A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Giullia Gandra Freitas

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A RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA Giullia Gandra Freitas
SUMÁRIO
1introdução; 2 Evolução, Teorias e Características; 3 Responsabilidade Objetiva e Sua Justificativa; 4 Responsabilidade Subjetiva e Fatos Imprevisíveis; 4.1 Culpa do Lesado; 5 Reparação pelo Dano Sofrido: Ações Cabíveis; 5.1 Ação de Indenização; 5.2 Ação Regressiva; 6 Considerações Finais.
RESUMO
O pressente artigo visa compreender a responsabilidade civil da Administração Pública, abordando desde a demonstração das teorias acerca do tema até a indenização conferida ao particular. Adota-se o enfoque constitucional da responsabilidade objetiva com base no artigo 37, § 6º da Constituição Federal de 1988, bem como todas a responsabilidade subjetiva e o nexo causal do dano a atuação estatal.
1 INTRODUÇÃO
Não é possível adentrar no tema proposto sem antes entender o que é responsabilidade no sentido jurídico da palavra. Parafraseando Carvalho Filho (2005, p. 485), este termo advém do vocábulo verbal respondere e exatamente por isso implica na idéia de resposta, querendo dizer responder ou replicar. Assim, no Direito, há um fato e a sua subseqüente responsabilidade imputada a alguém.Todavia, para que tal seja efetivada se faz imprescindível que, de um lado, tenha-se a ocorrência de um fato comissivo ou omissivo, fato este gerador da situação jurídica. Do outro, é preciso que o indivíduo a que se impute a responsabilidade tenha a aptidão jurídica para responder pelo ocorrido.Nessa esteira, cabe lembrar que o da responsabilidade é não está ligado a licitude ou ilicitude do fato, pois em alguns casos o ordenamento jurídico a faz surgir mesmo quando as condutas adotadas são lícitas. O é relevante para a sua caracterização é o que a norma condiciona concernente ao assunto.Pode-se dizer então que para o ramo administrativo a responsabilidade civil se perfaz quando o Estado e aqueles que atuam em seu nome têm a obrigação, pela lei, de indenizar os danos patrimoniais ou morais causados aos particulares.
2 EVOLUÇÃO, TEORIAS E CARACTERÍSTICAS
Nem sempre a responsabilidade civil do Estado foi como se mostra nos dias atuais. Em termos de evolução da obrigatoriedade que o mesmo tem de recompor o patrimônio em razão de seus atos, a Administração pública viveu fases distintas, foi da irresponsabilidade para a responsabilidade com culpa, civil ou administrativa, e desta para a responsabilidade sem culpa, nas modalidades do risco administrativo e do risco integral.Ao tempo da irresponsabilidade do Estado, negava-se o dever dos agentes em ressarcir os administrados. O basilar era o Estado absolutista ou o Estado de polícia, nos dizeres de Wilson GRANJEIRO (2005, p. 299) tal característica era expressa nas fórmulas “o rei não pode fazer mal” e o “o rei não erra”. Àquela época, a política dominante era de afastamento concorrendo para a errônea idéia de isenção do Poder Público.A posteriori, a influência do liberalismo fez com que o Estado passasse a responder pelos seus atos e, por conseguinte a indenizar sempre que os agentes atuassem com culpa ou dolo. Essa era a teoria da culpa civil e através dela a Nação e o indivíduo eram tratados de forma igual.Muito embora fosse um avanço com relação a extinta irresponsabilidade, a solução civilista, representada pela teoria da responsabilidade patrimonial, não alcançava todos os anseios de justiça já que para a sua aplicação era necessário distinguir os atos de império e os atos de gestão, isso camuflava a antiga idéia de irresponsabilidade e fazendo com que muitos ficasse sem receber a indenização pelos danos sofridos. Por tal razão surgiu uma nova teoria, a da culpa administrativa ou culpa anônima. Ela baseava-se em ressarcir quando o sistema não funcionava ou funcionava mal.Com a teoria da culpa administrativa inicia-se a transição da entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco administrativo a que se sucedeu, pois leva em conta a falta do serviço para dela inferir a responsabilidade da Administração. O sucesso do pedido de indenização se condicionava a demonstração de que o serviço se houvera com culpa. Procurou-se então novos critérios objetivos para tornar o Estado responsável patrimonialmente pelos danos que os seus servidores pudessem causar aos que são administrados.Na atualidade, no entanto, não vigora tão somente a teoria mais atual qual seja, a teoria da responsabilidade patrimonial objetiva do Estado ou teoria do risco administrativo. Ao invés disso, estão presentes também as teorias da culpa administrativa e do risco administrativo.
