Estatuto da Cidade

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Estatuto da Cidade
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Estatuto da Cidade / Obra organizada pelo Instituto 
IOB – São Paulo: Editora IOB, 2013.
ISBN 978-85-8079-029-0
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do Código Penal.
Sumário
Capítulo 1 – Lei nº 10.257/2001, 7
1. Lei nº 10.257/2001 – Introdução, 7
2. Propriedade – Teorias, 8
3. Propriedade – Características, 10
4. Propriedade – Características: Aderência e Limitação, 11
5. Estudo Normativo do Estatuto da Cidade, 12
6. Análise Constitucional do Direito Urbanístico, 13
7. Instrumentos Decorrentes do Estatuto da Cidade, 14
8. Competência Legislativa em Relação ao Direito Urbanístico, 15
9. Competência Legislativa dos Estados e Municípios em Relação ao 
Direito Urbanístico, 16
10. Instrumentos da Política Urbana, 18
11. Interpretação das Normas de Direito Urbanístico, 20
Capítulo 2 – Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória 
(arts. 5º e 6º), 22
1. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – 
Conceito e Introdução, 22
2. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – 
Objetivos, 24
3. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – 
Procedimento, 24
4. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – 
Notificação, 25
5. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsória – 
Observações Finais, 27
Capítulo 3 – IPTU Progressivo no Tempo, 28
1. IPTU Progressivo no Tempo – Previsão Legal e Conceito, 28
2. Limites, 29
3. IPTU Progressivo no Tempo – Natureza, 30
4. IPTU Progressivo no Tempo – Constitucionalidade do Instituto, 31
5. IPTU Progressivo no Tempo – Aplicação do Instituto, 32
Capítulo 4 – Desapropriação com Pagamento em Títulos, 34
1. Desapropriação com Pagamento em Títulos – Conceito e 
Incidência, 34
2. Fundamentos, 35
3. Desapropriação com Pagamento em Títulos – Requisitos 
Específicos, 36
4. Desapropriação com Pagamento em Títulos – Valor da 
Indenização, 37
5. Desapropriação com Pagamento em Títulos – Título da Dívida 
Pública, 38
6. Desapropriação com Pagamento em Títulos – Observações 
Finais, 39
Capítulo 5 – Usucapião Especial de Imóvel Urbano (arts. 9º ao 14), 41
1. Conceito e Fundamentos, 41
2. Usucapião Especial de Imóvel Urbano (Pro Morare), 42
3. Usucapião Especial de Imóvel Urbano (Pro Morare) – Observações 
Gerais, 43
4. Usucapião Coletivo – Conceito e Requisitos, 44
5. Usucapião Coletivo – Observações Finais, 45
Capítulo 6 – Direito de Superfície, 47
1. Direito de Superfície – Conceito e Natureza, 47
2. Observações Gerais, 48
Capítulo 7 – Direito de Preempção, 50
1. Direito de Preempção – Conceito e Natureza, 50
2. Direito de Preempção – Procedimento, 51
3. Direito de Preempção – Observações Finais, 52
Capítulo 8 – Outorga Onerosa do Direito de Construir, 54
1. Outorga Onerosa do Direito de Construir – Conceito, 54
2. Outorga Onerosa do Direito de Construir – Observações Finais, 55
Capítulo 9 – Operações Urbanas Consorciadas, 57
1. Operações Urbanas Consorciadas – Conceito e Objetivo, 57
Capítulo 10 – Transferência do Direito de Construir, 59
1. Transferência do Direito de Construir – Conceito e Aplicabilidade, 59
Capítulo 11 – Estudo de Impacto de Vizinhança, 61
1. Estudo de Impacto de Vizinhança – Conceito e Finalidade, 61
Capítulo 12 – Do Plano Diretor, 63
1. Do Plano Diretor – Conceito e Aplicabilidade, 63
2. Do Plano Diretor – Observações Finais, 64
Gabarito, 66
Capítulo 1
Lei nº 10.257/2001
1. Lei nº 10.257/2001 – Introdução
1.1 Apresentação
Nesta unidade, daremos início ao estudo acerca do Estatuto da Cidade.
1.2 Síntese
O estatuto da cidade trabalha com o conceito de propriedade.
Propriedade é um direito complexo, concedido a um titular, para que este 
possa usar, gozar, dispor e reivindicar determinada coisa.
O titular da propriedade possui tais atributos, acima mencionados.
O direito de propriedade é complexo porque concede ao titular diversos 
atributos, o proprietário poda usar, gozar e dispor e reivindicar.
Usar a coisa consiste em utilizá-la fisicamente, executando os benefícios 
que a propriedade lhe concede.
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Gozar da coisa consiste em beneficiar-se de frutos e produtos que esta pode 
conceder. Ex.: Locar um apartamento.
O direito de disposição dá-se quando o titular pode alienar, emprestar, en-
fim, dispor da coisa.
Outro atributo dá-se com a reivindicação, ou seja, o titular poderá reivindi-
car quando, por exemplo, terceiros estejam na posse ilícita do bem.
Ademais, a coletividade tem o dever de abstenção, e todos têm de respeitar 
a propriedade alheia. Ressalte-se que a coletividade não pode prejudicar a pro-
priedade de outrem, tornando a relação jurídica complexa.
A doutrina entende que quando o titular da propriedade estiver na possibi-
lidade de utilizar de todos os atributos, este terá o domínio da coisa, a proprie-
dade plena.
O domínio da coisa é a concentração de todos os atributos da propriedade 
em seu titular. Se a pessoa pode usar, gozar, dispor e reivindicar, é sinal de do-
mínio da coisa, mas se loco para alguém, não tenho domínio, nem propriedade 
plena. Uma vez que a coisa está locada a terceiro, outra pessoa está usando, não 
há todos os atributos na titularidade, já que está faltando o uso.
Revisando a aula: é importante memorizar o conceito de propriedade, que 
gera ao seu titular os atributos de usar, gozar, dispor e reivindicar, que são atri-
butos da propriedade. Quando esses requisitos são preenchidos, o proprietário 
tem o domínio e a propriedade plena. A propriedade é uma relação complexa 
devido aos atributos do titular.
Exercício
1. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A propriedade é uma relação complexa que concede a seu titular o 
uso, o gozo e a disposição de determinada coisa.
2. Propriedade – Teorias
2.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do Estatuto da Cidade, 
abordando a propriedade e suas teorias.
2.2 Síntese
Existem algumas teorias em relação à propriedade, tendo em vista a relação 
complexa.
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A primeira é a Teoria da Ocupação, que entende que proprietário é aquele 
que ocupa determinada coisa. Dizem que quando o indivíduo vem ao mundo, 
ninguém é dono de nada, então basta que ocupe para que seja proprietário. 
Atualmente esta teoria é considerada arcaica.
A segunda é a Teoria da Lei, criada por Montesquieu, na qual estendeu-se 
que a propriedade só existe porque a lei concede ao titular o direito de proprie-
dade. Para os adeptos da teoria, se não fosse a lei, ninguém seria dono de nada. 
Essa teoria se baseia na positivação de normas pelo Estado, sendo que é ele 
quem concede a determinado titular o direito de propriedade. 
A terceira é a Teoria do Trabalho, também chamada de Teoria da Especi-
ficação, que dispõe que o proprietário é aquele que desempenha atividade na 
coisa. Essa teoria determina que através do trabalho a pessoa produz riqueza, e 
assim, quem tem riqueza, tem propriedade.
