Buscar

00-Direito Administrativo I - Aula 11 - Cintia Pereira de Souza

Esta é uma pré-visualização de arquivo. Entre para ver o arquivo original

*
*
BENS PÚBLICOS
 
DIVERGÊNCIA CONCEITUAL
 grande divergência na doutrina e na jurisprudência acerca do conceito de bens públicos.
 
 art. 98 do Código Civil  "são públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem".
 o conceito apresentado pelo legislador civil não é aceito por todos os autores de Direito Administrativo. 
*
*
Correntes principais (acerca do conceito):
a) corrente exclusivista: o conceito de bens pú­blicos deve estar necessariamente vinculado à ideia de pertencerem ao patrimônio de pessoas jurídicas de direito público. 
 José dos Santos Carvalho Filho  são "todos aqueles que, de qualquer natureza e a qualquer título, pertençam às pessoas jurídicas de direito público, sejam elas federativas, como a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, sejam da Administração descentralizada, como as autarquias, nestas incluindo-se as fun­dações de direito público e as associações públicas".
 adotada pelo Código Civil (art. 98 a 103)  é a corrente exclusivista é a mais aceita pelas bancas de concurso público. 
 discussão: exclui do conceito de bens públicos aqueles pertencentes às empresas públicas e sociedades de economia mista presta­doras de serviço público, bem como os de propriedade das concessionárias e permissionárias afetados à prestação de serviços públicos. 
 não explica a impenhorabilidade dos bens afetados à prestação de serviços públicos unanimemente admitida entre os autores como um corolário do princípio da continuidade do serviço público;
*
*
b) corrente inclusivista: são bens públicos todos aqueles que pertencem à Administração Pública direta e indireta. 
 defendida por Hely Lopes Meirelles e, também, por Maria Sylvia Zanella Di Pietro.
 discussão: não torna clara a diferença de regime jurídico entre os bens afetados à prestação de serviços públicos (pertencentes ao domínio das pessoas estatais de direito público e ao das pessoas privadas prestadoras de serviços públicos) e aqueles destinados à simples exploração de atividades econômicas, como os que fazem parte do patrimônio das empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica;
c) corrente mista: ponto de vista intermediário.
 Celso António Bandeira de Mello  são bens públicos todos os que pertencem a pessoas jurídicas de direito público, bem como os que estejam afetados à prestação de um serviço público.
 é coerente por incluir, no conceito de bens públicos, os bens pertencentes a pessoa jurídica de direito privado, estatal ou não, indispensáveis para a continuidade da prestação de serviços públicos, como ocorre com parcela do patrimônio de empresas públicas, sociedades de economia mista, concessionárias e permissionárias de serviços públicos.
*
*
Análise dos artigos no CC:
a) conceito de bens públicos (art. 98): afirma o legislador que: "Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem";
b) classificação dos bens públicos (art. 99): o Código Civil trata expressa­mente da classificação dos bens públicos quanto à sua forma de utilização, dividindo-os em bens de uso comum do povo, de uso especial e dominicais.
"Art. 99. São bens públicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;
II - os de uso especial, tais como edifí­cios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direi­to público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado".
*
*
c) definição da inalienabilidade dos bens de uso comum e de uso especial (art. 100):
"Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”.
 os bens de uso comum do povo e os de uso especial não podem ser alienados, exceto se houver uma alteração de sua qualificação na forma que a lei determinar. 
 os bens de uso comum e os de uso espe­cial, em princípio, são passíveis de conversão em bens dominicais, por meio da desafetação, e, uma vez desafetados, é permitida sua alienação, nos termos defini­dos pela legislação.
d) admissão da alienabilidade dos bens dominicais (art. 101):
"Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei".
*
*
e) imprescritibilidade dos bens públicos (art. 102): o Código Civil reafirma, na esteira dos arts. 183 e 191, parágrafo único, da Constituição Federal, que os bens públicos são imprescritíveis, isto é, são insuscetíveis a usucapião.
"Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião".
f) uso comum dos bens públicos (art. 103): de conteúdo bastante polêmico, o art. 103 do Código Civil admite uso gratuito ou remunerado dos bens públicos:
"Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, con­forme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem".
