Auto Anônimo Curso de Direito Administrativo

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1.O Direito Administrativo 
2.Princípios Jurídicos Administrativos 
3.Regime Jurídico Administrativo 
4.Administração Pública 
5.Organização Administrativa Brasileira 
6.Serviços Públicos 
7.Órgãos Públicos 
8.Agentes Públicos 
9.Poderes Administrativos 
10.Atos Administrativos 
11.Responsabilidade Civil do Estado 
1.Direito Administrativo. 
 
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O Direito 
Administrativo 
• Natureza Científica 
 
O Direito Administrativo 
 
• Fundamento Constitucional 
• Conceito 
• Objeto 
• Fins (Teleologia) 
 
Capítulo 1 
1.Direito Administrativo. 
 
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1.Direito: Natureza Científica: Ciência Social e Jurídica. 
 
Enquanto Ciência, o Direito propõe uma forma de interpretação da 
realidade por meio de uma linguagem própria, qual seja, a normativa. O objeto 
científico da Ciência do Direito é a norma jurídica. Dela são extraídos preceitos 
que evocam padrões de conduta, consagram princípios, estabelecem valores e 
fixam dogmas que engendram o fenômeno jurídico. 
O fenômeno jurídico depende das relações sociais para o seu 
surgimento. Com o intuito de demonstrar a certeza dessa afirmação, a doutrina 
se vale da ilustração literária alusiva à história de Robson Crusoé, quando 
enfatiza que o náufrago não experimenta a base fenômeno jurídico enquanto 
se encontra sozinho naquela ilha desabitada. Essa alusão busca ilustrar a idéia 
de que a relação social (intersubjetiva) é pressuposto necessário para a 
ocorrência dos diversos fenômenos sociais, tais como a religião, a etiqueta, a 
política, a moral, o direito, entre outros. 
Havendo relações entre pessoas, surge o evento jurídico como uma das 
expressões sociais mais evidentes. A política, a economia, a cultura, a religião, 
florescem como eventos decorrentes do fato social, inclusive estabelecendo 
suas respectivas normas de conduta. Entretanto, ao direito interessa a 
investigação da norma social qualificada, ou seja, a norma jurídica. 
De fato, o Direito pertence ao campo das Ciências Sociais, visto que o 
fenômeno jurídico requer o elemento humano como condição sem a qual não 
ocorrem os eventos que lhe interessam. 
As denominadas Ciências Físicas/Naturais estudam eventos científicos 
cuja fenomenologia resulta de fatores que independem da presença humana 
para a sua manifestação (ciências ônticas). 
Das Ciências Físicas e Naturais surgem “leis” de conteúdo exato, 
mensuráveis objetivamente, neutras quanto à valoração humana, porque 
indiferentes à ação cultural. Os eventos ocorrem espontaneamente, sendo 
fruto de uma aptidão intrínseca da coisa estudada. 
Esse não é o ambiente no qual florescem os ramos das Ciências 
Sociais. O fenômeno social, cientificamente estudado, é alvo de intensa 
subjetividade humana que atribui ao evento examinado um juízo de valor. Por 
isso, as Ciências Sociais são consideradas ciências deônticas, porque delas 
surgem “leis” que refletem a percepção humana sobre o fato social investigado. 
A intelectilidade e a volitilidade humanas são fatores indispensáveis para a 
formação do contexto dos fatos sociais, porque funcionam como elementos de 
condicionamento dos eventos. No âmbito das Ciências Sociais a 
fenomenologia tem na cultura um fator subjetivo marcante quanto à avaliação, 
conclusão e determinação dos fatos que lhe dão conteúdo. 
Particularizando a percepção jurídica acerca dos fatos sociais, a forma 
pela qual o Direito interpreta a realidade é a normativa. Ou seja, se 
determinado evento social apresenta relevância jurídica, é possível expressá-lo 
1.Direito Administrativo. 
 
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sob a forma de norma (regra de conduta, regra de competência, regra de 
organização, regra principiológica, etc.). 
Tomemos como exemplo a evolução da relação social que vai do 
namoro ao casamento, passando pelo noivado. Neste caso, verifica-se que o 
que muda substancialmente entre o casal é a densidade das responsabilidades 
sociais que vão sendo assumidas com o amadurecimento da convivência 
mútua. O namoro e o noivado, enquanto fatos sociais em si mesmo analisados, 
dispensam, a princípio, a presença das regras de Direito. Nestes estágios, a 
relação se constitui, se mantém e se extingue a revelia das normas de Direito. 
O mesmo não acontece com a união estável e com o casamento. Como 
conseqüência, a figura da fidelidade conjugal é diferentemente enxergada em 
cada uma dessas formas de relação social. Mais do que compromisso moral, a 
fidelidade é, especialmente no casamento, cláusula contratual fundamental da 
relação jurídica, comportando efeitos jurídicos bastante complicados para 
aquele que a inobserva. 
Para evidenciar a natureza autônoma do conhecimento jurídico em 
relação aos demais campos do conhecimento humano, tomemos como 
exemplo ilustrativo a situação do cônjuge traído pela infidelidade do indigno 
consorte. Ao se dirigir a um psicólogo, a um clérigo e a um advogado, conta-
lhes, basicamente, a mesma história, ou seja, a traição. Todavia, ao psicólogo 
interessa analisar o fato sob uma ótica própria; ao religioso interessa enxergar 
o fato sob a perspectiva dos cânones religiosos, intitulando a infração como 
pecado; já ao profissional do Direito interessa a verificação da ocorrência sob o 
ponto de vista contratual. 
 Assim, conclui-se que o Direito é, de fato, uma expressão de natureza 
científica, considerando a sua peculiar forma de enxergar a realidade. 
Corroboram essa conclusão os exemplos que se seguem: uma lâmpada acesa 
representa para o jurista a efetivação de um contrato de prestação de serviços; 
um “palavrão” pode representar uma ofensa penal por injúria, e no campo civil, 
uma lesão moral (dano moral), e assim sucessivamente. 
 
 
Em síntese, constitui objeto científico do Direito o estudo 
da NORMA JURÍDICA. 
 
 
 
1.Direito Administrativo. 
 
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2.Direito Administrativo como Ciência Jurídica. 
 
O Direito Administrativo constitui uma das cadeiras acadêmico-jurídicas 
que compõem o espectro das disciplinas dedicadas ao Direito Público. Ao lado 
do Direito Constitucional e do Direito Tributário, forma o segmento denominado 
Direito do Estado. 
Saliente-se, contudo, que o Direito Público concentra outros ramos do 
conhecimento jurídico, tais como o Direito Financeiro, o Direito Penal, o Direito 
Processual, etc., todos igualmente importantes para a estrutura e dinâmica do 
comportamento estatal. 
A posição científica do Direito Administrativo resulta da habilidade que 
este ramo possui, segundo o método jurídico e regido por princípios próprios, 
de disciplinar a relação jurídica que vincula o Estado-administração e os 
usuários e clientes do Serviço Público. 
Portanto, a autonomia científica do Direito Administrativo decorre da 
capacidade que este ramo possui de tutelar um sistema normativo dotado de 
objeto, finalidade, princípios, conceitos, valores e regras próprios. 
Se o Direito tem por objeto a norma jurídica; e se o Direito, enquanto 
conhecimento científico, se mostra apto a interpretar normativamente a 
realidade que o cerca, traduzindo os eventos em uma linguagem própria, 
distinta da dos demais campos do conhecimento humano; o Direito 
Administrativo segue essa vocação e elege como objeto científico, para o 
desenvolvimento dos seus estudos, a norma jurídica capaz de disciplinar a 
atividade estatal na prestação de serviços públicos. 
Portanto, o Direito Administrativo se apresenta como um complexo 
normativo autônomo, sistematizado e harmônico, inserido no grande grupo das 
disciplinas jurídicas de Direito Público. 
 
 
 Direito Constitucional 
 Direito do Estado Direito Administrativo 
 Direito Tributário 
 
 
 Princípios organizados em um sistema, 
 DireitoAdministrativo Institutos submetidos a um método e 
(autonomia) Regras inspirados por um regime especial 
 
 
1.Direito Administrativo. 
 
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3.Fundamento Constitucional Material e Formal. 
 
Ao Direito Constitucional compete instituir (“criar”) o Estado dentro de 
uma dimensão jurídica. 
 “Criado” o Estado pelo Direito Constitucional, entra em cena o Direito 
Administrativo, cabendo a esse ramo a disciplina normativa da atividade 
estatal. 
O Direito Constitucional sustenta que são elementos jurídicos 
constitutivos do Estado: o território (elemento físico), o povo (elemento 
humano), o governo (elemento político) e as finalidades (elemento teleológico). 
Ao Direito Administrativo interessa o elemento teleológico do Estado, 
pois é dele que são extraídos os deveres institucionais máximos a serem 
atribuídos à pessoa jurídica do Estado. 
O fundamento jurídico-normativo que identifica o elemento teleológico 
encontra-se na Constituição da República, art 3º. 
 