Sendo o trabalho a origem da riqueza humana, quem tem trabalho, tempropriedade. Tal teoria, não é levada em consideração pela doutrina.
Por fim, temos a Teoria da Natureza Humana.
Dizem os adeptos que a propriedade faz parte de um direito fundamental 
do ser humano, trazendo a ideia de que quando este ser ganha vida, possui 
direito de propriedade, uma vez que este direito é fundamental e constitucio-
nalmente protegido. Essa teoria traz ainda que para que o ser humano possa 
exercer todos os atributos da sua personalidade, é necessário que ele tenha 
propriedade, como forma de garantir a dignidade humana.
Para os adeptos dessa teoria, independentemente de lei que conceda algu-
ma titularidade, se você veio ao mundo, você tem direito à propriedade.
É a teoria adotada pela doutrina majoritária, entendendo-se que para que 
haja dignidade humana, é preciso que haja direito de propriedade.
Assim, nota-se que faz parte do Direito Natural, pois o ser humano tem 
direito de sobreviver com dignidade.
Entre os adeptos dessa teoria, podemos mencionar o Carlos Roberto 
Gonçalves.
Essa teoria permite que o intérprete faça uma análise dos dispositivos in-
fraconstitucionais sobre a propriedade, sob o viés constitucional. Ou seja, 
apesar de estar no Código Civil, é direito inerente ao ser humano, segundo a 
Constituição.
É importante mencionar que a jurisprudência dos tribunais superiores tam-
bém acata a teoria da natureza humana.
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Exercício
2. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
De acordo com a doutrina moderna, a propriedade é um direito fun-
damental do ser humano.
3. Propriedade – Características
3.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do Estatuto da Cidade, 
abordando a propriedade e suas características.
3.2 Síntese
A primeira característica da propriedade é que ela é absoluta, ou seja, é 
oponível erga omnes.
Assim, o titular pode proteger sua propriedade contra invasão de terceiros, 
uma vez que a coletividade possui dever de abstenção, de respeitar a proprieda-
de alheia, já que a propriedade é um direito complexo.
A segunda é que a propriedade é exclusiva, possui apenas um titular. O con-
domínio não quebra a exclusividade, pois todos os proprietários podem usar, 
gozar, dispor da coisa ou reivindicá-la, ou seja, não há limitação aos atributos 
da propriedade.
Observe-se que o titular pode afastar terceiros de sua propriedade, uma vez 
que possui todos os atributos necessários.
A terceira característica é a perpetuidade, ou seja, o direito de propriedade 
existe até a morte do titular, perdurando enquanto durar a vida do titular.
Há duas consequências: A propriedade integra o indivíduo, podendo ser 
transferida aos herdeiros com sua morte (transferência causa mortis).
A segunda consequência é que a perpetuidade pode sofrer intervenção do 
Estado, podendo ocorrer a desapropriação, diante de normas de direito público.
Exercício
3. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A propriedade tem como característica o caráter absoluto, ou seja, o titu-
lar não sofre nenhum tipo de restrição em face de normas ou contratos.
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4. Propriedade – Características: Aderência e 
Limitação
4.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do Estatuto da Cidade, 
abordando a propriedade e suas características em relação à aderência 
e limitação.
4.2 Síntese
A característica da aderência traz que a propriedade acompanha seu titular; 
é como se a propriedade o seguisse em qualquer lugar que ele vá.
Se a propriedade acompanha o proprietário, este sofre duas consequências. 
A primeira é que da aderência nasce o direito de sequela, ou seja, se o titu-
lar tem a propriedade acompanhando sua pessoa, pode persegui-la onde quer 
que ela esteja. Ex.: caso um proprietário tenha sua propriedade irregularmente 
transferida a terceiro, como titular da coisa, pode ir atrás do bem, inclusive se 
aquele que o adquiriu estava de boa-fé, consistindo, assim, o direito de sequela.
O bem tem aderência à pessoa do proprietário, podendo este entrar com 
ação alegando o direito de sequela.
Em relação ao terceiro de boa-fé, este poderá discutir a responsabilidade 
civil contra quem lhe vendeu de forma irregular.
A segunda consequência é a existência da ambulatoriedade, ou seja, o ti-
tular pode ir atrás da coisa, mas irá pegá-la da forma que ela se encontrar, in-
clusive com ônus que possam estar gravados. Ex.: caso o proprietário empreste 
determinado imóvel durante oito meses, e nesse período, a pessoa que tomou 
emprestado não pagou o IPTU, quando ela se retira há o ônus da ambulatorie-
dade, e o proprietário não pode se livrar do IPTU que não foi pago.
Tudo isso decorre da aderência da propriedade ao seu titular.
A propriedade é, ainda, limitada. O titular pode usar sua propriedade, mas 
o exercício do direito de propriedade deve respeitar as limitações assumidas 
em contrato, bem como as limitações legais. Ex.: é assumir, perante terceiros, 
mediante contrato, que não utilizará a propriedade depois de determinado ho-
rário, caso nela funcione um bar.
Ademais, a lei pode colocar limites no exercício da propriedade.
O Estatuto da Cidade coloca limitações em relação ao direito de constru-
ção, sendo esta uma limitação legal. Ex.: a proibição de construção de prédio 
com mais de três andares, caso prejudique o meio ambiente.
A função social da propriedade constitui outra limitação que será analisada 
mais à frente.
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Exercício
4. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O direito de sequela é sinônimo de ambulatoriedade e decorre da 
aderência da propriedade em seu titular.
5. Estudo Normativo do Estatuto da Cidade
5.1 Apresentação
Nesta unidade, analisaremos o Estatuto da Cidade, com ênfase no estudo 
normativo da lei.
5.2 Síntese
O Estatuto da Cidade é uma lei federal que tem como finalidade dar con-
teúdo às normas programáticas constitucionalmente previstas, que trabalham 
em conjunto com o direito urbanístico.
Os arts. 182 e 183 da CF/1988 estabelecem um programa a ser seguido 
pelo município de forma a garantir o crescimento das cidades de forma orga-
nizada e sustentável.
As normas constitucionais que trabalham o direito urbanístico são normas 
programáticas.
O primeiro escopo da lei do estatuto da cidade é trabalhar a função social 
da propriedade, que hoje não pode mais ser analisada de acordo com o caráter 
individualista como era no Código Civil de 1916. A função social da proprieda-
de consiste em servir ao seu titular, assim como todo o corpo social.
O segundo escopo é regulamentar o uso e a construção da cidade, seu 
crescimento, e assim o faz, através da criação de normas que regulamentam o 
direito de construir dentro de um perímetro urbano.
O terceiro escopo traz que o Estatuto tem por objetivo a proteção e o equi-
líbrio ambiental no que tange ao direito de construir. Garante o crescimento 
da cidade de forma sustentável. Ex.: o crescimento na vertical, de forma desor-
ganizada das cidades, pode alterar o clima.
O Estatuto da Cidade é uma lei federal que tem como finalidade organizar 
e regulamentar o desenvolvimento urbano dentro de limites estabelecidos pela 
Constituição Federal, esboçando um caráter protetivo.
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Exercício
5. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O direito urbanístico no Brasil é garantido por normas constitucio-
nais e infraconstitucionais, como o Estatuto da Cidade.
