Principio da legalidade

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Aulas Semana 5 
[22 e 23 de outubro] 
 
14 – Entidades administrativas privadas 
O critério de delimitação da Administração Pública baseado na personalidade de 
direito público revela-se, contudo, muito incompleto e redutor, fundando-se numa 
indicação de ordem formal, que não atende à verdadeira substância de muitas entidades 
que, apesar de não disporem do atributo da personalidade de direito público, 
“pertencem” à Administração Pública; referimo-nos às entidades administrativas 
privadas, que assumem um formato jurídico-privado, embora sejam criadas por um ato 
de iniciativa pública, para a realização de funções administrativas sob o controlo e 
orientação de pessoas públicas – o conjunto das entidades administrativas privadas 
forma assim um segundo grupo de sujeitos da Administração Pública (Administração 
Pública em forma privada). 
No que diz respeito à recondução dos dois grupos que acabámos de identificar 
ao universo da Administração Pública há um acordo generalizado na doutrina. O mesmo 
já não se pode dizer em relação a um terceiro grupo, constituído pelas entidades 
particulares com funções administrativas (Administração Pública delegada ou 
concessionada). Pois bem, na nossa interpretação, essas entidades, embora emergindo 
da Sociedade Civil, devem considerar-se sujeitos da Administração Pública num sentido 
funcional, na exata medida em que se responsabilizam pelo desenvolvimento de uma 
função administrativa. 
 
O conceito de entidades administrativas privadas conjuga as duas notas que, de 
forma peculiar, distinguem esta categoria de sujeitos da Administração Pública: trata-se, 
por um lado, de entidades administrativas e, por outro lado, de entidades privadas. 
Entidades administrativas, porque “pertencem” à Administração Pública, sendo criadas 
e participadas ou, pelo menos, participadas por entidades públicas, que as controlam ou 
dominam (detêm sobre elas uma influência dominante); a referência fornece, assim, 
uma indicação de carácter substancial, sobre “quem são” realmente essas entidades. 
Entidades privadas, porque se apresentam com vestes de direito privado; trata-se de 
agora de uma referência com relevo exclusivamente formal, que indica estar em causa 
 
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uma entidade com uma forma organizativa de direito privado (sociedade comercial, 
cooperativa, associação). 
Atualmente, com a Lei-Quadro das Fundações, as fundações privadas (de direito privado) 
não podem assumir a condição de entidades administrativas privadas. Isto, porque a 
participação de pessoas coletivas públicas em fundações privadas só é possível quando 
não conduza à detenção de uma influência dominante; se a participação pública envolver 
esta influência, então, a fundação passa a qualificar-se como fundação pública de direito 
privado, a qual, nos termos da Lei-Quadro, possui a natureza de pessoa coletiva de 
direito público – reconhecemos que se afiguram estranhos, até exóticos, os contornos da 
situação, mas a verdade é que a opção do legislador foi mesmo a de criar uma figura 
absolutamente única: a fundação pública de direito privado que é afinal uma pessoa 
coletiva de direito público. 
O grupo formado pelas entidades administrativas privadas corresponde à 
designada Administração Pública em forma privada. 
A Administração Pública em forma privada pode resultar de um processo de 
privatização orgânica formal, por via da conversão de anteriores entidades de direito 
público em entidades de direito privado (assim se passou, por ex., com a transformação 
das administrações portuárias em sociedades anónimas); mas as entidades 
administrativas privadas também podem ser criadas ex novo, com um originário estatuto 
de direito privado. 
Por outro lado, essas entidades podem ser criadas para a prossecução de tarefas 
públicas previamente assumidas e geridas por uma entidade pública (v.g., como 
modalidade de gestão de serviços públicos) ou para o desempenho de novas tarefas, 
anteriormente não exercidas por uma entidade pública (v.g., criação de uma sociedade 
comercial para a gestão da participação nacional numa exposição internacional). 
O facto de as entidades administrativas privadas se dedicarem, eventualmente, a 
atividades económicas de mercado (v.g., setor bancário) não as desqualifica como 
entidades administrativas. Do que se trata aqui é de considerar da Administração, e, 
portanto, administrativa, uma entidade em que uma pessoa de direito público detém 
uma participação dominante. 
 
É da conjugação das condições da participação e do domínio de uma pessoa 
coletiva de direito público que resulta a figura das entidades administrativas privadas. 
Só a participação ou só a influência dominante (determinante; estreita dependência) não 
se revelam suficientes para integrar uma entidade no grupo das entidades 
administrativas privadas. 
 
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i) Participação exclusiva de pessoas coletivas públicas 
O critério ou fator da participação de uma pessoa coletiva pública apresenta-se 
essencial na delimitação do conceito de entidades administrativas privadas: não se 
revela suficiente o facto de uma pessoa coletiva pública deter uma “influência 
determinante” sobre uma entidade privada para se considerar esta uma entidade 
“administrativa” privada (desenvolvendo este ponto, cf., infra, sobre o conceito de 
organismo de direito público). 
As entidades administrativas privadas podem ser criadas por um ato da exclusiva 
iniciativa pública e envolver a participação de apenas uma entidade pública: por 
exemplo, a constituição de uma sociedade comercial em que o Estado é o único 
acionista. 
As entidades administrativas privadas também podem envolver a participação de 
várias entidades públicas: por exemplo, uma sociedade comercial criada por dois 
municípios; ou uma associação de direito civil criada entre o Estado e uma 
universidade. 
Nas duas hipóteses consideradas, estamos perante entidades administrativas 
privadas de participação exclusivamente pública. 
 
ii) Participação com influência dominante de pessoas coletivas públicas 
Mas as entidades administrativas privadas também podem assumir uma feição 
mista, quando envolvem a participação simultânea de entidades públicas e de entidades 
particulares: eis o que sucede com as sociedades de capitais mistos (por vezes 
designadas parcerias público-privadas institucionalizadas: PPPI), com as associações de 
direito civil que juntam associados públicos e associados particulares. Temos agora 
entidades administrativas privadas de participação público-privada. 
Neste segundo caso, adquire um relevo decisivo a determinação em concreto do 
grau da participação das pessoas coletivas públicas, pois só estamos diante de uma 
entidade administrativa privada – um sujeito da Administração Pública – se a pessoa 
coletiva pública (isoladamente ou em conjunto com outras pessoas coletivas públicas) 
detiver uma participação que lhe confira o controlo e a influência dominante (direta ou 
indireta) sobre a entidade privada. A “mera participação” de uma pessoa de direito 
público não se revela suficiente para fazer da “entidade privada participada” por uma 
pessoa pública uma entidade administrativa privada. Assim, as sociedades comerciais 
 
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participadas por municípios ou pelo Estado em 49% do capital social não são entidades 
administrativas privadas, não pertencem à Administração. 
O modo de aferir a participação dominante (participação com influência 
dominante) depende do tipo de entidade. 
Assim, o Regime Jurídico do Setor Empresarial do Estado, para identificar as 
sociedades comerciais que assumem a condição de empresas públicas, exige a 
influência dominante de entidades estaduais, que resulta dealguma das seguintes 
circunstâncias: a) detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto; b) direito de 
designar ou de destituir a maioria dos membros dos órgãos de administração ou de 
fiscalização. 
Por seu lado, a Lei da Atividade Empresarial Local considera empresas locais as 
sociedades constituídas ou participadas nos termos da lei comercial, nas quais as 
entidades públicas participantes possam exercer, de forma direta ou indireta, uma 
influência dominante em razão da verificação de um dos seguintes requisitos: a) 
detenção da maioria do capital ou dos direitos de voto; b) direito de designar ou destituir 
a maioria dos membros do órgão de gestão, de administração ou de fiscalização; c) 
qualquer outra forma de controlo de gestão. 
No caso das associações de direito civil, embora não haja indicação legal, a 
participação dominante resultará da “maioria dos votos” na assembleia geral ou, 
porventura, no direito de designar a maioria dos titulares do órgão de administração da 
associação. 
 
Estamos agora em condições de perceber uma ideia já exposta: o conjunto das 
entidades administrativas privadas referencia um grupo de sujeitos da Administração 
Pública que “derivam” e nos quais tem necessariamente uma participação dominante 
um sujeito da Administração Pública do primeiro grupo (pessoas coletivas de direito 
público). 
 
 iii) Notas finais sobre o universo da Administração Pública em forma privada 
As entidades administrativas privadas são sujeitos da Administração Pública. 
Como já se observou, a criação destas entidades surge, por vezes, no contexto de 
um processo de privatização orgânica formal (conversão de pessoas públicas em 
pessoas privadas). Mas, independentemente disso, a criação de entidades 
administrativas privadas representa constitui, em todos os casos, uma forma de 
 
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utilização do direito privado pelas pessoas coletivas de direito público, neste caso como 
“processo de organização” (cf., infra). 
As entidades administrativas privadas, porque apenas formalmente privadas, 
integram a Administração Pública em sentido orgânico-institucional. São abrangidas, 
entre outras entidades, as empresas públicas do Estado, as empresas locais e 
associações de direito privado participadas por instituições públicas de ensino superior. 
Podem existir em todos os setores da Administração Pública em sentido orgânico-
institucional, na Administração estadual, como na Administração. As pessoas coletivas 
públicas com participação dominante nessas entidades podem ser o Estado ou 
municípios, mas também institutos públicos e associações públicas. 
 
