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Augusto Grieco - Formação Jurisprudencia Administrativa do Direito Previdenciário - Os Enunciados do Conselho de Recursos da Previdência Social - Ano 2007

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do Direito Processual Judiciário, fazem referência ao processo administrativo como
“mero” procedimento. Contudo, há espaço em nosso ordenamento jurídico para afastar esses
entendimentos e sustentar a existência de processo administrativo.
Mesmo juridicamente, o termo processo é polissêmico. Pode ser visto como a
atividade por meio da qual se exerce concretamente, em relação a determinado caso, a função
 
128 Diz Alexandre Freitas Câmara: “afirmada a natureza jurisdicional da jurisdição voluntária, há que se buscar o
elemento que a distingue da contenciosa, e tal elemento, a nosso juízo, está na pretensão”. (CÂMARA,
Alexandre Freitas. Lições de Direito Processual Civil. Vol. I. 11 ed. rev. e atual. Segundo o Código Civil de 2002.
Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2004. p. 79). 
129 José dos Santos Carvalho Filho, citando J. J. Calmon de Passos, esclarece que procedimento é o processo
em sua dinâmica, é o modo pelo qual os diversos atos se relacionam na série constitutiva de um processo
(CARVALHO FILHO, op. cit., p. 733).
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jurisdicional, e que é instrumento de composição das lides, como o pleito judicial ou litígio e,
finalmente, como o conjunto de peças que documentam o exercício da atividade jurisdicional
em um caso concreto, ou seja, os autos.
O processo pode ser entendido como o instrumento através do qual a jurisdição se
opera, se realiza. Os compêndios de direito processual costumam restringir a noção de
processo à figura do processo judicial por meio do qual o Estado exerce sua função
jurisdicional. De forma geral, o vocábulo processo é entendido como sinônimo da expressão
processo jurisdicional.
Não obstante, com o aprofundamento dos estudos sobre a atividade processual do
Estado, a melhor visão para o processo, em sentido amplo, é considerá-lo como gênero,
dentro do qual existem diversas espécies, como ressaltado em passagem acima. 
No estágio evolutivo em que se encontra a processualística
moderna, parece-nos imperioso o abandono da concepção de
‘processo’ sob a ótica da demanda judicial, para admiti-la também no
campo do direito administrativo, ampliando-se, por via de
conseqüência, as fronteiras da Teoria Geral.130
Cabe ressaltar que processo é conceito que transcende ao direito processual em
sua acepção clássica. Conforme ensinamentos da tríade processualista paulista, o processo é
instrumento para o legítimo exercício do poder, estando “presente em todas as atividades
estatais (processo administrativo, legislativo) e mesmo não-estatais (processos disciplinares
dos partidos políticos ou associações, processos das sociedades mercantis para aumento de
capital, etc.)”131.
Nesse mesmo sentido são os ensinamentos de Odete Medauar, que há muito
tempo vem se dedicando ao estudo da processualidade administrativa. Diz a autora em sua
obra Direito Administrativo Moderno:
Durante muito tempo o termo ‘processo’ vinha associado à
função jurisdicional. Não se cogitava de ‘processo’ no âmbito do
direito administrativo, de processo atinente às relações entre
 
