resoluções e decretos legislativos”.
Ainda acrescenta o doutrinador (2005, p. 437) que o “procedi­
mento legislativo é a maneira como os atos do processo legislativo 
ocorrem nas Casas legislativas. E conforme a tendência da juris­
prudência brasileira, os demais entes federados (estados, Distrito 
Federal e municípios) devem observar os princípios constitucionais 
do processo legislativo”. Tal observância, no que tange às normas 
constitucionais por parte dos três entes federados é denominada 
pela doutrina como p r i n c í p i o da s i rn e t r i a .
i.7 A prática do Processo Legislativo
A função legislativa, segundo Themistocles Cavalcanti (1956, p. 7), 
‘compreende o conjunto de atribuições necessárias para elaboração 
das leis, é conferida pela constituição ao Poder Legislativo, e exer­
cida pelo Congresso Nacional com a colaboração do presidente da 
República”. E acrescenta que ,4a função legislativa tem, hoje, no 
entanto, não só um caráter representativo, mas ainda técnico”.
E, em se tratando da prática no processo decisório legislativo, 
de grande importância para o trabalho dos parlamentares, Ana 
Maria Brasileiro (1968, p. 21-27) apresenta, baseada no método de 
Theodore C. Sorensen, caminhos que podem ser seguidos para que 
seja tomada a melhor decisão.
Os procedimentos para a elaboração dc projeto dc lei a serem 
observados, pelo Método de Sorensen, são os seguintes: a) identifi­
cação (definição) do problema; b) identificação das alternativas; c) 
exame das conseqüências de cada uma das alternativas; d) escolha 
da melhor alternativa; e) comunicação da escolha; e f) a execução 
da decisão.
A autora também apresenta os fatores que muitas vezes impedem 
uma tomada de decisão racional dos parlamentares, quais sejam: 
a) aspectos pessoais dos que decidem; b) limites do admissível; c) 
limites dc recursos disponíveis; d) limites dc informações disponí­
veis; e) limites dos compromissos anteriores.
A elaboração legislativa aqui analisada se refere àquela que 
possui sua origem nas civilizações grega e romana. Outros povos 
possuem outras tradições, constantemente apontadas por estudio­
sos do tema. José Pedro Galvão de Souza (1971, p. 17-19), após 
constatar que a sociedade organizada politicamente é representada 
pelo poder, acrescenta que isso não significa que o povo se encon­
tre representado nos órgãos de governo.
E acrescenta que isso ocorre
nos regimes representativos - sendo tais órgãos os parla­
mentos ou assembleias de eleição popular - mas cumpre 
notar que esses regimes pertencem à tradição greco-ro- 
mana e ocidental, e fora desconhecidos na história dos 
povos orientais, onde nem por isso o poder deixava de 
representar a sociedade.
Durante os 26 anos em que atuou como vereador na Câmara 
Municipal dc Curitiba, tendo participado da elaboração dc quase 
7 mil leis municipais, o autor pode constatar que esses fatores 
apontados como limitadores das decisões racionais no legislativo 
são muito comuns.
1.8 A lei no futuro
A nossa civilização tem se desenvolvido de forma progressiva nos 
últimos 10 mil anos. Durante esses milênios, o contingente popula­
cional do mundo aumentou gradativamente, fato que promoveu uma 
intensificação das relações sociais, exigindo o estabelecimento de 
regras de convivência entre os grupos. Para que o convívio social 
harmonioso se tornasse viável, normas foram sendo estabelecidas, 
gerando o que conhecemos hoje como direito.
O direito nasce do consenso social, mas, para que tal consoli­
dação se dê efetivamente, são necessárias regras para a sua ela­
boração, na qual o Processo Legislativo tem papel imprescindível. 
O Processo Legislativo é a evolução da sociedade humana no pro­
cesso de elaboração da norma jurídica. Como vimos nessa breve 
reconstrução histórica, para chegarmos ao estágio no qual hoje nos 
encontramos, a caminhada humana tem sido penosa.