 
 
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15 – Entidades particulares com funções administrativas 
Os dois grupos de “sujeitos da Administração Pública” que acabámos de analisar 
– pessoas coletivas de direito público e entidades administrativas privadas – pertencem 
à Administração Pública em sentido orgânico-institucional, surgindo nela integrados 
enquanto seus membros ou elementos. 
Ora, já o vimos, os cidadãos e, de um modo geral, as entidades particulares qua 
tale estão “fora” da Administração Pública, não lhe pertencem, nem a integram (cf. 
supra). 
Contudo, em certas circunstâncias, os cidadãos e as entidades particulares 
podem ser chamados a, em seu próprio nome e sob sua responsabilidade, 
desenvolverem tarefas e funções administrativas – não se trata de a entidade particular 
assumir a posição de trabalhador ou de titular de um órgão administrativo, mas de, 
enquanto particular e sem perder esta qualidade, assumir a responsabilidade direta pelo 
exercício de uma função administrativa; por outro lado, a entidade particular não se 
limita a colaborar com a Administração no exercício da sua atividade própria (como 
sucede com os “contratantes da Administração”, que prestam serviços na qualidade de 
entidades particulares), assumindo antes uma função de “colaboração de grau mais 
avançado”, que envolve a substituição da Administração. 
Nesse cenário, as entidades particulares surgem, em sentido funcional, como 
sujeitos da Administração Pública: exercem, em nome próprio, a função administrativa. 
Podemos falar, agora, de uma Administração Pública concessionada ou 
delegada. 
Diversamente do que sucede com a criação de entidades administrativas 
privadas, o fenómeno a que nos reportamos ultrapassa a dimensão puramente 
organizativa, visto que envolve a entrega de funções públicas a verdadeiras entidades 
particulares: cidadãos ou pessoas coletivas da esfera privada que oferecem a sua 
colaboração, o seu saber, as suas competências, mas que não deixam simultaneamente 
de serem particulares e de agirem segundo “motivações privadas” de variada ordem. 
Podem colaborar com o Estado, mas pertencem à Sociedade Civil, à esfera privada. O 
estatuto duplo inerente à figura da entidade particular com funções administrativas 
impede uma construção exclusivamente organizativa do processo de concessão ou 
delegação. A contradição institucional que caracteriza a figura não tem paralelo nas 
entidades privadas do setor público, pelo menos as que são integralmente detidas por 
entidades públicas. Não existe, neste caso, a situação ostensiva de “confluência de 
 
110 
interesses opostos” presente no cenário em que uma entidade da esfera privada, que 
prossegue interesses privados, assume a responsabilidade por exercer uma atividade de 
realização de interesses públicos. 
A delimitação do universo das entidades particulares com funções 
administrativas, ou, se quisermos, a delimitação do instituto do “exercício de funções 
administrativas por particulares”, reclama a verificação dos seguintes requisitos 
cumulativos: 
i) Entidade particular – entidade particular, entidade privada ou cidadão é 
qualquer pessoa que não pertença à esfera pública, quer dizer, que não seja uma pessoa 
coletiva de direito público, nem uma entidade administrativa privada, e, por outro lado, 
que não seja trabalhador, funcionário ou titular de órgão da Administração Pública ou 
órgão público; 
ii) Responsável pelo exercício (de uma função administrativa) – a entidade 
particular tem de assumir em nome próprio o exercício de uma função administrativa; 
não basta que colabore com a Administração, mas reclama-se que exerça em nome 
próprio, como um “sujeito de imputação final”, uma função que pertence à 
Administração Pública; 
iii) Função administrativa – o recorte do âmbito da figura fica ainda dependente 
da presença de uma função administrativa; impõe-se, nesta circunstância, sublinhar 
sobretudo o carácter público (“não privado”) das tarefas abrangidas pela função 
administrativa; a conclusão de que um particular exerce uma função administrativa 
pressupõe que a tarefa concreta a que ele se dedica tenha sido objeto de uma 
“apropriação pública”, isto é, de um ato pelo qual o Estado ou outra entidade pública 
assumem uma responsabilidade originária por essa tarefa; sem este momento prévio, de 
“apropriação pública”, não existe uma tarefa pública, mas antes e apenas uma tarefa 
privada (uma tarefa cuja execução, com ou sem exclusivo, não é assumida pelos 
Poderes Públicos); neste caso, por ausência de uma tarefa pública, não pode falar-se de 
exercício da função administrativa 
(1)
. 
A necessária presença de prévia apropriação pública da tarefa envolvida permite perceber 
o “carácter translativo” do título conferido ao particular para o exercício da função 
administrativa. Quer dizer, a função (administrativa) que a entidade particular exerce é-
lhe “confiada”, “delegada” ou “concedida” através de um ato público, que opera a 
transferência do exercício dessa função. 
 
1
 Para mais desenvolvimentos,cf. Entidades Privadas, cit., p. 467 e segs. 
 
111 
Entidades particulares com funções administrativas são, por exemplo, as 
empresas concessionárias de serviços públicos (v.g., concessões municipais de 
abastecimento de água ou de recolha de resíduos; concessões de movimentação de 
cargas em portos; concessão da gestão de um hospital do Estado), concessionárias de 
obras públicas (v.g., concessão de exploração de uma autoestrada), concessionárias de 
exploração do domínio público (v.g., concessão de exploração de jazigos minerais) e 
concessionárias de outras responsabilidades públicas (v.g., concessão de jogos de 
fortuna ou azar); as federações desportivas com utilidade pública desportiva (que se 
ocupam da regulação pública, oficial, de modalidades desportivas); as entidades 
certificadoras de produtos vitivinícolas (comissões vitivinícolas regionais); 
organizações de inspeção, vistoria e certificação de navios; guardas florestais; 
comandantes de aeronaves; comandantes de navios mercantes, portageiros de 
autoestradas. 
As situações de exercício de funções administrativas por particulares apresentam uma 
grande variedade: i) incluem casos de exercício de funções administrativas por pessoas 
coletivas e por pessoas singulares; ii) incluem o exercício de funções que envolvem o 
exercício de poderes públicos de autoridade e de decisão, mas podem abranger apenas 
atividades materiais; iii) o título para o exercício de funções administrativas, sempre 
com um carácter translativo, é, nos casos mais relevantes, um contrato, mas também 
pode ser um ato unilateral da Administração ou até a própria lei. 
[nota sobre os designados organismos de direito público] 
Por influência do direito da União Europeia, a legislação portuguesa identifica 
uma categoria de entidades que preenchem os três requisitos cumulativos do conceito de 
organismo de direito público (cf. artigo 4.º, n.º 2, da LADA, e artigo 2.º, n.º 2, do CCP): 
a) Possuírem personalidade jurídica, que pode ser de direito público ou de 
direito privado; 
b) Terem sido criadas para satisfazer de um modo específico necessidades de 
interesse geral, sem carácter industrial ou comercial; 
c) Em relação às quais se verifique uma das seguintes circunstâncias: 
i) A respetiva atividade ser financiada maioritariamente por pessoas 
coletivas de direito público ou por outros organismos de direito público; 
ii) A respetiva gestão estar sujeita a um controlo por pessoas coletivas de 
direito público ou outros organismos de direito público; 
 
112 
iii) Os respetivos órgãos de administração, de direção ou de fiscalização 
são compostos, em mais de metade, por pessoas coletivas de direito 
público ou outros organismos de direito público . 
Quando revistam natureza jurídica privada, as entidades que preenchem estes 
requisitos apresentam-se próximas das entidades administrativas privadas. Contudo, 
não há necessariamente uma identificação, devendo distinguir-se a “participação com 
influência dominante” da “influência determinante”. 
Assim, a participação de uma pessoa pública (participação dominante ou com 
influência dominante) numa entidade privada é um elemento essencial do conceito de 
entidade administrativa privada e conduz à integração desta na categoria de sujeito da 
Administração Pública). Já os organismos de direito público podem ser quaisquer 
verdadeiras entidades privadas (= entidades particulares) que se situem numa “estreita 
dependência” em face de pessoas coletivas de direito público [estreita dependência 
aferida em função de um dos fatores a que se refere a alínea c)], haja ou não uma 
participação destas, com ou sem influência dominante. 
O relevo jurídico do critério da participação (em associações) é visível no artigo 2.º do 
CCP: assim, por exemplo, uma associação civil que se dedique à promoção do 
desenvolvimento local maioritariamente financiada por um município é uma entidade 
sujeita ao CCP nos termos do n.º 1 ou do n.º 2 do artigo 2.º, consoante o município faça 
parte da mesma (enquanto associado) ou não. 
 