CF/88, Art.3º - “constituem objetivos fundamentais da República Federativa do 
Brasil: 
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II – garantir o desenvolvimento nacional; 
III – erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais 
e regionais; 
IV – promover o bem de todos sem distinção de origem, raça, sexo, cor e idade 
e quaisquer outras formas de discriminação.” 
 
Esses incisos revelam a essência do Estado-administração. É deles que 
se extrai a o elemento material da Administração Pública. A estrutura 
administrativa do Estado existe para tornar real esses escopos. São esses 
incisos que, maximamente, animam a máquina estatal na prestação de 
serviços públicos tendentes à efetivação desses objetivos constitucionais. 
Esses objetivos constitucionais fundamentais são assimilados pelo 
Direito Administrativo como a sua própria essência. Assim, o elemento 
teleológico do Estado fornece o conteúdo material do Direito Administrativo. A 
essência justificadora desse ramo do Direito está na capacidade que ele tem 
de disciplinar o comportamento estatal na prestação de serviços públicos 
voltados à concretização dessas metas constitucionais. 
 
Esses deveres vão constituir, assim, o próprio elemento material 
do Direito Administrativo e, conseqüentemente, da Administração 
Pública. 
1.Direito Administrativo. 
 
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 O fundamento constitucional de ordem formal vem representado 
pelos dispositivos que disciplinam o comportamento da Administração Pública, 
regrando suas entidades, seus órgãos e agentes. É o caso, por exemplo, do 
conjunto formado pelos artigos 37 a 41 da CF. 
Também devem ser considerados fundamentos formais de ordem 
constitucional aqueles dispositivos que fixam as competências classificadas 
como exclusivas e comuns. Afinal, a fixação dessas competências vincula as 
entidades de Administração Pública que integram as pessoas políticas da 
Federação. É o caso do disposto nos artigos 21; 24; 25, §§; 30; 32, §§, todos 
da Constituição Federal. 
 
 
4.Conceito de Direito Administrativo. 
 
 É o ramo do Direito dedicado ao estudo dos princípios, conceitos e 
regras jurídicas que se cristalizam em normas reguladoras da atividade estatal. 
 
5.Objeto do Direito Administrativo. 
 
 Constitui objeto do Direito Administrativo a norma jurídica que disciplina 
a atividade estatal e toda a estrutura da qual se serve o Estado-administração 
para a consecução de seus fins. 
 
6.Finalidade do Direito Administrativo. 
 
 Examinar, refletir e propor regras jurídicas capazes de incidir sobre o 
ente estatal, ou seu agente delegado, bem como sobre os usuários do Serviço 
Público, disciplinando a relação jurídica entre eles, segundo um sistema 
normativo próprio, inspirado por um regime jurídico especial, tendo em vista a 
satisfação do interesse público tutelado. 
 
 
 
 
 
 
 
 
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Princípios Jurídicos 
Administrativos. 
 
• Princípios Constitucionais 
• Princípios Fundamentais 
• Princípios Reconhecidos 
 
 
Capítulo 2 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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1.Princípios Constitucionais 
 
1.1.Legalidade. 
 
O princípio da legalidade representa uma máxima no Direito brasileiro. 
Constitui-se pilar de toda ordem jurídica nacional. Para o Direito Administrativo, 
o princípio da legalidade é essencial, assumindo proporções e características 
próprias concernentes ao direito público. 
Aplicado ao direito público, este princípio exige da Administração 
Pública fiel obediência ao disposto na Constituição, nas leis, regulamentos e 
regimentos. Neste sentido, trabalha-se com o conceito de legalidade em 
sentido amplo. Assim, se a atividade administrativa corresponde à disciplina 
constitucional, legal ou regulamentar incidente sobre a matéria, podemos dizer 
que a atividade está coberta de legalidade. 
O agir da Administração, operado por seus órgãos e agentes, sempre 
deve encontrar apoio num mandamento normativo, o que confere conteúdo à 
atividade administrativa e induz à legitimidade. 
Por isso, no âmbito do Direito Administrativo, a autoridade pública não 
desfruta de autonomia jurídica própria para dar vazão à sua vontade individual. 
A despeito do talento inato da autoridade, da boa intenção de seus propósitos 
e de outros atributos que indiquem virtudes apreciáveis no administrador, é 
imperativo que ele observe com absoluto rigor o regime jurídico incidente sobre 
a sua atividade, sob pena de vício de pessoalidade e ofensa à legalidade. 
O regime jurídico administrativo não acolhe o famoso adágio 
contemplado no direito privado, segmento que acolhe a regra da autonomia da 
vontade cristalizada na locução: “o que não é juridicamente proibido, é 
juridicamente permitido”. A razão está no fato de que a Administração Pública 
cuida dos interesses e bens públicos, não cabendo ao administrador fazer da 
coisa pública o que lhe aprouver. Por mais habilidoso que seja, o administrador 
deve conscientizar-se de que não age em nome próprio, mas sim em nome do 
Estado (remotamente, em nome da nação). Como a entidade estatal resulta de 
um grande pacto social havido entre as pessoas (Hobbes-Locke-Rousseau), 
toda conduta administrativa deve ser previamente definida e autorizada por lei. 
Eis que em direito público sustenta-se a seguinte expressão: “o que não é 
juridicamente proibido, não é juridicamente permitido”. 
Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não 
proíbe, na administração pública só é permitido fazer o que a lei determina. 
Com isso, o princípio da autonomia da vontade não encontra ressonância no 
Direito Administrativo. 
O fundamento jurídico-positivo do princípio da legalidade administrativa 
está na Constituição Federal, art.37, caput. Em função da supremacia, que é 
própria da Lex Mater, esse princípio tem que ser obrigatoriamente observado 
por todas as entidades, órgão e agentes públicos. 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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A legalidade declarada no caput do art. 37 é da mesma essência 
daquela declarada no inciso II do art. 5o do Estatuto Constitucional. Embora 
plasmado na mesma substância, até porque fulcrados no mesmo diploma 
jurídico, o princípio da legalidade aplicado ao Direito Administrativo assume 
matiz próprio, porque traduz o sentido de que toda aatividade funcional do 
Estado encontra-se adstrita ao disposto em lei. “Sujeito aos mandamentos da 
lei e às exigências do bem comum, deles não pode se afastar ou desviar, sob 
pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e 
criminal, conforme o caso.” (H.L.Meirelles) 
 
HELY LOPES MEIRELLES 
“A eficácia de toda atividade administrativa está condicionada ao 
atendimento da lei. 
Cumprir simplesmente a lei na frieza de seu texto não é o mesmo que 
atendê-la na sua letra e no seu espírito. A administração, por isso, deve ser 
orientada pelos princípios do direito e da moral para que ao legal se junte o 
honesto e o conveniente aos interesses sociais.” 
 
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO 
“...na relação administrativa, a vontade da Administração Pública é a 
que decorre da lei. 
No direito positivo brasileiro, esse postulado, além de referido no artigo 37, 
está contido no artigo 5º, inciso II, da Constituição Federal, que repetindo o 
preceito de Constituições anteriores, estabelece que ninguém será obrigado a 
fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei,. 
Em decorrência disso, a Administração Pública não pode, por simples 
ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar obrigações ou 
impor vedações aos administrados; para tanto, ela depende de lei." 
 
DIÓGENES GASPARINI 
“Qualquer ação estatal, sem o correspondente calço legal ou que 
exceda o âmbito demarcado pela lei, é injurídica e expõe-se à anulação. Seu 
campo de ação, corno se vê, é bem menor que o do particular. De fato, este 
pode fazer tudo o que a lei permite e tudo o que a lei não proíbe; aquela só 
pode fazer o que a lei autoriza e como autoriza. Vale dizer, se a lei nada 
dispuser, não pode a Administração Pública agir, salvo situações excepcionais 
(grave perturbação da ordem, guerra).” 
 
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 
“Com efeito, enquanto o princípio da supremacia do interesse público é 
da essência de qualquer Estado, de qualquer sociedade juridicamente 
organizada com fins políticos, o princípio da legalidade é o específico de 
Estado de Direito, é justamente aquele que o qualifica e que lhe dá a 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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identidade própria. Por isso mesmo é o princípio basilar do regime jurídico-
administrativo, já que o direito administrativo (pelo menos aquilo que como tal 
se concebe) nasce com o Estado de Direito: é uma conseqüência dele. É fruto 
da submissão do Estado à lei.” 
 