Muilas etapas tiveram de ser vencidas e tanlas outras ainda terão 
de ser concluídas para que a humanidade tenha efetivamente leis 
que representem a civilização planetária como um todo c não ape­
nas parte dela, tal como ocorre atualmente. Na sociedade do futuro, 
as normas de hoje, que nos parecem avançadas, serão consideradas 
primitivas perante a intensidade c imensidão do direito no contexto 
planetário e universal.
As sementes dessa nova visão cósmica da vida e do universo 
estão sendo plantadas nos nossos dias graças a instituições como 
a Organização das Nações Unidas e suas subsidiárias responsá­
veis pela saúde, pela educação, pelo trabalho, pela justiça, entre 
outras. Também os blocos econômicos, como a União Européia, 
possuem o seu parlamento comunitário. Aqui, na América do Sul, 
está se constituindo o Parlasul - Parlamento do Mercosul, cujos 
estados participantes deverão indicar, cm breve, os seus primeiros 
membros.
Na visão do autor desta obra, esse é um caminho sem volta. A 
evolução ocorrerá de forma inexorável - caminhamos para a for­
mação de um órgão parlamentar mundial que elaborará as leis que 
representarão o interesse da humanidade como um todo. Quando 
isso ocorrerá? Não sc sabe, mas existe a certeza dc que esse tempo 
está mais próximo do que se possa imaginar.
n
A origem mais remota do termo le i é l e x , que provém de três 
verbos latinos: l i g a r e , cujo significado é “aquilo que se liga”; 
/ ege r e , ou seja, “aquilo que se lê”; c ele g i r e , ou seja, “aquilo 
que se elegeu; escolheu”. Portanto, pode-se dizer, em um sentido 
jurídico, que a lei é aquilo que foi escolhido pela sociedade e que 
está escrito, que determina o que deve ser observado por todos. Ou 
seja, um conceito abstrato, imperativo, que a todos obriga e que liga 
as pessoas à realidade social.
A lei como norma jurídica é objeto deste estudo bem como o 
processo da sua elaboração - os procedimentos a serem adotados 
pelo legislador; as fórmulas a serem empregadas e as formalidades 
que devem ser cumpridas para que ela seja válida, fatores estes 
imprescindíveis para que a lei possa viger como norma impositiva 
que a todos sujeita.
A palavra l e i se confunde, muitas vezes, ao termo d i r e i t o , 
do latim d i re c l u s , cujo significado é “aquilo que é justo”, ou, 
como afirma a filosofia, “a arte do justo”, ou “aquilo que é reto”, 
‘que está dc acordo com a lei”. Direito, em latim, traduz-sc como 
j u s . A lei, filosoficamente, portanto, deve refletir o direito, deve 
ser justa, deve representar o conceito de bem. A 
lei
Com base no pensamento romano, José Cretella Júnior (1983, p. 
22) define / e i como termo sinônimo dc d i r e i t o , eo faz nos ter­
mos seguintes: “/
u s ou direito é o complexo das normas obrigató­
rias de conduta impostas pelo Estado para assegurar a convivência 
dos agrupamentos humanos”.
Já na Antiguidade grega, o termo n o m os vai conceituar o que 
vem a ser lei, cujo significado seria o ordenamento das atividades 
da vida diária, a norma que reflete os usos c costumes, na cidade 
(pol is) . Conforme explica Soraya Nour (2006, p. 518), é com 
Platão que “se estabelece uma relação entre o justo e a lei, bem 
como entre a norma geral expressa e o caso concreto particular ao 
qual se aplica”.