 
 
113 
CAPÍTULO 3 
 Setores da Administração Pública 
A Administração Pública não constitui “uma” organização, nem corresponde a 
uma entidade com personalidade jurídica; trata-se, pelo contrário, de uma sistema de 
organizações ou de sujeitos, caracterizado, pois, pela pluralidade subjetiva. 
 A arquitetura plural da Administração Pública recomenda uma exposição que 
nos elucide sobre o modo como esse sistema de sujeitos se organiza e dispõe no terreno. 
No fundo, pretende-se perceber agora como se encontra arrumada ou organizada a 
miríade de entidades que consubstanciam o universo da Administração. Para a correta 
compreensão do modelo organizativo português, importa começar por perceber que na 
sua base se deteta uma dicotomia essencial entre o setor da Administração Pública do 
Estado e a Administração Pública autónoma (setor da Administração Pública que se 
apresenta “autónoma” em relação ao Estado). 
Hoje, parece-nos justificar-se a autonomização de um terceiro setor, composto 
pela Administração Pública delegada ou concessionada (entidades particulares com 
funções administrativas). 
 
Secção I 
Administração Pública estadual 
A Administração Pública do Estado (estadual) identifica o setor da organização 
administrativa dedicado à satisfação dos interesses públicos cuja prossecução é da 
responsabilidade do Estado: interesses públicos nacionais ou estaduais. A realização e a 
prossecução de interesses públicos nacionais concretizam-se em fins ou atribuições do 
Estado-Administração. 
A multiplicidade daqueles interesses – relacionados com finalidades a prosseguir 
em matérias tão variadas entre si como a preservação da ordem pública ou o fomento do 
desporto, a proteção da saúde ou a regulação do mercado, a defesa do ambiente ou o 
apoio à terceira idade – exige uma especial arquitetura organizativa, a envolver a 
instituição de inúmeras autoridades e centros de decisão, com estatutos jurídicos muito 
diferenciados e, não raro, com diferentes áreas geográficas de intervenção. 
Nuns casos, os organismos, serviços e autoridades instituídos para a realização 
dos fins do Estado não detêm personalidade jurídica: assim sucede com serviços como a 
Direção-Geral da Saúde ou a Polícia de Segurança Pública. Mas a realização dos fins do 
 
114 
Estado encontra-se confiada, com frequência, a organismos dotados de personalidade 
jurídica: eis o que ocorre, por exemplo, com a Agência Portuguesa do Ambiente, I.P., 
ou com a ANACOM. Estas duas situações permitem distinguir entre a Administração 
estadual direta e a Administração estadual indireta: a primeira refere-se à realização 
dos fins do Estado pelo próprio Estado, diretamente através dos seus órgãos e serviços; 
a segunda reporta-se à realização dos fins estaduais por entidades com personalidade 
jurídica distinta do Estado. 
Com uma posição de claro destaque no interior do Estado Administrativo, surge 
o Governo, constitucionalmente consagrado como “órgão superior da Administração 
Pública”, e que, em termos efetivos, assume um protagonismo decisivo no âmbito da 
Administração estadual. 
Em grande extensão, o setor da Administração Pública estadual encontra-se sob 
a influência – dependência – do Governo: nos termos constitucionais, o Governo dirige 
e orienta a Administração Pública estadual. 
Sem prejuízo do exposto, importa, contudo, ter presente o facto de, atualmente, 
uma parte importante da Administração estadual se mostrar independente do Governo. 
Este fenómeno, a que já aludimos, exprime a instituição, dentro da máquina do Estado, 
de entidades investidas de funções administrativas e da realização de finsdo Estado que 
beneficiam de uma garantia de desgovernamentalização no desempenho das suas 
missões principais. Quer isto dizer que a realização dos interesses públicos de cariz 
estadual não se processa sempre por intermediação de entidades, órgãos e serviços 
dependentes do Governo, colocados na sua área de influência e intervenção. Subsiste, 
pois, uma cópia de interesses públicos a realizar pelo Estado, mas fora do âmbito da 
influência ou ingerência governamental. 
Em função do exposto, conclui-se que a Administração estadual se reparte por 
duas áreas fundamentais: a Administração estadual direta e a Administração estadual 
indireta; esta, a administração estadual indireta, inclui entidades que prosseguem fins do 
Estado sob influência e na dependência do Governo e entidades que se revelam imunes 
a essa influência ou dependência (entidades administrativas independentes). 
 
 
 
 
 
 
115 
Subsecção I 
Administração estadual direta 
 
16 – Estado-Administração 
A Administração estadual direta abrange o conjunto de órgãos administrativos e 
de serviços administrativos pertencentes ao Estado e que se encontram sujeitos ao poder 
de direção do Governo, no contexto de uma relação de hierarquia. 
Fala-se em administração direta do Estado porque, neste caso, a realização dos 
fins públicos estaduais é protagonizada diretamente pelo próprio Estado, por si mesmo, 
diretamente, através dos seus órgãos e serviços (“Estado-Administração”). 
Nos termos do artigo 2.º do Regime Jurídico da Administração Direta do Estado, 
integram esta os “serviços centrais e periféricos que, pela natureza das suas competências 
e funções, devam estar sujeitos ao poder de direção do respetivo membro do Governo”. 
Embora a associação se faça normalmente, importa sublinhar que não há uma 
correspondência absoluta entre Administração direta e hierarquia (direção). De facto, há 
órgãos e serviços do Estado, integrados na Administração direta, que não se encontram 
sob a dependência hierárquica do Governo: eis o que sucede, por exemplo, com as 
escolas do ensino básico e secundário que têm órgãos próprios, como o conselho geral, 
cujos membros representam o pessoal docente e não docente, os pais, os alunos, o 
município e a comunidade local. Ao conselho geral cabe, além do mais, eleger o diretor 
da escola. Estes órgãos, integrando a Administração direta, não dependem 
hierarquicamente do Governo. Os termos da composição dos órgãos de administração e 
gestão das escolas respondem à orientação constitucional no sentido da “participação 
democrática no ensino” (artigo 77.º da CRP). 
 
O setor da Administração estadual direta subdivide-se, assim, em Administração 
central (órgãos e serviços centrais) e em Administração periférica (órgãos e serviços 
periféricos). 
 
16.1 – Administração central do Estado 
Este setor da Administração do Estado inclui o Governo, na sua condição de 
órgão administrativo, bem como os órgãos e serviços dele diretamente dependentes que 
exercem uma competência extensiva a todo o território nacional (continental) – órgãos e 
serviços centrais. 
Nos termos do artigo 183.º da CRP, o Governo é constituído pelo Primeiro-
Ministro, pelos Ministros (que se responsabilizam pelos ministérios, departamentos ou 
 
116 
serviços que prosseguem fins materialmente delimitados), e por Secretários de Estado e 
Subsecretários de Estado. 
De acordo com o artigo 4.º do Regime Jurídico da Administração Direta do 
Estado cabe à lei orgânica de cada ministério definir as respetivas atribuições, bem 
como a estrutura necessária ao seu funcionamento: atualmente, a estrutura do Governo 
encontra-se prevista na Lei Orgânica do XIX Governo Constitucional, sendo cada um 
dos ministérios dotado de uma lei orgânica própria (v.g., lei orgânica do Ministério da 
Economia, que consta do Decreto-Lei n.º 11/2014, de 22 de janeiro). 
Na Administração do Estado, o ministério (ou departamento ministerial) é uma 
unidade administrativa referencial em termos de organização. Tendencialmente, todos os 
órgãos e serviços do Estado são integrados em ministérios, seja ao nível central, seja ao 
nível periférico. Cada ministério é objeto de desconcentração funcional (os órgãos que o 
integram exercem funções diferentes) e de desconcentração geográfica (comporta 
órgãos centrais e órgãos periféricos). 
 
Ao setor da Administração central do Estado pertencem os serviços centrais, 
como as direções-gerais (v.g., Direção-Geral do Ensino Superior ou Direção-Geral das 
Autarquias Locais), as inspeções-gerais (v.g., a Inspeção-Geral de Finanças) e outros 
serviços, com diversas designações (v.g., Centro de Gestão da Rede Informática do 
Governo, Biblioteca Nacional de Portugal, ASAE, Autoridade Nacional de Proteção 
Civil, Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária). 
Os serviços centrais podem dispor de unidades orgânicas geograficamente 
desconcentradas (por exemplo, a ASAE tem cinco direções-regionais). 
 
Pertencem ao setor da Administração central os serviços e forças de segurança, 
como a Polícia de Segurança Pública (Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto), a Guarda 
Nacional Republicana (Lei 63/2007, de 6 de novembro), o Serviço de Estrangeiros e 
Fronteiras (Decreto-Lei n.º 252/2000, de 16 de outubro) – todos estes serviços e forças 
de segurança integram o Ministério da Administração Interna, dependem diretamente do 
Ministro da Administração Interna e contam com unidades desconcentradas (divisões 
policiais e esquadras da PSP e os comandos territoriais da GNR). 
 