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO. 
“É extremamente importante o efeito do princípio da legalidade no que 
diz respeito aos direitos dos indivíduos. Na verdade, o princípio se reflete na 
conseqüência de que a própria garantia desses direitos depende de sua 
existência, autorizando-se então os indivíduos à verificação do confronto entre 
a atividade administrativa e a lei. Uma conclusão é inarredável: havendo 
dissonância entre a conduta e a lei, deverá aquela ser corrigida para eliminar-
se a ilicitude.” 
 
 
 
1.2.Moralidade. 
 
A moralidade da qual trata o Direito Administrativo não se confunde com 
a moral comum, pois que nesta o conceito oscila culturalmente segundo 
fatores de tempo e espaço, dificultando a sua aplicação segura e uniforme. A 
moral jurídica tem conteúdo próprio e se vê substanciada pelos princípios da 
legalidade e da impessoalidade (finalidade), que lhe conferem objetividade, 
atributo essencial para os preceitos de direito. 
Lições doutrinárias sustentam que moralidade jurídica resulta de um 
somatório da legalidade com a impessoalidade. 
 
MORALIDADE = LEGALIDADE + IMPESSOALIDADE 
 
 
O agente administrativo, evidentemente, não pode desprezar o elemento 
ético de sua conduta, de modo que ele deve adicionar ao comportamento 
administrativo o agir padrão da coletividade, quanto aos seus valores, 
princípios e moral. 
Outro aspecto interessante acerca da moral administrativa é que ela age 
em dois sentidos para orientar a conduta do administrador público, sendo um 
da ordem interna e outro, externa. 
Assim, sob o ângulo interno, quando da tomada de providências 
administrativas, no cumprimento de sua competência funcional, o 
administrador deve consultar sua consciência profissional, orientado pelos 
valores e princípios do direito público, e aquilatar qual é a postura mais 
adequada a seguir diante da ocorrência administrativa. Por outro lado, a 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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moralidade administrativa tem, também, sua dimensão externa, na medida em 
que pode ser avaliada sob critérios objetivos, conforme aqueles esculpidos na 
lei disciplinadora da ação administrativa. 
 
HELY LOPES MEIRELLES 
 “A moralidade administrativa constitui hoje em dia, pressuposto da 
validade de todo ato da Administração Pública (Const. Rep. Art. 37, caput). 
Não se trata – diz Hauriou, o sistematizador de tal conceito – da moral comum, 
mas sim de uma moral jurídica, entendida como “o conjunto de regras tiradas 
da disciplina interior da Administração” 
 A moral comum, remata Hauriou, é imposta ao homem para a sua 
conduta externa; a moral administrativa é imposta ao agente público para a sua 
conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve, e a 
finalidade de sua ação: o bem comum. 
 O certo é que a moralidade do ato administrativo, juntamente com a sua 
legalidade e finalidade, constituem pressupostos de validade, sem os quais 
toda atividade pública será ilegítima” 
 
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO 
“Em resumo, sempre que em matéria administrativa se verificar que o 
comportamento da Administração ou do administrado que com ela se relaciona 
juridicamente, embora em consonância com a lei, ofende a moral, os bons 
costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e eqüidade, 
a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao principio da 
moralidade administrativa. 
Embora não se identifique com a legalidade (porque a lei pode ser 
imoral e a moral pode ultrapassar o âmbito da lei), a imoralidade administrativa 
produz efeitos jurídicos, porque acarreta a invalidação do ato, que pode ser 
decretada pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário. A apreciação 
judicial da imoralidade administrativa ficou consagrada pelo dispositivo 
concernente à ação popular (art. 5º,LXXIII, da Constituição) e implicitamente 
pelos já referidos artigos 37, § 4º e 85, V, este último considerando a 
improbidade administrativa como crime de responsabilidade.” 
 
DIÓGENES GASPARINI 
“Para Hely Lopes Meirelles, apoiado em Manoel Oliveira Franco 
Sobrinho, a moralidade administrativa está intimamente ligada ao conceito de 
bom administrador. Este é aquele que, usando de sua competência, determina 
não só pelos preceitos legais vigentes, mas também pela moral comum, 
propugnando pelo que for melhor e mais útil para o interesse público.” 
 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 
“Segundo os cânones da lealdade e boa-fé, a Administração haverá de 
proceder em relação aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe 
interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malícia, produzido de 
maneira a confundir, dificultar ou minimizaro exercício de direitos por parte dos 
cidadãos.” 
 
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO. 
“O princípio da moralidade impõe que o administrador público não 
dispense os preceitos éticos que devem estar presentes em sua conduta. Deve 
não só averiguar os critérios de conveniência, oportunidade e justiça em suas 
ações, mas também distinguir o que é honesto do que é desonesto.” 
 
 
1.3.Impessoalidade. 
 
A doutrina administrativa afirma que o princípio da impessoalidade trata 
do clássico princípio da finalidade. 
Harmonizada à doutrina constitucional, onde se apresenta 
modernamente a finalidade como um dos elementos constitutivos jurídicos do 
Estado, eis que o princípio em pauta, ainda que sob outro rótulo, se apresenta 
de forma clara e objetiva, pois que em nada pode afastar-se ou desviar-se a 
Administração Pública, em seu agir, do interesse público. Para tanto sua 
conduta deve ser impessoal, seja quanto ao agente, seja quanto ao 
destinatário. Todo ato que se apartar desse objetivo sujeitar-se-á à invalidação 
por desvio de finalidade. 
Portanto, seja o policial ao prender o indigitado, seja uma pessoa 
jurídica selecionada em procedimento licitatório para a prestação de 
determinado serviço, seja um diretor de unidade administrativa ao punir um 
servidor pela prática de infração administrativa, seja um chefe de seção ao 
atribuir as notas ao servidor em estágio probatório, seja o servidor encarregado 
do atendimento ao público, etc., não podem esses agentes impregnar seus 
atos de interesses pessoais sob pena de macular o ato administrativo de 
vícios. Ainda que esses atos sejam sanáveis, compromete-se a legitimidade da 
atividade administrativa diante daqueles usuários que mantêm a expectativa de 
um agir uniforme e igualitário para todos os clientes do Serviço Público. 
Por tudo isso, pode-se dizer que a impessoalidade é princípio que age 
no sentido de descaracterizar a pessoa do agente para caracterizar a pessoa 
do Estado, quanto ao agente jurídico operador do serviço público. 
A impessoalidade jamais será afastada da atividade administrativa, 
mesmo diante daquelas cujo princípio da pessoalidade se faça presente, 
como é o caso do disposto pelo art. 145, § 1º onde se lê que “sempre que 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a 
capacidade econômica do contribuinte,...”. Nas hipóteses em que a 
Administração Pública age com base no princípio da pessoalidade, como 
ocorre na atividade tributária concernente aos impostos, não se estabelece 
uma antinomia jurídica em face do princípio da impessoalidade. A 
pessoalidade não tem o poder de repelir a impessoalidade, inclusive porque a 
impessoalidade é princípio de ordem geral e originário, exigindo sua 
observância mesmo nas hipóteses específicas, como é o caso da pessoalidade 
adotada, sempre que possível, nos impostos. A adoção da pessoalidade 
deverá estar respaldada em outros valores, tais como o da isonomia, o bem 
comum, enfim, que conjugados com a impessoalidade obtemperam o agir 
global da Administração diante de situações nas quais o usuário, individual e 
coletivamente considerado, seja a razão e finalidade da prática do ato. 
 
HELY LOPES MEIRELLES 
"O princípio da impessoalidade, referido na Constituição de 1988 (art. 
37, caput), nada mais é que o clássico princípio da finalidade, o qual impõe ao 
administrador público que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é 
unicamente aquele que a norma de direito indica expressa ou virtualmente 
como objetivo do ato, de forma impessoal. Esse princípio também deve ser 
entendido para excluir a promoção pessoal de autoridades ou servidores 
públicos sobre suas realizações administrativas (CF/88,art.37,§1º). 
E a finalidade terá sempre um objetivo certo e inafastável de qualquer 
ato administrativo: o interesse público." 
 
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO 
" ... segundo José Afonso da Silva (1989:562), baseado na lição de 
Gordillo que 'os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao 
funcionário que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa da 
Administração Pública, de sorte que ele é o autor institucional do ato. Ele é 
apenas o órgão que formalmente manifesta a vontade estatal'. Acrescenta o 
autor que, em conseqüência 'as realizações governamentais não são do 
funcionário ou autoridade, mas da entidade pública em nome de quem as 
produzira.' 
Outra aplicação desse princípio encontra-se em matéria de exercício de 
fato, quando se reconhece a validade aos atos praticados por funcionário 
irregularmente investido no cargo ou função, sob fundamento de que os atos 
são do órgão e não do agente público." 
 
