A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E A CENTRALIDADE NA FAMÍLIA DEMANDAS PARA O SERVIÇO SOCIAL (Salvo Automaticamente)

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UCAM – UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
MARCELA ALMEIDA CAVICHINE
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E A CENTRALIDADE NA FAMÍLIA: DEMANDAS PARA O SERVIÇO SOCIAL
BOM JESUS DO ITABAPOANA-RJ
2015
UCAM – UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
MARCELA ALMEIDA CAVICHINE
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E A CENTRALIDADE NA FAMÍLIA: DEMANDAS PARA O SERVIÇO SOCIAL
Artigo Científico Apresentado à Universidade Candido Mendes - UCAM, como requisito parcial para a obtenção do título de Especialista em Políticas Públicas, Gestão e Serviços Sociais.
BOM JESUS DO ITABAPOANA-RJ
2015
A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL NO BRASIL E A CENTRALIDADE NA FAMÍLIA: DEMANDAS PARA O SERVIÇO SOCIAL
Marcela Almeida Cavichine
RESUMO
O presente estudo traz uma contribuição acerca da trajetória da assistência social no Brasil. O principal objetivo que este artigo se propõe é discutir a centralidade da família nas políticas públicas brasileiras que a partir dos anos 1990 passa a fazer parte de forma intensa na configuração destas políticas, levantando os desafios postos na atualidade e as demandas para o Serviço Social. A metodologia utilizada foi a pesquisa bibliográfica, tendo como referências principais a Lei Orgânica da Assistência Social, a Política Nacional de Assistência Social e a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social.
Palavras- chave: Políticas públicas. Família. Serviço Social.
Introdução
A desigualdade social e econômica, e a busca por justiça social fazem parte da história do Brasil. Por muito tempo as famílias em situação de pobreza não recebiam atenção do poder público. O reconhecimento da assistência social pelo Estado aconteceu muito lentamente. Somente na Constituição Federal de 1988 ela foi adotada como condição de política pública, integrante da seguridade social, ao lado das políticas de saúde e da Previdência Social. A proteção social foi reconhecida como direito do cidadão e dever do Estado.
Ao debater a centralidade da família nas políticas públicas, é importante salientar que no Brasil, a família sempre fez parte da proteção social e que vão gerar a implantação de vários programas que apostam na centralidade das ações na família e que a implementação destes não significam rupturas com práticas assistencialistas, que ao longo de décadas penalizaram e responsabilizaram a família pelos problemas vivenciados. A família passa a complementar as atividades desenvolvidas nas políticas sociais e forma parceria junto ao Estado na prestação de serviços de proteção e inclusão social.
Neste trabalho, pretendemos discutir a centralidade da família nas políticas públicas a partir dos anos 1990 e a importância da intervenção dos assistentes sociais, não apenas atuando na construção de novos conhecimentos e informações, mas também, capacitando os atores sociais envolvidos com a formulação de políticas públicas, contribuindo para a efetivação e ampliação dos direitos de cidadania. 
Desenvolvimento
A prática da assistência é antiga na humanidade. Com a expansão do capital e a pauperização da força de trabalho, as práticas assistenciais de caridade foram apropriadas pelo Estado direcionando dessa forma a solidariedade social da sociedade civil.
No Brasil durante muito tempo, as políticas sociais eram fragmentadas e de natureza emergencial, buscando apenas socorrer a comunidade. Eram vistas como práticas isoladas e sem caráter preventivo.
A partir da década de 30 a economia brasileira passava por uma transição de agrário-exportadora para industrial. Nessa época ocorre o êxodo rural, que obrigou muitas pessoas a abandonar o campo rumo a cidade pela carência de emprego resultante da desestruturação da agricultura.
O Serviço Social surgiu nesse momento histórico, de intervenção do Estado na questão social, ligada ao movimento social que a Igreja Católica desenvolve com o objetivo de recristianizar a sociedade. 
 As Políticas Sociais no Estado Novo, se desenvolveram e cresceram para responder às necessidades da industrialização. Nessa época inicia-se a montagem da base institucional-legal para estruturação das políticas sociais do Brasil, embora as áreas de maior destaque fossem o trabalho e a previdência. 