O que se observa nessas duas visões é que o direito, a lei, estão 
intimamente vinculadas à vida em sociedade, à vida na p o l i s , na 
u rb e , e são conceitos indissociáveis da vida citadina. Falo digno 
de nota é que a lei surge entre os gregos, romanos e hindus, segun­
do Fustel dc Coulangcs (1957, p. 289-291), dc forma espontânea 
como parte da religião. A lei era imutável, divina, portanto, não 
eram revogadas. Faziam-se novas leis sem que se revogassem as 
antigas, embora pudessem haver contradições entre elas.
2.i Conceito de lei
Ao longo dos tempos, os doutrinadores procuraram conceituar o 
que vem a ser lei. Conforme explica De Plácido e Silva (1998), 
é tomado o vocábulo em conceito bem diverso do que lhe é atri­
buído por sua timologia: o que está escr i to ”. No art. 6o da 
Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, a l e i é defini­
da como “a expressão da vontade geral; todos os cidadãos têm o 
direito de colaborar pessoalmente, ou por seus representantes, na 
sua formação”.
Esse conceito reflete o pensamento dos iluministas, que influen­
ciou a Revolução Francesa, a Independência da America e o Estado 
Nacional Liberal conseqüente desses eventos que marcaram a hu­
manidade e que ainda o fazem até os dias atuais. Nesse modelo, 
para que a lei tenha validade, ela deve ser aprovada por autoridade 
legislativa que possua competência para isso, de acordo com um 
processo preestabelecido. que pode ter a participação do órgão exe­
cutivo ou, então, do povo em geral, por intermédio dos instrumentos 
de democracia direta, como o plebiscito ou referendo.
Ao argumentar que a lei, em geral, abrange as leis da natureza, 
as leis cósmicas, as leis da física, as leis morais, as leis éticas e a 
lei jurídica, que é imposta coercitivamente pela autoridade social, 
André Franco Montoro (1997, p. 13-15, 25) conclui que a lei “é um 
preceito imperativo. Não se trata de um simples enunciado, propo­
sição ou conselho, mas de uma ordem ou comando obrigatório”.
Para buscarmos o conceito de lei, vamos nos socorrer no pen­
samento de La Gressaye e Lacoste, citados por Montoro (1997, p. 
59), que usa como elementos na composição da lei jurídica três 
elementos formadores: o material; o formal e instrumental. A regra 
geral de direito, permanente e abstrata (material), a presença de 
uma autoridade competente na sua elaboração (formal) expressada 
em uma fórmula escrita (instrumental).
Com esses elementos, já podemos definir a lei como a regra es­
crita, abstrata, de caráter geral, emanada de um órgão competente 
do Estado, que sujeita a todos que estejam na situação prevista em 
seu enunciado.
2.2 Lei natural
Sobre a lei, também surge o conceito filosófico como um princípio 
natural. A lei natural - o j u s n a t u r a l i s - significa que,acima
de qualquer lei humana, há uni principio natural que rege todas as 
coisas: são as verdades eternas, imutáveis, 1 1 0 tempo e no espaço.
O j u s n a t u r a l is tem sua origem mais recuada no tempo, 
com os sofistas gregos. Também Aristóteles, Cícero, Santo Agosti­
nho e Tomás dc Aquino abordam dc diversas formas o j u s 
n a t u ra I is ao longo do tempo. Foi, na Idade Média, no entanto, 
que esse conceito passou a influenciar mais fortemente o pensa­
mento eclesiástico, por intermédio dc Tomás dc Aquino, c, conse­
quentemente, o mundo jurídico.
Conforme observa Gerson Neves Pinto (2006), Cícero afirmava 
que, embora a lei fosse aquilo que estava escrito, cia deveria ser 
transcendida filosoficamente, já que as leis humanas poderiam ser 
injustas; uma norma superior, no entanto, deveria estar acima de 
todas as leis. Esses conceitos dc naturalismo cstoico influenciaram 
Santo Agostinho.
Já Tomás de Aquino fundamenta seu conceito de lei natu­
ral em Aristóteles, quando este afirma, em sua obra É t i c a a 
Nicô m a c o , que a lei se impõe quando ela se refere à justiça 
em geral. Não é simplesmente uma convenção humana, mas um 
princípio universal divino que rege todas as coisas.