DIÓGENES GASPARINI 
"A atividade administrativa deve ser destinada a todos os administrados, 
dirigida aos cidadãos em geral, sem determinação de pessoa ou discriminação 
de qualquer natureza. Com ele, quer-se quebrar o velho costume do 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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atendimento do administrado em razão do seu prestígio ou porque a ele o 
agente público deve alguma obrigação”. 
 
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 
"...a Administração tem que tratar a todos os administrados sem 
discriminações, benéficas ou detrimentosas. Nem favoritismos nem 
perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades pessoas, políticas ou 
ideológicas não podem interferir na atuação administrativa...” 
 
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO. 
“O princípio objetiva a igualdade de tratamento que a Administração 
deve dispensar aos administrados que se encontrem em idêntica situação 
jurídica. Nesse ponto, representa uma faceta do princípio da isonomia. Por 
outro lado, para que haja verdadeira impessoalidade, deve a Administração 
voltar-se exclusivamente para o interesse público, e não para o privado, 
vedando-se, em conseqüência, sejam favorecidos alguns indivíduos em 
detrimento de outros e prejudicados alguns para o favorecimento de outros. 
Aqui reflete a aplicação do conhecido princípio da finalidade....” 
 
 
1.4.Publicidade. 
 
O princípio da publicidade retrata o dever de prestar contas que repousa 
sobre a Administração. Afinal, não se administra coisa própria, mas a coisa 
pública. 
Daí o direito subjetivo público de qualquer cidadão no sentido de ser 
informado acerca do que é feito da coisa administrada. De contrapartida, é 
dever da Administração divulgar para o público o desempenho de toda a sua 
atividade, ressalvada aquela eventualmente gravada, constitucional ou 
legalmente, pela cláusula do sigilo. 
A publicidade se contrapõe à clandestinidade. Cabe ao administrador 
dar amplo acesso à Administração, até por força do princípio da moralidade e 
da eficiência que também exigem a ampla divulgação da atividade 
administrativa. 
Aliás, declara a Constituição Federal em seu artigo 5º inciso XXXV o 
princípio do amplo acesso à justiça, que em certa medida pode ser aqui 
invocado. Podemos afirmar que esse dispositivo constitucional cria espaço 
para sustentarmos a existência de um princípio jurídico-administrativo intitulado 
amplo acesso à Administração. 
O princípio da publicidade é mais abrangente que o princípio da 
acessibilidade. Todavia, é bastante oportuna a referência à acessibilidade 
como um dos aspectos relevantes do princípio da publicidade. 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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Em sede constitucional encontramos ainda outras disposições que 
militam no sentido da publicidade. Nestes termos, como direito fundamental, 
encontramos as disposições do artigo 5º, incisos XIV e XXXIII. 
 
Art.5º, XIV – “é assegurado a todos o acesso à informação e resguardado o 
sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional;” 
 
Art5º, XXXIII – “todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações 
de seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, que serão 
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas 
cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado;” 
 
 Inflamado pelo princípio da eficiência, o reformador da Emenda 
Constitucional 19/98 determinou nova redação a diversos artigos que tratam da 
Administração Pública na Constituição, tendo como pano de fundo o princípio 
da publicidade, cabe destacar: 
 
Art. 37, §3º, II – “o acesso dos usuários a registros administrativos e a 
informações sobre atos de governo, observado o disposto no artigo 5º incisos 
X e XXXIII;” 
 
 Art.39, §6º - “Os Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário publicarão 
anualmente os valores do subsídio e da remuneração dos cargos e empregos 
públicos.” 
 
 Outro dispositivo constitucional claramente associado ao princípio da 
publicidade é o parágrafo 1º do artigo 37, onde se lê: “a publicidade dos atos, 
programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter 
caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo 
constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de 
autoridades ou servidores públicos.” 
 
Da obediência ao princípio da publicidade deriva a noção de 
oficialidade da divulgação. Assim, somente por intermédio de meios oficiais se 
opera a adequada observância ao princípio. 
A publicidade, como princípio, não deve ser confundida com a 
publicação. A publicação representa a atividade concreta de publicar, de dar 
notoriedade, de divulgar a ocorrência de determinado ato (normativo ou não), 
fato ou contrato administrativo, tendo em vista o interesse da coletividade. 
Associados à publicação estão os conceitos de vigência e eficácia dos 
atos da Administração. Por isso, os meios não-oficiais (rádio, televisão, 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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internet, jornais de notícias, etc) não estão autorizados a demarcar prazos e 
impelir obrigatoriedade jurídica frente à coisa divulgada. 
As leis, atos e contratos administrativos, que produzem conseqüências 
jurídicas fora dos órgãos que os emitem, exigem publicação oficial para 
adquirirem validade universal, isto é, somente operam efeitos perante terceiros 
na medida em que se dêem meios para ciência universal. 
No campo da publicação cabe salientar outro aspecto interessante. A 
publicidade exige adequação do meio ao fim, ou seja, deve haver uma 
correspondência entre o instrumento que veicula publicação oficial e o 
conteúdo/relevância da coisa anunciada. 
Adequado à eficácia espacial do ato, na medida em que pode ser um 
ato de efeito externo ou interno, o meio de divulgação segue o seu alcance. Eis 
que, considerando o conteúdo e a relevância do tema divulgado, a publicidade 
se vê respeitada pela publicação que ora se opera por meio de diário oficial ora 
por boletins internos. 
Ensina o eminente Prof. Hely Lopes Meirelles: “Em princípio, todo ato 
administrativo deve ser publicado, porque pública é a Administração que o 
realiza, só se admitindo sigilo nos casos de segurança nacional, investigações 
policiais ou interesse superior da Administração a ser preservado em processo 
previamente declarado sigiloso.” 
 
HELY LOPES MEIRELLES 
"Publicidade é a divulgação oficial do ato para conhecimento do público 
e início de seus efeitos externos. A publicidade não é um elemento formativo 
do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares 
não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua 
exeqüibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige. 
O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de 
assegurar seus efeitos externos, visa propiciar o seu conhecimento e controle 
pelos interessados direto e pelo povo em geral, através dos meios 
constitucionais - mandado de segurança, direito de petição, ação popular, 
habeas data (art.5º,LXIX; XXXIV, alínea a, LXXIII; LXXII) e suspensão dos 
direitos políticos por improbidade administrativa (art.37, §4º) - e para tanto a 
mesma Constituição impõe o fornecimento de certidões de atos da 
Administração, requeridos por qualquer pessoa, para defesa de direitos ou 
esclarecimento de situações (art.5º,XXXIV,b)..." 
 
MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO 
“...exige a ampla divulgação dos atos praticados pela Administração 
Pública, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei. Existem na própria 
Constituição (art.5º) outros preceitos que ou confirmam ou restringem o 
princípio da publicidade, tais como os incisos LX, XIV, XXXI, LXXII, XXXIV, 
alíneas 'a' e 'b'. " 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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DIÓGENES GASPARINI 
"A publicação para surtir os efeitos desejados é a do órgão oficial. De 
sorte que não se considera como tendo atendido o princípio da publicidade a 
mera notícia, veiculada pela imprensa falada, escrita ou televisada, do ato 
praticado pela Administração Pública, mesmo que a divulgação ocorra em 
programas dedicados a noticiar assuntos relativos ao seu dia a dia, como é o 
caso da Voz do Brasil, conforme já decidiu o STF ao julgar o RE 71.652 (RDA, 
1 11:145). " 
 
CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 
“Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência 
em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de 
Direito, no qual o poder reside no povo, ocultamento dos assuntos que a todos 
interessam e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados 
por alguma medida. Na esfera administrativa o sigilo só se admite, a teor do 
art. 5o, XXXIII, quando ‘imprescindível à segurança da sociedade e do Estado.” 
 
JOSÉ DOS SANTOS CARVALHO FILHO. 
“Indica que os atos da Administração devem merecer a mais ampla 
divulgação possível entre os administrados, e isso porque constitui fundamento 
do princípio propiciar-lhes a possibilidade de controlar a legitimidade da 
conduta dos agentes administrativos. Só com a transparência dessa conduta é 
que poderão os indivíduos aquilatar a legalidade ou não dos atos e o grau de 
eficiência de que se revestem.” 
 
 
 
1.5.Eficiência. 
 