RES NULLIUS
Além dos bens do domínio privado e dos bens do domínio público, existe ainda uma terceira categoria formada pelas coisas sem dono (res nullius) ou bens adéspotas, sobre os quais não há qualquer disciplina específica do ordenamento jurídico, incluindo os bens inapropriáveis, como a luz, e os bens condicionadamente inapropriáveis, como os animais selvagens.
*
*
DOMÍNIO PÚBLICO
 sentido amplo  é o poder de senhorio que o Estado exer­ce sobre os bens públicos, bem como a capacidade de regulação estatal sobre os bens do patrimônio privado.
 deriva do chamado domínio eminente  que é "o poder político pelo qual o Estado submete à sua von­tade todas as coisas de seu território." Porém, o domínio eminente exercido pelo Estado não quer dizer que detenha a propriedade de todos os bens existentes em seu território. 
 Os bens públicos pertencem ao Estado; já os bens privados estão submetidos a uma regulação jurídica estatal.
 sentido estrito  a expressão domínio público compreende o conjunto de bens móveis e imóveis, corpóreos e incorpóreos, pertencentes ao Estado. Nesta última acepção, portanto, domínio público é o mesmo que patrimônio público.
*
*
 Segundo Hely Lopes Meirelles, o domínio público lato sensu é composto por diversos subdomínios:
a) domínio terrestre
b) domínio hídrico
c) domínio mineral
d) domínio florestal
e) domínio da fauna
f) domínio espacial
g) domínio do patrimônio histórico
h) domínio do patrimônio genético
i) domínio ambiental
*
*
BENS PÚBLICOS DA UNIÃO
 Listados no art. 20 da Constituição Federal.
BENS PÚBLICOS DOS ESTADOS
Os bens públicos pertencentes aos Estados são, basicamente, aqueles que não se classificam como bens federais. 
 art. 26 da Constituição Federal traz os bens que pertencem aos Estados.
BENS PÚBLICOS DO DISTRITO FEDERAL
 art. 32 da Constituição Federal  não faz qualquer referência aos bens públicos distritais. 
 Serão considerados todos os bens onde estão instaladas as repartições públicas distritais, tanto quanto os indispensáveis para prestação dos serviços públicos de atribuição do Distrito Federal.
BENS PÚBLICOS DOS MUNICÍPIOS
 CF/88 não faz referência aos bens públicos dos Mu­nicípios, devendo ser assim considerados todos aqueles onde se encontram instala­dos repartições públicas municipais, bem como os equipamentos destinados à prestação dos serviços públicos de competência municipal. Pertencem aos Muni­cípios, ainda,
as estradas municipais, ruas, parques, praças, logradouros públicos e outros bens da mesma espécie.
*
*
BENS PÚBLICOS DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
 As pessoas jurídicas de direito público pertencentes à Administração Indireta, como autarquias e fundações públicas, têm seu patrimônio composto por bens públicos. Assim, todos os prédios, bens e equipamentos destinados ao suporte material de suas atividades finalísticas são bens públicos de propriedade dessas pessoas descentralizadas.
 Já em relação às pessoas jurídicas de direito privado da Administração Des­centralizada, como empresas públicas e sociedades de economia mista, sendo aplicada a regra do art. 98 do Código Civil, os bens pertencentes ao seu patrimônio não seriam bens públicos.
 Entretanto, adotando-se o entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello, mencionado nos itens anteriores, os bens das empresas públicas e sociedades de economia mista afetados à prestação de serviços públicos seriam bens públicos.
*
*
BENS PÚBLICOS DE CONCESSIONÁRIOS E PERMISSIONÁRIOS
Embora seja possível que pessoas jurídicas da Administração Indireta sejam beneficiárias da outorga de concessões e permissões, como regra geral as conces­sionárias e permissionárias de serviços públicos são pessoas jurídicas privadas que não pertencem à estrutura estatal. 
Por isso, como pessoas privadas, e à luz do art. 98 do Código Civil, os bens pertencentes às concessionárias e permissionárias de serviço público não são bens públicos.
Porém, para os adeptos da corrente mista, minoritária para fins de provas e concursos, os bens das concessionárias e permissionárias afetados à prestação de serviços públicos seriam bens públicos.
