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Augusto Grieco - Formação Jurisprudencia Administrativa do Direito Previdenciário - Os Enunciados do Conselho de Recursos da Previdência Social - Ano 2007

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com os seus órgãos, servidores, prédios e finanças”.71
Essa “concentração” de força se dá pelo fato de a Administração Pública tutelar os
mais diversos interesses públicos, diz o citado autor, que transcreve os ensinamentos de Odete
Medauar acerca do balizamento da função administrativa, in verbis: “A noção de interesse
público aparece, ao mesmo tempo, como fundamento, limite e instrumentos do poder;
configura medida e finalidade da função administrativa”.72 
Ademais, o Poder Executivo detém vultosa capacidade financeira manejando-a de
forma a exercer influências significativas sobre os outros Poderes, em que pesem os
mecanismos constitucionais de equilíbrio.
Passa-se, agora, a tecer alguns comentários acerca da tripartição dos poderes73. 
 
70 SILVA, José Afonso da, op. cit., p. 111.
71 COSTA, Nelson Nery. Processo Administrativo e suas Espécies. 4 ed. rev. e ampl. Rio de Janeiro: Forense,
2005. p. 5.
72 Ibid., p. 5, citação em nota de rodapé. 
73 Para um estudo mais aprofundado da elaboração teórica dos poderes e funções do Estado, sugere-se a leitura
da obra de Jorge Miranda, Teoria do Estado e da Constituição, citada na bibliografia. Para o professor português,
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Como se sabe, as primeiras bases teóricas sobre a tripartição de poderes remontam
à antiguidade helênica, sob os ensinamentos de Aristóteles que, em sua obra “Política”,
reconhece a existência de três funções distintas exercidas pelo poder soberano: função de
editar normas gerais a serem observadas por todos, a de aplicar as referidas normas ao caso
concreto através da administração e a função de julgar, dirimindo os conflitos oriundos da
execução das normas gerais nos casos concretos74. Contudo, diante do momento histórico que
Aristóteles encontrava-se inserido, o exercício das três funções acima enumeradas enfeixava-
se na figura de uma única pessoa, o soberano.
Muito tempo se passou até que a teoria de Aristóteles fosse “aperfeiçoada” pela
teoria precursora do Estado Liberal. Essa tarefa coube a Montesquieu75 em sua obra “O
Espírito das Leis”76. Nessa obra, o grande filósofo do século XVIII, expõe uma política
essencialmente racionalista, caracterizada pela busca de um equilíbrio entre a autoridade do
poder e a liberdade do cidadão. Avança na teoria aristotélica dizendo que as três funções
reconhecidas pelo filósofo grego deveriam ser atribuídas a três órgãos distintos, autônomos e
independentes entre si de forma a que o poder detenha (ou freie) o próprio poder, ou seja, le
pouvoir arrête le pouvoir.
O ambiente em que Montesquieu desenvolveu sua teoria não era dos mais
favoráveis pois, em grande parte da Europa, havia permeabilidade entre as funções de
administrar, legislar e julgar, chegando-se até mesmo a uma verdadeira concentração dessas
nas mãos de determinados agentes do Estado, já que o poder advinha do próprio soberano e a
este cabia delegar parcela do mesmo.
Porém, o caminho das mudanças estava traçado e as idéias foram ganhando
espaço entre os intelectuais e pessoas de influência, sobretudo na burguesia que tinha
interesses reais na superação do antigo regime. Embora a burguesia detivesse o poder
econômico, não possuía o poder político que se enfeixava nas mãos da aristocracia
 