 Princípio incorporado pelo reformador constituinte em 1998, por 
intermédio da Emenda de número 19, ao texto da Constituição da República. 
A explicitação do princípio por meio da Emenda nº 19/98, porém, não 
nos autoriza a tratá-lo como princípio novo. Na verdade, trata-se de princípio já 
consagrado no Direito Administrativo brasileiro, doutrinária e 
jurisprudencialmente. Podemos, inclusive, sustentar que a própria Constituição 
já acusava, implicitamente, a sua presença. Veja-se, por exemplo, o disposto 
pelo inciso IX (contratação por tempo determinado para atender a necessidade 
de excepcional interesse público), XVI (vedação de acumulação), XVIII 
(precedência da administração fazendária) e XXI (licitação),todos do art. 37. 
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Não só no corpo do Capítulo VII, do Título III da CF/88 localizamos a 
presença implícita ou quase-explícita, se assim nos permitirmos, do princípio 
da eficiência. Toda a parte de administração financeira e orçamentária tem sua 
arquitetura inspirada por tal princípio. 
 O amadurecimento das percepções jurídico-administrativas 
concernentes à atividade pública reclama seu espaço. Em razão disso a E.C no 
19/98, com o fim de dar maior objetividade aos argumentos da reforma 
administrativa constitucional, não se satisfez em apenas elencar no caput do 
artigo 37 o princípio da eficiência, ensejando uma série de dispositivos que 
revelam a preocupação contemporânea em relação à questão. Daí o disposto 
nos parágrafos 3º, 8º, 9º, todos do art. 37, bem como no caput do art. 39 e seu 
parágrafo 7o. A mesma preocupação repercutiu no âmbito do instituto da 
estabilidade com a nova disposição conferida ao caput do art. 41 e seus 
parágrafos 1o e 4º. 
Não adequado criticar o constituinte por não ter estabelecido uma 
definição conceitual para o novo princípio explícito, até porque isso poderia 
induzir a um entendimento limitativo da real extensão do preceito. Este papel 
cabe à doutrina e à jurisprudência, que, inclusive, contribuem magnaninamente 
ao investigarem o conteúdo, a extensão e a profundidade dos princípios 
jurídicos que lhes são submetidos a exame. 
Conforme lições registradas na obra de Hely Lopes Meirelles “o princípio 
da eficiência exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, 
perfeição e rendimento funcional. É o mais moderno princípio da função 
administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com a 
legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório 
atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”. 
 
 
2.Princípios Fundamentais de Administração Pública 
 
2.1.Planejamento. 
O princípio do planejamento traduz-se na necessidade de apresentação 
concreta de planos nacionais e regionais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social'. Por isso, é da competência dos chefes 
de Executivo, ao assumirem suas funções, apresentarem seus respectivos 
planos de governo, cristalizados em leis orçamentárias e no plano plurianual de 
governo. 
Planejamento é o estudo e o estabelecimento das diretrizes e metas que 
deverão orientar a ação governamental, através de um plano geral de governo, 
de programas globais, setoriais e regionais de duração plurianual, do 
orçamento-programa anual e da programação financeira de desembolso, que 
são seus instrumentos básicos. Na elaboração do plano geral, bem como na 
coordenação, revisão e consolidação dos programas setoriais e regionais, de 
competência dos Ministros de Estado nas respectivas áreas de atuação, o 
Presidente da República é assessorado pelo Conselho de Governo. Toda a 
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atividade da Administração Federal deve ajustar-se à programação aprovada 
pelo Presidente da República e ao orçamento-programa, vedando-se a 
assunção de compromissos financeiros em discordância com a programação 
de desembolso, 
Portanto, o principio planejamento é concebido em critérios objetivos, 
não se ajustando a uma conceituação livre e leiga. Seu conteúdo é definido 
pelo direito objetivo conforme se verifica na transcrição a seguir. 
 
Decreto-lei nº 200/67 - Título II – Capítulo I – Do Planejamento 
ART. 7º - Ação governamental obedecerá a planejamento que visa a promover 
o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, 
norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e 
compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: 
a) plano geral de governo; 
b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; 
c) orçamento-programa anual; 
d) programação financeira de desembolso. 
 
A efetivação de tais disposições implica responsabilidade funcional dos 
agentes encarregados das atribuições correspondentes à esses regramentos. 
É o caso, por exemplo, do disposto na CF/88, art 85, inciso VI. 
 
CF/88, Art.85 – “São crimes de responsabilidade os atos do Presidente da 
República que atentem contra a Constituição Federal e, especialmente, contra: 
 VI – a lei orçamentária;” 
 
 
2.2.Coordenação. 
 
Em termos administrativos, coordenar tem o sentido de entrosar as 
várias atividades desenvolvidas em uma corporação, de modo a evitar a 
duplicidade de atuação, a dispersão de esforços e recursos, a divergência de 
condutas e soluções, etc. Eficiência e economia no desempenho da atividade 
funcional, são pilares fundamentais de uma administração moderna. A 
coordenação supõe uma rede significativa de funções de liderança e destaque, 
proporcional à magnitude do corpo a ser administrado. 
 
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DECRETO-LEI nº 200/67 - CAPÍTULO II – Da Coordenação 
 
ART.8º As atividades da Administração Federal e, especialmente, a execução 
dos planos e programas de governo, será objeto de permanente coordenação. 
§ 1º. A coordenação será exercida em todos os níveis da Administração, 
mediante a atuação das chefias individuais, a realização sistemática de 
reuniões com a participação das chefias subordinadas e a instituição e 
funcionamento de comissões de coordenação em cada nível administrativo. 
§ 2º. No nível superior da Administração Federal, a coordenação será 
assegurada através de reuniões do Ministério, reuniões de Ministros de Estado 
responsáveis por áreas, atribuição de incumbência coordenadora a um dos 
Ministros de Estado (art.36), funcionamento das Secretarias Gerais (art.23,1º.) 
e coordenação dos sistemas de atividades auxiliares (art. 31). 
§ 3º. Quando submetidos ao Presidente da República, os assuntos deverão ter 
sido previamente coordenados com todos os setores neles interessados, 
inclusive no que respeita aos aspectos administrativos pertinentes, através de 
consultas e entendimentos, de modo a sempre compreenderem soluções 
integradas e que se harmonizem com a política-geral e setorial do Governo. 
Idêntico procedimento será adotado nos demais níveis da Administração 
Federal, antes da submissão dos assuntos à decisão da autoridade 
competente. 
ART.9º - Órgãos que operam na mesma área geográfica serão submetidos à 
coordenação com o objetivo de assegurar a programação e execução 
integrada dos serviços federais. 
Parágrafo Único - Quando ficar demonstrada a inviabilidade de celebração de 
convênio (alínea "b", 1º, art. 10) com órgãos estaduais e municipais que 
exerçam atividades idênticas, os órgãos federais buscarão com eles 
coordenar-se, para evitar dispersão de esforços e de investimentos na mesma 
área geográfica. 
 
 
2.3.Descentralização. 
 
Descentralizar é atribuir a uma outra entidade (pessoa jurídica) 
competência administrativa para o desempenho de determinadas atividades 
públicas, reconhecendo ao ente descentralizado a autonomia funcional 
necessária para o seu exercício. 
A demanda pela prestação de certos serviços públicos acaba por 
ultrapassar a capacidade operacional da Administração (direta),gerando a 
necessidade da colaboração de outras entidades que possam se encarregar 
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da efetivação de serviços públicos específicos, os quais atuarão 
autonomamente por intermédio de sua própria estrutura de órgãos e agentes. 
A descentralização administrativa pressupõe, portanto, a existência de 
uma pessoa jurídica distinta da do Estado, investida dos poderes 
administrativos necessários para o exercício de suas atividades públicas. 
 
2.3.1.Descentralização e Desconcentração. 
 
