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Suzani Andrade Ferraro - Equilibrio Financeiro e Atuarial nos Regime de Previdência Social - Ano 2010

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para idosos a partir da Constituição Federal de 1988 não foi acompanhada pela expansão do ingresso de trabalhadores ativos no sistema de Seguridade Social.[66] Acresça-se, ainda, que a diminuição do número de filhos bem como a inserção da mulher no mercado de trabalho exigiram modificações no panorama de demandas de proteção social e redundaram em uma revisão nos conceitos que norteiam a estrutura dos planos de benefícios.
			Além dos aspectos demográficos, as mudanças no mercado de trabalho estão intimamente relacionadas à necessidade de reforma do sistema previdenciário. No campo econômico, o desemprego estrutural é um problema crônico. Embora o Brasil tenha taxas relativamente baixas de desemprego, a informalidade e, possivelmente, o subemprego são extremamente elevados no mercado de trabalho e são fenômenos duradouros nos últimos anos. A informalidade é conseqüência, dentre outros fatores, dos altos encargos incidentes sobre salários no mercado formal. Mesmo mantendo um salário baixo, as empresas têm custos muito elevados com mão-de-obra. O subemprego é conseqüência da pressão econômica que força os indivíduos a aceitarem empregos bem abaixo de sua qualificação. Segundo Pesquisa de Emprego (PME) do IBGE, há uma tendência de aumento da participação de trabalhadores autônomos e empregados sem vínculo empregatício e uma trajetória de redução da participação de trabalhadores com vínculo empregatício. Foi ainda constatado que os trabalhadores com vínculo empregatício tiveram sua participação percentual reduzida de 57,5%, em 1990, para 45,5%, em 2002. Já os trabalhadores sem vínculo empregatício passaram de 19,3%, em 1990, para 27,7%, em 2002; os de trabalhadores autônomos de 18,7%, em 1990, para 22,6%, em 2002. Ressalte-se que o contingente de trabalhadores sem vínculo empregatício e os trabalhadores autônomos passou ao longo da última década por um processo de flexibilização das relações de trabalho, a partir da reestruturação das empresas. Ademais as tecnologias poupadoras de mão de obra são uma constante em um mundo de mercados competitivos e globalizados. Portanto, trata-se de um fenômeno estrutural de mercado que exige o redesenho das políticas públicas em todo o mundo, inclusive no Brasil.[67]
			O Brasil, ainda, convive com uma estrutura de proteção social herdada das décadas que antecederam os anos 70, pois como gestor da poupança alheia se mostrou ineficaz porque aplicou as reservas previdenciárias em projeto de interesse político, com escassa possibilidade de retorno econômico. Havia necessidade de novos mecanismos de financiamento, ou seja, o sistema de Previdência Social precisava deixar de ser custeado apenas pela contribuição dos empregados e empregadores, passando a receber contribuição de toda população, por meio do pagamento de tributos indiretos arrecadados pelo Estado, diversificando a base de financiamento do regime.
			Vale ressaltar que a previdência oficial brasileira opera exclusivamente com o regime de financiamento de repartição simples, sem recursos capitalizados, ou seja, com a solidariedade entre as gerações. Mas o tipo de regime de financiamento utilizado não é o problema principal. A questão central é qual o limite de intervenção do Estado[68] sobre o sistema básico de Previdência Social.
			O equilíbrio financeiro e atuarial é fundamental não apenas para dar segurança aos contribuintes do sistema, mas, também, para assegurar o pagamento dos benefícios àqueles que contribuíram no passado.
