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Daniel Pulino - Previdência Complementar - Ano 2011

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passo que as outras duas modalidades (por direção e por indução) constituem intervenção 
do Estado sobre aquele domínio.
83 Eros Grau observa que cada uma das modalidades de regulação estatal envolve a adoção de critérios e técnicas 
jurídicas distintas; assim, enquanto as normas de intervenção por direção serão representadas por comandos 
imperativos, cogentes, impositivos (p. ex., controle de preços, tabelamento, congelamento), as normas de 
intervenção por indução serão formuladas como normas dispositivas, tendentes a levar o particular a determinada 
opção econômica de interesse coletivo ou social, podendo ser tanto indutoras positivas (premiais) quanto negativas 
(ou, digamos, onerativas) - idem, p. 149-150.
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I t a d o , geralmente por meio de criatura sua, em regra sob a forma de empresaspa- 
m . s tata i s , a atuar em regime de monopólio ou mesmo de competição com o setor 
|. i I v a do , respectivamente.
Nas duas modalidades seguintes, tem-se, propriamente, a ação “normativa 
. i. |',uladora” do Estado, de que trata o acima transcrito art. 174, da Constitui-
• a. .tanto em atividades de incentivo, quanto naquelas que comumente se designa 
 il>i angidas pelo chamado “poder de polícia”, entendido em sua acepção mais
• 11111 >1 .i e assim compreensiva tanto atos do Poder Legislativo (as leis reguladoras) 
quanto de atos do Poder Executivo (tanto os gerais e abstratos, de nível infralegal, 
quanto os concretos e específicos)84'85.
Pois é este, então, o papel que cabe ao Estado exercer nos casos de desenvol- 
' iin> uto, por sujeitos particulares, de atividades econômicas em sentido estrito em 
matérias (saúde e previdência) de seguridade social.
Assim, segundo a própria redação do art. 174 de nossa Constituição, cabe ao
I '.tado uormatizar e regular a atividade econômica, sempre na forma da lei (como 
. *. 111 esso no artigo citado e consoante melhor veremos a breve trecho), o que com-
Io • endc as funções de fiscalização, incentivo e planejamento86 (sendo este mera­
mente indicativo, contudo, para o setor privado, de que ora tratamos).
1 )ito isso, e limitando-nos por ora ao nível constitucional e ao simples apon- 
hiincnto dos dispositivos pertinentes, vejamos de que forma está prevista a reali- 
i., a o das medidas de intervenção estatal para as atividades econômicas que têm
iil r.ii.i Celso Antônio Bandeira de Mello, o chamado “poder de polícia” consiste na “atividade estatal de 
, Mii.li. itmar a liberdade e a propriedade ajustando-as aos interesses coletivos”, possuindo duplo sentido, um 
...i|.t<> .10 qual se reserva justamente a difundida expressão “poder de polícia” -, que abrange os atos tanto do
• |'.i'.l.ilivo quanto do Executivo, e um restrito (“polícia administrativa”), que só alcança as intervenções do Poder 
i .., ul ivo, atuando seja por atos gerais e abstratos, como os regulamentos por ele editados, seja por atos concretos
■ • ,p.'i ílicos (autorizações, licenças, injunções, p. ex.). Cf. Curso de direito adm inistrativo, ob. cit., p. 758.
i ' I lii aqui uma observação que já deve ser feita, ainda que seu desenvolvimento esteja reservado ao Capítulo 
lin.il deste trabalho. É que, segundo Eros Grau, a ordem econômica (entendida no plano do dever-ser, como
........I n i t io normativo que define determinado modo de produção econômica) do modelo de Estado intervencionista
.. .1 il t-m tanto normas de ordem pública (voltadas à preservação geral da sociedade, incidentes sobre a generalidade 
.1,1', .il ividades econômicas, setores e agentes econômicos e existentes mesmo sob a ordem do Estado Liberal), 
,|ii.iiilo normas de intervenção estatal sobre o campo de titularidade dos particulares (voltadas à implementação 
.1. políticas públicas, buscando por isso o atingimento de determinados fins para o setor); bem se vê que, embora 
uitlios os tipos de normas interfiram na conformação da liberdade e propriedade dos particulares, são bastante
• Ihlliitos os modos pelos quais se justificam e se expressam a delimitação da liberdade e da propriedade num e 
in ml ro caso. (A ordem econômica na Constituição de 1988, ob. cit., p. 75-76 e 60 e seguintes).