 
 
 
117 
16.2 – Administração periférica do Estado 
Os órgãos e serviços da Administração central do Estado têm “jurisdição” em 
todo o território nacional. Mas o Estado detém ainda órgãos e serviços subordinados ao 
Governo e integrados em ministérios, mas com poderes restritos a determinada porção 
do território nacional ou circunscrição administrativa (esta é a designação da parcela 
territorial que resulta da divisão do território nacional para efeitos administrativos) – cf. 
artigo 11.º, n.º 4, do Regime Jurídico da Administração Direta do Estado que define os 
serviços periféricos como sendo aqueles que “dispõem de competência limitada a uma 
área territorial restrita” 
Existe assim uma Administração periférica ou local do Estado. 
Encontram-se aqui incluídos, por exemplo, os serviços periféricos de finanças, 
as direções-regionais dos vários ministérios (v.g., direções regionais da agricultura e 
pescas, da educação, da cultura) ou as comissões de coordenação e desenvolvimento 
regional. 
As áreas de competência territorial dos serviços periféricos – circunscrições 
administrativas – não são sempre coincidentes. Em certos casos, subsiste uma divisão 
distrital (v.g., centros distritais de segurança social; comandos distritais da PSP), mas, 
nos últimos anos, tem sido visível o esforço no sentido da criação uma circunscrição 
“regional”, correspondente às designadas NUTS II (unidades territoriais de nível 2): 
Norte, Centro, Lisboa, Alentejo, Algarve. De resto, é este o sentido do Regime Jurídico 
da Administração Direta do Estado, quando alude às direções regionais e às inspeções 
regionais como serviços periféricos. 
Refiram-se ainda os serviços periféricos externos, que exercem poderes fora do 
território nacional (cf. artigo 11.º, n.º 5, do Regime Jurídico da Administração Direta 
do Estado), como sucede com as embaixadas, as representações permanentes ou os 
postos consulares. 
 
Subsecção II 
Administração estadual indireta 
A Administração estadual indireta é um resultado ou efeito dos processos de 
desconcentração intersubjetiva. Esta consubstancia-se, em primeira linha, na instituiçãolegal de organismos com o atributo da personalidade de direito público para a realização 
de fins do Estado, sob a superintendência e tutela do Governo: os institutos públicos. 
 
118 
À Administração estadual indireta, enquanto universo de entidades com 
personalidade jurídica própria que prosseguem finalidades originariamente assumidas e 
pertencentes ao Estado, reconduzem-se ainda as empresas públicas, bem como outros 
organismos que o Estado constitui ou em que participa e aos quais confia a execução de 
tarefas da sua responsabilidade. 
Há um elemento comum aos organismos referidos, que se integram no setor da 
Administração estadual indireta: a sua dependência em relação ao Governo, o qual 
dispõe do poder de os supervisionar, quer mediante a emissão de diretrizes e instruções, 
quer através de outras formas de controlo da gestão, como a emanação de orientações e 
a designação dos respetivos dirigentes. Ao conjunto composto pelos institutos públicos 
e empresas públicas, podemos atribui a designação de Administração estadual indireta 
dependente do Governo. 
Tendo presente que o conceito de Administração estadual indireta se refere à 
realização de fins estaduais por entidades com personalidade jurídica própria, parece de 
reconduzir a esse setor da Administração Pública as seguintes situações, que, contudo, 
apresentam contornos particulares: i) as instituições de ensino superior, que desfrutam 
de um estatuto qualificado de autonomia, dispõem de órgãos de autogoverno e, por isso, 
revelam uma legitimidade própria que as retira da esfera de influência do Governo; 
estamos aqui em face de uma Administração estadual indireta autónoma; ii) as 
entidades administrativas independentes, colocadas fora da esfera de influência do 
Governo; aludimos, neste caso, a uma Administração estadual independente. 
 
17 – Administração estadual indireta dependente do Governo 
A Administração estadual indireta dependente do Governo compreende duas 
figuras principais: os institutos públicos e as empresas públicas. 
 
17.1 – Institutos públicos 
Os institutos públicos são pessoas coletivas públicas de natureza institucional ou 
fundacional, destinadas a prosseguir, em nome próprio e com autonomia administrativa 
(e, em regra, com autonomia financeira), determinados fins públicos do Estado. 
O regime jurídico dos institutos públicos encontra-se previsto na LQIP – aqui se 
estabelece que “os institutos públicos integram a administração indireta do Estado (e 
das Regiões Autónomas)”. 
 
119 
São criados por lei. A criação de institutos públicos apenas se revela viável para 
o desenvolvimento de atribuições que recomendem, face à especificidade técnica da 
atividade desenvolvida, designadamente no domínio da produção de bens e da prestação 
de serviços, a necessidade de uma gestão não submetida à direção do Governo, estando 
impedida a constituição de institutos públicos para o desempenho de atividades que, nos 
termos constitucionais, devam ser desempenhadas por organismos da Administração 
estadual direta ou para personificar serviços de estudo e conceção, coordenação, apoio e 
controlo de outros serviços administrativos. 
 
17.1.1 – Tipos de institutos públicos 
Nos termos da LQIP, os institutos públicos podem assumir a forma de “serviços 
personalizados” ou de “fundos”, ou seja, de fundações públicas. 
O conceito de “estabelecimento” surge na LQIP, não para indicar um tipo de instituto 
público, mas antes os estabelecimentos que um instituto público pode deter; cf. artigo 3.º, 
n.º 2, e 52.º. Fora do âmbito da LQIP, a referência a “estabelecimentos” aparece na Lei da 
Gestão Hospitalar (Lei n.º 27/2002, de 8 de novembro), mas não necessariamente 
associada ao conceito de instituto público: nos termos dessa lei, estabelecimentos 
públicos são os hospitais com personalidade de direito público, que podem assumir a 
forma de entidades públicas empresariais. Por seu lado, o RJIES também emprega o 
conceito de estabelecimento (de ensino superior), mas identifica as universidades e os 
institutos politécnicos pela designação genérica de “instituições de ensino superior 
públicas” (que, nos termos da lei, podem ser pessoas coletivas de direito público ou 
assumir natureza fundacional). 
A categoria dos serviços personalizados apresenta hoje carácter residual, pelo 
que assim se devem qualificar todos os institutos públicos que não se reconduzem ao 
tipo fundacional, ao conceito de fundações públicos. 
Da conjugação do disposto no artigo 51.º da LQIP com o disposto no artigo 49.º, 
n.º 2, da Lei-Quadro das Fundações, conclui-se que se reconduzem à categoria das 
fundações públicas os institutos públicos que tenham por fim a promoção de quaisquer 
interesses públicos de natureza social, cultural, artística ou outra semelhante e sejam 
dotados de um património cujos rendimentos constituam uma parte considerável das 
suas receitas. 
A Lei-Quadro das Fundações criou uma situação com contornos um pouco estranhos. 
Começa por distinguir entre as fundações privadas e as fundações públicas. As primeiras 
pertencem ao setor privado; as fundações públicas pertencem ao setor público: são 
criadas exclusivamente por pessoas coletivas públicas ou encontram-se sob influência 
dominante destas. Até este ponto, nenhum problema se assinala. Todavia, a seguir, a Lei 
 
120 
distingue as fundações públicas em fundações públicas de direito público e fundações 
públicas de direito privado e acaba a qualificar todas as fundações públicas como pessoas 
coletivas de direito público. O resultado conduz a uma situação de total non sense: 
entidades que a lei designa “fundações públicas de direito privado” são afinal “pessoas 
coletivas de direito público” – assim, por exemplo, a Agência de Avaliação e Acreditação 
do Ensino Superior, criada pelo Decreto-Lei n.º 369/2007, de 5 de novembro, com a 
natureza de fundação de direito privado (com utilidade pública) é uma pessoa coletiva de 
direito público. Nos termos da Lei-Quadro das Fundações, todas as fundações públicas 
(de direito público ou de direito privado) se qualificam como institutos públicos e estão 
sujeitas ao regime previsto na LQIP nos domínios da gestão económico-financeira e 
patrimonial, da organização e dos serviços de que dispõem e da sujeição aos poderes de 
superintendência e de tutela. 
 
17.1.2 – Organização territorial 
Em regra, os institutos públicos têm um âmbito nacional (ressalvada a esfera 
própria da administração das regiões autónomas): artigo 15.º, n.º 1, da LQIP. Mas há 
institutos públicos com um outro âmbito geográfico de atuação: eis o que sucede com as 
“administrações regionais de saúde”, que são institutos públicos de âmbito regional 
(v.g., Administração Regional de Saúde do Centro, I.P.). 
Os institutos públicos de âmbito podem dispor de serviços territorialmente 
desconcentrados: por exemplo, o Instituto Nacional de Emergência Médica, I.P., ou o 
Instituto do Emprego e Formação Profissional, I.P., dispõem de “delegações regionais”. 
Nos termos da LQIP, a circunscrição territorial dos serviços desconcentrados dos 
institutos públicos deverá corresponder à circunscrição dos serviços periféricos do 
ministério da tutela. 
 
17.1.3 – Regime jurídico aplicável 
A LQIP define um regime comum nas matérias relativas à organização, à gestão 
económico-financeira e patrimonial, bem como quanto à tutela, superintendência e 
responsabilidade. Trata-se de um regime que consente desvios ditados na lei de criação 
de cada organismo. 
Como sabemos já, a LQIP estabelece ainda que certos institutos gozam de um 
regime especial, em derrogação do regime comum, na estrita medida necessária à sua 
especificidade. Na sequência da exposição,teremos oportunidade de analisar o regime 
de dois “institutos públicos de regime especial”: as instituições de ensino superior, ainda 
 
121 
no âmbito da Administração indireta do Estado, e os institutos públicos com natureza de 
entidades administrativas independentes, no contexto da Administração independente. 
 