3 RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SUA JUSTIFICATIVA
A teoria da responsabilidade objetiva dispensa a verificação do fator culpa em relação ao fato danoso; com base nela a responsabilidade incide em decorrência de fatos lícitos ou ilícitos, basta apenas que o interessado demonstre a relação causal entre o fato e o dano.Impossível falar de responsabilidade civil do Estado sem citar o artigo 37, §6º da Constituição Federal de 1988. Trata o presente dispositivo da responsabilidade objetiva da Administração na modalidade do risco administrativo conferido aos danos causados pelos agentes.O alcance é conferido a todas as pessoas jurídicas de direito público, bem como todas as direito privado prestadoras de serviços públicos, com exceção apenas as empresas públicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica. Além disso, importante mencionar que os agentes ora tratados não são exclusivamente os servidores públicos, mas também os empregados daquelas entidades de direito privado prestadoras de serviços públicos.Neste mesmo sentido e ainda fazendo referência aos mesmo autores supracitados (ALEXANDRINO, PAULO, 2008, P. 605)
“o que interessa para a caracterizar a responsabilidade da Administração é o fato de o agente prevalecer-se da condição de agente público para o cometimento do dano...É irrelevante se o mesmo atuou dentro, fora ou além de sua competência legal: tendo o ato sido praticado na ‘qualidade’ de agente público já é suficiente para a caracterização da responsabilidade objetiva”.
Porém não se cogitará tal responsabilidade quando o causador do dano for independente de sua condição de agente público, ocorrendo o evento danoso em decorrência de interesse privado, atuando o agente movido por sentimento pessoal. A exemplo disso tem-se o julgado do STF do Recurso Extraordinário nº 363.423/SP (rel. Min. Carlos Brito, 16.11.2004).Do mesmo modo, fica excluída a responsabilidade na hipótese de ser demonstrada culpa exclusiva do particular que sofreu o dano. Entretanto, o ônus da prova é da Administração, em não comprovada a culpa do particular aquela deverá responder civilmente pelo dano causado.Por último, há uma importante ressalva a ser feita acerca da responsabilidade objetiva, qual seja o dever do Estado responder pelos danos causados a pessoas ou coisas que estejam sob sua custódia mesmo quando o dano não decorra de uma atuação comissiva direta de um de seus agentes. Só não será assim quando houver uma excludente daquela responsabilidade, como um evento imprevisível que independa de qualquer atuação da Administração.
4 RESPONSABILIDADE SUBJETIVA E FATOS IMPREVISÍVEIS
Como bem lembra Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2008, P. 603) o enfoque dado no artigo 37, § 6º da Carta Maior não trata dos possíveis danos causados por omissão da Administração Pública, nesse tocante, quando cabível a indenização, regula-se pela Teoria da Culpa Administrativa.Assim, não está contemplada pela Teoria do Risco Administrativo a responsabilidade causada por atos de terceiros ou fenômenos da natureza. Isso, porém não quer significar que a Administração não responda por qualquer dano causado ao particular por omissão do Estado; significa apenas que em inexistindo conduta do agente público, terá que ser provada a culpa na omissão administrativa.Caberá àquele que sofreu o dano decorrente de ato de terceiro ou de evento da natureza comprovar que a normal atuação da Administração seria suficiente para evitar o dano sofrido,aí pode surgir a responsabilidade subjetiva, cabem aqui a contextualização que Bandeira de MELO (2006, 978) confere a mesma: “a responsabilidade subjetiva é aplicável quando o Estado, devendo evitar um dano, evitável, omite-se, faltando ao dever legal de agir com a diligência, prudência e perícia capazes de empecer a lesão produzida por terceiro ou por fato da natureza”. Neste ponto faz-se por oportuno ressaltar que tal “culpa” não precisa ser individualizada a um agente administrativo, mas pode também ser voltada a falta de atuação administrativa em conjunto.Na mesma esteira, pode ser que o dano decorra de dupla causação, situação em que o dano resulta da ação conjunta do Estado e do lesado, concorrendo ambos para a geração do resultado danoso. Carvalho Filho (2005, P. 502) cuida em bem elucidar o aludido:“É preciso verifica, caso a caso, os elementos que cercam a ocorrência do fato e os danos causados. Se estes forem resultantes, em conjunto, do fato imprevisível e de ação ou omissão culposa do Estado, não terá havido uma só causa, mas concausas, não se podendo, nessa hipótese, falar em excludente de responsabilidade”.Há de que se lembrar, inclusive fazendo nova referência ao mesmo autor, que não deve ser deixado de lado a equidade; a indenização mitigada deve ser necessária e suficiente para reparar o dano de forma proporcional à participação do Estado no evento lesivo já que não haverá excludente da responsabilidade estatal mas sim uma atenuação do quantum indenizatório, a ser decidido na proporção em que cada qual haja participado para a produção do evento.