6. Análise Constitucional do Direito 
Urbanístico
6.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do Estatuto da Cidade, sob 
o viés constitucional do direito urbanístico.
6.2 Síntese
O direito urbanístico é uma matéria prevista na Constituição Federal, ten-
doem vista a preocupação com o desenvolvimento das cidades, assim como o 
seu crescimento.
A Constituição Federal faz a primeira previsão do direito urbanístico no 
Brasil e estabelece regras e princípios, os quais formam um programa urba-
nístico, metas que os municípios deverão alcançar através de suas legislações.
Abaixo da Magna Carta tem-se o Estatuto da Cidade, o qual é uma lei 
federal que trata do assunto.
O Estatuto trabalha com regras e princípios, bem como com a organização 
da cidade já construída e com futuras construções, para que haja um cresci-
mento organizado.
De forma a garantir o cumprimento das normas previstas no Estatuto, há 
necessidade de ser criado o plano diretor, que consiste em lei municipal que 
tem por finalidade regulamentar alguns elementos do Estatuto da Cidade.
Portanto, o plano diretor é uma lei municipal e dá efetividade àquilo pre-
visto no Estatuto.
Ressalte-se que juntamente com o plano diretor, o município trabalha di-
versas legislações decorrentes do direito urbanístico, como os atos administra-
tivos municipais, os quais visam a implementação de determinadas normas, 
decorrentes do plano diretor, ou do Estatuto da Cidade.
Existem alguns institutos previstos no Estatuto da Cidade que são regidos 
por outros diplomas normativos. O Estatuto é uma norma multidisciplinar, ou 
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seja, trabalha com diversos ramos do Direito. Ex.: desapropriação é uma nor-
ma de direito público decorrente do direito administrativo. Pode-se mencionar 
também como exemplo, o fato de ser realizado o estudo de impacto ambiental 
no momento da autorização para construção dentro do perímetro urbano.
Pode-se concluir, assim, que o Estatuto da Cidade não se enquadra nem 
no ramo do Direito Público e nem no ramo do Direito Privado. É o chamado 
Direito Híbrido.
Exercício
6. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O Estatuto da Cidade tem como finalidade garantir a participação 
social no crescimento e desenvolvimento urbano.
7. Instrumentos Decorrentes do Estatuto da 
Cidade
7.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca dos instrumentos decorrentes 
do Estatuto da Cidade.
7.2 Síntese
O Estatuto da Cidade trouxe algumas inovações e modificações, bem como 
foram criados instrumentos a fim de que se trabalhe o direito urbanístico.
O primeiro instituto criado foi o de regulamentação de normas constitu-
cionais, ou seja, de como garantir o direito de propriedade e sua função social.
Regulamentou, ainda, a desapropriação em virtude do descumprimento da 
função social.
A lei criou também projetos de cooperação social, ou seja, a possibilidade 
de participação social, através de opiniões de associações, conselhos de bairro, 
ou pessoas de modo individual, na criação de obras urbanísticas e na organiza-
ção da cidade.
Ademais, a Lei nº 10.257/2001 também criou novos institutos que até então 
não existiam, como a possibilidade da utilização e parcelamento de imóvel de 
forma compulsória. Assim sendo, caso o imóvel não esteja sendo utilizado, 
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o poder público pode forçar o proprietário a cumprir com a função social, 
utilizando-se dos institutos mencionados.
Ainda, garantiu normas de proteção ambiental, justamente uma das princi-
pais preocupações do Estatuto. Um exemplo seria o meio ambiente artificial, o 
qual também é protegido pelo diploma legal.
O quinto instrumento criado pelo Estatuto da Cidade é o estabelecimento 
de metas e projetos para as novas edificações, colocando limites no direito de 
construir.
Como sexto instrumento tem-se a criação de projetos de reorganização de 
edificações antigas, criando normas que devem ser seguidas pelos proprietários 
e municípios.
Ressalte-se que a lei aqui estudada trabalha com normas constitucionais 
e, dessa forma, jamais poderia contrariar as normas dispostas na Constituição 
Federal, ou seja, dentro dos limites principiológicos.
É preciso entender que o Estatuto da Cidade não pode contrariar, mas 
pode ampliar as normas e valores previstos na Constituição Federal, uma vez 
que esta traz limites mínimos de proteção, enquanto as normas infraconstitu-
cionais poderão ampliá-la. Dessa forma, o Estatuto pode trazernormas mais 
protetivas do que a própria Constituição.
Exercício
7. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O Estatuto da Cidade tem legitimidade para ampliar a proteção 
constitucional ao direito urbanístico limitado.
8. Competência Legislativa em Relação ao 
Direito Urbanístico
8.1 Apresentação
Nesta unidade, estudaremos a competência normativa em relação ao 
direito urbanístico.
8.2 Síntese
Os arts. 182 e 183 da Constituição Federal trabalham a política urbana, 
que são normas programáticas. Todas as demais normas em relação ao direito 
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urbanístico visam regulamentar esses dois artigos, uma vez que trabalham a 
política urbana e o crescimento organizado das cidades.
Ainda, o art. 21, XX, da CF também traz o direito urbanístico em seu bojo, 
enfatizando a competência da União para instituir diretrizes para o desenvol-
vimento urbano.
O art. 5º, XXIII, da Constituição Federal prescreve a função social da pro-
priedade como direito fundamental no Brasil.
Ademais, o art. 170, III, também da Magna Carta estabelece que a função 
social da propriedade seja também um princípio da ordem econômica.
Nota-se que, assim, a função social da propriedade é um direito fundamental, 
por ter previsão no art. 5º, XXIII, da CF, bem como um princípio da ordem 
econômica, por estar no art. 170, III, da Constituição Federal.
Outrossim, o art. 6º da Constituição Federal trabalha o direito à moradia 
como um direito social.
Quanto à competência legislativa para fins de direito urbanístico, tem-se que 
a União possui legitimidade para estabelecer normas gerais acerca do assunto.
Normas gerais de direito urbanístico são aquelas que criam uma estrutura 
normativa do instituto urbanístico e, além disso, criam princípios aplicáveis a 
tal instituto. Assim, a União só pode criar a norma-base em direito urbanístico, 
bem como os princípios aplicáveis.
Exercício
8. Analise a seguinte afirmativa em relação à constitucionalidade do 
Estatuto da Cidade:
A Constituição Federal estabelece valores que garantem a constitu-
cionalidade do Estatuto da Cidade e normas infraconstitucionais de 
direito urbanístico.
9. Competência Legislativa dos Estados 
e Municípios em Relação ao Direito 
Urbanístico
9.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca da competência legislativa 
dos estados e municípios em relação ao direito urbanístico.
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9.2 Síntese
O art. 3º do Estatuto da Cidade menciona quais as competências legislati-
vas da União em relação à política urbana.
O Estatuto também considera a União legítima para estabelecer normas 
gerais em relação ao direito urbanístico.
Já no que diz respeito à competência dos municípios, têm-se duas correntes:
A de Victor Carvalho Pinto é a corrente minoritária, entendendo que os 
municípios, com base no art. 30, II, da Constituição Federal, somente podem 
criar normas suplementares à legislação estadual e federal, em relação ao di-
reito urbanístico.
A segunda corrente, do professor José Afonso da Silva, considerada majori-
tária, entende que o direito dos municípios decorre do art. 30, I, da CF, ou seja, 
compete aos municípios legislar sobre assuntos de interesse local.