Descentralização e desconcentração são conceitos distintos. 
A descentralização resulta da delegação de competência administrativa 
executória a um ente dotado de personalidade jurídica. A desconcentração 
também ocorre por delegação de competência, todavia, sem o reconhecimento 
de personalidade jurídica ao centro delegado. 
Assim, tanto na descentralização quanto na desconcentração ocorre 
repasse de atribuições por delegação de competência. Entretanto, na 
descentralização o centro receptor da competência se reveste de 
personalidade jurídica, o que não acontece na hipótese de desconcentração. 
Explica-se. Inicialmente, é necessário entendermos que tanto a 
desconcentração quanto a descentralização representam técnicas de 
descongestionamento dos serviços operados no âmbito de uma 
organização administrativa. 
Embora ambas as figuras tenham a mesma raiz, têm objetos distintos, 
ou seja, são operadas por razões e propósitos diversos. 
A racionalização das tarefas, o aperfeiçoamento das rotinas de serviços, 
a distribuição de competências, a especialização das atividades com vistas a 
atingir um maior grau de eficiência, são fatores que se impõem perante 
qualquer estrutura organizacional em decorrência do aumento da demanda da 
prestação de seus serviços. 
Para descongestionar as atividades da organização em face da 
demanda de seus serviços, aplica-se a técnica de delegação de competência. 
Todo o processo é pautado no critério da eficiência funcional, tendo em vista a 
dimensão da corporação e sua dinâmica evolutiva. 
Assim, opera-se o descongestionamento por meio da delegação de 
competências. 
Acontece que ao se delegar competências o destinatário da delegação 
(entidade ou órgão delegado) pode receber as atribuições com um grau maior 
ou menor de autonomia executiva sobre o objeto da delegação. 
Quando a delegação se opera no âmbito da própria organização (intra 
murus), de tal modo que o repasse de atribuições não implica o 
reconhecimento de personalidade jurídica ao centro delegado, falamos em 
desconcentração. 
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Quando a delegação de competência implica o repasse das atribuições 
a um ente personalizado em direito, ocorre a descentralização. 
Assim, na desconcentração a delegação de competência transfere 
atribuições da autoridade delegante para a autoridade delegada, todavia, a 
titularidade dos serviços delegados ainda permanece no âmbito da entidade, 
ou seja, do organismo no qual se operou a desconcentração. 
Um exemplo ilustrará melhor o raciocínio. Na desconcentração a criação 
de um novo órgão dentro de uma estrutura já existente surge da necessidade 
de repartição de competências por especialização de serviços. Se num 
primeiro momento essa organização conta com um “Departamento de 
Contabilidade e Finanças”, operada a desconcentração, considerando a 
necessidade de especialização de tarefas, passa a existir na estrutura 
organizacional um “Departamento de Contabilidade” e outro de “Finanças”. 
Neste caso, observe, a desconcetração não operou a constituição de uma 
nova pessoa jurídica. Os novos departamentos continuam vinculados à mesma 
pessoa jurídica. 
Fica evidente, portanto, que no contexto da desconcentração o princípio 
hierárquico se torna um imperativo, pois a delegação de competências a título 
de desconcentração somente pode ser operada por autoridade hierárquica 
superior. Esse requisito (competência em face da hierarquia administrativa), 
uma vez observado, faculta ao administrador, quando necessário e devido, o 
poder de avocar para si parte da competência de um certo agente ou órgão 
subalterno, e assim feito, repassar a atribuição a outro órgão, desonerando de 
um lado e onerando de outro. 
A descentralização implica o reconhecimento de autonomia 
administrativa à entidade delegada, tendo em vista o fato de que esta possui 
personalidade jurídica. Essa autonomia administrativa, por sua vez, legitima o 
exercício de poderes discricionários sobre o objeto da delegação. Uma vez 
investido das funções delegadas, cabe à entidade delegada deliberar qual a 
melhor forma, o melhor meio e a condição mais apropriada para a efetivação 
das atribuições assumidas em face da delegação. Essa autonomia institucional 
não se verifica da desconcentração, que ainda mantém uma relação de 
subordinação em relação à autoridade delegante. Na descentralização não se 
fala em subordinação, mas sim em supervisão. 
Um novo exemplo ilustrará melhor o fato. Quando o Poder Público 
resolve criar uma autarquia, o faz nos termos do art. 37, inciso XIX da CF/88. 
Mas o que nos interessa nesse momento é salientar que ao se instituir uma 
autarquia cria-se uma nova pessoa jurídica no âmbito da Administração 
Pública. A razão da criação dessa entidade, todavia, decorre da necessidade 
de descongestionamento de certos serviços que reclamam especialização e 
autonomia funcional, administrativa e executiva. Daí, nesse contexto, a 
delegação não se opera no âmbito interno da própria organização, sendo 
repassadas as atribuições para uma entidade que por deter personalidade 
jurídica (logo, patrimônio próprio), passa a responder perante o usuário e 
cliente daqueles serviços delegados. Assim, o INSS concretiza os serviços que 
são, originariamente, da competência da Administração Direta, ou seja, do 
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Ministério da Previdência. Todavia, se os serviços prestados por aquela 
autarquia fossem realizados diretamente por aquele Ministério, resultaria 
inevitável congestionamento administrativo. Razoável, portanto, a delegação 
por descentralização. 
Concluindo, na desconcentração, a repartição das atividades e 
competências, operadas por delegação, ocorrem entre órgãos 
(despersonalizados) de uma mesma Administração, sem quebra de hierarquia, 
sendo todo o processo dirigido por um órgão superior (técnica de delegação 
vertical de competências). Na descentralização aplica-se uma técnica de 
descongestionamento do serviço público em plano horizontal de repartição de 
competências. 
Nesse compasso, suponha-se, por exemplo, o Ministério da Educação, 
Cultura e Desporto, órgão autônomo desprovido de personalidade jurídica. Por 
determinação do Chefe do Executivo ocorre o desmembramento, 
proporcionando a formação de um novo órgão ministerial encarregado, cada 
qual, de uma daquelas áreas de atuação - Ministério da Educação, Ministério 
da Cultura e Ministério do Desporto - temos a ocorrência, então, do que se 
chama de desconcentração. Observe-se que o órgão criado não guarda uma 
relação de hierarquia com o órgão originário, bem como não adquire 
personalidade jurídica em função de sua criação. Reiteramos: na 
desconcentraçãonão se cria um novo centro de atividades administrativas 
dotado de personalidade jurídica. 
Ao contrário, na descentralização o centro criado é destacado da 
estrutura originária para constituir-se numa entidade personalizada, gozando 
de personalidade própria, exerce sua competência com autonomia funcional, 
administrativa, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, dispondo de 
patrimônio próprio, quadro próprio de pessoal, et cetera. 
A doutrina administrativa também sustenta que no contexto da 
desconcentração a repartição de competência se faz sentir pela clara distinção 
entre os níveis de direção e de execução, reforçando a percepção vertical de 
repartição de competências. Assim, aplicada à desconcentração, teríamos o 
nível de direção encarregado das funções de planejamento, coordenação e 
controle, cabendo aos órgãos de execução a efetivação dos serviços públicos 
específicos que se põe à disposição direta e pessoal do usuário e cliente do 
serviço. 
 
 
2.3.2.A Descentralização e a Desconcentração à Luz do 
Controle Legislativo. 
 
Aprofundando um pouco mais essa questão da distinção entre 
descentralização e desconcentração, outro fator que distingue um processo do 
outro reside no campo controle externo, de natureza legislativa, sempre 
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existente na descentralização, e nem sempre presente na 
desconcentração. 
 
CONTROLE DESCENTRALIZAÇÃO ⇒ SEMPRE EXISTE 
LEGISLATIVO DESCONCENTRAÇÃO ⇒ NEM SEMPRE EXISTE 
 
A descentralização ou resulta de ato legislativo direto e imediato, 
como ocorre com as autarquias, ou de ato legislativo direto e mediato, 
caracterizado por uma autorização legislativa, como ocorre com as fundações, 
sociedades de economia mista e empresas públicas. 
Conforme estudamos anteriormente, em ambos os casos fala -se em 
descentralização por outorga. 
 
 DIRETO e IMEDIATO ⇒ Autarquias 
DESCENTRALIZAÇÃO ⇒ CONTROLE 
 POR OUTORGA LEGISLATIVO 
 DIRETO e MEDIATO ⇒ Fund.Pública 
 Soc.Econ.Mista 
 Empr.Pública 
 
A desconcentração, por sua vez, decorre, quase sempre, de uma 
deliberação interna corporis, de uma necessidade surgida no seio da própria 
organização administrativa em face da necessidade da especialização de seus 
serviços. Daí que a sua implementação se dá, rotineiramente, por meio de ato 
administrativo. 
A ressalva que se pode fazer a essa última afirmação diz respeito à 
eventual reserva constitucional para a criação de órgãos na estrutura 
administrativa estatal, considerando a magnitude de certos órgãos, o que 
acaba por exigir maior solenidade no processo de sua criação. É o caso, por 
exemplo, do disposto no artigo 88 da CF/88, que determina “a lei disporá sobre 
a criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública”. 
 
 REGRA ⇒ não há, pois decorre de 
DESCONCENTRAÇÃO ⇒ CONTROLE deliberação interna 
 LEGISLATIVO 
 RESSALVA ⇒ Ministérios 
 
 
Assim, considerando a autonomia da Administração frente aos Poderes 
Públicos (auto=por si próprio) (nomos=norma), bem como o atributo da auto-
executoriedade, conclui-se que, de fato, a desconcentração resulta, em regra, 
2.Princípios Jurídicos Administrativos. 
 