4.1 Culpa do lesado
Muito embora se tenha os casos acima, faz-se oportuno lembrar que há hipóteses que o causador do dano é a própria vítima não existindo, assim, nexo causal. Nesses casos, é possível dizer que a culpa exclusiva da vítima pode ressaltar a inexistência de comportamento estatal produtor do dano, pois em não estando presente a relação entre o dano sofrido pelo particular e os fatos imprevisíveis se tem a exclusão da responsabilidade do Estado no caso da ocorrência destes.Nos eventos autolesivos e não tendo o Estado qualquer responsabilidade civil configura-se a falta de pressupostos do fato administrativo e da relação de causalidade. O efeito danoso, em tal situação, deve ser atribuído exclusivamente àquele que causou o dano a si mesmo.
Está, inclusive, registrada a decisão do Supremo Tribunal Federal (RE nº120. 924 1ª Turma, Rel. min. MOREIRA ALVES, publ. DJ de 27/08/1993) com a orientação de seguinte teor:“No caso, tendo o acórdão recorrido, com base na análise de elementos probatórios cujo reexame é inadmissível em recurso extraordinário, decidido que ocorreu culpa exclusiva da vítima, inexistente a responsabilidade civil da pessoa jurídica de direito público, pois foi vítima que deu causa ao infortúnio, o que afasta, sem dúvida, o nexo de causalidade entre a ação e a omissão e o dano, no tocante ao ora recorrido”.
5 REPARAÇÃO PELO DANO SOFRIDO: ações cabíveis
A reparação pelo dano sofrido pode ser realizada amigavelmente ou por meio de ação de indenização, e, uma vez indenizada a lesão da vítima fica a entidade pública com o direito de voltar-se contra o servidor culpado para haver dele o despendido, através da ação regressiva autorizada pelo artigo 37, § 6º da Constituição Federal.
5.1 Ação de indenização
A indenização de um dano deve abranger o que a vítima efetivamente perdeu, o que despendeu e o que deixou de ganhar em consequência direta e indireta do ato lesivo da Administração, ou seja, em linguagem civil, o dano emergente e os lucros cessantes, bem como os honorários advocatícios, correção monetária e juros de mora, se houver atraso no pagamento.Assim, tem-se que ocorrendo ofensa ao patrimônio do lesado o dano pode ser reivindicado tanto pelo meio administrativo como pelo meio judicial. No primeiro caso, instaura-se processo administrativo no qual é formulado pedido indenizatório ao órgão competente da pessoa jurídica civilmente responsável, as partes se manifestarão e produzirão provas necessárias a elucidação do fato, por fim haverá acordo quanto ao montante devido que poderá ser pago em parcela única ou não.Contudo, se inexistir acordo entre as parte, o lesado poderá recorrer a via judicial de acordo com o princípio da inafastabilidade do judiciário. Propor-se-á a ação adequada de indenização que seguirá procedimento conforme o caso, podendo ser comum, ordinário ou sumário.Quanto a indenização por lesão pessoal e morte da vítima abrangerá o tratamento, o sepultamento e a prestação alimentícia às pessoas a quem o falecido a devia, levando sempre em conta a expectativa de vida. Inclusive, como tal indenização tem caráter alimentar, admite reajuste constante às atuais condições de vida.Ressalte-se ainda que, como lembra Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2008, p. 620): “na ação de indenização, bastará ao particular demonstrar a relação de causa e conseqüência entre o fato lesivo e o dano, bem assim o valor patrimonial desse dano... cabe à Administração para eximir-se da obrigação de indenizar, comprovar, se for o caso, que a vítima concorreu com dolo ou culpa para o evento danoso, podendo resultar três situações: 1) se não conseguir provar, responderá integralmente pelo dano, devendo indenizar o particular; 2) se comprovar que a culpa foi do particular, ficará eximida da obrigação de reparar; 3) se comprovar que houve culpa recíproca a obrigação será de atenuada proporcionalmente”.No que diz respeito ao prazo prescricional, tem-se a quinquenal, ou seja, prescreve no prazo de cinco anos contado a partir da ocorrência do evento danoso. Ela abrange o direito subjetivo do lesado à indenização, tornando impossível quer o pedido administrativo, quer a ação judicial.