Esta corrente é considerada mais correta por trabalhar com valores adota-
dos hoje pela Constituição, em relação à competência do município de estabe-
lecer normas de direito local.
Ainda, o princípio da subsidiariedade reforça a ideia trazida por José Afonso 
da Silva. Consiste noprincípio de que as normas serão aplicadas por insti-
tuições e poderes que estejam mais próximos à realidade, o qual teve origem 
norte-americana, mas é amplamente adotado nos países da União Europeia. As 
normas serão aplicadas por instituições e poderes que estão mais próximo da 
realidade. Em relação ao direito urbanístico, o município é o poder que está 
mais próximo da realidade das pessoas.
Ressalte-se que a primeira corrente não deve ser totalmente desconsidera-
da, pois gera o raciocínio de uma interpretação normativa constitucional do 
mesmo dispositivo considerado pela segunda corrente, devendo ser mencio-
nada nas provas. Porém, deve-se adotar a segunda teoria, tendo em vista ser 
majoritária.
Ainda que haja o raciocínio possibilitando a elaboração de normas de di-
reito urbanístico pelos municípios, isso se estende ao Distrito Federal, uma vez 
que este também possui legitimidade para tal normatização.
As normas criadas pelos municípios e pelo DF são limitadas ao raciocínio 
constitucional, bem como ao Estatuto da Cidade.
Exercício
9. Em relação à competência da União, justifique a afirmativa seguinte:
O art. 3º do Estatuto da Cidade estabelece competência normativa 
à União para diretrizes gerais em relação ao direito urbanístico e ne-
nhum outro programa é possível.
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10. Instrumentos da Política Urbana
10.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca dos instrumentos da política 
urbana.
10.2 Síntese
O art. 4º do Estatuto da Cidade trabalha os instrumentos utilizados pelos 
municípios para garantir a política urbana.
Como conceito, tem-se que instrumentos são mecanismos estabelecidos 
pelo Estatuto da Cidade que visam garantir a política urbana, a proteção do 
meio ambiente e a função social da propriedade.
Para colocar em pauta o programa estabelecido pela Constituição, é ne-
cessário que o poder público tenha mecanismos de atuação e intervenção na 
propriedade privada, de forma a regulamentar o exercício da propriedade, me-
canismos estes trazidos pelo art. 4º do Estatuto da Cidade.
Portanto, tais instrumentos, de acordo com Betânia de Moraes Alfonsin, 
possuem caráter meramente exemplificativo, tendo em vista o fato de que o 
Estatuto da Cidade não tem poder de limitar o Poder Público.
Ela entende que a propriedade não pode ser exercida de acordo com o libe-
ralismo jurídico clássico do Código de 1916, uma vez que hoje a propriedade 
não pode mais ser vista de maneira individualizada, levando-se em conta sua 
função social. Nota-se que o Estado recebe do Estatuto da Cidade instrumen-
tos para que possa intervir na propriedade individual. Trata-se de normas de 
intervenção de Direito Público, uma vez que manifestam o poder soberano do 
Estado na intervenção das relações privadas.
Segundo Diógenes Gasparini, o Estado não está aniquilando o direito de 
propriedade, instrumentalizando a regulamentação do uso da propriedade 
de acordo com os valores do próprio Estatuto.
O professor Edimur Ferreira de Faria entende que, nesse caso, em virtude 
da função social da propriedade é como se os indivíduos, titulares da proprie-
dade, recebessem do Estado uma concessão de uso, a qual é limitada pelos 
instrumentos de política urbana.
Vejamos os instrumentos de política urbana do art. 4º do Estatuto da 
Cidade:
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Art. 4º “Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos:
I – planos nacionais, regionais e estaduais de ordenação do território e de 
desenvolvimento econômico e social;
II – planejamento das regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e 
microrregiões;
III – planejamento municipal, em especial:
a) plano diretor;
b) disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo;
c) zoneamento ambiental;
d) plano plurianual;
e) diretrizes orçamentárias e orçamento anual;
f) gestão orçamentária participativa;
g) planos, programas e projetos setoriais;
h) planos de desenvolvimento econômico e social;
IV – institutos tributários e financeiros:
a) imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana – IPTU;
b) contribuição de melhoria;
c) incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
V – institutos jurídicos e políticos:
a) desapropriação;
b) servidão administrativa;
c) limitações administrativas;
d) tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano;
e) instituição de unidades de conservação;
f) instituição de zonas especiais de interesse social;
g) concessão de direito real de uso;
h) concessão de uso especial para fins de moradia;
i) parcelamento, edificação ou utilização compulsórios;
j) usucapião especial de imóvel urbano;
l) direito de superfície;
m) direito de preempção;
n) outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso;
o) transferência do direito de construir;
p) operações urbanas consorciadas;
q) regularização fundiária;
r) assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos 
sociais menos favorecidos;
s) referendo popular e plebiscito;
t) demarcação urbanística para fins de regularização fundiária;
u) legitimação de posse.”
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Exercício
10. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
Os mecanismos de política urbana são atribuídos aos municípios 
pelo Estatuto da Cidade e têm caráter exaustivo no art. 4º do mesmo 
Estatuto.
11. Interpretação das Normas de Direito 
Urbanístico
11.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca da interpretação das normas 
de direito urbanístico.
11.2 Síntese
O primeiro instrumento são os planos nacionais, regionais e estaduais de 
desenvolvimento econômico e social. Tais planos garantem a aplicabilidade 
do Estatuto da Cidade e as normas constitucionais são protegidas. Conforme a 
sociedade se desenvolve economicamente e socialmente, essas normas passam 
a merecer uma maior aplicabilidade.
O planejamento das regiões é o segundo instrumento, valendo para as re-
giões metropolitanas, microrregiões e municípios.
O terceiro é a criação de institutos tributários e financeiros, ou seja, o Po-
der Público pode criar tributos até mesmo com característica extrafiscal, o que 
significa que caso a propriedade seja exercida de forma indevida, o município 
pode instituir o IPTU progressivo, com a finalidade de estimular o proprietário 
a desenvolver alguma atividade, e não com a finalidade de arrecadar aos cofres 
públicos.
Outro instrumento são os estudos prévios de impacto ambiental e também 
de impacto de vizinhança.
A interpretação das normas de direito urbanístico deve se basear nas normas 
constitucionais. Contudo, o art. 4º, § 1º, traz que: “Os instrumentos menciona-
dos neste artigo regem-se pela legislação que lhes é própria, observado o dispos-
to nesta Lei.” O Estatuto da Cidade trabalha com vários institutos emprestados 
de outros direitos, não tendo regulamentado nenhum deles, uma vez que serão 
regidos por outros direitos. Ex.: o contrato de superfície é regido pelo Direito 
Civil, não tendo o Estatuto da Cidade o modificado.
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O professor Nelson Rosenvald, trabalha a interpretação conforme o Estatu-
to da Cidade, ou seja, se o Estatuto tem a previsão de um instrumento de políti-
ca urbana, este deve ser interpretado de acordo com as normas da Constituição 
Federal, não podendo haver interpretação isolada do instituto.
Exemplo: A desapropriação para fins de função social da propriedade deve 
ser analisada como uma desapropriação punitiva, pois o Poder Público está 
tirando-a de um proprietário tendo em vista a falta da função social, nos termos 
da Constituição.