A conceituação de lei natural foi combatida por Hans Kelsen 
(1995, p. 35), que se posicionou na defesa do direito positivo*, 
baseado na realidade. Afirma, segundo Paulo Bonavidcs (1995), 
que o Estado jusnaturalista “é pura idealidade, abstração, utopia”. 
Kelsen, portanto, invalida o “Estado e todo direito que vai além da 
positividade”.
Direito positivo: “denominação genérica dada em oposição de 
Direito Natural. 110 seu sentido dc dever dc consciência, para dis­
tinguir o conjunto dc regras jurídicas em vigor, que se impõe às 
l>essoas e às instituições, sob a coeção 011 sanção da força pública, 
em qualquer dos aspectos em que se manifeste” (Silva. 1998).
Para Kelsen, não há nada além da convenção humana que esta­
beleceu a norma, não há um ser superior por trás que justifica a rea­
lidade jurídica, o que existe é uma norma concreta que representa 
a convenção social que a tornou válida naquele contexto humano.
2.3 A legitimidade e a validade da lei
A respeito da validade e legitimidade da lei, vamos conhecer, por 
meio das lições do professor Celso Luiz Ludwig (2006, p. 101-124), 
o pensamento do íilosófo alemão Jüngen Habermas, pertencente 
a uma das mais influentes linhas do direito moderno, a Escola de 
Frankfurt.
Habermas é considerado um dos autores mais importantes da 
filosofia do direito contemporâneo. Em sua obra D i r e i t o e d e ­
m o c r a c i a , ele apresenta o princípio da facticidade e da vali­
dade da norma jurídica.
Sustenta Habermas a tese de que a lei deve ser fruto de um con­
senso racional obtido por meio da livre participação de todos os envol­
vidos. Tal consenso só será válido e legítimo à medida que os efeitos 
produzidos possam ser suportados por todos igualmente. Não pode 
prevalecer somente a vontade da maioria. Ele apresenta o princípio 
que denomina de £/, ou seja, universalidade da lei (Ludwig, 2006).
Traduzindo o pensamento de 1 labermas, Ludwig cita, como exem­
plo, o fato de que, durante o período do governo nazista, a maio­
ria dos alemães era favorável à perseguição aos judeus. Nem por 
isso, argumenta, as ações nesse sentido eram válidas e legítimas, 
justamente pelo efeito que ela produzia. Tal medida não podia ser 
suportada pelos judeus alemães, já que cia estava lhes tirando tudo, 
inclusive a vida. Portanto, a referida lei, embora aprovada por um 
órgão estatal e apoiada pelo consenso da maioria da sociedade 
alemã, não era uma medida legítima c tampouco válida.
Como forma cie se buscar a validade e a legitimidade, Habermas 
propõe que as leis se deem por meio do “consenso discursivo”, que 
é o fundamento da democracia parlamentar. Os requisitos para que 
ocorra o consenso válido são: a) todos devem participar e ter as 
mesmas oportunidades dc participação em igualdade dc condições, 
por meio cio discurso da fala; b) todo o participante é livre e autôno­
mo para levantar as pretensões que julgar convenientes; c) também 
todo o participante é livre para apresentar razões que justifiquem 
suas condições; d) e, ainda, é livre para se posicionar frente a fren­
te às proposições levantadas pelos
outros participantes.
Esse é o princípio da democracia discursiva, que vai além da 
democracia da maioria. São válidas as normas de ação em que to­
dos possam dar seu assentimento na qualidade de participantes 
de discursos racionais. E os efeitos que venham a ser produzidos 
pela lei também possam ser suportados por todos (Ludwig, 2006, 
p. 101-124).