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de circunstâncias cujo mérito é de natureza administrativa, devendo resultar de 
deliberação interna corporis, ressalvadas as reservas constitucional ou legal 
eventualmente existente (Lei no 9.649/98). 
Nestes termos parece ser o entendimento de Celso Ribeiro Bastos que 
leciona “a desconcentração é a simples passagem de competência que 
poderia ter sido exercida por um órgão superior, mas que é transferida a um 
órgão subalterno para que ele a exerça da mesma forma que o primeiro, 
diferenciando-se apenas da primeira situação pelo caráter de vínculo 
subordinado que passa a manter com o órgão subordinante.” 
Quanto à descentralização afirma o ilustre professor que “a mera 
desconcentração não é suficiente para dotar a Administração de instrumentos 
capazes de absorver a variedade de suas funções e a necessidade ampla de 
descongestioná-la. Daí ter surgido a descentralização, que é um passo adiante 
no processo de passagem de competências para centros autonomizados, pela 
condição de pessoas jurídicas que detêm.” 
 
 
2.3.3.Descentralização e Desconcentração: Natureza Jurídica. 
 
 Outro fator de clara distinção entre a descentralização e a 
desconcentração reside na natureza jurídica da relação decorrente de um ou 
de outro processo. 
 Na descentralização o processo se desenvolve em torno de uma relação 
de vinculação por supervisão, ao passo que na desconcentração o processo 
opera-se por meio de uma vinculação por subordinação. 
 
NATUREZA JURÍDICA DO VÍNCULO 
DESCENTRALIZAÇÃO DESCONCENTRAÇÃO 
VINCULAÇÃO POR 
SUPERVISÃO 
VINCULAÇÃO POR 
SUBORDINAÇÃO 
 
 
ATENÇÃO: Dica de material para complementação de estudos. 
 Para melhor entendimento da relação de vinculação existente entre as 
entidade de administração indireta e os órgãos do Poder Executivo integrantes 
da administração direta federal, recomendamos a leitura do Decreto nº 3.131, 
de 9 de agosto de 1999, cuja ementa enuncia: “Dispõe sobre a vinculação de 
entidades integrantes da Administração Pública Federal indireta, e dá outras 
providências”; bem como do Decreto nº 3.280, de 8 de dezembro de 1999, 
cuja ementa declara: “Dispõe sobre a vinculação de entidades integrantes da 
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Administração Pública Federal indireta e revoga o Decreto n° 3.131, de 9 de 
agosto de 1999”. 
 
2.3.4.A Descentralização e o Decreto-lei nº 200/67. 
 
DECRETO -LEI nº 200/67 - CAPÍTULO III - DA DESCENTRALIZAÇAO 
 
ART.10 - A execução das atividades da Administração Federal deverá ser 
amplamente descentralizada. 
§ 1º. A descentralização será posta em prática em três planos principais; 
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distiguindo-se claramente o 
nível de direção do de execução, 
b) da Administração Federal para as unidades federais quando estejam 
devidamente aparelhadas e mediante convênio; 
c) da Administração Federal para órbita privada, mediante contratos ou 
concessões. 
§ 2º. Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a 
estrutura central de direção devem permanecer liberados das rotinas de 
execução e das tarefas de mera formalização de atos administrativos, para que 
possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, 
coordenação e controle. 
§ 3º. A administração casuística, assim entendida a decisão de casos 
individuais, compete, em princípio, ao nível de execução, especialmente aos 
serviços de natureza local, que estão em contato com os fatos e com o público. 
§ 4º. Compete à estrutura central de direção o estabelecimento das normas, 
programas e princípios, que os serviços responsáveis pela execução são 
obrigados a respeitar na solução dos casos individuais e no desempenho de 
suas atribuições. 
§ 5º. Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou inconveniência, 
a execução de programas federais de caráter nitidamente local deverá serdelegada, no todo ou em parte, mediante convênio, aos órgãos estaduais ou 
municipais incumbidos de serviços correspondentes. 
§ 6º. Os órgãos federais responsáveis pelos programas conservarão a 
autoridade normativa e exercerão controle e fiscalização indispensáveis sobre 
a execução local, condicionando-se a liberação dos recursos ao fiel 
cumprimento dos programas e convênios. 
§ 7º. Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento, coordenação, 
supervisão e controle e com objetivo de impedir o crescimento desmensurado 
da máquina administrativa, a Administração procurará desobrigar-se da 
realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à 
execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa 
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privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os 
encargos de execução. 
§ 8º. A aplicação desse critério será condicionada, em qualquer caso, aos 
ditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional. 
 
 
 A doutrina, de forma abalizada, critica a nomenclatura dada por este 
diploma ao regramento do tema, pois, conforme se verifica, trata-se de 
desconcentração e não de descentralização. 
 
 
2.4.Delegação de Competência. 
 
A delegação de competência é princípio e técnica de 
descongestionamento na administração de serviços públicos específicos. 
Prestigia a formação de serviços especializados e profissionais. 
Pela delegação de competência as autoridades da Administração 
transferem atribuições decisórias a seu corpo de agentes subordinados, 
mediante ato próprio. Por meio de tal ato evidencia-se a autoridade delegante, 
o agente delegado destinatário, o conteúdo, a forma, o limite e o universo de 
competências delegadas, eventualmente, a responsabilidade daí decorrente; 
enfim, tudo com a necessária clareza e objetividade. 
O princípio tem por escopo a assegurar a efetiva prestação do serviço, 
implementar a descentralização e a desconcentração, conforme o caso, 
conferir maior rapidez e objetividade na prestação do serviço público 
específico, dentre outros. Tenha-se como exemplo constitucional o disposto no 
parágrafo único do art. 84. 
A delegação de competência não tem caráter necessariamente 
definitivo. Ora revelando-se como prerrogativa de poder, ora como dever, 
apoia-se na razoabilidade, adequação, oportunidade e conveniência. 
Manifestação clara do poder administrativo discricionário. A delegação é 
prerrogativa discricionária enquanto princípio, mas acarreta em vinculação 
quando realizada efetivamente. Daí o corolário da avocação e da redistribuição 
de competência. Avocar significa chamar para si, em sentido vertical e 
superior, o desempenho de determinada tarefa reconhecida regimentalmente 
ou por delegação precária a agente inferior. Redistribuir é repassar a atribuição 
originalmente deferida a certo agente ou órgão e incumbir a outro da sua 
realização. 
Observe-se, por exemplo, que no campo do Direito Tributário a questão 
da delegabilidade cinge-se às atribuições de arrecadação, fiscalização e 
aplicação das normas tributárias. (CTN, art. 7º) 
 
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CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL 
ART.7º - A competência tributaria é indelegável, salvo atribuição das funções 
de arrecadar ou fiscalizar tributos, ou de executar leis, serviços, atos ou 
decisões administrativas em matéria tributária, conferida por uma pessoa 
jurídica de direito público a outra, nos termos do § 3º do art. 18 da 
Constituição. 
 
DECRETO-LEI nº 200/67 - CAPITULO IV - DA DELEGAÇÃO DE 
COMPETÊNCIA 
(Ver Decreto no 83.937, de 06-09-1979, que regulamenta este capítulo.) 
 
ART.11 - A delegação de competência será utilizada como instrumento de 
descentralização administrativa, com o objetivo de assegurar maior rapidez e 
objetividade às decisões, situando-se na proximidade dos fatos, pessoas ou 
problemas a atender. 
ART. 12 - É facultado ao Presidente da República, aos Ministros de Estado e, 
em geral às autoridades da Administração Federal, delegar competência para 
a prática de atos administrativos conforme se dispuser em regulamento. 
Parágrafo Único - O ato de delegação indicará com precisão a autoridade 
delegante, a autoridade delegada e as atribuições objeto de delegação. 
 
 
2.5.Controle. 
 
Controlar acarreta na atividade fiscalizatória, de vigilância, de 
conservação e de manutenção do serviço público. Viabiliza também a legítima 
atuação correicional disciplinar e reparadora. Revela-se como instrumento de 
supervisão exercido por órgãos superiores de administração. Aplicado tanto no 
âmbito interno da Administração direta como também em relação à entidades 
de Administração indireta, no sentido de verificação da consecução de seus 
fins institucionais. Neste sentido, chega mesmo a justificar o implemento da 
intervenção. 
 
DECRETO-LEI nº 200/67 - CAPITULO V - DO CONTROLE 
 
ART. 13 - O controle das atividades da Administração Federal deverá exercer-
se em todos os níveis e em todos os órgãos, compreendendo, particularmente: 
a) o controle, pela chefia competente, da execução dos programas e da 
observância das normas que governam a atividade específica do órgão 
controlado; 
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b) o controle, pelos órgãos próprios de cada sistema, da observância das 
normas gerais que regulam o exercício das atividades auxiliares; 
c) o controle da aplicação dos dinheiros públicos e da guarda dos bens da 
União pelos órgãos próprios do sistema de contabilidade e auditoria. 
 