Exercício
11. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A interpretação das normas do Estatuto da Cidade deve ser levada 
em consideração, segundo os princípios e valores constitucionais,de 
acordo com a doutrina majoritária.
Capítulo 2
Do Parcelamento, Edificação 
ou Utilização Compulsória 
(arts. 5º e 6º)
1. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização 
Compulsória – Conceito e Introdução
1.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do parcelamento, edificação ou 
utilização compulsória, abordando seus conceitos e aspectos introdutórios.
1.2 Síntese
Os arts. 5º e 6º do Estatuto da Cidade criam institutos em que o Poder Pú-
blico poderá impor ao proprietário de um imóvel urbano que exerça a função 
social da propriedade, caso esta não esteja sendo utilizada.
São instrumentos estabelecidos no Estatuto da Cidade de forma a impor 
ao proprietário de determinado imóvel urbano a construir, utilizar ou parcelar 
o bem.
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A regra visa garantir a função social da propriedade.
Utilizar o imóvel é dar a ele determinada finalidade; é conceder uma função.
Edificar é construir, ou seja, é a realização de construção para fins de lazer, 
comerciais, culturais, religiosos, entre outros.
Parcelamento compulsório é a obrigação estabelecida na lei para que deter-
minado imóvel seja utilizado em condomínio.
O Estatuto da Cidade cria instrumentos para que o Poder Público faça 
cumprir a função social da propriedade, sendo estes a edificação, utilização ou 
parcelamento.
Diógenes Gasparini entende que pode haver imóvel edificado, porém, que 
não esteja sendo utilizado em nenhuma circunstância, o que afeta a sua função 
social. Assim, não necessariamente um imóvel inútil deverá ser um imóvel não 
edificado.
Ainda, entende o professor, que determinado imóvel utilizado para fins ilí-
citos também será considerado inutilizado, sendo a interpretação do conceito 
de inutilizado, bem mais abrangente que a estabelecida no dispositivo.
O Estatuto da Cidade criou os institutos compulsórios, contudo, para apli-
cabilidade desses institutos é necessário que exista um plano diretor no municí-
pio, que estabelecerá quais imóveis serão submetidos aos instrumentos.
Ocorre que a lei municipal específica irá estabelecer, ainda, quais serão 
as regras aplicadas aos instrumentos de parcelamento, edificação e utilização 
compulsória.
Em suma, o Estatuto da Cidade criou os institutos do parcelamento, edi-
ficação e utilização compulsória. Porém, para sua aplicabilidade é necessário 
que exista o plano diretor municipal, que estabelece as áreas que serão atingi-
das. Por fim, ainda se faz necessário lei específica municipal, que estabelecerá 
as normas de aplicação dos institutos.
Exercício
12. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A aplicabilidade da edificação compulsória depende de criação de 
lei específica, cuja competência decorre do Prefeito Municipal.
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2. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização 
Compulsória – Objetivos
2.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do parcelamento, edificação ou 
utilização compulsória, sendo feita abordagem a respeito de seus objetivos.
2.2 Síntese
O primeiro objetivo é garantir a função social da propriedade, sendo este 
também o mais importante. Ao se estabelecer que determinado proprietário 
tem um prazo para começar o desenvolvimento, a administração garante que a 
função social será atendida.
O segundo objetivo dos institutos compulsórios é a valorização da região 
em torno do imóvel que está ineficiente.
Quando a Administração Pública utiliza os institutos compulsórios, está 
garantindo uma valorização do serviço público naquela localidade. Assim, os 
serviços ganham em efetividade, e é uma forma indireta de valorização, até 
mesmo do próprio serviço prestado pela Administração.
Quem estabelece a função social da propriedade e a utilização dos institu-
tos do parcelamento, edificação e utilização compulsória, é a Administração 
Pública e não o proprietário. É a Administração Pública que determina o 
instrumento que será utilizado.
Exercício
13. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A edificação compulsória decorre do poder de polícia do Estado.
3. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização 
Compulsória – Procedimento
3.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do procedimento do parcela-
mento e da edificação ou utilização compulsória.
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3.2 Síntese
Os institutos foram criados pelo Estatuto da Cidade. Para sua aplicação, é 
preciso que haja um plano diretor eficiente, o qual irá estabelecer as áreas que 
serão objeto de utilização, parcelamento e edificação compulsória.
Ainda, é preciso que haja criação de lei específica municipal, conforme já 
visto, que estabelecerá as regras de aplicação dos institutos.
Após a criação de tal lei, para que um dos institutos seja aplicado, é preciso 
que haja notificação prévia do proprietário do imóvel omisso.
Essa notificação visa afastar qualquer tipo de alegação de boa-fé, como tam-
bém, serve para dar ciência do problema ao titular do imóvel omisso. Também, es-
tabelecerá o que será feito no imóvel, qual providência será adequada àquele bem.
A função será determinada pelo plano diretor, antecipado de pesquisas em 
relação a qual é o projeto mais eficiente para aquela região.
Outra observação que deve ser feita é em relação à natureza jurídica dessa 
notificação, que consiste em um ato administrativo municipal, uma vez que 
existe manifestação de vontade do município.
Sendo assim, esse ato administrativo é abrangido pelos atributos do ato ad-
ministrativo, como a presunção de legitimidade e veracidade e pelo atributo da 
imperatividade.
Enviada a notificação, esta será registrada para que dê publicidade à função 
estabelecida pelo município para aquele determinado imóvel.
Ressalte-se que a obrigação é um direito real, ou seja, se o imóvel for vendido 
para terceiro, este deverá cumprir a função atribuída ao bem.
Exercício
14. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A utilização compulsória do imóvel urbano independe de notifica-
ção prévia ao titular do imóvel omisso.
4. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização 
Compulsória – Notificação
4.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca da notificação de parcela-
mento, edificação ou utilização compulsória.
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4.2 Síntese
Conforme já estudado, a notificação tem como finalidade dar ciência, bem 
como levar ao conhecimento do proprietário qual será a função que deverá ser 
atribuída à propriedade.
A notificação é dirigida ao proprietário titular do imóvel urbano, se for pes-
soa física. Se o imóvel pertencer a uma pessoa jurídica, deverá ser dirigida à 
pessoa que tem função de gerência ou administração.
Se essa regra não for respeitada, somente haverá nulidade se houver vício 
de ineficiência da notificação, ou previsão em lei. Ex.: notificação entregue 
para pessoa diversa do gerente ou administrador, ainda que de forma diversa da 
prevista no ordenamento, se o titular da propriedade ou gerente ou adminis-
trador da pessoa jurídica tomar ciência, a notificação cumpriu sua finalidade, 
não havendo nulidade.
Se a notificação for realizada pessoalmente e o titular não for encontrado 
por três vezes, será feita por edital, fato este que não está na lei.
O Estatuto da Cidade não estabeleceu os prazos e condições referentes ao 
edital. Nesse sentido, Diógenes Gasparini entende que será feita apenas uma 
publicação, salvo se a lei específica municipal estabelecer forma diversa.
A notificação estabelecerá prazos, cientificará o indivíduo para que este 
apresente o projeto referente à função determinada (edificação, parcelamento, 
utilização).
O prazo será determinado por lei específica, mas não poderá ser inferior a 
um ano.