A primeira grande regulação da assistência social no país foi a instalação do Conselho Nacional de Serviço Social – CNSS - criado em 1938. Segundo Mestriner (2001 p.57-58), o Conselho é criado como um dos órgãos de cooperação do Ministério da Educação e Saúde, passando a funcionar em uma de suas dependências, sendo formado por figuras ilustres da sociedade cultural e filantrópica, substituindo o governante na decisão quanto a quais organizações auxiliar. 
Deste modo, o CNSS foi a primeira forma de presença da assistência social na burocracia do Estado brasileiro, ainda que na função subsidiária de subvenção às organizações que prestavam amparo social.
A Legião Brasileira de Assistência – LBA foi a primeira grande instituição de assistência social no país, que tem sua gênese marcada pela presença das mulheres e pelo patriotismo. Segundo Sposati (2004, p.19): A relação da assistência social com o sentimento patriótico foi exponenciada quando Darcy Vargas, a esposa do presidente, reúne as senhoras da sociedade para acarinhar pracinhas brasileiros da FEB – Força Expedicionária Brasileira – combatentes da II Guerra Mundial, com cigarros e chocolates e instala a Legião Brasileira de Assistência – LBA. A ideia de legião era a de um corpo de luta em campo, ação.
Em Outubro de 1942 a LBA se torna uma sociedade civil de finalidades não econômicas, voltadas para “congregar as organizações de boa vontade”. Aqui a assistência social como ação social é ato de vontade e não direito de cidadania. (SPOSATI, 2004 p.20). Essa ação da LBA traz para a assistência social o vínculo emergencial e assistencial, marco que predomina na trajetória da assistência social. São criados vários institutos de aposentadorias e pensões e estrutura-se uma série de conquistas para os trabalhadores, juntamente com a instituição da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) em 1943. O Estado passa a interferir no processo de reprodução das relações sociais, regulando e ao mesmo tempo sendo fiador das mesmas, tanto na viabilização do processo de acumulação capitalista, quanto no atendimento das necessidades das classes subalternas.
Entre os anos de 1946 a 1964, não ocorreram mudanças no campo das instituições de assistência, pois o Estado deu continuidade ao controle nas relações existentes e mesmo no que se refere às demandas sociais, buscava-se focalizar o trabalho nas disputas eleitorais.
Na ditadura militar, a área dos direitos civis e políticos foram afetados. Os direitos sociais, principalmente os trabalhistas foram utilizados como forma de garantir governabilidade. Os programas assistencialistas tiveram um forte apelo popular e favoreceram práticas de clientelismo e paternalismo. O período da ditadura militar foi muito nefasto do ponto de vista da constituição de uma cultura baseada nos direitos, reforçando novamente o critério do mérito, a política centralizadora e autoritária e expulsando da órbita do sistema de proteção social a participação popular (Couto, 2004, p.136).
A partir da década de 70, as instituições são influenciadas pela política desenvolvimentista e burocrática, que tendiam obter maior controle sobre a sociedade. Com esta visão de modernização conservadora, vê-se a necessidade de um maior crescimento do funcionalismo de instâncias estatais ao modelo econômico, propondo também uma qualificação nas mudanças de implementação de Políticas Sociais abrangentes. Processo este que foi a privatização de alguns direitos, onde a classe trabalhadora brasileira vivenciou-se, como ressalta Porto (2001, p. 24) “[...] uma verdadeira anti-cidadania patrocinada pelo Estado Ditatorial, cuja marca foi a exclusão mordaz da classe trabalhadora da cena sociopolítica – centralizada pelos interesses absolutos do grandecapital [...].” 
Os anos 80, temos o crescimento do nível de pobreza da população, sendo registrados níveis expressivos de miséria, altos índices de mortalidade infantil e desnutrição. Nesse contexto são inseridos nas instituições diversos programas, constituídos de ações fragmentadas, que buscam atender as exigências desse contingente da população cada vez mais dependente de benefícios. 