a conceituação das funções (poderes) acompanha o desenvolvimento das teorias gerais do Estado e do Direito
Público (op. cit., p. 233 et seq.).
74 LENZA, Pedro. Direito Constitucional Esquematizado. 8 ed. rev., atual. e ampl. São Paulo: Editora Método,
2005. p. 195.
75 Cabe destacar que John Locke, em sua obra “Segundo Tratado do Governo Civil – Two Treatises of
Government (1690)”, também reconheceu funções distintas, porém, sistematizou-as em quatro, ao invés de três.
Locke apontava quatro poderes, por ele designados legislativo, executivo, federativo e prerrogativo, cujas
funções seriam a criação de regras jurídicas (legislativo), aplicação e execução destas regras no espaço nacional
(executivo), desenvolvimento de relações externas e de direito internacional (federativo) e tomada de decisões
em casos de exceção constitucional como guerra e estados de emergência (prerrogativo).
76 De l”Esprit des Lois (1748).
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monarquista absolutista. Aqueles, na verdade, sustentavam com os tributos pagos, os
privilégios desses. Devemos lembrar que os avanços da Revolução Industrial somente foram
observados após a superação do absolutismo. 
A teoria de Montesquieu foi seguida e adotada por Alexander Hamilton, James
Madison e John Jay, que a expuseram como princípio nuclear da obra Os Artigos Federalistas
(1787-1788), de contenção do poder pelo poder, que ficou consagrada na fórmula norte-
americana dos checks and balances ou sistema de freios e contrapesos.
A Revolução Francesa proclamou o princípio da separação dos poderes em seu
art. 16 dizendo que “toda sociedade na qual a garantia dos direitos não estiver assegurada nem
determinada a separação dos poderes, não tem Constituição”. 
Em que pese a sua influência, a teoria da tripartição de poderes exposta acima foi
adotada por grande parte dos Estados77 sob uma vertente abrandada. Pela complexidade do
Estado contemporâneo, sobretudo diante da ampliação de suas atividades, com a assunção de
novas atribuições, impõe-se nova visão dessa teoria, bem como novas formas de
relacionamento entre os órgãos estatais.
 A partir de Montesquieu, o princípio da separação dos
poderes tem sofrido alterações e atenuações, objetivando sua
adequação às realidades políticas e necessidades dinâmicas de cada
época e cada Estado. À setorização de funções ortodoxamente
estatuídas nos grandes diplomas decorrentes das Revoluções francesa
e norte-americana contrapõem-se os esquemas de “freios e
contrapesos” tão hábil e realisticamente desenvolvidos pela
jurisprudência da Suprema Corte dos Estados Unidos. Doutra parte, as
elaborações doutrinárias e as experimentações políticas conduziram o
Direito Constitucional a um esquema não mais de independência, mas
de interrelacionamento dos poderes.78
Hodiernamente, fala-se, inclusive, em substituição ao termo “separação”, em
“colaboração de poderes”, no caso do parlamentarismo, e “independência orgânica e
harmonia dos poderes”, no presidencialismo.
 
77 A primeira Constituição escrita a adotar a doutrina de Montesquieu foi a de Virgínia, em 1776, seguidas pelas
Constituições de Massachussetts, Maryland, New Hampshire e pela própria Constituição Federal de 1787.
78 FERRAZ, Sérgio. 3 Estudos de Direito. Desapropriação de bens públicos; o prejulgado trabalhista em face da
Constituição; regulamento. São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 1977. p. 88.
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Sempre valiosas são as lições de J. J. Gomes Canotilho como se afere da
transcrição a seguir de sua obra clássica Direito Constitucional e Teoria da Constituição:
A ordenação funcional separada deve entender-se também
como uma ordenação controlante-cooperante de funções. Isto não se
reconduz rigidamente a conceitos como ‘balanço de poderes’ ou
‘limitação recíproca de poder’, nem postula uma rigorosa distinção
entre funções formais e funções materiais. O que importa num estado
constitucional de direito não será tanto saber se o que o legislador, o
governo ou o juiz fazem são actos legislativos, executivos ou
jurisdicionais, mas se o que eles fazem pode ser feito e é feito de
forma legítima.79 (grifos no original)
Segundo Pedro Lenza, “diante das realidades sociais e históricas, se passou a
permitir uma maior interpenetração entre os poderes, atenuando a teoria que pregava