17.1.4 – Integração dos institutos públicos em ministérios 
Cada instituto público está adstrito e prossegue as atribuições de um ministério, 
designado “ministério da tutela”; as leis orgânicas dos ministérios devem mencionar os 
institutos públicos que prosseguem as respetivas atribuições: artigo 7.º da LQIP. Assim, 
v.g., nos termos da respetiva lei orgânica, prosseguem atribuições do Ministério do 
Emprego os seguintes institutos públicos: IAPMEI - Agência para a Competitividade e 
Inovação, I.P.; Instituto do Turismo de Portugal, I.P.; Instituto Português da Qualidade, 
I.P.; Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I.P.; Instituto da 
Mobilidade e dos Transportes, I.P.; Laboratório Nacional de Engenharia Civil, I.P.; 
Instituto Português de Acreditação, I.P. 
Frequentemente, nas leis, na prática administrativa e até na linguagem comum, utiliza-se a 
fórmula “ministro (ou ministério) da tutela”. Em geral, trata-se de uma indicação que 
pretende sobretudo referenciar a ligação entre um certo organismo e um departamento 
ministerial. O citado artigo 7.º da LQIP, sobre o “ministério da tutela”, estabelece que 
“cada instituto está adstrito a um departamento ministerial, abreviadamente designado 
como ministério da tutela”. Quer aqui, quer noutros contextos, a fórmula não pretende 
indicar a subsistência de uma mera relação de tutela – pode, de facto, aludir a uma relação 
de superintendência ou de outra natureza (porventura, até de hierarquia). 
 
17.1.5 – Organização 
Os institutos públicos de regime comum adotam para órgão de direção o modelo 
de conselho diretivo. Detendo autonomia administrativa e financeira, a organização do 
instituto público contempla o fiscal único. Pode ainda existir um conselho consultivo. 
Os membros do conselho diretivo são designados por despacho do membro do 
Governo da tutela, na sequência de procedimento concursal, ao qual se aplicam, com as 
necessárias adaptações, as regras de recrutamento, seleção e provimento nos cargos de 
direção superior da Administração Pública previstos no Estatuto do Pessoal Dirigente da 
Administração Pública. 
 
17.1.6 – Superintendência e tutela governamental 
Os institutos públicos estão sujeitos ao poder de superintendência e de tutela do 
Governo. Mais tarde veremos em que consistem estes poderes. 
 
 
122 
 17.2 – Empresas públicas 
Nos termos do Regime Jurídico do Setor Público Empresarial, empresas públicas 
do Estado são as sociedades comerciais sob influência dominante do Estado ou 
entidades estaduais, bem como as entidades públicas empresariais. 
As empresas públicas dedicam-se, em regra, ao desenvolvimento de atividades 
de carácter económico ou, pelo menos, suscetíveis de exploração segundo uma 
racionalidade empresarial: gestão de hospitais, administração e gestão de infraestruturas 
(portos, estradas, rede ferroviária), exploração de serviços públicos (correios, sistemas 
multimunicipais de água, serviços de transporte rodoviário e ferroviário), gestão de 
equipamentos (teatros, museus, escolas), intervenção no mercado (bancos, comunicação 
social)., na prestação de serviços e fornecimento de bens. 
Tendo em consideração a respetiva área de intervenção, as empresas públicas 
dividem-se em empresas financeiras (v.g., Caixa Geral de Depósitos) e empresas não 
financeiras. Estas últimas dedicam-se à gestão de serviços públicos ou de serviços de 
interesse económico geral (por exemplo, CP, RTP, REFER, Correios). 
 
a) Tipos de empresas públicas 
Considerando apenas a Administração estadual, da ótica das formas, o Regime 
Jurídico do Setor Público Empresarial contempla dois tipos de empresas públicas (cf. 
artigo 13.º): 
i) As organizações empresariais constituídas sob a forma de sociedade de 
responsabilidade limitada nos termos da lei comercial, nas quais o Estado ou outras 
entidades públicas possam exercer, isolada ou conjuntamente, de forma direta ou 
indireta, influência dominante estadual 
ii) As entidades públicas empresariais. 
As primeiras são sociedades comerciais (constituídas nos termos e condições da 
lei comercial) que se encontram sob a influência dominante do Estado ou de entidades 
públicas estaduais. Esta influência dominante pode resultar de qualquer das seguintes 
situações: a) o Estado deter uma participação superior à maioria do capital; b) o Estado 
dispor da maioria dos direitos de voto; c) o Estado ter a possibilidade de designar ou 
destituir a maioria dos membros do órgão de administração ou do órgão de fiscalização; 
d) o Estado dispor de participações qualificadas ou direitos especiais que lhe permitam 
influenciar de forma determinante os processos decisórios ou as opções estratégicas 
 
123 
adotadas pela empresa ou entidade participada (cf. artigo 9.º do Regime Jurídico do 
Setor Público Empresarial). 
As entidades públicas empresariais são pessoas coletivas de direito público, com 
natureza empresarial, criadas por decreto-lei, o qual aprova também os respetivos 
estatutos. 
A denominação das entidades públicas empresariais integra a expressão 
“entidade pública empresarial” ou as iniciais “E. P. E.”. Exemplos: Parque Escolar. 
E.P.E.; Teatro Nacional de S. João, E.P.E.; Comboios de Portugal, E.P.E., Metropolitano 
de Lisboa, E.P.E.; vários hospitais, designados, em geral, Hospitais, E.P.E. (note-se que 
também há hospitais públicos com a natureza jurídica de institutos públicos). 
 Como o nome indica, as entidades públicas empresariais constituem empresas; 
trata-se de empresas públicas, que se distinguem das empresas públicas em formato de 
sociedade comercial precisamente por deterem personalidade jurídica pública. Por 
comparação com estas, as entidades empresariais públicas encontram-se submetidas a 
um regime mais publicizado do ponto de vista organizativo. 
 
b) Orientação do Estado 
As empresas públicas prosseguem atribuições estaduais, são dirigidas por 
gestores designados pelo Estado (gestores públicos) e a sua atuação encontra-se sujeita 
às diretrizes que o Governo emana no exercício da função acionista e do poder legal de 
emissão de orientações estratégicas. 
 
17.3 – Outros organismos no âmbito da administração estadual indireta 
Além dos institutos públicos e das empresas públicas, o Estado serve-se ainda de 
organismos de outro tipo, em que participa e que controla, para desenvolver tarefas da 
sua responsabilidade. Eis o que sucede, por exemplo, com a Santa Casa da Misericórdia 
de Lisboa (SCML), entidade a quem se encontra concedido o direito (reservado ao 
Estado) de promover concursos de apostas mútuas: Decreto-Lei n.º 84/85, de 28 de 
março. Ainda que num formato particular, a SCML é uma entidade privada cuja gestão 
se encontra sob controlo do Estado; integra, por isso, a chamada Administração Pública 
em forma privada. De acordo com os respetivos estatutos, aprovados pelo Decreto-Lei 
n.º 235/2008, de 3 de dezembro, a Santa Casa da Misericórdia de Lisboa, adiante 
designada por SCML, é uma pessoa coletiva de direito privado e utilidade pública 
administrativa. 
 
124 
 
18 – Administração estadual indireta autónoma: o caso das instituições de 
ensino superior 
Nos termos do RJIES, o ensino superior articula-se segundo um sistema binário: 
o ensino universitário e o ensino politécnico. 
A este sistema correspondem dois tipos de instituições de ensino superior:as 
universidades e os institutos politécnicos. 
 Trata-se, nos dois casos, de institutos públicos, que integram o sistema público 
de ensino criado pelo Estado [cf. artigo 74.º, n.º 2, alínea b) da CRP] e realizam fins do 
Estado no domínio do ensino: cf. artigo 9.º, alínea f), da CRP. Por isso mesmo, o RJIES 
estabelece que as instituições de ensino superior públicas se sujeitam ao regime 
aplicável às demais pessoas coletivas públicas, designadamente à LQIP, que vale como 
direito subsidiário, em tudo o que não contrariar o próprio RJIES (artigo 9.º n.º 2). 
Todavia, o n.º 2 do artigo 76.º da Constituição confere às universidades, nos 
termos da lei e sem prejuízo de adequada avaliação da qualidade de ensino, autonomia 
estatutária, científica, pedagógica, administrativa e financeira. Além disso, nos termos 
do artigo 76.º do RJIES as instituições de ensino superior públicas dispõem de órgãos 
de governo próprio, num quadro de autogoverno, em que os titulares dos órgãos 
dirigentes são escolhidos pelos membros da respetiva comunidade (universitária ou do 
instituto politécnico). 
As instituições de ensino superior encontram-se, pois, numa situação híbrida, 
que se situa a meio caminho entre a administração indireta do Estado (designadamente 
porque prosseguem interesses do Estado) e a administração autónoma (sobretudo por 
força dos componentes de autonomia e de autogoverno). Revela-se porventura correto 
qualifica-las como instituições integradas num setor de “administração estadual indireta 
autónoma”. 
 
