00-Direito Administrativo I - Aula 05 - Cintia Pereira de Souza

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Atos administrativos
→ Origem:
- Submissão do Poder Executivo à lei → Estado de Direito → Princípio da legalidade
- Separação de funções  tornou relevante a noção de ato administrativo.
- Várias denominações;
→ Pressupostos institucionais necessários para existência e conceito de ato administrativo:
a) Existência de vários poderes do Estado, um dos quais pode definir-se como Poder Executivo. 
b) Existência de certa divisão de atribuições entre esses poderes. 
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c) Submissão do Estado às normas jurídicas por ele mesmo emanadas (Estado de Direito), com o que a ação administrativa, também fica sob o primado da lei (Princípio da legalidade) . 
d) Conjunto autônomo de normas jurídicas pré-estabelecidas pelo ordenamento jurídico e que sejam próprias e exclusivas da administração pública, constituindo um regime jurídico- administrativo distinto do direito comum .
Caracterização:
a) vontade – agente público → ou dotado de prerrogativas deste
b) Conteúdo - efeitos jurídicos → fim público
c) atos regidos pelo Direito Público
 Categorias de atos no exercício da atividade Pública: atos legislativos, judiciais e administrativos. 
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→ Conceitos:
- Hely Lopes Meirelles – ato administrativo é toda a manifestação unilateral de vontade da administração que, agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria. 
- Maria Sylvia – ato administrativo é a declaração do Estado, ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com a observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário. 
- Celso Antônio – ato administrativo é a declaração do Estado(ou de quem lhe faça as vezes), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional. 
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Elementos do ato administrativo:
Elementos = requisitos de validade
Competência (sujeito) 
Finalidade 
Forma
Motivo 
Objeto
1 – Competência (agente competente/sujeito) 
É o poder legal conferido ao agente público para o desempenho das atribuições do seu cargo. 
- Direito civil →capacidade
- Direito administrativo → competência
-fundamento: necessidade de divisão das tarefas
 
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 características:
-é de exercício obrigatório
-é irrenunciável
-é intransferível
-é imodificável pela vontade do agente
-é imprescritível
*Delegação
*Avocação
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→ Verificação da competência: 
a) competência ratione materiae – matérias incluídas em suas atribuições.
b) competência ratione loci – âmbito territorial do desempenho das funções 
c) competência ratione temporis – limite de tempo para o exercício das atribuições. 
→ Vícios:
- quando o ato é praticado por agente incompetente → ato nulo
→ abuso de poder:
a) excesso de poder – agente competente ultrapassando suas atribuições
b) desvio de poder – vício no elemento finalidade. 
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- usurpação de função → alguém não investido na função → sem relação jurídica com a administração (é crime).
 função de fato – foi investido → mas há irregularidade/ impedimento para ato. → teoria da aparência → para o administrado o ato tem aparência de regularidade → emana efeitos. 
 É elemento vinculado
2 – Finalidade
- Todo o ato administrativo deve dirigir-se ao interesse público
- finalidade = resultado que a Administração pretende alcançar com o ato (às vezes, por acaso, um interesse particular é atingido)  sempre decorre, implícita ou explicitamente da lei.
- desrespeito → desvio de finalidade (prática de ato com finalidade diversa da prevista em lei). 
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→ Dois sentidos:
- amplo → consecução de um resultado de interesse público → finalidade pública.
- Restrito → é o resultado específico que cada ato deve produzir → decorre da lei. Ex:Compra de material didático. 
 Ambos devem ser atendidos. 
→ administrador não pode escolher finalidade diversa da exposta na lei → mesmo sua escolha sendo de interesse público. 
-elemento vinculado
3 – Forma:
- é a exteriorização da vontade/decisão→para produção de efeitos.
- auxilia no controle 
- regra: forma escrita 
- exceções: oral, sinais convencionais, (sinais de trânsito, apito do guarda). 
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→ inobservância das formas→ invalidação
→ regra = solenidade das formas. → Art. 22 de Lei 9784/99
→ elemento vinculado. 
4 – Motivo:
É a situação de fato, amparada em regra de direito, que determina/autoriza a realização do ato administrativo. É anterior à prática e a determina → base fático-jurídica.