Apresentado o projetoa Administração Pública irá analisá-lo, podendo até 
mesmo determinar diligências, como estudo de viabilidade, por exemplo.
Aprovado o projeto, o titular possui um prazo para começar a executar a 
função, não podendo tal prazo ser inferior a dois anos.
Exercício
15. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta: O prazo para apre-
sentação do projeto, de acordo com o Estatuto da Cidade, é de dois 
anos, na hipótese de edificação compulsória.
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5. Do Parcelamento, Edificação ou Utilização 
Compulsória – Observações Finais
5.1 Apresentação
Nesta unidade, serão feitas observações finais acerca do parcelamento, 
edificação ou utilização compulsória.
5.2 Síntese
Os institutos estabelecidos nos arts. 5º e 6º da lei aqui estudada possibili-
tam intervenção do Estado em um direito privado e individual. O proprietá-
rio quando adquire a propriedade tem autonomia da vontade em seu terreno. 
Contudo, com a possibilidade do poder público intervir, impondo a função 
social do bem, o titular do imóvel perde parte de sua autonomia privada.
Autonomia privada em relação aos institutos compulsórios é o princípio de-
corrente da intervenção do Estado, no exercício de um direito de propriedade.
Nova roupagem de autonomia da vontade.
Os prazos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade, pela lei específica se refe-
rem à apresentação e execução do projeto.
Sendo assim, não existe prazo para que a Administração Pública analise o 
projeto. A doutrina entende que somente haverá prazo para análise do projeto 
se este estiver estabelecido em lei específica. Ex.: se a lei específica não estabe-
lece prazo para finalizar a obra, não se pode exigir prazo para término.
Normas ambientais, leis de construção, entre outros diplomas, serão obser-
vadas na análise dos projetos apresentados. Assim, nota-se que será feita uma 
análise completa para aquele objeto, bem como para seus resultados.
Exercício
16. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
É consequência da autonomia privada a possibilidade da Administra-
ção Pública Municipal impor parcelamento compulsório de imóvel 
urbano.
Capítulo 3
IPTU Progressivo no Tempo
1. IPTU Progressivo no Tempo – Previsão 
Legal e Conceito
1.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do IPTU progressivo no tempo, 
abordando seu conceito e previsão legal.
1.2 Síntese
As leis específicas podem estabelecer as condições dos institutos compulsó-
rios, conforme já visto anteriormente.
Se o indivíduo é notificado e não apresentou projeto, ou apresentou o pro-
jeto e este foi recusado, ou, ainda, não realizou a função estabelecida na noti-
ficação, de acordo com os arts. 7º do Estatuto da Cidade e 182, § 4º, II, da CF, 
poderá haver incidência do IPTU progressivo no tempo.
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É o instituto utilizado pela Administração Pública em que o imposto que 
incide sobre a propriedade urbana sofre um aumento progressivo no tempo, de 
forma a forçar o titular da propriedade a respeitar a função social do imóvel.
É uma forma indireta de coerção estatal, pois é como se fosse uma pu-
nição indireta em relação àquele que não executa atividade alguma em sua 
propriedade.
Os institutos compulsórios têm origem no poder de polícia municipal. O 
IPTU progressivo no tempo tem origem no chamado poder extroverso do Esta-
do, que consiste no poder que o Estado tem de impor sua vontade, ainda que 
de forma indireta, para fazer valer o interesse coletivo.
Quando o poder extroverso do Estado se manifesta em direito urbanístico, 
se reflete também no IPTU progressivo no tempo.
É necessário ressaltar que é preciso que a Administração Pública utilize os 
institutos compulsórios antes de utilizar o IPTU progressivo no tempo.
Diante do regime jurídico administrativo, o IPTU progressivo no tempo é 
uma forma da Administração Pública fazer valer sua vontade. Além de ser um 
poder extroverso, tem origem no regime jurídico administrativo quando este 
concede à Administração Pública vantagens que outros não têm.
Exercício
17. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta: A Administração Públi-
ca municipal pode utilizar do instituto IPTU progressivo no tempo 
em qualquer hipótese e de forma ilimitada.
2. Limites
2.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do IPTU progressivo no tempo, 
sendo feita abordagem a respeito de seus limites.
2.2 Síntese
O IPTU progressivo no tempo é uma prerrogativa limitada, ou seja, a Admi-
nistração Pública não possui autonomia plena para sua aplicação.
O primeiro limite é o quantitativo. A Administração Pública pode aumentar 
a alíquota do IPTU anualmente, porém, existe limitação quantitativa.
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O limite quantitativo consiste em que a administração pública pode au-
mentar anualmente a alíquota do IPTU desde que respeite duas regras. A pri-
meira é que o aumento de um ano para o outro não pode ultrapassar o dobro 
do valor inicial.
Supondo que a alíquota do IPTU seja de 1% em 2003, em 2004 ela pode 
chegar a 2%. Em 2005 pode chegar até 4% e assim sucessivamente.
Ocorre que, em 2007 será de 15%, que é o limite máximo e, em conformi-
dade com a legislação, o aumento progressivo só poderá ocorrer por cinco anos.
De acordo com o exemplo acima, se em 2007 o proprietário continuar 
inerte, a Administração Pública poderá cobrar os 15% por prazo indeterminado 
ou poderá desapropriar o imóvel.
O IPTU progressivo no tempo é criado e regulamentado por lei municipal 
específica, nos mesmos moldes dos institutos trabalhados anteriormente.
Exercício
18. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O IPTU progressivo no tempo, com base no interesse público, pode 
ultrapassar o percentual de 15%.
3. IPTU Progressivo no Tempo – Natureza
3.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do IPTU progressivo no tempo, 
sendo feita abordagem a respeito de sua natureza.
3.2 Síntese
O IPTU progressivo no tempo é um tributo, que incide sobre a propriedade 
urbana imóvel e sua natureza é de tributo extrafiscal. Isso porque, seu objetivo 
não é arrecadação de recursos para que o Estado execute serviços e obras em 
favor da coletividade, mas sim forçar o indivíduo a finalizar uma postura ina-
dequada.
Os professores Hely Lopes Meirelles e Victor Carvalho Pinto entendem 
que o tributo possui natureza extrafiscal, mas não é uma punição por ato ilícito. 
É um instrumento que o Poder Público tem de apropriar a conduta em relação 
à função social.
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Assim, são várias as consequências geradas por esse raciocínio. O primeiro é 
que, se não é uma punição, mas sim adequação social, o IPTU progressivo no 
tempo não gera para a pessoa o direito de exercer o contraditório e a ampla defesa.
Outra situação é que o IPTU progressivo no tempo possui limites temporais 
e quantitativos. Não tem prazo para que seja aplicado, cinco anos é o prazo 
para aumento da alíquota, porém, após esse prazo, a Administração pode con-
tinuar executando o instituto.
Poderá, caso entenda ser ineficiente, executar a desapropriação. Note-se 
que diante dessa situação, a desapropriação tem natureza discricionária, pois 
pode substituir o IPTU progressivo no tempo.
O termo inicial da contagem do IPTU progressivo é o exercício tributário 
seguinte àquele em que se verificou a prática da omissão do proprietário no 
exercício da propriedade. O termo final também ocorrerá no próximo exercício 
tributário, ou seja, no ano seguinte.