Nos termos do respetivo regime jurídico, as instituições do ensino superior estão 
sujeitas à tutela do Estado. O artigo 11.º, n.º 5, desse regime indica precisamente que a 
autonomia das instituições do ensino superior não preclude a tutela governamental.
 O poder de tutela administrativa é exercido pelo departamento governamental 
com responsabilidade pelo sector do ensino superior, tendo em vista, fundamentalmente, 
“o cumprimento da lei e a defesa do interesse público”. Entre outros, a lei confere ao 
ministro da tutela os seguintes poderes: i) autorização da criação, transformação, cisão, 
 
125 
fusão e extinção de escolas de instituições de ensino superior; ii) homologação dos 
estatutos das instituições e suas alterações; iii) homologação da eleição do reitor ou 
presidente das instituições de ensino superior públicas (a recusar de homologação tem 
de se basear em inelegibilidade, em ilegalidade do processo de eleição ou em violação 
de regras e princípios gerais do CPA); iv) iniciativa do procedimento de eleição do 
reitor ou presidente, se os órgãos competentes o não fizerem em devido tempo; v) 
autorização das instalações de ensino de ciclos de estudos conducentes à atribuição de 
graus académicos; vi) autorização (conjunta com o Ministro das Finanças) da alienação, 
permuta e oneração de património ou cedência do direito de superfície, do recurso ao 
crédito por parte das instituições; vii) designação do fiscal único; viii) informação sobre 
os relatórios de auditorias e sobre os instrumentos de gestão previsional e de prestação 
de contas; ix) apreciação e decisão dos recursos cuja interposição esteja prevista em 
disposição legal expressa; x) fiscalização do cumprimento da lei (ações inspetivas 
através da Inspeção-Geral de Finanças) e aplicação das sanções nela previstas em caso 
de infração. 
Nota – poderes de intervenção do Estado sobre as instituições de ensino superior 
não reconduzíveis à tutela administrativa 
Os poderes do Estado sobre as instituições do ensino superior não se esgotam na tutela. A 
lei confere ao ministro da tutela poderes de outra natureza, como os seguintes: i) registo 
da denominação da instituição de ensino superior; ii) convocação de eleições para os 
órgãos; iii) determinação unilateral no sentido da articulação entre instituições e da 
criação de consórcios de instituições; iv) modificação, fusão, cisão e extinção de 
instituições de ensino superior públicas; v) intervenção no processo de fixação do número 
máximo de novas admissões e de inscrições: estes são fixados anualmente pelas 
instituições de ensino superior, mas essa fixação está subordinada, além do mais, às 
orientações gerais estabelecidas pelo ministro da tutela; em caso de ausência de 
fundamentação expressa e suficiente dos valores fixados, de infração das normas legais 
aplicáveis ou de não cumprimento das orientações gerais estabelecidas, o ministro pode 
alterar os números fixados pelas instituições: vi) fixação, com base em critérios legais, do 
número máximo de docentes, investigadores e outro pessoal, qualquer que seja o regime 
legal aplicável, que cada instituição de ensino superior pública pode nomear ou contratar, 
bem como fixação do número de unidades dos quadros de pessoal docente, de 
investigação e outro de cada instituição de ensino superior pública. 
 
 
 
 
 
126 
19 – Administração estadual independente do Governo 
19.1 – Noção 
A noção de Administração independente identifica um setor da Administração 
Pública que prossegue finalidades do Estado mas que, no exercício das suas funções 
específicas, se revela imune à interferência governamental: em ordenamentos jurídicos 
estrangeiros, designa-se esta como uma Administração Pública “livre de ministro” ou 
“imune ao ministro”. 
Tendo em consideração a centralidade do Governo na Administração estadual, 
expressa no artigo 182.º da CRP, pode dizer-se que a criação destas estruturas obedece a 
um propósito de deslocar elementos da Administração do Estado da esfera de influência 
(e também de responsabilidade) do Governo. 
A Administração estadual independente encontra consagração genérica ou, pelo 
menos, previsão constitucional no n.º 3 do artigo 267.º, que confere ao legislador o 
poder de criação de “entidades administrativas independentes” – a Constituição alude 
ainda a este conceito no artigo 39.º, para estabelecer que a função de regulação da 
comunicação social cabe a uma entidade administrativa independente. 
 
19.2 – Dimensões ou planos da independência 
Abstraindo do respetivo fundamento, a independência típica das entidades que 
analisamos manifesta-se no plano orgânico e no plano funcional. 
No plano orgânico, a independência projeta-se na configuração do estatuto 
pessoal dos titulares dos órgãos, quando ao respetivo modo de designação e ao regime 
jurídico dos respetivos mandatos: por vezes, os membros são designados por instâncias 
exteriores ao Governo, sobretudo, pela Assembleia da República. 
Mas o facto de a designação competir ao Governo (e assim sucede em muitos 
casos, v.g., quanto às entidades reguladoras abrangidas pela LQIP: artigo 17.º, n.º 3) não 
exclui o atributo da independência orgânica, que pode resultar do próprio procedimento 
de designação (com exigência de audição parlamentar dos indigitados), bem como do 
estabelecimento de garantias pessoais da independência: afastamento do poder 
governamental de demissão dos titulares dos órgãos, proibição de renovação de 
mandatos e não coincidência entre os mandatos do Governo e os dos titulares dos 
órgãos constituem as garantias mais comuns. 
 
 
127 
Na dimensão funcional, a independência consubstancia-se na não subordinação 
do exercício de funções a qualquer poder de direção ou de orientação do Governo; quer 
a definição das prioridades do exercício das suas missões, quer a definição do modo de 
as implementar integram a esfera da independência administrativa. Esta exclui ainda 
qualquer poder governamental de controlo ou de fiscalização sobre o modo como a 
Administração independente exerce as suas funções. 
 
Uma dimensão importante da independência administrativa materializa-se no 
planofinanceiro (autossuficiência financeira). Embora as situações possam variar, em 
relação a certos organismos independentes, a atribuição legal de poderes para a 
cobrança de receitas próprias constitui um fator decisivo de reforço da independência. 
Em certos casos, a independência deve também projetar-se em face do conjunto 
dos destinatários da ação da entidade; está em causa a prevenção do risco da captura da 
Administração por interesses privados: em regra, este risco previne-se com a fixação de 
períodos de quarentena, isto é, períodos de tempo após o fim do mandato dentro dos 
quais os dirigentes das entidades administrativas não podem ser contratados ou prestar 
serviços a entidades que tenham tido a incumbência de regular. 
Embora se ofereça evidente, não é desadequado sublinhar que o que aqui está em 
jogo é uma independência administrativa, perante o Governo e toda a Administração 
Pública, mas não em face da lei, nem em face dos tribunais. Assim, como toda a restante 
Administração Pública, as instâncias das Administração independente estão subordinadas 
ao Direito Administrativo e, por conseguinte, aos princípios da legalidade e da submissão 
aos tribunais. 
 
19.3 – Localização da administração independente no sistema administrativo 
Acabámos de perceber que a independência das entidades administrativas 
independentes se projeta perante o Governo e a restante Administração Pública. 
Todavia, em certos domínios, a lei pode localizar as entidades independentes 
num determinado setor da Administração. Eis o que sucede, nos termos previstos na 
LQER, com as entidades administrativas independentes com funções de regulação da 
economia: o artigo 9.º, n.º 1, estabelece que, “sem prejuízo da sua independência, cada 
entidade reguladora está adstrita a um ministério, abreviadamente designado como 
ministério responsável, em cuja lei orgânica deve ser referida”. De resto, como haverá 
ocasião de ver, a LQER prevê, de forma limitada e marginal, poderes de intervenção 
 
128 
tutelar do Governo sobre estas entidades; esta solução está em linha com a adstrição das 
mesmas a um ministério. 
 
O mesmo já não se verifica com outras entidades administrativas independentes, 
como a Entidade Reguladora para a Comunicação Social. Agora, a lei não prevê qualquer 
espécie de adstrição da entidade ao Governo. Trata-se de um setor da Administração 
Pública que se pode considerar localizado “junto da Assembleia da República”. 
 
 
19.5 – Em especial, as entidades administrativas independentes com funções 
de regulação da economia 
Desde agosto de 2013, com a LQER, passou a existir uma lei-quadro que 
disciplina o modelo institucional das designadas “entidades reguladoras” – o conceito 
surge aí com o sentido de se aplicar às entidades reguladoras reconhecidas como tal na 
lei que aprova a LQER (a saber: Instituto de Seguros de Portugal; Comissão de 
Mercado de Valores Mobiliários; Autoridade da Concorrência; Entidade Reguladora 
dos Serviços Energéticos; Autoridade Nacional de Comunicações; Instituto Nacional da 
Aviação Civil; Instituto da Mobilidade e dos Transportes; Entidade Reguladora dos 
Serviços das Águas e dos Resíduos; Entidade Reguladora da Saúde), bem como às que 
venham a ser criadas e preencham as condições previstas no artigo 3.º da LQER (quanto 
à natureza e atribuições, por um lado, e quanto a determinados requisitos, por outro 
lado). 
 