5.2 Ação Regressiva
Como dito alhures, o direito de regresso da Administração contra o causador direito de dano está assegurado pela Carta Maior (art. 37, §6º). Ele é assegurado no sentido de dirigir sua pretensão indenizatória contra o agente responsável pelo evento, quando tenha este agido com culpa ou dolo.Para que haja êxito na ação em comento se faz necessária a presença de dois requisitos. Primeiro, que a própria Administração já tenha sido condenada a indenizar a vítima; segundo, que se comprove a culpa ou dolo do funcionário no evento danoso. Como é perceptível, enquanto para a Administração a responsabilidade independe de culpa, para o servidor a responsabilidade depende desta.Em outras palavras se pode dizer que se para a Administração a responsabilidade é objetiva, para aquele outro é subjetiva e se apura pelos critérios gerais do Código Civil.No mais, cabe lembrar que em sendo ação civil destinada a reparação patrimonial, a ação de regresso é transmissível aos herdeiros e servidores do servidor culpado, podendo, inclusive, ser instaurada mesmo após a cessação do exercício no cargo ou na função, por disponibilidade, aposentadoria, exoneração ou demissão. Além de tudo, a ação regressiva do Estado contra o servidor público é imprescritível.
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com o fito de regular a responsabilidade estatal para com o particular foram constituídas algumas tendências doutrinárias. De início, prevaleceu a teoria da irresponsabilidade do Estado sem, no entanto, obter êxito significativo dada a instabilidade jurídica que conferia. O abandono desta teoria deu espaço para o crescimento da doutrina civilista da culpa em que era responsável o agente que atuasse de forma culposa. A aplicação da nova tendência era de difícil aplicação na prática, gerando grande número de dúvidas posto que se fazia necessário estabelecer os atos administrativos de império e os de gestão para, enfim, estabelecer a conduta culposa do agente.Visto a insatisfação daqueles que queriam ter seus danos ressarcidos surgiu a teoria da culpa anônima ou falta de serviço, segundo a qual o lesado não precisava identificar o agente, bastava provar o mau funcionamento do serviço público. No entanto, buscando a não necessidade de comprovar a culpa do agente administrativo surgiua teoria da responsabilidade objetiva, ele incide tanto sobre os fatos ilícitos como os lícitos, basta apenas que se configure a relação causal entre o fato e o dano sofrido.Verifica-se, desde logo, que os postulados que geraram a responsabilidade objetiva do Estado buscaram seus fundamentos na justiça social, atenuando as dificuldades e impedimentos que o indivíduo teria que suportar quando prejudicado por condutas de agentes estatais. Faz-se ressalva apenas no ponto em que o dano sofrido decorre por culpa exclusiva do lesado ou por fatos imprevisíveis. Nesses casos, não há que se falar em responsabilidade do Poder Público se, e somente se, a atuação ou falta de atuação deste jamais poderia evitar o dano. Porém, em caso de concorrência de ambos em causar o dano cada qual responde na medida da sua responsabilidade, tendo sempre por base a equidade.Por derradeiro, a indenização a que tem direito o particular é dos danos emergentes e dos lucros cessantes. Tal pode se dar por meio amigável ou ainda através da via administrativa ou judicial e o direito de ação prescreve em cinco anos. Já a ação regressiva do Estado para contra o agente que, de fato, deu causa ao dano sofrido pelo particular é imprescritível e pode, inclusive, ser transmitida via hereditária.
REFERÊNCIAS
ALEXANDRINO, Marcelo. PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 16ª Ed. rev. e atual. - São Paulo: Método, 2008.
FILHO, José dos Santos Carvalho. Manual de Direto Administrativo. 12ª ed. revist. ampl. e atual. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005.
GRANJEIRO, J. Wilson. Manual de Direito Administrativo Moderno. 25ª Ed. Brasília/ DF: Vesticon, 2005.
MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 21ª Ed. revis. atual. São Paulo: Malheiros, 2006