*
*
Bens de uso comum do povo
Os bens de uso comum do povo ou bens do domínio público são aqueles abertos a uma utilização universal, por toda a população, como os logradouros públicos, praças, mares, ruas, florestas, meio ambiente etc.
 art. 99, I, Código Civil: "São bens públicos: I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estra­das, ruas e praças".
 Os bens de uso comum do povo, enquanto mantiverem essa qualidade, não podem ser alienados ou onerados (art. 100 do CC). 
 Somente após o processo de desafetação, sendo transformados em dominicais, poderiam ser alienados. Assim, tais bens fazem parte do patrimônio público indisponível. 
 Os bens de uso comum do povo admitem utilização gratuita ou remunerada, conforme for estabelecido legalmente pela entidade cuja administração pertencerem (art. 103 do CC).
*
*
Bens de uso especial
Também chamados de bens do patrimônio administrativo são aqueles afetados a uma destinação específica. Fazem parte do aparelhamento administrativo sendo considerados instrumentos para execução de serviços públicos.
São exemplos de bens de uso especial os edifícios de repartições públicas, mercados municipais, cemitérios públicos, veículos da Administração, matadouros, etc.
 art. 99, II, do Código Civil: "São bens públicos: (...) II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou mu­nicipal, inclusive os de suas autarquias".
 os bens de uso especial, enquanto mantiverem essa qualidade, não podem ser alienados ou onerados (art. 100 do CC), compon­do o denominado patrimônio público indisponível.
 A alienação de tais bens somente será possível com sua transformação, via desafetação, em bens dominicais.
*
*
Bens dominicais
 também chamados de bens do patrimônio público disponível ou bens do patrimônio fiscal, são todos aqueles sem utilidade específi­ca, podendo ser "utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Adminis­tração, se assim o desejar".
 exemplos de bens dominiais (ou do­minicais)  as terras devolutas, viaturas sucateadas, terrenos baldios, carteiras escolares danificadas, dívida ativa etc. 
A Administração pode, em relação aos bens dominicais, exercer poderes de proprietário, como usar, gozar e dispor.
 art. 99, III, do Código Civil  aqueles que "constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades".
 os bens dominicais podem ser alienados, por meio de compra e venda, doação, permuta, dação (institutos de direito privado), investidura e legitimação da posse (institutos de direito público). A doação, a permuta, a dação em pagamento, a investidu­ra e a venda a outro órgão ou entidade da Administração Pública dispensam a realização de licitação.
*
*
 parágrafo único, art. 99 do Código Civil: "Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado". 
 caráter disponível dos bens pertencentes às fundações (em princípio, pessoas de direito público) governamentais de direito privado (com estrutura de direito privado).
Atenção: Os bens de uso especial e os bens de uso comum do povo estão afetados à proteção dos interesses da coletividade, vale dizer, do interesse público primário. Pelo contrário, os bens dominicais estão vinculados ao interesse patrimonial do Estado, que é o interesse público secundário.
*
*
ATRIBUTOS
Os bens públicos são dotados de um regime jurídico especial que os diferencia dos bens particulares. As principais características normativas desse regime diferenciado podem ser reduzidas a quatro atributos fundamentais dos bens públicos:
 Inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade e não onerabilidade.
1) inalienabilidade: significa que os bens públicos não podem ser vendidos livremente. 
 legislação estabelece condições e procedimentos especiais para a venda de tais bens. 
 mais apro­priado é falar em alienabilidade condicionada ao cumprimento das exigências legalmente impostas. 
 Decorre da inalienabilidade a conclusão de que os bens pú­blicos não podem ser embargados, hipotecados, desapropriados, penhorados, rei­vindicados, usufruídos, nem objeto de servidão.
 A alienação observará (requisitos) o disposto nos artigos 17 da Lei nº 8.666/93, 23 da Lei nº 9.636/98 e 25 da Lei nº 9.636/98 (Ler artigos de lei!!).
*
*
2) impenhorabilidade: decorre do fato de que os bens públicos não podem ser objeto de constrição judicial. 
 é uma decorrência lógica da inalienabilidade  por ser insuscetível a alienação, a penhora sobre bem público constitui medida inútil.
 justifica a existência da execução es­pecial contra a Fazenda Pública e da ordem dos precatórios (art. 100 da CF). 
 A impenhorabilidade é extensiva, também, aos bens de empresas públicas, so­ciedades de economia mista e concessionários afetados à prestação de serviços públicos.