Obs. – Fora do âmbito de aplicação da LQER ficam algumas entidades reguladoras: o 
Banco de Portugal (regula o setor bancário), a Entidade Reguladora da Comunicação 
Social (regula a comunicação social e designa-se Entidade Reguladora). Exclusões que se 
compreendem por, no primeiro caso, se tratar de uma entidade que, hoje, se encontra, 
direta e/ou primariamente, sujeita ao direito europeu e, no segundo, por gozar de um 
regime constitucional próprio ou específico em função da matéria objeto de regulação, 
conforme resulta do artigo 39.º da CRP (os meios de comunicação social, as liberdades de 
imprensa e de informação, etc.). 
O elenco legal de entidades independentes com função de regulação económica não 
esgota as entidades incumbidas de funções de regulação económica: assim, por exemplo, 
o Instituto dos Mercados Públicos, do Imobiliário e da Construção, I.P., exerce funções 
de regulação do mercado dos contratos públicos e da atividade de empreiteiro e não 
integra o catálogo das entidades administrativas independentes. 
 
 
129 
Numa análise breve da LQER, atente-se, em primeiro lugar, aos pressupostos 
legalmente necessários para a existência e/ou criação de uma entidade deste género 
2
. 
Embora a letra da lei possa sugerir que estamos apenas em face de garantias de 
independência, a verdade é que, na decorrência do que se vem dizendo, os requisitos 
estabelecidos no n.º 2 do artigo 3.º surgem como elementos que devem estar 
universalmente presentes aquando da decisão (legislativa) de criação de uma qualquer 
entidade reguladora, na noção que é dada a esta categoria de entidades pela própria Lei-
Quadro. 
Trata-se, diremos, de requisitos estatutários de qualificação e, portanto, de 
constituição/criação de entidades deste tipo, cuja observância deve, consequentemente, 
ser assegurada em cada um dos diplomas legais instituidores. Referimo-nos em 
concreto: i) à autonomia administrativa e financeira; ii) à autonomia de gestão; iii) à 
independência orgânica, funcional e técnica; iv) à existência de órgãos, serviços, pessoal 
e património próprio; v) à titularidade poderes de regulação, de regulamentação, de 
supervisão, de fiscalização e de sancionamento de infrações; vi) à garantia da proteção 
dos direitos e interesses dos consumidores (n.º 2 do artigo 3.º). Aliás, convirá dizer-se 
que, no plano científico, estes elementos são tidos, na sua generalidade, como elementos 
constitutivos do próprio conceito de entidade administrativa independente (e de 
regulação independente). E a Lei-Quadro reitera esta ilação no n.º 3 do artigo 6.º, ao 
determinar que a criação de entidades reguladoras obedece cumulativamente à 
verificação dos mencionados requisitos do n.º 2 do artigo 3.º e dos ali previstos: a 
necessidade efetiva e interesse público na criação de uma nova pessoa coletiva para 
prossecução dos objetivos visados; a necessidade de independência para a prossecução 
das atribuições em causa; e a capacidade de assegurar condições financeiras de 
autossuficiência. 
E é neste contexto que o legislador estabelece limites à criação de entidades 
reguladoras, não podendo estas assumir uma função substitutiva da prossecução de 
tarefas ou atividades que devam ser desempenhadas por serviços e organismos da 
administração direta ou indireta do Estado [alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º]. E é ainda no 
mesmo contexto que o legislador estabelece para estas entidades o que em termos gerais 
poderia considerar-se desnecessário: o princípio da especialidade do fim, pretendendo 
 
2
 O texto que segue corresponde, com pequenas adaptações, ao seguinte artigo: Pedro Costa 
Gonçalves/Licínio Lopes Martins, “Nótulas sobre o novo regime das entidades independentes de 
regulação da atividade económica”, Textos de Regulação da Saúde, Entidade Reguladora da Saúde, 2014, 
p. 9 e segs. 
 
130 
com isso delimitar em termos mais rigorosos a respetiva capacidade jurídica, quer de 
direito público, quer de direito privado, assinalando limites expressos a ambas (artigo 
12.º e também o n.º 4 do artigo 4.º). 
A Lei-Quadro disciplina entidades reguladoras independentes, quer dizer, 
entidades que dispõem de independência. De resto, acabámos de ver que, além do mais, 
a independência orgânica, funcionale técnica representam elementos constitutivos da 
qualificação de uma entidade como reguladora independente, pelo menos no âmbito da 
disciplina traçada pela Lei-Quadro. 
Pois bem, importa agora procurar perceber os fatores constitutivos da referida 
independência. Embora sem prestar esclarecimentos suplementares, a Lei alude a três 
qualificações da independência: orgânica, funcional e técnica. 
Na nossa interpretação, a independência orgânica relaciona-se com o estatuto 
jurídico dos cargos dos dirigentes das entidades reguladoras e é garantida através de um 
regime específico que assegure a independência pessoal dos dirigentes das entidades 
reguladoras, quer perante o poder político, quer perante o mercado que regulam. Por seu 
lado, a independência funcional conhece já um sentido institucional e liga-se às opções 
e decisões sobre os critérios, as prioridades e os modos de desenvolvimento das missões 
e responsabilidades (“funções”) das entidades reguladores; a independência traduz-se, 
aqui, na ausência de submissão a orientações ou instruções do poder político. Por fim, a 
independência técnica tem o sentido de “autonomia técnica” no exercício das funções 
específicas de regulação e refere-se às decisões e opções de carácter técnico e operativo 
a tomar em face das circunstâncias particulares da execução de tarefas, por exemplo, de 
supervisão ou de inspeção. A Lei-Quadro não empresa o conceito de independência 
financeira (mas apenas de “autonomia financeira”, que é coisa diversa), mas afigura-se 
claro que a independência nesse plano também está contemplada, designadamente na 
referência à “capacidade de assegurar condições financeiras de autossuficiência” [cf. 
artigo 6.º, n.º 3, alínea c)]. 
Em todos ou em alguns dos sentidos acabados de identificar, a independência 
das entidades reguladoras projeta-se e afirma-se em várias direções. As mais relevantes 
são a da independência em relação ao poder político (Governo) – “independência para 
cima” – e em relação às entidades reguladas – “independência para baixo”. Estas formas 
de independência vertical, mais notadas, não devem fazer esquecer a independência 
horizontal, que se projeta, por exemplo, na relação com outras entidades independentes, 
designadamente, mas não só, a Autoridade da Concorrência (sobre a “cooperação” que 
 
131 
se deve processar neste âmbito, cf. artigo 11.º da Lei-Quadro). Uma nota ainda, para 
salientar que, em certos setores (v.g., reguladores da energia e das comunicações 
eletrónicas, mas não no da saúde), a independência dos reguladores tem uma projeção 
nacional, mas já não europeia: veja-se, por exemplo, a ANACOM, que, não podendo 
receber instruções, nem recomendações do Governo Português, está adstrita ao dever de 
considerar “na máxima conta” recomendações e orientações da Comissão Europeia. 
Escusado será dizer que a independência das entidades reguladoras não se afirma 
em relação à lei, nem em relação aos tribunais. 
No que se refere ao tópico da independência das entidades em relação ao poder 
político e ao Governo – que se projeta nos planos funcional, orgânico, técnico e 
financeiro –, cumpre sublinhar que a Lei não adotou uma solução absoluta. E, diga-se, 
nem teria de o fazer para que o requisito da independência – que é simultaneamente um 
requisito de criação das entidades e uma garantia do seu funcionamento independente – 
se considere assegurado. A independência das entidades administrativas independentes 
da Lei-Quadro é, pois, relativa e não absoluta. 
Diga-se, a propósito, que a Lei-Quadro contém, neste domínio, algumas 
soluções que podem ser consideradas sensíveis. 
Com efeito, embora se reafirme, de forma aliás enfática, no n.º 1 do artigo 45.º, o 
princípio da independência, a parte final desse mesmo número ressalva o “disposto nos 
números seguintes”. E, com exceção do n.º 2 (3), todos os restantes números do artigo 
45.º representam episódios, mais ou menos acentuados, de intervenção governamental 
em esferas de ação própria das entidades reguladoras. 
De resto, já antes, o artigo 9.º deixava a indicação de que, “sem prejuízo da sua 
independência”, as entidades reguladoras estão adstritas a um ministério, 
abreviadamente designado como “ministério responsável”, em cuja lei orgânica aquelas 
devem ser referidas. Compreende-se a necessidade política e prática, decorrente de um 
princípio geral de organização administrativa e financeira do Estado, dessa “afetação” 
de cada entidade a um Ministério específico. 
Em todo caso, neste contexto, e ainda que havidos como excecionais no regime 
da Lei e eventualmente motivados por uma occasio legis marcada por um ciclo de crise 
económico-financeira, não deixam de se revelar marcantes os poderes de aprovação e 
 
3
 Numa linha de confirmação da independência e em coerência com este princípio, o n.º 2 do 
artigo 45.º prescreve: “Os membros do Governo não podem dirigir recomendações ou emitir diretivas aos 
órgãos dirigentes das entidades reguladoras sobre a sua atividade reguladora nem sobre as prioridades a 
adotar na respetiva prossecução” 
 