2.4 Tipologia das normas
Pensando na afirmação do parágrafo anterior, focando-se na re­
alidade legislativa brasileira, a Constituição Federal enumera no 
art. 59 as espécies de normas jurídicas cuja elaboração ocorre 
por meio do Processo Legislativo parlamentar brasileiro. São elas: 
emendas à constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis 
delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções. 
Essas são as chamadas espécies n o r m a t i v a s p r i m á ­
r i a s , cuja legitimidade é oriunda da própria CF, excetuando-se a 
emencla constitucional que, uma vez aprovada, passa a integrar a 
própria Carta Constitucional.
Explica Clèmerson Merlin Clève (2000, p. 270) que, nesse pro­
cesso, cabe ao Executivo editar dois tipos dc normas: a lei delegada
e a medida provisória. Porém, o autor conclui que todas as sete 
espécies dc atos legislativos, “como atos normativos primários, su­
bordinam-se à norma constitucional e são dotados de aptidão para 
inovar validamente a ordem jurídica”.
Está prevista ainda 1 1a CF uma oitava espécie normativa, o cha­
mado d e c re t o a 111 ô n o m o , introduzido pela Emenda Consti­
tucional n° 32, de 11 de setembro de 2001 (EC 11o 32/2001), que 
alterou o inciso VI do art. 84 da Carta Constitucional. Por esse 
instrumento jurídico, o presidente da República poderá dispor, me­
diante decreto, sobre: “a) a organização e funcionamento da admi­
nistração federal, quando não implicar aumento de despesa nem 
criação ou extinção de órgãos públicos; b) extinção de funções ou 
cargos públicos, quando vagos”.
Esse decreto não deriva dc uma norma principal, uma lei com­
plementar, ordinária, delegada, medida provisória transformada 
em lei, mas é um decreto que tem fundamento constitucional. É, 
portanto, um decreto autônomo, independente, que não possui 
nenhuma outra origem a não ser a previsão constitucional de sua 
existência.
A existência do decreto autônomo ( p r ae t e r legern) tem por 
objetivo suprir a falta de lei sobre dada matéria. Porém, Meirelles 
(1993, p. 162) adverte que “os decretos autônomos ou indepen­
dentes não substituem definitivamente a lei: suprem, apenas, a sua 
ausência, naquilo que pode ser provido por ato do Executivo, até 
que a lei disponha a respeito. Promulgada a lei, fica superado o 
decreto”.
Dessas sete espécies de regras jurídicas previstas constitucio­
nalmente, a própria Carta Constitucional procurou estabelecer em 
relação às cinco primeiras alguns princípios no seu processo de 
elaboração. Há, portanto, normas constitucionais que tratam de 
emendas à constituição, das leis coinplementares, das leis ordiná­
rias, das leis delegadas c medidas provisórias. Apenas em relação
aos decretos legislativos e às resoluções a CF silenciou, cabendo 
aos regimentos internos dos órgãos legislativos estabelecer as situa­
ções em que eles se aplicam de acordo com a doutrina.
As espécies normativas secundárias são os decretos caracteriza­
dos como ato regulamentar, que encontra fundamento dc validade 
em um ato normativo primário, como, por exemplo, uma lei. Essas 
espécies normativas são de competência privativa do presidente 
da República, tal como demonstrado no art. 84 da CF, mais espe­
cificamente no inciso IV: “sancionar, promulgar e fazer publicar 
as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel 
execução”.
O decreto e o regulamento são emitidos pelo presidente da Repú­
blica e estes objetivam aclarar a lei, ou seja, facilitar a sua execução. 
Eles possuem base constitucional, como foi visto, pois são normas 
secundárias, ou seja, sua existência depende de uma norma primá­
ria, que lhe dá validade. Sem a existência da norma primária (lei), 
não é possível haver o decreto regulamentar.
