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Suzani Andrade Ferraro - Equilibrio Financeiro e Atuarial nos Regime de Previdência Social - Ano 2010

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receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em restos a pagar.
			Art. 4º – A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2o do art. 165 da Constituição e:
			I – disporá também sobre:
			a) equilíbrio entre receitas e despesas; (grifo nosso)
			4.1.5. O plano plurianual
			O planejamento de programas e metas para um período longo de tempo se dá mediante a adoção de um plano plurianual que se encaixa num planejamento conjuntural que visa a atingir o desenvolvimento econômico, do equilíbrio entre as diversas regiões do país e da estabilidade econômica. Porém, como houve um enfraquecimento da função econômica do orçamento e da política desenvolvimentista custeada por ingressos públicos, a contrapartida foi o enfraquecimento da utilização do plano plurianual. Porém, assiste-nos últimos anos um novo interesse pelo plano plurianual no Brasil em função da influência dos países-membros da Organização Econômica e Comercialização para o Desenvolvimento (OECD). 
			No plano plurianual, algumas rubricas são importantes de destacar: a) despesas de capital; b) despesas de custeio; c) despesas decorrentes dos programas de duração continuada. Destaque-se que a lei complementar referida no artigo 165, § 9º, regulamentará o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual. Entretanto, até que sobrevenha a legislação complementar, incidirá a regra do artigo 35, § 2º, I, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.[25] 
			É importante destacar que o Presidente da República tem um verdadeiro poder discricionário quanto ao plano plurianual, pois “a Constituição não fixa prazo para o plano e deixa ao presidente, no primeiro ano de seu mandato, a incumbência de remeter o projeto de lei estabelecendo as normas básicas para o período de seu governo”.[26] 
			A despeito de inexistir a lei prevista no parágrafo artigo § 9º do artigo 165 da Constituição Federal, entende Regis Fernandes de Oliveira que a Lei n. 4.320/1964 foi recepcionada pela Constituição Federal e tem o poder de normatizar a matéria.[27] Em relação ao orçamento, a referida lei estatui: a) discriminação de receitas e despesas para evidenciar a política econômico-financeira e o programa de trabalho do governo; b) obedecer aos princípios da unidade, universalidade e anualidade conforme se destaca dos artigos 2º, 3º e 4º do referido diploma legal:
			Art. 2º – A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade.
			§ 1º: Integrarão a Lei de Orçamento:
			I – Sumário geral da receita por fontes e da despesa por funções do governo;
			II – Quadro demonstrativo da Receita e Despesa segundo as Categorias Econômicas, na forma do Anexo n. 1;
			III – Quadro discriminativo da receita por fontes e respectiva legislação;
			IV – Quadro das dotações por órgãos do governo e da administração.
			§ 2º: Acompanharão a Lei de Orçamento:
			I – Quadros demonstrativos da receita e planos de aplicação dos fundos especiais;
			II – Quadros demonstrativos da despesa, na forma dos Anexos n. 6 a 9;
			III – Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços.
			Art. 3º – A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei.
			Art. 4º – A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles, devam-se realizar, observado o disposto no artigo 2º.
			O Plano Plurianual define os grandes vetores da intervenção do Estado, no qual se processam as escolhas políticas para a solução dos problemas econômicos e sociais, eleitos como prioritários para os investimentos públicos, as ações mais eficazes para redução das desigualdades regionais, os projetos de infraestrutura que serão impulsionados pelos recursos públicos e quais as pesquisas científicas e tecnológicas fundamentais para o crescimento do país.[28]
			Enfim, o Plano Plurianual define os mecanismos de atuação governamental que articulam um conjunto de medidas destinadas a solucionar problemas econômicos e sociais.
			4.1.6. A Lei de Diretrizes Orçamentárias
			A Lei de Diretrizes Orçamentárias compreende as metas e prioridades da administração pública federal e conterá as seguintes características: a) despesas do capital para o exercício financeiro subseqüente; b) orientação para elaboração da lei orçamentária anual; c) disposição sobre as alterações na legislação tributária; d) estabelecimento da política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
			Porém, a lei de diretrizes orçamentárias,[29] a exemplo do próprio orçamento anual, tem natureza formal. Não é cogente nem vinculante. Serve, tão-somente, de mera orientação e visa à feitura do orçamento anual e deve ser elaborada no primeiro semestre (art. 35, II, do Ato das Disposições Transitórias). Por conseguinte, não cria direitos subjetivos para terceiros nem tem eficácia fora da relação entre os poderes do Estado. De igual maneira que o plano plurianual, a Lei de Diretrizes Orçamentárias não tem o poder de vincular o Congresso Nacional quanto à elaboração da lei orçamentária, “nem obriga, se contiver dispositivos sobre alterações da lei tributária, a alterá-la efetivamente, nem o impede, em caso contrário, de instituir novas incidências fiscais, que isso significaria o retorno da reserva de iniciativa das leis que criam tributos ao Poder Executivo e conflitaria com o princípio da anterioridade definido no artigo 150, III.”[30] Destarte, não sendo lei no sentido material, não há revogação nem retirada da eficácia das leis tributárias ou das que concedem incentivos. A lei de diretrizes é, “em suma, um plano prévio, fundado em considerações econômicas e sociais, para a ulterior elaboração da proposta orçamentária do Executivo, do Legislativo (arts. 51, IV, e 52, XIII), do judiciário (art. 99, § 1º) e do Ministério Público (art. 127, § 3º)”.[31] 
			4.1.7. A lei orçamentária anual
			A lei orçamentária anual compreende três espécies de orçamento: a) o orçamento fiscal; b) o orçamento de investimentos das empresas estatais; c) e o orçamento da Seguridade Social. A sistemática desses modelos de orçamento está prevista na Constituição Federal, nos artigos 165 e 167, em que há princípios gerais orçamentários, quais sejam: anualidade, unidade, universalidade, eqüidade entre as regiões e exclusividade. O artigo 165 prescreve que o orçamento fiscal da União, o orçamento de investimento das empresas estatais e o orçamento da Seguridade Social estão subordinados ao princípio da unidade,[32] que é a integração finalística e a harmônica entre os diversos orçamentos. Porém, a unicidade orçamentária não afeta a autonomia dos outros entes federativos, que terão os seus orçamentos autônomos, em respeito ao princípio federativo.
			Na Constituição de 1988 há a integração na mesma lei dos orçamentos fiscal, da seguridade e dos investimentos das estatais, o que permite “o controle da utilização de recursos do orçamento fiscal e da Seguridade Social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos (art. 167, VIII, CF); mas teve a desvantagem de confundir as fontes de financiamento da Seguridade Social com as do tesouro público”.[33]
			Importante ressaltar que a Lei Orçamentária anual define as medidas de planejamento do Estado, delimitando as ações administrativas nos aspectos qualitativo, quantitativo e temporal. Sendo assim, a programação contida nas leis orçamentárias determina as políticas públicas que sempre deverá seguir as diretrizes contidas na