Apesar de ser uma década marcada por ações estatais focalizadas, houve avanços significantes na história da política brasileira, que culminou num novo processo democraticamente exemplificado pela Assembleia Constituinte que trouxe consigo a aprovação da Constituição Federal de 1988.
 A atual Constituição brasileira consolidou diversas reivindicações das classes populares, inaugurou medidas importantes como na Seguridade, na Assistência Social, Criança e Adolescente, reconheceu a importância da família no contexto de vida social, onde encontra-se explícito no artigo 226, declarando que: “a família, base da sociedade, tem especial proteção do Estado”, endossando assim, o artigo 16, da Declaração dos Direitos Humanos, que traduz a família como sendo o núcleo natural e fundamental da sociedade, e com direito a proteção da sociedade e do Estado.
A Assistência Social assume o caráter de política pública e passa a compor o sistema de proteção social brasileiro, na condição de política de proteção social, sob a responsabilidade do Estado, como direito social não-contributivo, logo, um direito de cidadania extensivo aos cidadãos que dela necessitam, integrando, juntamente com a Saúde e a Previdência Social, o tripé da Seguridade Social. 
No entanto, na década de 90, com a extinção da LBA, foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social (MPAS), ligado à Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) que assumiria o papel da LBA e do também extinto Ministério do Bem Estar Social. Assiste-se ao crescimento de programas de combate à pobreza, dirigidos às famílias com crianças, programas para alvos específicos caracterizados como vulneráveis (idosos, crianças, jovens, pessoas com deficiência), incluindo a família como público privilegiado e a atenção aos segmentos, com o intuito de atender às demandas das famílias, figurando está como preocupação de fundo e como estratégia de organização dos serviços, de modo a superar a fragmentação no atendimento.
Em 1993 é promulgada a Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS), nº 8.742, que estabelece normas e critérios para a organização da assistência social. O Art. 1º da LOAS afirma que a assistência social se constitui enquanto um direito do cidadão e dever do Estado, sendo uma política não contributiva, que visa garantir o atendimento às necessidades básicas. No entanto, a primeira Política Nacional de Assistência Social (PNAS) só foi aprovada em 1998, cinco anos após a promulgação da LOAS.
Durante muitos anos a questão social esteve ausente das formulações de políticas no país. O grande marco é a Constituição de 1988, chamada de Constituição Cidadã, que confere, pela primeira vez, a condição de política pública à assistência social, constituindo, no mesmo nível da saúde e previdência social, o tripé da seguridade social que ainda se encontra em construção no país. (LOAS, 1993, p 04).
A IV Conferência Nacional de Assistência Social, deliberou sobre a construção e implementação do Sistema Único da Assistência Social, o SUAS, em consonância com a LOAS, têm por princípios: a supremacia do atendimento às necessidades sociais; a universalização dos direitos sociais; o respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e à convivência familiar; a igualdade de direitos no acesso ao atendimento; divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos assistenciais. 
A Política Nacional de Assistência Social, recomenda que na proteção social básica, o trabalho com as famílias deve considerar novas referências para a compreensão dos diferentes arranjos familiares, superando o tempo e o espaço para o reconhecimento de um modelo único baseado na família nuclear, e partindo do suposto de que são funções básicas da família: prover a proteção e a socialização dos seus membros; ser referência de vínculos afetivos, sociais e de identidade grupal além de ser mediadora das relações entre seus membros e a vida social.
A família passa a ocupar lugar de destaque na política de assistência social, como eixo estruturante a matricialidade sócio familiar a partir da PNAS/2004 e SUAS/2005. [...] O novo desenho da Política de Assistência Social busca romper com a tradição de atendimentos: pontuais, dispersos, descontínuos e fragmentados, voltados para situações limites extremas. “Afirmou a centralidade e responsabilidade do Estado no atendimento e acompanhamento das famílias, de modo proativo, protetivo, preventivo e territorializado, assegurando o acesso a direitos e a melhoria da qualidade de vida.” (MADEIRA, 2003, p.6)
A inclusão da família nas políticas públicas se fez de forma bastante tensionada, entre propostas distintas, vinculadas a projetos também distintos em termos de proteção social e societário. Identificam-se duas grandes tendências nesse processo de incorporação: uma, denominada familista e, outra, protetiva. A primeira, as unidades familiares devem assumir a principal responsabilidade pelo bem-estar de seus membros, enquanto canal natural de proteção social, junto com o Estado, mercado e organizações da sociedade civil. Já a segunda, a tendência protetiva, defende que a capacidade de cuidados e proteção da família está diretamente relacionada à proteção que lhe é garantida através das políticas públicas, como instância a ser cuidada e protegida, enfatizando a responsabilidade pública.