ART. 14 - O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação 
de processos e supressão de controles que se cadenciarem como puramente 
formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco. 
 
 
 
 
 
 
 
3.Princípios Reconhecidos. 
 
 Consideram-se princípios reconhecidos aqueles que, embora não 
contemplados explicitamente pelo ordenamento jurídico-positivo (diplomas 
jurídicos), permeiam toda a malha que compõe o tecido do Direito 
Administrativo. 
 São preceitos consagrados de forma mais evidente pela atividade 
doutrinária e jurisprudencial, que com seus instrumentos colaboram na 
consolidação e conscientização de certos valores fundamentais para o 
conhecimento e a interpretação dos fenômenos jurídicos de direito 
administrativo. 
 
Assim, são princípios reconhecidos: 
 
• supremacia do interesse público; 
• indisponibilidade do interesse público; 
• auto-executoriedade; 
• presunção de legitimidade; 
• continuidade do serviço público; 
 
 
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3.1.Supremacia do Interesse Público. 
 
O convívio social demonstra que é conditio sine qua non a renúncia 
individual de pretensões particulares projetadas sobre bens que afetam a 
coletividade. A invocação desse princípio é devida quando torna viável 
produção de benefícios a serem gozados por todos aqueles que integram a 
comunidade.Por outro lado, a supremacia do interesse público é expressão razoável 
da legitimidade. Resulta de um juízo que deduz as vantagens que compensam 
o sacrifício privado, individual e particular para que o mesmo sujeito goze de 
um benefício maior. 
 Outro aspecto a ser salientado é o caráter relativo desse princípio. Em 
face do princípio da legalidade (lato sensu) a supremacia do interesse público 
se apresenta como seu corolário, portanto, sua aplicação é devida somente 
naquelas hipóteses em que não haja reserva constitucional da matéria. 
O legislador constituinte, inspirado por esse princípio, norteia a sua 
produção normativa. Ao estabelecer regras que prestigiam direitos individuais 
fundamentais, subtrai do Poder Público a capacidade de fazer sobrepor o 
interesse público ao particular. Assim, a supremacia do interesse público não 
pode ser invocada nas hipóteses tuteladas pela Carta Magna gravadas com o 
dogma de cláusulas pétreas. 
Tal proteção se justifica em face da condição humana que requer, 
concomitantemente, prestígio a duas dimensões para o reconhecimento do 
indivíduo como ser social, uma de índole particular e outra de índole 
coletiva/comunutária. A supervalorização do princípio em epígrafe não pode 
fazer sucumbir, evidentemente, o elemento humano que lhe dá suporte, 
fundamento e legitimidade. Daí sua aplicação ser de caráter relativo e pautada 
na observância do princípio da razoabilidade. 
 
3.2.Indisponibilidade do Interesse Público. 
 
A indisponibilidade do interesse público representa outro princípio 
jurídico-administrativo geralmente aceito. Seu conteúdo se associa 
intimamente com a noção da finalidade pública da administração, constituindo-
se numa clara limitação das faculdades e poderes reconhecidos ao 
administrador. 
 Administrar é zelar e cuidar dos bens postos sob a tutela e competência 
de alguém; é prover e fomentar as diligências necessárias para o cumprimento 
das obrigações correspondentes ao trato da coisa a ser administrada (coisa 
pública). 
 Ao realizar as atividades administrativas o administrador exercita todas 
as faculdades de que necessita para o implemento de seu mister. Todavia, a 
coisa administrada não pertence ao administrador, não constitui objeto de seu 
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patrimônio pessoal. Sendo assim, o administrador não goza da faculdade 
máxima do domínio (propriedade), ou seja, o poder de dispor do bem segundo 
o interesse do titular do bem. Tal prerrogativa permanece na esfera da 
coletividade. 
 A indisponibilidade do interesse público subtrai do administrador as 
capacidades próprias de quem titulariza o domínio. Assim, um dos corolários 
mais expressivos dessa limitação encontra-se na inarredabilidade, na 
indeclinabilidade, na inadmissibilidade de o administrador deliberadamente 
negar-se em cuidar daquilo que constitui sua razão e finalidade. 
 Não gozar da livre disposição do bem que administra significa não ter a 
capacidade para desfazer-se do bem, de não poder furtar-se de sua atribuição 
na guarda e conservação do bem, de não poder transmitir a terceiros a 
incumbência de zelar, tratar e vigiar. 
 Nas palavras de Celso Antônio Bandeira de Mello a “indisponibilidade do 
interesse público significa que sendo interesses qualificados como próprios da 
coletividade – internos ao setor público – não se encontram à livre disposição 
de quem quer que seja, por inapropriáveis.” 
 O ilustre autor e professor corrobora o raciocínio acima descrito dizendo 
que na relação jurídico-administrativa “não há apenas um poder em relação a 
um objeto, mas, sobretudo, um dever, cingido o administrador ao cumprimento 
da finalidade, que lhe serve de parâmetro.” 
 Da indisponibilidade do interesse público resultam a inalienabilidade e a 
impenhorabilidade dos bens públicos, o recurso de ofício em uma série de 
processos administrativos e judiciais, a prerrogativa de avocação de 
competência, o não repasse da titularidade dos direitos concernentes à própria 
prestação dos serviços públicos delegados (serviços autorizatários, 
permissionários e concessionários), a previsão de infrações administrativas e 
criminais que inadmitem a condescendência para com o infrator, a 
compulsoriedade da apuração da prática de infração disciplinar mediante 
sindicância sumária ou PAD (processo administrativo disciplinar), o regime 
tributário da isonomia, et cetera.. 
 Conclui-se, assim, que se a finalidade da administração, 
consubstanciada no trato da coisa pública, ultrapassa a esfera de domínio do 
administrador público, este não recebe outorga para a livre disposição dos 
bens que administra. 
 
3.3.Auto-executoriedade. 
 
Princípio que reconhece a função administrativa como atividade estatal 
autônoma. De fato, se a condução dos negócios e interesses da Administração 
Pública deve obediência ao princípio da legalidade, não há razão jurídica para 
submeter-se a ação administrativa a uma prévia avaliação de um órgão 
jurisdicional ou legislativo. 
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 A auto-executoriedade dispensa a Administração (observe-se que não 
estamos falando do Poder Executivo, mas sim de toda máquina administrativa 
pública, não importando em que estrutura ela se encontre incrustada) de 
depender da anuência de uma organização não-administrativa para a 
implementação de suas atribuições. 
 A auto-executoriedade é atributo inato à atividade administrativa, alçado 
à categoria de princípio em função da sua envergadura. Cristalina é a lição de 
Hely Lopes Meirelles ao escrever que “realmente, não poderia a Administração 
bem desempenhar sua missão de autodefesa dos interesses sociais se, a todo 
momento, encontrando natural resistência do particular, tivesse que recorrer ao 
Judiciário para remover a oposição individual à atuação pública.” 
 Por outro lado, o reconhecimento da auto-executoriedade é condição 
necessária para que a Administração possa agir de tal modo a cumprir com o 
seu dever de eficiência. A dinâmica dos eventos e fatos administrativos exige 
que a Administração disponha de uma capacidade de pronto atendimento. 
O agir diligente, respeitados os termos legais e regulamentares, diante 
de ocorrências que solicitam providências administrativas incontinenti atende a 
dois propósitos jurídico, pois em relação ao administrador traduz-se como 
dever e para o usuário e cliente do serviço público como direito. Mais uma 
razão para fundamentar a relevância jurídica do princípio da auto-
executoriedade. 
Abordando o tema por um outro ângulo, sabe-se que o Estado detém a 
tutela das três funções máximas derivadas da soberania, ou seja, a função 
normativo-legislativa, jurisdicional e administrativa. 
A função normativo-legislativa se caracteriza pela capacidade de instituir 
o direito a ser observado por todos, apresentando para a comunidade as 
normas gerais e abstratas que regram o comportamento social. Portanto, o 
Estado quando realiza essa função provê de forma mediata uma das 
necessidades básicas da vida gregária, pois a efetivação das regras depende 
da ocorrência de casos concretos que reclamem a incidência da norma para a 
disciplina jurídica do evento. 
A função jurisdicional, por seu turno, também representa uma forma de 
prestação de serviço em plano mediato, pois que é deferido às partes 
resolverem seus conflitos por intermédio de diálogo, acordos, pactos, etc. A ida 
ao órgão jurisdicional representa uma alternativa