Exercício
19. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O IPTU progressivo no tempo tem função extrafiscal, possibilitando 
ao titular o direito de defesa contra a Administração.
4. IPTU Progressivo no Tempo – 
Constitucionalidadedo Instituto
4.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do IPTU progressivo no tempo, 
sendo feita abordagem a respeito da sua constitucionalidade.
4.2 Síntese
A CF veda que o Poder Público utilize os tributos de forma confiscatória, 
ou seja, que a alíquota seja tão alta que a propriedade do indivíduo possa ser 
afetada pela carga tributária. O princípio da vedação do confisco está previsto 
no art. 150, IV, da Constituição.
Segundo Hugo de Brito Machado, é da finalidade dos tributos e impostos 
extraficais, obrigar alguém a tomar determinada postura, e que a alíquota de 
15% do IPTU progressivo não gera confisco da propriedade, por ter natureza 
extrafiscal e não arrecadatória.
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De acordo com a doutrina majoritária, tem-se como finalidade obrigar 
alguém a ter determinada postura e, assim, não há tributo com natureza 
arrecadatória.
O STF entende que o valor alto da alíquota de alguns tributos extrafiscais 
não pode ser analisado de acordo com o princípio acima mencionado.
Para Hugo de Brito Machado, é o poder judiciário que vai analisar se há 
confisco, pois é um contexto jurídico indeterminado.
A análise confiscatória do tributo é feita dentro de toda a carga tributária 
nacional e não individualmente.
O STF entende, ainda, que a vedação do confisco se aplica em relação à 
multa, ou seja, ela não pode ter um valor demasiadamente alto.
A utilização do IPTU progressivo no tempo é um exercício regulamentado 
e limitado; há condições para que se garanta a boa-fé objetiva, devendo haver 
notificação prévia.
Exercício
20. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O IPTU progressivo no tempo é um tributo extrafiscal e que deve 
respeitar o princípio da vedação do confisco.
5. IPTU Progressivo no Tempo – Aplicação 
do Instituto
5.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do IPTU progressivo no tempo, 
sendo feita abordagem a respeito de sua aplicação.
5.2 Síntese
Se em determinado município imóvel urbano da própria Administração 
Pública não está sendo utilizado, sendo o bem pertencente ao Estado, indaga-se 
se é possível que o município institua IPTU progressivo no tempo.
De acordo com o professor Victor Carvalho Pinto, que se baseia no art. 
150, VI, “a”, da CF, ele entende que não é possível que seja instituído IPTU 
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progressivo no tempo contra os outros entes da federação, uma vez garantida 
a imunidade recíproca, que consiste em que os entes da federação não podem 
cobrar tributos entre si.
Assim, se um Estado tem dentro do perímetro urbano de um município um 
imóvel que não está sendo utilizado, este não pode forçar o Estado através do 
IPTU progressivo no tempo.
O Estatuto da Cidade, no § 3º do art. 7º estabelece impossibilidade de 
isenções ou de anistia relativas à tributação progressiva. Isso, porque o instituto 
se tornaria inviável se houvesse tal possibilidade.
A aplicabilidade exige que haja um plano diretor para que se aplique o 
IPTU progressivo no tempo, o qual dará efetividade ao Estatuto da Cidade.
A segunda condição é a necessidade da existência no município de um 
cadastro imobiliário atualizado, para que a Administração Pública consiga veri-
ficar a situação de cada imóvel.
Ainda, é necessário que exista a chamada planta de valores, que consiste 
em um documento municipal que irá averiguar o valor de cada imóvel e esta-
belecerá a base de cálculo da alíquota do valor progressivo.
Exercício
21. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
De acordo com a Constituição, o IPTU progressivo pode ser aplica-
do contra a União.
Capítulo 4
Desapropriação com 
Pagamento em Títulos
1. Desapropriação com Pagamento em Títulos 
– Conceito e Incidência
1.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca da desapropriação com pa-
gamento em títulos, sendo feita abordagem a respeito de seu conceito e 
incidência.
1.2 Síntese
A propriedade não é absoluta, pois sofre restrições. O poder estatal pode, 
através da desapropriação, extinguir a titularidade da propriedade.
Desapropriação é a retirada compulsória de um imóvel urbano em virtude 
do descumprimento da função social da propriedade por meio de seu titular.
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A Administração Pública pode utilizar os institutos compulsórios, conforme 
já estudado anteriormente, bem como poderá utilizar o IPTU progressivo no 
tempo.
Se o IPTU progressivo no tempo chegar a seu limite máximo, a Adminis-
tração Pública pode cobrar a alíquota máxima de 15%, ou poderá utilizar o 
instituto da desapropriação.
Bens imóveis particulares são os principais alvos do instituto da desapro-
priação.
Além de tais bens, também podem sofrer desapropriação os bens imóveis 
urbanos pertencentes à sociedade de economia mista e empresas públicas ex-
ploradoras de atividade econômica.
Imóvel urbano pertencente à sociedade de economia mista ou empresa 
pública exploradoras de atividade econômica, será passível de desapropriação, 
desde que esse bem esteja desafetado, não sendo utilizado para nenhuma fina-
lidade, ou seja, se não tiver finalidade específica.
Bens pertencentes às autarquias e fundações públicas não podem ser desa-
propriados, uma vez que são considerados bens públicos.
Exercício
22. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A desapropriação é um instrumento previsto no Estatuto da Cidade 
para execução da política urbana.
2. Fundamentos
2.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca dos fundamentos para desa-
propriação com pagamento em títulos.
2.2 Síntese
O art. 182, § 4º, III, da CF também traz previsão do instituto da desa-
propriação.
A Constituição permite a desapropriação com base na necessidade, utilidade 
pública ou interesse social.
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A doutrina majoritária estabelece que a desapropriação prevista no Estatuto 
da Cidade tem como finalidade e fundamento a garantia da função social e, 
portanto, tem previsão no interesse social.
O art. 8º, caput, do Estatuto da Cidade traz que o município tem compe-
tência para desapropriação com base nesse diploma legal.
Quanto ao Distrito Federal, a doutrina entende que da mesma forma que 
o município tem legitimidade para desapropriar imóveis com base no Estatuto 
da Cidade, o Distrito Federal, também tem legitimidade, de acordo com o 
ensinamento de Jorge Gasparini.
Assim, nota-se que deve ser feita analogia em relação ao que tange ao 
Distrito Federal.
O Estatuto da Cidade cita que os institutos previstos na lei serão regidos por 
normas de cada instituto. Desta forma, a desapropriação sofre aplicação da lei 
que criou o instituto, ou seja, o Decreto-lei Federal nº 3.365/1941.
Exercício
23. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
Somente o município tem legitimidade para desapropriar imóveis 
urbanos com base no disposto no Estatuto da Cidade.
3. Desapropriação com Pagamento em Títulos 
– Requisitos Específicos
3.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca dos requisitos específicos 
para desapropriação com pagamento em títulos.
3.2 Síntese
A desapropriação possui requisitos específicos para que seja realizada. Pri-
meiro é preciso que haja plano diretor, conforme já estudado.
Ainda, é preciso que haja lei específica municipal, determinando o regra-
mento e prazos da utilização dos institutos compulsórios.
Se tais institutos não forem cumpridos pelo titular da propriedade, a Admi-
nistração Pública poderá utilizar o IPTU progressivo no tempo.