O SUAS define e organiza elementos essenciais e indispensáveis à execução da Política de Assistência Social, consolidando seus princípios, diretrizes e objetivos, sendo um sistema articulado e integrado de ações com direção para a Proteção Social, onde serão ofertados serviços de Proteção Social Básica e Proteção Social Especial, por níveis de complexidade, respeitando o porte dos municípios.	
A proteção social básica tem a finalidade de prevenir situações de risco através do desenvolvimento de potencialidades e aquisições, bem como, o fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Esses serviços serão executados pelo Centro de Referência de Assistência Social - CRAS e pelas entidades que fazem parte da rede prestadora de serviços de Assistência Social.
O Centro de Referência de Assistência Social - CRAS é uma unidade pública instalada nos municípios em local de maior vulnerabilidade social, com abrangência de 5000 famílias referenciadas e 1000 atendidas/ano. Deverá atuar com famílias em seu contexto comunitário, visando à orientação e incentivo ao convívio sócio-familiar e comunitário, sendo responsável pela oferta do Programa de Atenção Integral à Família(PAIF).
A Proteção Social Especial é dividida em: Proteção Social Especial de Média Complexidade e Proteção Social Especial de Alta Complexidade. Na Média Complexidade são realizados atendimentos às famílias com seus direitos violados, mas cujos vínculos familiares e comunitários ainda não foram rompidos. Estes atendimentos envolvem o Centro de Referência Especializado de Assistência Social - CRES, visando a orientação e o convívio sócio-familiar e comunitário. Na Alta Complexidade são realizados atendimentos que garantem proteção integral, como: moradia, alimentação, etc., para pessoas/famílias que se encontram sem referência e/ou em situação de ameaça, necessitando ser retirado de seu núcleo familiar.
Ao reconhecer e definir como princípio a centralidade na família, o Estado redireciona as ações socioassistenciais e sua concentração nessa esfera, através de uma ação que pretende ser integral e não fragmentada, e reafirma a responsabilidade com a proteção social. Mas, por outro lado, reforça em suas ações, não a secundarização da família nas ações protetivas e de reprodução social, típicas da modernidade e do avançodo Estado de bem-estar Social, antes ao contrário, reforça tradicionais funções da família, constantemente reatualizadas no atual contexto, culpabilizando aquelas que não conseguem desempenhar adequada ou idealmente os papéis esperados, pela condição de sobrevivência, ciclo de vida, tamanho da família, modelo de estruturação, falta de acesso aos serviços públicos, dentre outros.	
Com a crescente preocupação das políticas públicas em desenvolver ações com centralidade na família, o profissional de Serviço Social, tradicionalmente engajado nessas questões, vê-se convidado a contribuir, de forma mais decisiva no trabalho junto à família, associando à compreensão das questões sociais e a análise da política social, como resultado da relação entre Estado e Sociedade. 
A prática profissional volta-se para orientações e prestação de serviços ou implantação de programas que beneficiem o grupo familiar. A organização institucional trabalha com o modelo assistencial cuja preocupação central está na resolução de problemas do indivíduo fragilizado e não na perspectiva da intervenção familiar. O desafio está em o Assistente Social aprender a lidar com as dramáticas respostas que as famílias vêm apresentando e assim estabelecer processos de atenção, à família que as auxiliem a enfrentar desafios e que proponham novas articulações visando uma condição humana melhor.
A família é vista como uma instância de proteção, ao mesmo tempo em que precisa de cuidados e promoção para cumprir sua função de protetora. No entanto, o sistema de proteção social do país, a família figura de forma privilegiada como unidade responsável pela proteção de seus membros, diminuindo a demanda voltada para o Estado, que deve agir de forma minimizada, ficando sua condição (da família), demandatária de direitos, secundarizada.