3) imprescritibilidade: os bens públicos não estão submetidos à possibilidade de prescrição aquisitiva ou seja, não se sujeitam a usucapião (arts. 183, § 3°, 191, parágrafo único, da Constituição, e 102 do CC).
 corrente majoritária  é atributo de todas as espécies de bens públicos, incluindo os dominicais. Exceção a essa regra vem prevista no art. 2° da Lei n. 6.969/81, que admite usucapião especial sobre terras devolutas localizadas na área rural.
4) não onerabilidade: reafirma que nenhum ônus real pode recair sobre bens públicos.
*
*
FORMAS DE AQUISIÇÃO E ALIENAÇÃO
 A aquisição de bens públicos pode-se dar por meio de: a) contrato; b) usu­capião (art. 1.238 do CC); c) desapropriação (art. 5°, XXIV, da CF); d) acessão (art. 1.248 do CC); e) aquisição causa mortis; f) arrematação; g) adjudicação (art. 685-A do CPC); h) resgate na enfiteuse (art. 693 do antigo CC); i) dação em pagamento (art. 156, XI, do CTN); j) por força de lei (aquisição ex vi legis).
 A alienação de bens públicos ocorre por: a) venda (art. 17 da Lei n. 8.666/93); b) doação a outro órgão ou entidade da administração pública (art. 17, 1, b, da Lei n. 8.666/93);
c) permuta (art. 17, I, c, da Lei n. 8.666/93); d) dação em pagamento (art. 356 do CC); e) concessão de domínio (art. 17, § 2°, da Lei n. 8.666/93); f) investidura (art. 17, § 3°, da Lei n. 8.666/93); g) incorporação; h) retrocessão (art. 519 do CC); i) legitimação de posse (art. 1° da Lei n. 6.383/76).
*
*
AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO
 Inicialmente  tais expressões são usadas para desig­nar a condição estática atual de determinado bem público. Se o bem está vincu­lado a uma finalidade pública qualquer, diz-se estar afetado; se não tiver tal vinculação, está desafetado.
 os mesmos termos também são empregados para se referir à alteração dinâmica de condição de certo bem público. Ex.: se determinado prédio público estava afetado à execução do serviço público de saúde, sendo a edifi­cação derrubada por um terremoto, ocorre sua desafetação. Essa mudança na finali­dade do bem pode se dar mediante lei, ato administrativo ou fato administrativo.
 pode-se ainda falar em desafetação para designar o procedimen­to jurídico de transformação do bem público em bem dominical, mudando-o de categoria, para viabilizar sua futura alienação.
*
*
 Majoritariamente  afetação é a condição do bem público que está servindo a algu­ma finalidade pública. Exemplo: o prédio público onde funciona um hospital da prefeitura é um bem afetado à prestação desse serviço.
 Desafetação, ao contrário, é a situação do bem que não está vinculado a nenhu­ma finalidade pública específica. Exemplo: terreno baldio pertencente ao Estado.
 José dos Santos Carvalho Filho: "afetação é o fato admi­nistrativo pelo qual se atribui ao bem público uma destinação pública especial de interesse direto ou indireto da Administração. E a desafetação é o inverso: é o fato administrativo pelo qual um bem público é desativado, deixando de servir à fina­lidade pública anterior“.
 doutrina majoritária  desafetação ou desconsagração  é compreendida como o processo de transformação do bem de uso comum ou de uso especial em bem público dominical, só pode ser promovida mediante lei es­pecífica. 
 não existe, no direito brasileiro, a denominada desafetação tácita, entendida como a mudança de categoria do bem pela falta de uso. Essa conversão em bem dominical somente poderá ser promovida mediante vontade expressa do legislador.
*
*
FORMAS DE USO
 quatro formas principais de uso dos bens públicos: a) uso comum; b) uso especial; c) uso compartilhado; d) uso privativo.
 Atenção: as formas de uso não devem ser confundidas com as espécies de bens públicos. 
 os termos "uso comum" e "uso especial" são utilizados tanto para designar espécies de bens quanto forma de uso  leva a confusões. Ex.: uma estrada, que é bem de uso comum do povo (espécie de bem), admite as formas de uso comum ou de uso privativo.