Mi. Itcgistre-se que, para Eros Grau, a função de planejam ento não constitui modalidade de intervenção estatal, 
iit.is apenas método que torna sistematizadamente racional a intervenção, de modo que ele (planejamento) apenas 
.i .|imlifica (a ela, intervenção); é, em suma, técnica (não modalidade) de atuação racional. Para o autor, ademais, 
planejamento a que se refere o art. 174 da Constituição não é o planejamento da economia nem o da atividade 
•. in lòmica, mas, sim, sempre, planejamento do desenvolvimento nacional, no sentido de que deve a União elaborar 
| . | . i i i o s nacionais e regionais de desenvolvimento econômico e social, propostos pelo Executivo e aprovados pelo
I. nislativo com sanção pelo Presidente da República (cf. A ordem econômica na Constituição de 1988, ob. cit., p. 
is 1,309-311,347-348).
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m V II >1 N< I A ( ( ) M I’I I Ml N IAM: iirtlu io /rt Ju rld lí o c o n s tlt iK lo n r tlc d o stM w o lv Im u n ln poln* n n lld itd e '. (••• Im d .r .
por objeto, particularmente, as matérias de seguridade social (saúde suplementar e 
previdência complementar).
Relativamente à saúde, inicialmente, temos o art. 197 da Constituição, que 
prevê, inclusive quanto às ações e serviços executados por pessoa física ou jurídica 
de direito privado, que compete ao Poder Público dispor, “nos termos da lei, sobre 
sua regulamentação, fiscalização e controle”. É aqui que se dá a marcante regula­
mentação da atividade de assistência à saúde feita pelas operadoras de saúde suple­
mentar, sobre as quais já nos referimos brevemente acima.
Ademais, o art. 199, § 2o, veda o fomento estatal por subvenções ou auxílios 
a instituições privadas de finalidade lucrativa. Finalmente, a Constituição atribuiu 
ao Sistema Único de Saúde, a par da execução das ações em nível básico por todas 
as esferas do Estado brasileiro, uma série de atribuições administrativas atinentes 
ao “controle” de atividades desempenhadas pelos particulares relacionadas, direta 
ou indiretamente, ao setor, tais como as previstas nos incisos I (“controlar e fisca­
lizar procedimentos, produtos e substâncias de interesse para a saúde e participar 
da produção de medicamentos, equipamentos, imunobiológicos, hemoderivados 
e outros insumos”), II (“executar as ações de vigilância sanitária e epidemiológica, 
bem como as de saúde do trabalhador”87), III (“ordenar a formação de recursos 
humanos na área de saúde”, V (“incrementar em sua área de atuação o desenvolvi­
mento científico e tecnológico”)88, VI (“fiscalizar e inspecionar alimentos, compre­
endido o controle de seu teor nutricional, bem como bebidas e águas para consumo 
humano”) e VII (“participar do controle e fiscalização da produção, transporte, 
guarda e utilização de substâncias e produtos psicoativos, tóxicos e radioativos”).
Relativamente à previdência social exercida em regime de atividade econô­
mica (previdência complementar), em pelo menos duas passagens a Constituição 
faz referência direta ou indireta à regulação estatal do setor: no art. 21, VIII (fiscali­
zação, pela União, das “operações de natureza financeira, especialmente as de crédi­
to, câmbio e capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada”, o que 
atingirá particularmente, como veremos, a atividade instrumental de investimento 
das reservas garantidoras dos planos de previdência complementar) e no art. 202, 
caput (regulação do regime de previdência privada por lei complementar).
87 Aqui, contudo, é preciso observar que tanto poderá ocorrer a prestação de serviços públicos pelo SUS 
(evidentemente, incluindo no conceito, como observamos acima, também os serviços “uti universi” e não apenas 
aqueles fruíveis diretamente