Outros atos normativos secundários expedidos por ministros de 
Estado e autoridades com competência para tal, como os regimen­
tos, os estatutos, as circulares, as portarias, as ordens de serviço, 
os avisos, os atos, não serão objeto deste estudo, uma vez que se 
encontram na esfera administrativa, embora integrem também a 
ordem jurídica.
Pelo princípio da simetria constitucional, não apenas a União 
está sujeita às regras do art. 59 da Carta Magna, relativas ao pro­
cesso legislativo, mas também os demais entes federados, ou seja, 
os estados, o Distrito Federal e os municípios. Todos os entes fe­
derados deverão obedecer a esses princípios naquilo que couber, o 
que significa que as cspécics de regras jurídicas previstas para a 
União poderão ser adotadas pelos demais entes federados. Cabe a 
cada ente, na sua autonomia, adotá-las ou não.
0 Supremo Tribunal Federal (STF) tem manifestado a obrigato­
riedade dos entes federados a obedecer os princípios constitucionais 
em inúmeras ações dedaratórias de inconstitucional idade de leis 
estaduais e municipais que não observam o Processo Legislativo 
conforme estabelecido na CF. Exemplo que ilustra tal afirmação 6 a 
Ação Declaratória de Inconstitucionalidade a seguir relatada pelo 
ministro Celso de Mello (Brasil, 1996):
O modelo eslriüurador do processo legislativo, tal corno de­
lineado cm seus aspectos fundamentais pela Constituição 
da República - inclusive no que se refere às hipóteses dc 
iniciativa do processo de formação das leis - impõe-se, en­
quanto padrão normativo de compulsório atendimento, à 
incondicional observância dos estados-rnembros.
Também em relação ao decreto autônomo, que pode ser baixado 
pelo presidente da República, sem a participação do Congresso 
Nacional, em matérias específicas de organização da administra­
ção pública, o STF, em 2003, por meio de voto relatado pelo mi­
nistro limar Galvão, admitiu essa possibilidade em nível estadual. 
Isso significa que também os municípios devem adotar tal decreto, 
nos mesmos termos da Carta Constitucional.
Argumenta o ministro limar Galvão, cm seu voto, referindo-se 
ao governador do Estado do Rio Grande do Sul, que este possui o 
poder de dispor “mediante decreto, sobre a organização e funcio­
namento de órgãos administrativos” (Brasil, 2003b), reconhecendo, 
assim, a competência estadual de baixar decreto autônomo sobre as 
matérias especificamente enumeradas na CF.
Vamos analisar a seguir cada uma das espécies de normas jurí­
dicas previstas na Lei Maior, que, para adquirirem validade, devem 
seguir rigidamente o processo legislativo estabelecido na Norma 
Constitucional. Caso os princípios constitucionais, na elaboração de 
alguma dessas espécies normativas, não sejam cumpridos, o Poder 
Judiciário poderá declarar a inconstitucionalidade destas.
I A lei complementar
A lei complementar é aquela que complementa a CF no âmbito fe­
deral ou estadual e, conforme o caso, a lei orgânica, esta na esfera 
municipal. Esse gênero dc lei tem por atribuição regular matéria 
cuja competência é do Poder Legislativo e deve ser sancionada pelo 
chefe do Poder Executivo. A Carta Constitucional enumera os casos 
que devem ser disciplinados por lei complementar, da mesma ma­
neira como devem as constituições estaduais e leis orgânicas muni­
cipais determinar as matérias que serão objeto de lei complementar 
estadual ou municipal.
Na sua aprovação, a lei complementar requer um q u o r u m de 
maioria absoluta, ou seja, 50% + I dos membros do órgão legisla­
tivo deve sc manifestar
pela sua aprovação (art. 69, CF), só podendo 
ser revogada por outra lei complementar. Há autores que, por esse 
motivo (<quorum especial e revogação por outra lei complemen­
tar), afirmam que ela é hierarquicamente superior à lei ordinária e 
à lei delegada.