Ex.: Motivo de autuação de trânsito → infração anteriormente cometida.
- o motivo pode vir expresso na lei ou a lei pode deixar para que o administrador avalie sua existência (valorando oportunidade e conveniência) 
→ nos atos vinculados → motivo vinculado
→ nos atos discricionários → motivo discricionário.
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→ não confundir motivo com MOTIVAÇÃO→ esta é subelemento da FORMA. 
- Motivação é a exposição / exteriorização dos motivos que levaram a Administração à prática do ato → é a declaração escrita.
- art. 50 Lei do Processo Administrativo, 9784/99 → atos que deverão ser motivados 
- regra: motivação
Exceção → Ex.: exoneração ad nutum
→ quando motivação é obrigatória e não ocorre → vício no elemento forma. 
→ todos os atos terão motivo → porém alguns não terão a motivação externalizada.
- atos discricionários / atos vinculados. 
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→ Teoria dos Motivos Determinantes:
- quando a Administração declara as razões da prática do ato – ainda que não fosse de motivação obrigatória – fica vinculada à existência dos motivos declarados .
 
 
 nos atos em que a motivação é obrigatória, além de ser a própria motivação um requisito de validade , a existência e a congruência dos motivos condiciona (determina ou vincula) a validade do ato administrativo)
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 T.M.D :
 ↘ nos atos em que a motivação não é obrigatória, mas é realizada, também a existência e a congruência dos motivos condiciona(determina ou vincula) a validade do ato administrativo. 
-ato não se torna vinculado. 
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5 – Objeto (conteúdo)
-é a alteração no mundo jurídico que o ato provoca. Ex.: Objeto da concessão de alvará = concessão em si. 
- características: lícito, moral, possível, determinado/determinável.
Obs.: Todas essas características têm que estar presentes. 
→ nos atos vinculados → objeto é vinculado (verificado o motivo → um único objeto possível).
A(ato) → 1 (estrutura de um ato vinculado)
→ o conteúdo é o único estabelecido na lei.
→ nos atos discricionários → liberdade de valoração do motivo → escolha entre objetos possíveis (de acordo com previsão legal). 
A(ato)→ 1 ou 2 ou 3 (estrutura de um ato discricionário).
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→ Mérito Administrativo: 
- atos discricionários – lei → valoração (oportunidade e conveniência).
É o poder conferido pela lei ao Administrador para que ele decida, nos atos discricionários sobre a oportunidade e a conveniência.
- não se admite controle do mérito pelo Poder Judiciário. 
- o mérito administrativo ocorre nos elementos motivo e objeto dos atos discricionários. 
→ MOTIVO → 
será vinculado quando legislador usar noções precisas para descrevê-lo. Ex.: 35 anos de serviço; grávida, ... 
-será discricionário quando: 
a) a lei não o definir, deixando o ao critério do administrador. Ex.: nomeação ad nutum; 
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b) Lei define usando noções vagas (conceitos jurídicos indeterminados). Ex.: notório saber, urgência, relevância, perigo
iminente, ...
→OBJETO:
- será vinculado quando lei estabelecer apenas um objeto como possível. Ex.: penalidade única para “X” infração. 
- será discricionário quando vários objetos forem validamente possíveis para alcançar o fim. 
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Discricionariedade e vinculação:
- regras vinculadas: ocorre sempre que a lei atribuir competência ao administrador, de modo que, diante de uma determinada previsão de hipótese fático-jurídica, prevê como conseqüência jurídica, uma única solução juridicamente válida.
- regras discricionárias: a lei, diante de uma determinada hipótese legal, prevê mais de uma conseqüência jurídica, sendo, ao menos em princípio, válidas todas essas condutas administrativas previstas na “margem legal de liberdade”. 
 
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→ Âmbito de aplicação de discricionariedade
-fonte = lei
a) lei expressamente confere à Administração
Ex.: remoção ex offício → atende conveniência
b) lei é omissa – não pode prever todas as situações supervenientes
c) lei prevê determinada competência, mas não estabelece a conduta a ser adotada. Ex.: exercício do poder de polícia.