132 
de autorização governamental previstos nos n.ºs 4, 5 e 8 do artigo 45.º. É certo que, 
designadamente, a aprovação dos orçamentos e dos planos (plurianuais) apenas pode ser 
recusada pelo Governo com fundamento nos motivos previsto no n.º 6 do mesmo artigo 
(em ilegalidade ou em prejuízo para os fins da entidade reguladora ou para o interesse 
público ou ainda em parecer desfavorável do conselho consultivo, quando exista), mas, 
dada a indeterminação normativa estrutural dos conceitos legais – “prejuízo para os fins 
da entidade reguladora ou para o interesse público” –, sempre existirá o risco de o 
Governo, a pretexto ou a coberto da sua utilização, substituir os planos financeiros e de 
atividade das entidades reguladoras pelo seu juízo político, eventualmente formado em 
função de fatores circunstanciais ou contingenciais, passando o Governo a “marcar a 
agenda” das entidades reguladoras, por via do exercício de uma genuína tutela de 
mérito. 
Essa é uma possibilidade que a Lei-Quadro não exclui, não se percecionando 
sequer qualquer exigência específica no sentido de uma leitura cautelosa e ponderada 
daquelas cláusulas, que, por exemplo, limite a recusa de aprovação governamental 
quando seja manifesto ou patente que, por exemplo, o orçamento proposto, ainda que 
legal, seja irrealista ou que o plano de atividades contenha visíveis desvios em relação 
às orientações de política geral para o sector económico ou para a área de atividade em 
que a entidade reguladora atue. 
Num sentido que aponta para uma certa contenção da independência dos 
reguladores, aponta a alínea e) do n.º 3 do artigo 5.º da Lei-Quadro, ao estabelecer um 
princípio de equiparação das entidades reguladoras a toda a Administração Pública, 
para efeitos de sujeição ao regime de inspeção e auditoria dos serviços do Estado. 
Ainda, neste contexto, é de assinalar o princípio da equiparação em matéria 
financeira das entidades reguladoras aos serviços e fundos autónomos, ainda que só na 
parte das verbas que provenham da utilização de bens do domínio público e de dotações 
do Orçamento do Estado (n.º 3 do artigo 33.º e a primeira parte do n.º 5 do artigo 38.º). 
Mas, considerando que a independência financeira – autossuficiência financeira - 
daquelas entidades constitui um dos requisitos constitutivos da sua criação e uma 
garantia do seu funcionamento independente, o mencionado princípio de equiparação 
acabará necessariamente por ter uma aplicação residual ou substancialmente atenuada, 
sob pena, caso contrário, de estar em risco a própria subsistência jurídica da pessoa 
coletiva(artigo 8.º, n.ºs 2 e 3). 
 
133 
Particularmente importante na perspetiva da independência orgânica e funcional 
é o processo de designação dos membros do conselho de administração. Embora este 
poder se mantenha na órbita governamental, é, no entanto, sujeito a uma prévia 
intervenção da Assembleia da República, que elabora um relatório sobre cada uma das 
audições aí realizadas (artigo 17.º). Sobre este relatório a Lei apenas prevê que dele seja 
dado conhecimento ao Governo (n.º 4 do artigo 17.º), não tendo, pois, qualquer efeito 
jurídico vinculativo quando desfavorável, o mesmo sucedendo com o parecer da 
Comissão de Recrutamento e Seleção da Administração Pública, que é meramente 
obrigatório (n.º 3 do artigo 17.º, conjugado com o n.º 1 do artigo 98.º do Código do 
Procedimento Administrativos). Contudo, se assim suceder (emissão de um relatório 
desfavorável pela Assembleia da República), deverá o Governo extrair daí 
consequências políticas, tendo em conta o quadro das relações interorgânicas que o 
processo de designação coenvolve, sob pena de a intervenção da Assembleia da 
República ser reduzida a uma mera formalidade procedimental, que apenas teria o efeito 
positivo de transparência e de publicidade. 
A previsão de mandatos de seis anos (não renováveis) para os membros do 
conselho de administração surge como outra garantia fundamental de independência 
orgânica – e também de continuidade e de estabilidade funcional das entidades – em 
face da alternância política inerente ao período das legislaturas governamentais (artigo 
20.º). A esta garantia acresce a da inamovibilidade e a de uma tendencial 
irrevogabilidade administrativa dos mandatos, que só podem cessar por decisão 
governamental em casos excecionais. Embora o regime seja meramente exemplificativo 
quanto às causas que podem ser subsumíveis aos conceitos de “motivo justificado”, 
“falta grave” e de “responsabilidade individual ou coletiva” (n.ºs 4 e 5 do artigo 20.º), o 
certo é que uma qualificada formalização do procedimento de dissolução do conselho de 
administração ou de destituição dos seus membros minora o risco de aquelas cláusulas 
serem objeto de interpretações mais favoráveis a intervenções administrativas deste 
género 
(4)
. 
Mas, como sabemos, a independência tem ainda uma outra vertente não menos 
significativa. Referimo-nos à independência ante os sectores e interesses regulados, na 
medida em que, justamente, um dos maiores perigos da regulação consiste na 
 
4
 Existe motivo justificado de dissolução ou de destituição “sempre que se verifique falta grave, 
responsabilidade individual ou coletiva, apurada em inquérito devidamente instruído, por entidade 
independente do Governo, e precedendo parecer do conselho consultivo, quando exista, da entidade 
reguladora em causa, e da audição da comissão parlamentar competente“ (n.ºs 4 e 5 do artigo 20.º). 
 
134 
possibilidade de o regulador ser “capturado” pelos regulados, de modo a transformar-se 
numa forma de autorregulação por meio de entreposto regulador. 
Também neste âmbito, a Lei procura fornecer garantias particularmente 
apertadas, seja estabelecendo proibições de natureza institucional, que se traduzem em 
verdadeiras incapacidades jurídicas – p. ex., a proibição de toda e qualquer entidade 
reguladora participar, direta ou indiretamente, como operador, nas atividades reguladas 
ou estabelecer quaisquer parcerias com destinatários da respetiva atividade [alínea b) do 
n.º 2 do artigo 6.º] e de delegar ou concessionar a qualquer entidade (pública ou 
privada) a prossecução de quaisquer atribuições e o exercício de poderes regulatórios e 
sancionatórios (n.º 5 do artigo 40.º) –, seja prevendo uma extensa panóplia de 
incompatibilidades e impedimentos, durante e após o exercício dos mandatos (artigo 
19.º), cuja inobservância pode, inclusivamente, determinar a sua cessação 
administrativa [alínea b) do n.º 5 do artigo 20.º]. 
Relativamente aos poderes genericamente previstos para as entidades 
reguladoras, a Lei-Quadro limita-se, no essencial, a compilar e a sistematizar os que já 
se encontravam dispersos pelos diversos estatutos de cada uma das entidades existentes 
(artigos 40.º a 43.º e também o artigo 47.º, relativo à proteção do consumidor). Mas há 
alguns aspetos que convirá salientar. 
Em primeiro lugar, a previsão de um procedimento comum de elaboração de 
regulamentos, devendo os que tenham eficácia externa ser devidamente publicitados, o 
que seguramente sucederá com a generalidade deles, designadamente com os que 
tenham por objeto algumas das matérias enunciadas no artigo 40.º (regulamentos sobre 
taxas, tarifas, preços, acesso às atividades, garantia de cumprimento de obrigações de 
serviço público, etc.). 
Em segundo lugar, a sujeição, no âmbito do exercício dos respetivos poderes, 
das entidades reguladoras a três ordens de jurisdição: i) ao Tribunal da Concorrência, 
Regulação e Supervisão relativamente às questões relativas a recurso, revisão e 
execução das decisões, despachos e demais medidas em processo de contraordenação 
legalmente suscetíveis de impugnação (artigo 112.º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto 
– Lei da Organização do Sistema Judiciário); ii) aos tribunais administrativos quando 
estejam em causa atos praticados no exercício de funções públicas de autoridade e 
contratos de natureza administrativa [alínea b) do n.º 2 do artigo 5.º]; iii) aos tribunais 
comuns em matéria de litígios laborais, considerando o regime regra do contrato 
individual de trabalho para as entidades reguladoras [artigo 32.º, conjugado com a 
 
135 
alínea d) do n.º 3 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais], bem 
como para outros litígios emergentes de atos e contratos regidos pelo direito privado. 
Em terceiro lugar, o limite ao poder previsto na alínea e) do n.º 3 do artigo 47.º, 
nos termos do qual cabe às entidades reguladoras emitir recomendações ou, na 
sequência do tratamento das reclamações, ordenar aos operadores sujeitos à sua 
regulação a adoção das providências necessárias à reparação justa dos direitos dos 
consumidores. O exercício deste poder pelas entidades reguladoras – que, ao que 
parece, pode passar, p. ex., pela fixação de indemnizações –, não poderá ser interpretado 
no sentido de limitar a reserva da função jurisdicional, caso os destinatários das ordens 
entendam impugná-las. 
Ainda neste âmbito, continua sob reserva do presidente do conselho de 
administração a titularidade de um poder já previsto em diversos estatutos de entidades 
reguladoras: o poder de veto das deliberações do órgão colegial. Para além de emergir 
como um poder manifestamente anómalo no contexto da colegialidade e suscetível de 
provocar fraturas insanáveis no funcionamento das entidades reguladoras, a sua 
previsão afigura-se ainda desnecessária, por o atual regime do contencioso assegurar 
medidas cautelares apropriadas para assegurar os efeitos pretendidos com a previsão e o 
exercício daquele poder.