Para João Jampaulo Júnior (1997, p. 59), as leis complementares 
se destinam “a resguardar certas matérias dc caráter paraconsti- 
tucional, que não ostentam a rigidez dos preceitos constitucionais”. 
Para que essas leis venham a ser complementares à CF ou à lei 
orgânica municipal, o próprio texto do artigo do qual elas se ori­
ginam deve dizer que se tratam de leis complementares. Podemos 
usar como exemplo ilustrativo o artigo de uma dada lei orgânica a 
seguir: “Art. 112. O Código Tributário Municipal será objeto de lei 
complementar”.
Ou, então, conforme estabelece o art. 146, inciso I da CF, cabe 
à lei complementar: “dispor sobre conflitos de competência, cm 
matéria tributária, entre União, os estados, o Distrito Federal e os 
municípios”.
A iniciativa de lei complementar, bem como de lei ordinária 
(que será vista adiante c aprofundada na segunda parte deste li­
vro) cabe no âmbito federal a qualquer membro (deputado ou se­
nador) ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, 
do Congresso Nacional, bem como ao presidente da República, ao 
STF, aos tribunais superiores — Superior Tribunal de Justiça (STJ), 
Tribunal Superior do Trabalho (TST), Superior Tribunal Eleitoral 
(STE) e Superior Tribunal Militar (STM), ao procurador-geral da 
justiça e também a 1% dos eleitores (art. 61, CF).
No âmbito dos estados e do Distrito Federal, a iniciativa de lei 
complementar também cabe, por simetria, a qualquer deputado es­
tadual, a qualquer comissão, ao governador, ao Tribunal de Justiça 
e ao procurador-geral da justiça do estado e, nas constituições es­
taduais que permitirem a iniciativa popular, a um percentual dc 
eleitores pré-fixado. E, 1 10 município, a iniciativa cabe ao vereador, 
à comissão da câmara municipal, ao prefeito e a 5% dos eleitores 
do município.
Por sua própria natureza e pelo q u o r u m de maioria absoluta 
na sua aprovação pelos membros do órgão legislativo, o projeto de 
lei complementar necessariamente terá que passar pelo plenário. 
Portanto, para esse tipo de projeto de lei, não se pode aplicar o 
disposto 1 1 0 inciso 1, § 2° do art. 58 da CF, relacionado à dispensa 
da competência do plenário em sua votação.
O município pode, segundo o entendimento de Vergilio Mariano 
de Lima (2007, p. 108), dispensara utilização de lei complementar 
à lei orgânica no seu ordenamento jurídico. O autor afirma que não 
é impositiva a exigência de lei complementar, “pois a lei orgânica 
pode ou não decidir se deve haver lei complementar para regula­
mentar determinada matéria do seu texto”.
A lei ordinária
A lei ordinária nada mais é que a lei simples, normal, que não re­
quer maiores formalidades na sua elaboração, a não ser o apoio da 
maioria simples dos parlamentares, mesmo que haja apenas maio­
ria absoluta dos membros do legislativo no ato de sua aprovação. 
Na elaboração da lei ordinária, utiliza-se o mesmo molde para ou­
tros atos legislativos, tais como o decreto e a resolução. Mas, assim 
como a lei complementar, a lei ordinária, para efetivamente existir, 
depende da sanção do Executivo.
É a lei que, 1 1a previsão constitucional da sua existência, diz-se: 
*na forma da lei". Na verdade, ela não possui adjetivo qualificativo, 
como lei c o 111 p i e m en t a r ou l e i d e l e g a d a . Apesar de 
constarem no texto da Carta Magna (art. 59, III, CF) como leis 
ordinárias, o termo o rd i n á r i a não se trata, na verdade, de um 
qualificativo, mas simplesmente de uma forma diferente de afirmar 
que esse tipo de lei não possui nenhuma qualidade especial.