*discricionariedade nunca é total
→ Onde se localiza a discricionariedade?
a) momento da prática do ato: quando a lei não determina momento→ Administrador escolhe o que lhe pareça mais adequado
-normalmente legislador determina prazo (com ou sem sanções) 
Ex.: aprovação de lei pelo Executivo.
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b) escolha entre agir e não agir:
-se diante de situação a Administração está obrigada a atuar → atuação vinculada.
-se pode escolher→ atuação discricionária
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→ Discricionariedade e elementos do ato administrativo
*O art. 22 permite certa discricionariedade
** mérito administrativo (o judiciário analisa os dois  legalidade)
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→ Elementos do ato administrativo e ação popular:
Art. 2º Lei 4717/65 - São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
        a) incompetência;
        b) vício de forma;
        c) ilegalidade do objeto;
        d) inexistência dos motivos;
        e) desvio de finalidade.
Parágrafo único. Para a conceituação dos casos de nulidade observar-se-ão as seguintes normas:
a) a incompetência fica caracterizada quando o ato não se incluir nas atribuições legais do agente que o praticou;
      
b) o vício de forma consiste na omissão ou na observância incompleta ou irregular de formalidades indispensáveis à existência ou seriedade do ato;
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do ato importa em violação de lei, regulamento ou outro ato normativo;
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d) a inexistência dos motivos se verifica quando a matéria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato, é materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao resultado obtido;
e) o desvio de finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explícita ou implicitamente, na regra de competência
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Atributos do ato administrativo
-Atributos são qualidades/características dos atos administrativos.
→ Principais atributos:
-Presunção de legitimidade
-Imperatividade
-Auto-executoriedade
-Tipicidade (Maria Sylvia)
1) Presunção de legitimidade:
- é qualidade inerente a todos os atos da Administração Pública. (baseia-se no princípio da legalidade)
-Fundamento: exercício rápido das atribuições
 mesmo com vícios: enquanto não declarada a nulidade produz todos os efeitos.
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 art. 168 CC – nulidades absolutas - Judiciário aprecia ex officio → o art. 168 do CC não se aplica diante do ato administrativo, é necessário que alguém provoque o judiciário.
Não impede que particular busque sustar os efeitos → remédios → recursos administrativos (tem que ter efeito suspensivo, senão continua a ter efeitos), mandados de segurança,... 
-presunção faz com que o ônus de provar a existência do vício seja daquele que aponta. 
-é presunção relativa. 
→ Maria Sylvia aponta distinção: 
-a)presunção de legitimidade / legalidade → interpretação/aplicação da norma deu-se de modo correto pela administração; 
b)presunção de veracidade→ presume-se que os fatos alegados pela Administração existiram, são verdadeiros.
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2)Imperatividade:
-atributo pelo qual os atos administrativos se impõem a terceiros, independente da sua concordância. 
→ poder extroverso do Estado → permite que Poder Público edite atos que vão além da esfera jurídica do emitente, ou seja, interfere na esfera jurídica de outras pessoas, constituindo-as, unilateralmente, em obrigações.
Poder extroverso permite que o poder público atue dessa forma, não é sinônimo de imperatividade, eles estão relacionados. 
-não está presente em todos os atos. 
-princípio da supremacia → atos cogentes
-ex..: atos normativos, punitivos, ...
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-se impõem sobre a vontade → ainda que estejam sendo discutidos (administrativamente ou judicialmente).
-salvo ilegalidade manifesta→ deve ser cumprido enquanto emana efeitos.
3. Auto-executoriedade:
- é o atributo pelo qual o ato administrativo pode ser posto em execução pela própria Administração Pública →sem intervenção do Poder Judiciário.
- implementados diretamente pela Administração, inclusive com uso de força, sem necessidade de prévia autorização judicial. 
- fundamento: necessidade de defesa ágil dos interesses sociais ex.: poder de polícia. 
→ não está presente em todos os atos da administração, ocorrendo em 2 situações:
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a) lei expressamente prevê;
b) em situações de urgência: assegurar segurança da coletividade. 
Exs.: retirada de população; demolição de prédios; destruição de alimentos inadequados para consumo, ...
- não impede acesso ao judiciário.