As formas de uso dos bens públicos são:
a) uso comum: é aquele aberto à coletividade, sem necessidade de autorização estatal. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou remunerado (art. 103 do CC);
b) uso especial: utilização submetida a regras específicas e consentimento estatal. Pode ser gratuito ou remunerado. Exemplo: utilização de rodovia pedagiada;
*
*
c) uso compartilhado: quando pessoas jurídicas públicas ou privadas precisam usar bens pertencentes a outras pessoas gover­namentais. Exemplo: instalação, por Estado-membro, de dutos com fios elétricos sob área pública municipal.
d) uso privativo: quando a utilização do bem público é outorgada tempora­riamente a determinada pessoa, mediante instrumento jurídico específico, excluindo-se a possibilidade de uso do mesmo bem pelas demais pessoas. 
Ex.: autorização dada pela prefeitura para realização de quermesse em praça pública. 
Deferida a autorização, fica excluído o uso do mesmo local por outras pessoas durante o período objeto da autorização. 
O uso privativo possui as seguintes ca­racterísticas fundamentais: privatividade, instrumentalidade formal, discricionariedade, precariedade e regime de direito público.
*
*
CONCESSÃO, PERMISSÃO E AUTORIZAÇÃO
 Os bens públicos de qualquer espécie podem ter o seu uso privativo outorgado temporariamente, em caráter precário, a determinados particulares.
 A outorga sempre depende de ato administrativo formal e envolve um juízo discricionário por parte da Administração, que avaliará a conveniência e a opor­tunidade do deferimento do pedido.
 principais instrumentos de outorga do uso privativo de bens públicos:
a) autorização de uso de bem público: é o ato administrativo unilateral, discricionário, precário e sem licitação por meio do qual o Poder Público faculta o uso de bem público a determinado particular em atenção a interesse predominantemente privado. 
Exemplos: fechamento de rua para realização de quermesse; autori­zação para instalação de mesas de bar na calçada. (regra  prazo indeterminado  caráter precário  revogação sem indenização ao autorizatário. 
 Se for outorgada autorização por prazo determinado, sua revogação antecipada enseja indenização ao particular prejudicado;
*
*
b) permissão de uso de bem público: é o ato administrativo unilateral, dis­cricionário e precário pelo qual o Poder Público defere o uso privativo de bem público a determinado particular em atenção a interesse predominantemente público. 
 Na autorização  fica facultado o uso da área, na permissão exis­te uma obrigatoriedade na utilização do bem público objeto da permissão. 
Prévia Licitação  qualquer uma das modalidades licitatórias 
Exemplo de permissão: instalação de banca de jornal em área pública
 Direito de indenização por revogação: idem autorização
c) concessão de uso de bem público: é o contrato administrativo bilateral pelo qual o Poder Público outorga, mediante prévia licitação, o uso privativo e obri­gatório de bem público a particular, por prazo determinado. 
O uso do bem pelo concessionário deve respeitar a destinação prevista no ato de concessão, podendo a utilização ser gratuita ou remunerada por parte do concessionário.
 possui, como regra, prazo determinado  direito de indenização
*
*
d) concessão de direito real de uso: prevista no Decreto-Lei nº 271/67, a concessão de direito real de uso pode recair sobre terre­nos públicos ou espaço aéreo. As finalidades específicas dessa outorga são: regularização fundiária, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamen­to sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas. 
e) concessão de uso especial para fins de moradia: disciplinada pela Medida Provisória nº 2.220/2001, art. 1º: "aquele que, até 30 de junho de 2001, possuiu como seu, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, até duzentos e cinquenta metros quadrados de imóvel público situado em área urbana, utilizando-o para sua moradia ou de sua família, tem o direito à concessão de uso especial para fins de moradia em relação ao bem objeto da posse, desde que não seja proprietário ou concessionário, a qualquer título, de outro imóvel urbano ou rural".
 Aforamento Público: é outra modalidade de uso privativo de bens públicos imóveis, consistente em um direito real administrativo de posse, uso, gozo e relativa dispo­sição sobre a coisa, mantendo o Estado o domínio direto, e o particular (foreiro ou enfiteuta), o domínio útil.

Teste o Premium para desbloquear

Aproveite todos os benefícios por 3 dias sem pagar! 😉
Já tem cadastro?

Outros materiais