Para Sidney Guerra e Gustavo Merçon (2002, p. 229), a lei ordi­
nária é “comumente chamada de rainha das leis ou de lei por ex­
celência, é a espécie normativa padrão dc caráter especialmente 
abstrato, que edita, em regra, normas gerais”. E os autores ainda 
apresentam quatro possibilidades em que a lei ordinária é utilizada 
para regulamentar situações constitucionais.
São elas:
1) A Constituição prevê matéria e determina que a mes­
ma deverá ser regulamentada por lei ordinária; 2) A 
Constituição prevê matéria e utiliza simplesmente o ter­
mo lei na sua regulamentação; 3) A Constituição prevê 
a matéria mas não indica qual a espécie de normativa 
que irá regulamentá-la; 4) A Constituição é omissão 
quanto a matériaporém a sua regulamentação será por 
via ordinária.
Há duas espécies de leis ordinárias, de acordo com o Decreto- 
Lei n° 4.657, dc 4 dc setembro de 1942, conhecida como Le i. de
I nt r o d ii ç ã o d o C 6 d i g o C i v i I li r a s i l e i r o (L1CCB) - 
as leis gerais e as leis especiais. Ou seja, são leis que estabele­
cem disposições em seu corpo, que são gerais, genéricas, c que 
se aplicam a todos os entes federados. E há leis que estabelecem 
normas especiais, específicas ou peculiares a determinado ente ou 
situação.
Da mesma forma que na lei complementar, a faculdade de ini­
ciativa da lei ordinária é de qualquer comissão, de qualquer parla­
mentar (senador ou deputado federal) do Senado da República ou 
da Câmara dos Deputados, estendendo-se tal direito também ao 
chefe do Poder Executivo (presidente da República) e aos órgãos 
superiores da justiça (STF, STJ, STE, TST c STM), c do procura­
dor-geral da justiça.
Também a iniciativa do projeto pode ser do povo (iniciativa po­
pular), ou seja, no mínimo 1% dos eleitores brasileiros poderão 
apresentar projeto de lei que começará a tramitar na câmara dos 
deputados (art. 61, § 2o, CF).
No âmbito estadual, a capacidade de iniciativa da lei ordinária 
é de qualquer das comissões ou qualquer deputado estadual da 
assembleia legislativa, ao chefe do Executivo (governador do es­
tado), Tribunal dc Justiça c do procurador dc justiça do estado. As 
constituições estaduais normalmente preveem a iniciativa popular.
No município, a competência de iniciativa da lei ordinária é de 
comissão ou vereador da câmara municipal, do prefeito c pode, ain­
da, ser de iniciativa popular, quando no mínimo 5% dos eleitores 
do município subscrevem um projeto de lei.
A lei delegada
Delegada é a lei oriunda de unia procuração que o Poder Legislativo 
outorga ao Poder Executivo para que este legisle sobre determinada 
matéria. Essa delegação do Legislativo ao Executivo segue determi­
nadas regras estabelecidas pela CF (art. 68, CF), entre elas a forma 
de uma resolução que deverá especificar o conteúdo e a maneira do 
seu exercício. Também o pedido dc delegação deve partir do chefe 
do Poder Executivo (presidente da República, governador do estado 
ou prefeito), que o fará ao Legislativo, indicando claramente a ma­
téria que pretende normatizar. A resolução dc delegação poderá 
determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional.
Lembra Henrique Savonitti Miranda (2007, p. 665) que não pode 
o Congresso Nacional forçar o presidente da República a legislar c 
tampouco este constranger o parlamento a lhe dar autorização. O 
autor acrescenta que a delegação deve ser “um ato de vontade de 
ambas as partes, sob pena de afronta à independência c harmonia 
dos poderes constitucionalmente estabelecidos”.
A lei delegada é uma exceção ao princípio constitucional da não 
delegação de funções entre os Poderes, haja vista que o art. 2° da 
Constituição estabelece que “São Poderes da União, independentes 
e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”. 
Isso significa que cada um dos Poderes possui certas especializa­