Multa:
 quando resistida → ato não-executório
→ Exceções: existência de garantia contratual e prestações vincendas
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→Celso Antônio Bandeira de Melo:
- exigibilidade: obrigação que o administrado tem de cumprir o ato administrativo.
→ ≠ imperatividade→ relaciona-se à possibilidade que a Administração tem de criar unilateralmente a obrigação. 
Ex.: construção de calçada (ato imperativo/exigível/não-executória.
- executoriedade: possibilidade que a Administração tem, ela própria de compelir materialmente o administrado à praticá-lo (atos cogentes→ Coação)
 
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4) Tipicidade: (muitos autores acham que ela é parte da presunção de legitimidade)
- ato administrativo deve corresponder a figura definida previamente pela lei como apta a produzir o resultado. 
 princípio da legalidade
 conseqüências do atributo: 
a)garantia para administrado→ impede ato sem lei; 
b)afasta ato totalmente(?) discricionário
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Extinção dos Atos Administrativos
São 6 as formas de extinção dos atos administrativos:
1.Extinção natural: decore do cumprimento normal dos efeitos do ato.
Ex.: Autorização com prazo certo. 
2. Extinção Subjetiva: ocorre com o desaparecimento do sujeito que se beneficiou com o ato.
Ex.: Permissionário morre
3. Extinção Objetiva: ocorre quando desaparece o objeto do ato praticado.
Ex.: Estabelecimento interditado fecha – ato de interdição é extinto.
4. Caducidade: ocorre quando nova legislação impede a permanência da situação anteriormente consentida. 
 norma superveniente contrária àquela em que se respaldava o ato. 
Ex.: Permissão de uso de bem público – se lei nova impede uso por particular. 
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5. Contraposição: ato é emitido com base em uma determinada competência, extingue ato anterior que foi emitido com base em competência diversa. 
Ex.: Exoneração (nomeação)
6. Desfazimento volitivo (emanação da vontade):
a) cassação:
 Aplica-se quando beneficiário de ato descumpre as condições que permitem a manutenção do ato e de seus efeitos.
-é punitivo
→ 2 características:
- é ato vinculado → apenas dá-se nas hipóteses legais
- Natureza
jurídica: sancionatória. 
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b) revogação. 
É a retirada do ato administrativo por razões de oportunidade e conveniência – ato válido.
→ Conceito: 
 
Hely L. Meirelles – Revogação é a supressão de um ato administrativo legítimo e eficaz, realizada pela administração, e somente por ela, por não mais lhe convir sua existência. 
- decorre do poder discricionário da Administração
→ Pressuposto: interesse público
→ Fundamento: Poder discricionário
→ Origem: ente que emanou o ato (função típica e atípica)
 Poder Judiciário: revoga ou não? Pode verificar validade do ato de revogação.
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→ Efeitos: ex nunc
→ Atos irrevogáveis → poder de revogar é limitado
a) atos consumados – já exauriram efeitos → ex.: férias já gozadas. 
b) Atos vinculados → não comportam juízo de oportunidade e conveniência →exceções: licença para construir (antes de iniciada a obra) e licença ambiental: sui generis
c) Atos que geraram direitos adquiridos – Art. 5º , XXXVI CF (não podem ser revogados)
d) Atos integrativos de procedimentos administrativos → preclusão. Ex.: atos sequenciais de procedimento licitatório. Pode anular se ele tem vício.
e) Atos meramente administrativos → Maria Sylvia. Ex.: certidões, declarações...(não se pode revogar a realidade)
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Revogação de revogação
 É possível haver revogação de um outro ato anterior de revogação? 
 Ex.: ato A → B revoga → C revoga B e reativa A
-Ato de revogação = caráter definitivo
 Repristinação – LICC Art. 2º parágrafo 3º → proíbe. 
 O ato de revogar não é reversível. 
- Pode editar ato com conteúdo idêntico, mas será ato novo.