			Em uma primeira fase de reforma, mediante a Emenda Constitucional n. 20/98, obrigou-se que a previdência passasse a ser organizada com base em critérios que preservassem o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema. Apesar das alterações feitas pela Emenda Constitucional n. 20/98 nos regimes próprios dos servidores, as medidas não foram suficientes para superar a crise que havia se instalado desde a década de 1970. E, em um cenário pós-reforma de 1998, com o envelhecimento dos quadros do funcionalismo, aumento de longevidade da população, concessão de aposentadorias precoces, de elevada idade de entrada no serviço público, aliado ao fato do país não apresentar taxas razoáveis de crescimento econômico, pagamento de aposentadorias dos servidores com características de integralidade em seus proventos e gozando de paridade entre remuneração de ativos e de inativos, o governo federal, temendo uma crise ainda maior nas finanças públicas, encaminhou ao Congresso Nacional a proposta de Emenda Constitucional que levaria a promulgação da Emenda Constitucional n. 41, em 19 de dezembro de 2003.
			A par dos motivos supramencionados, a nova proposta de reforma previdenciária pretendia: a) aproximação da disciplina dos regimes próprios de previdência dos titulares de cargos efetivos, administrados pela União, distrito federal, estados e municípios, com a disciplina do Regime Geral de Previdência Social, administrado pelo INSS; b) corrigir desequilíbrios existentes nos regimes próprios de previdência social dos titulares de cargo efetivo, proporcionando maior eqüidade entre os regimes de Previdência Social; c) uniformizar regras, no setor público, referentes à instituição da previdência complementar, de filiação facultativa, baseada na constituição e capitalização de reservas individuais.
			Registre-se que com a obrigatoriedade da busca do equilíbrio atuarial, os custos previdenciários foram mais claramente evidenciados no processo de financiamento dos planos, identificando-se mais facilmente as causas dos déficits ou superávits ao permitir melhor ajuste no financiamento dos planos. Esses custos mostravam que a necessidade de ajuste não decorreu em função da adoção do regime de repartição simples, mas de fatores variados como: a) migração de servidores vinculados ao RGPS para os regimes próprios de previdência dos servidores efetivos; b) liberação do limite de idade nos concursos públicos pela Constituição Originária de 1988; c) ausência de exigência de carência de contribuição, idade mínima e cobertura atuarial para concessão de aposentadorias; d) ausência de contribuições dos servidores civis para aposentadoria antes da regra imposta pela EC n. 3/93; e) concessão de aposentadorias integrais com utilização de tempo de serviço e não do tempo de contribuição; f) fatores políticos e gerenciais como: falta de compensação entre os regimes de previdência, desvio de recursos, concessão de benefícios sem a devida indicação da fonte de custeio.
			Em virtude das considerações expendidas no parágrafo anterior, ou seja, o desequilíbrio em que ainda se encontrava o setor público, apesar das alterações já implementadas pela EC n. 20/98, é que se fez necessário um outro ajuste no sistema por meio da EC n. 41/2003.
			1.4.2. Principais alterações oriundas da Emenda Constitucional n. 20/1998
			A Emenda Constitucional n. 20/1998 deu nova redação ao artigo 40 da Constituição ao estabelecer o caráter contributivo e a obrigatoriedade de equilíbrio financeiro e atuarial. Este dispositivo não poderia ser aplicado aos servidores que haviam ingressado no serviço público antes de 1998, uma vez que somente após a Constituição Federal de 1988, com a nova redação do artigo 40,[69] é que o servidor público federal passou a ter a obrigatoriedade de contribuir para a sua aposentadoria.[70] Verifica-se, assim, que, antes da atual Carta Magna, o servidor público não possuía plano de custeio, o que com o decorrer dos anos provocaria o desequilíbrio financeiro e atuarial do Regime Próprio de Previdência Social.
			A emenda em questão alterou, também, a redação do artigo 201[71] da Constituição originária de 1988 ao acrescentar, ao caput, o texto “critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial”. Modificou, ademais, a redação originária do artigo 202,[72] que previa a regra de cálculo dos benefícios, e garantiu ao trabalhador um benefício previdenciário igual ou aproximado ao valor da contribuição. Essa alteração “desconstitucionalizou” o cálculo dos benefícios e o remeteu à regulamentação por meio da