130 SARAIVA, Márcia Maria Tamburini Porto. A Lei Federal nº 9.784/99: Base para uma Codificação Nacional de
um Direito Processual Administrativo? Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 109.
131 ARAÚJO CINTRA, Antonio Carlos; GRINOVER, Ada Pellegrini; DINAMARCO, Cândido Rangel. Teoria Geral
do Processo. 13 ed. rev. e atual. São Paulo: Malheiros, 1997. p. 280.
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Administração Pública e cidadãos (isolados ou como pessoas
jurídicas).
A partir da década de 50, processualistas e administrativistas
foram convergindo para a idéia de processo ligado ao exercício do
poder estatal. O processo, nesse entendimento, expressa o aspecto
dinâmico de um fenômeno que se vai concretizando em muitos pontos
no tempo, refletindo a passagem do poder em atos ou decisões. Assim,
o processo existe tanto no exercício da função jurisdicional, como na
função legislativa e na função executiva.132
Embora sem o devido destaque133, Carlos Henrique Bezerra Leite fala em processo
em sentido amplo e em sentido estrito. Aquele é o instrumento para a composição dos litígios
que emergem da vida em sociedade134; este é o conjunto de atos processuais que se coordenam
e se desenvolvem desde o ajuizamento da ação até o trânsito em julgado da sentença, “para
que o Estado-Juiz cumpra a sua obrigação fundamental, que é a de entregar a prestação
jurisdicional invocada, solucionando as lides ocorrentes, com a aplicação do direito
objetivo”135.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro ensina que o processo, quando visto em sentido
amplo, abrange os instrumentos de que se utilizam os três Poderes do Estado para a
consecução de seus fins. Cada qual, continua a autora, desempenhando funções diversas, “se
utiliza de processo próprio, cuja fonte criadora é a própria Constituição”136.
Processo, por conseguinte, apresenta-se como um instrumento, integrado por uma
série de atos coordenados, para a realização dos fins estatais, independente do Poder que os
realiza.
“(...) é possível definir o processo como o instrumento, de
maior ou menor formalismo, constituído de atos, fatos e atividades e
gerador de vínculos entre as pessoas envolvidas, com vistas a
alcançar determinado objetivo.”137 (grifo no original)
 
132 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 9 ed. rev. e atual. São Paulo: Editora Revista dos
Tribunais, 2005. pp. 187-188.
133 O que se reputa, possivelmente, à natureza da obra em que se buscou os ensinamentos, qual seja, um
trabalho doutrinário voltado ao estudo do direito processual do trabalho.
134 Reforçamos nosso entendimento de que é possível o reconhecimento de processo sem a presença de litígio;
fundamental, conforme já deixamos consignado, é a existência de uma pretensão.
135 BEZERRA LEITE, Carlos Henrique. Curso de Direito Processual do Trabalho. 3 ed. São Paulo: LTr, 2005. p.
249.
136 DI PIETRO, op. cit., p. 492.
137 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Processo Administrativo Federal. Comentários à Lei nº 9.784 de
29/1/1999. 3 ed. rev., ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007. p. 3.
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Cássio Scarpinella Bueno vai além e afirma que o escopo do processo é o
apaziguamento social, “voltado às relações de direito público, acaba por coincidir com a
própria atuação do Estado e com sua incessante busca das finalidades públicas que justificam
sua existência”138.
Destarte, processo e procedimento não são patrimônios exclusivos ou monopólio
da função jurisdicional, podendo-se inclusive falar na existência de um verdadeiro Direito
Processual Administrativo sem se considerar ousadia demasiada. Destaca José Crettela Júnior:
Não há a menor dúvida de que a importância gradativa que vai
assumindo o processo administrativo moderno justifica, do modo mais
amplo, quaisquer estudos e investigações teóricas tendentes a
esclarecer-lhe os contornos nem sempre nítidos, mas que necessitam,
por isso mesmo, de rigorosa e urgente delimitação.139
Por isso mesmo, atualmente, os principais autores que se dedicam ao estudo do
Direito Administrativo rechaçam o confinamento do termo processo à esfera jurisdicional e
aprofundam os estudos sobre a processualidade administrativa.
Comungamos com o entendimento que atribui ao processo administrativo uma
relação de conteúdo e continente, de espécie e gênero, com o processo em sentido amplo.
Processo, nessa visão holística, é gênero que possui diversas espécies: processo legislativo,
processo judiciário, processo administrativo. E a processualidade administrativa, dentro desse
contexto amplificador, é questão mais afeta ao direito processual do que propriamente ao
direito administrativo.
Cumpre-nos, contudo, alertar – e insistir – que “a
processualidade” (...), é matéria que está muito