- Relevância: efeitos
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c) Invalidade (anulação)
- Teoria monista → inaplicável ao Direito Administrativo a dicotomia do Direito Civil (ato nulo/anulável)
Vício → nulidade
- Teoria dualista → atos administrativos serão nulos ou anuláveis de acordo com a gravidade do vício. (é a opção do nosso legislador)
-Admite convalidação
 ↗ anulação
→terminologia
 ↘ invalidação
→ Conceito: é a forma de desfazimento do ato administrativo em virtude da existência de vício de legalidade. 
- Controle de legalidade (não de mérito)
→ Pressuposto: presença de vício de legalidade - requisitos (elementos) do ato administrativo.
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→ atinge atos vinculados e discricionários
→ Origem: 	Poder Judiciário (controle externo)
		Administração – auto tutela (Princípio da legalidade)
→ Súmulas 346 e 473 do STF.
Súmula 346 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA PODE DECLARAR A NULIDADE DOS SEUS PRÓPRIOS ATOS.
Súmula 473 A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
 
→ Invalidar é dever ou faculdade?
- Divergência doutrinária. Alguns acham que o “pode” é “pode”, outros acham que é “deve”. 
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→ limitações:
a) decurso de tempo – estabilidade das situações
- Artigo 54 Lei 9784/99; (Princípio da segurança jurídica)
b) consolidação dos efeitos produzidos → manutenção atende mais ao interesse público
→ não há direito adquirido à produção de efeitos de ato nulo → proteção ao 3º de boa-fé.
→efeitos da invalidação: ex tunc
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Convalidação
Convalidação dos atos administrativos é um ato interno, feito pela própria Administração, o Judiciário não pode convalidar.
- É o processo de que se vale a Administração para aproveitar atos administrativos com vícios superáveis.
- Aperfeiçoamento ou sanatória (outros nomes)  Convalidar é sanar. 
Só se convalida ato com vício, a convalidação só atinge o vício. 
Alguns vícios são sanáveis outros não. 
- Teoria dualista (é onde há espaço para a convalidação)
- Artigo 55 Lei 9784/99: Pode convalidar se:
a) sem lesão ao interesse público;
b) sem prejuízo aos terceiros
c) defeitos sanáveis
Tem que acontecer os três ao mesmo tempo.
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Aproveitamento: efeitos práticos favoráveis à função administrativa
- Artigo 54 “convalida” pelo decurso do tempo. Não há correção do vício. Essa é uma forma de validação sem revisão do vício. 
Convalidação – faculdade ou dever?
Para a lei a convalidação é ato de discricionariedade administrativa. 
- Artigo 55 Lei do Processo Administrativo → discricionariedade
Doutrina – divergência – Weida Zancaner – vinculado. 
 ↘ exceção: hipótese: ato discricionário cometido por autoridade incompetente (nesse caso é discricionário, pois a autoridade competente vai realizar novo juízo de valor). 
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→ Formas de convalidação:
a) Ratificação: é o ato administrativo pelo qual o órgão competente sana ato inválido anteriormente praticado, suprimindo a ilegalidade. 
Ex.: vício de forma/de competência(esqueceu de datar ou assinar etc.)
b) Reforma: forma de aproveitamento em que novo ato suprime a parte inválida do anterior e mantém sua parte válida. Ex.: ato A concedendo licença e férias ao servidor →não tem direito a licença – suprime licença e mantém férias. 
c) Conversão: depois de retirar a parte inválida, substitui por nova parte→ ato novo contém parte válida anterior e nova parte.
Ex.: ato 1 promovia servidor A e B → promoção deveria ser para C – novo ato – mantém A, exclui B e promove C.
→Efeitos: ex tunc
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→ Vícios convalidáveis: (elementos)
a)Competência:
- incompetência em razão do sujeito: admite convalidação
- incompetência em razão da matéria: não admite convalidação
-competência exclusiva: não admite convalidação 
b) Finalidade e Motivo: não admitem (interesse público e fato existiram ou não)
c) Forma: convalida – se não essencial
d) Objeto: Não convalida.
- Objeto plúrimo (mais de um objeto): exclui o objeto com vício e convalida ato
- Objeto único: não convalida.
*Ela se manifesta para retirar os efeitos do ato. 
Obs.: O ato é bom, mas a administração resolve revogá-lo. ato bom é revogado ou cassado. Para revogar o administrador usa de juízo de valor.
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