Questionam-se as formas de apoio aos grupos familiares, como instrumento apaziguador de conflitos resultantes de carências precariamente ou parcialmente atendidas pelo Estado. Quando se questiona essa responsabilização da família por parte do Estado, não se quer afirmar, de outro modo a sua desresponsabilzação, uma vez que a família de fato é instância primária de proteção social em meio a contradições que permeiam sua realidade, sua dinâmica.
Tendo em conta a fragmentação dentro da qual a família é retratada, é necessário esforço no sentido de articular e integrar as políticas setoriais, para que possam facilitar e melhorar a qualidade de vida das famílias. O objetivo é ter políticas sociais integradas que atendam as reais necessidades das famílias usuárias do serviço social, é necessário prática profissional competente, não só no sentido de atender as famílias dentro de suas especificidades, mas também no sentido de fazer da prática cotidiana uma prática de natureza investigativa. Esta poderá subsidiar a implementação e a avaliação de políticas e programas sociais que atendam aos ideais já propostos na formulação de algumas políticas sociais e que sejam adequadas à realidade. 
É na própria ação cotidiana dos profissionais que se busca resgatar as categorias particulares, empíricas que dão movimento à sua intervenção, que antes parecia descontínuo, dando-lhe uma dimensão histórica. É preciso investir na superação de práticas assistencialistas e paternalistas, no sentido de propor práticas de fato propositivas, críticas, ancoradas na análise da totalidade da realidade, que atue não só numa perspectiva operativa e pragmática, mas recupere o potencial político do trabalho.
A categoria profissional luta por uma política pública de direito, participando no conjunto da sociedade, como potencializadora deste processo, através das mediações estabelecidas no trabalho direto com os usuário e na gestão da política, mas também que se articule a outras categorias profissionais e aos movimentos sociais. Portanto é imprescindível retomar o projeto ético-político construído coletivamente pela categoria. Buscar traduzi-lo no exercício profissional, através de mediações que garantam concretude aos princípios e diretrizes que o norteiam, em contraposição a apropriação deste como mero instrumento normativo, rompendo com seu caráter abstrato.
Conclusão
As trajetórias das ações assistenciais no Brasil estiveram revestidas por um forte aspecto caritativo, filantrópico e na solidariedade religiosa, que despia seu público alvo da condição de cidadão, de indivíduo capaz, ou seja, sujeito de direitos, transformando-o em incapaz, carente e necessitado da benevolência dos mais abastados da sociedade.
A Constituição Federal de 1988 é o marco legal para a compreensão das transformações e redefinições do perfil histórico da assistência social no País, que a qualifica como política de seguridade social. Definiu a família como a base da sociedade e merecedora de proteção social, avançando na década de 90 para políticas e programas que a tomam como alvo. 
O avanço do SUAS na responsabilização do Estado, depende de uma rede de serviços, benefícios, programas e ações, prioritariamente, de caráter estatal (pública), que de fato possa incluir as famílias, oferecer suporte para a garantia da vida familiar e combate à pobreza. Contar e potencializar os recursos internos da família, da comunidade e das organizações de assistência social, ampliando suas responsabilidades, não é capaz de superar o ciclo da pobreza, pois esses recursos já são utilizados pelas famílias historicamente, e não podem ser sobrecarregados em um contexto de ampliação da vulnerabilidade.
Para atuarem em problemáticas com elevado grau de conflitos, é necessário que os Assistentes Sociais ampliem o seu nível de compreensão, no sentido de conhecer a instituição para a qual trabalham – seus programas, jetos, sua realidade conjuntural, a população alvo de sua intervenção, etc - para subsidiar suas formulações e decisões.
O trabalho com famílias torna-se um desafio, uma vez que são inúmeros os obstáculos, mas pode-se perceber que através de uma prática profissional pautada no Código Ética, no Projeto ético-político e munidos de um referencial teórico-metodológico que norteará todas as ações, é possível visualizar as demandas, e de forma estratégica e articuladora, oferecer as respostas necessárias, objetivando as emancipações dos usuários.
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