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Se esse IPTU progressivo no tempo chegar ao seu patamar máximo (15%), 
dentro do limite temporal de cinco anos, a Administração Pública podecon-
tinuar com a cobrança por prazo indeterminado ou utilizar a desapropriação 
para fins de função social.
Note-se que a desapropriação aqui é uma alternativa ao IPTU progressivo, 
ficando a cargo da conveniência e oportunidade da Administração Pública.
A desapropriação não decorre do poder de polícia do Estado, uma vez que 
essepoder restringe o exercício de direitos individuais, mas isso não quer dizer 
que tal poder aniquila o direito do particular. Ex.: no tombamento de um bem, 
o proprietário continua sendo titular do imóvel, tendo de se submeter a vários 
limites.
Nota-se que, com base na doutrina majoritária, a desapropriação não é 
manifestação do poder de polícia estatal, pois aniquila um direito, que é o de 
propriedade.
O tombamento de um bem traz ao titular limitações no exercício do direito 
de propriedade, ocorrendo de forma diferente da desapropriação.
Exercício
24. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A desapropriação prevista no Estatuto da Cidade é a manifestação do 
poder de polícia estatal.
4. Desapropriação com Pagamento em Títulos 
– Valor da Indenização
4.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca da indenização na desapro-
priação.
4.2 Síntese
O § 2º do art. 8º do Estatuto da Cidade dispõe acerca do assunto. O valor 
da indenização será o chamado valor real, que será a incidência da alíquota 
do IPTU, ou seja, sua base de cálculo que resultará no valor venal do imóvel.
Valor venal do imóvel é o valor de mercado, isto é, a quantia que o titular 
da propriedade conseguiria com a venda à vista do imóvel.
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Desse valor deve ser subtraído o que foi gasto com melhorias realizadas pelo 
Poder Público naquela localidade após a notificação.
O inciso I do § 2º do art. 8º dispõe: “O valor real da indenização: I – refletirá 
o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em 
função de obras realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se locali-
za após a notificação de que trata o § 2º do art. 5º desta Lei”.
Assim, note-se que o dispositivo fala em obras, ou seja, serviços não podem 
ser descontados do valor do imóvel, não sendo descontado também se for rea-
lizada obra pela iniciativa privada, ou pelo poder público antes da notificação.
Ressalte-se que não serão levados em conta os lucros cessantes, os valores 
que a pessoa poderia ganhar futuramente.
Exercício
25. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A indenização na desapropriação prevista no Estatuto da Cidade 
leva em consideração o valor real e o valor venal descontados outros 
requisitos previstos na lei.
5. Desapropriação com Pagamento em Títulos 
– Título da Dívida Pública
5.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca da desapropriação com pa-
gamento em títulos da dívida pública.
5.2 Síntese
Se o Poder Público cobra a contribuição de melhoria, e o indivíduo pagou 
a contribuição, a Administração Pública não possui legitimidade para efetuar o 
desconto do valor em caso de desapropriação, uma vez que o valor agregado ao 
imóvel já foi pago através da contribuição de melhoria.
Títulos da dívida pública é um instituto em que a Administração Pública 
paga o indivíduo.
O art. 182, § 4º, III, da CF prevê: “Desapropriação com pagamento me-
diante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado 
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Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e 
sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais”.
Trata-se de um título emitido pelo Estado na qualidade de empréstimo, não 
possuindo ampla e direta liquidez.
O prazo de resgate da dívida pública é de dez anos, sendo o valor corrigido 
anualmente no percentual de 6%.
Ressalte-se que a correção monetária, de acordo com a doutrina encabeça-
da por Diógenes Gasparini, é incidente. Assim, incide 6% ao ano de juros e a 
correção monetária fica a cargo da doutrina.
O título da dívida pública é aprovado pelo Senado, pois o próprio Estatuto 
assim estabelece, já que o Senado controla os gastos dos municípios em relação 
a essas dívidas.
Exercício
26. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
As indenizações pagas em virtude de desapropriação com base no 
Estatuto da Cidade têm baixa liquidez e podem ser resgatadas no 
prazo de dez anos.
6. Desapropriação com Pagamento em Títulos 
– Observações Finais
6.1 Apresentação
Nesta unidade, serão feitas observações finais acerca da desapropriação 
com pagamento em títulos.
6.2 Síntese
O imóvel, quando é incorporado pela Administração Pública através da 
desapropriação, passa a ser denominado bem dominical, sem destinação es-
pecífica.
O Estatuto da Cidade estabelece o prazo de cinco anos para que a Admi-
nistração Pública dê uma destinação àquele bem, sendo contados a partir do 
momento em que o imóvel é incorporado ao patrimônio público.
Se não for dada destinação no prazo, o Prefeito poderá responder por im-
probidade administrativa.
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Os cinco anos começam a contar a partir da incorporação. A primeira cor-
rente, da qual faz parte Diógenes Gasparini, entende que a incorporação pro-
priamente dita ocorre quando a Administração Pública paga a indenização ao 
desapropriado.
A segunda corrente entende que a incorporação ocorre com o registro do 
mandado de imissão de posse emitido pelo juiz.
Se a Administração Pública desapropria e aliena imóvel a um particular, 
esse terceiro deve cumprir o disposto na notificação, pois é uma norma que fica 
agregada ao bem, uma vez que se trata de direito real.
Ressalte-se que a notificação é registrada, não podendo o terceiro alegar 
desconhecimento dos encargos.
Exercício
27. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A Administração Pública municipal tem o prazo de três anos para 
dar uma finalidade ao bem expropriado sob pena de improbidade 
administrativa cometida pelo Prefeito.
Capítulo 5
Usucapião Especial de Imóvel 
Urbano (arts. 9º ao 14)
1. Conceito e Fundamentos
1.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo do conceito e fundamentos acerca 
da usucapião especial de imóvel urbano.
1.2 Síntese
Usucapião no Estatuto da Cidade possui previsão no art. 9º, sendo somente 
uma das hipóteses.
A usucapião é uma forma originária de aquisição da propriedade em virtude 
do exercício da posse por determinado prazo e de forma ininterrupta.
É a situação do indivíduo que exerce sua posse por determinado tempo, 
preenchidos os requisitos previstos em lei.
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O art. 9º dispõe: “Aquele que possuir como sua área ou edificação urbana de 
até duzentos e cinqüenta metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente 
e sem oposição, utilizando-a para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á 
o domínio, desde que não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural”.
Nota-se que a proteção é da pessoa e de sua família. Cristiano Chaves e 
Nelson Rosenvald entendem que usucapião é forma originária de aquisição de 
propriedade, ou seja, em virtude da posse sem que haja resistência, adquire a 
propriedade sem que tivesse ligação jurídica com o antigo proprietário.
A professora Maria Helena Diniz traz fundamentos para a usucapião. Tem 
como finalidade garantir segurança nas relações jurídicas, um fundamento 
principiológico.
Ainda, apresenta um fundamento constitucional, materializado no art. 183 
da CF. Entende a professora que o instituto da usucapião possui parâmetro 
constitucional, pois garante a dignidade humana.
Por fim, apresenta o fundamento legal, pois existe a previsão no art. 9º do 
Estatuto da Cidade.
Alguns doutrinadores entendem que a finalidade da usucapião também é agarantia do mínimo existencial.
Exercício
28. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A Constituição de 1988 estabelece como forma de proteção da posse 
mansa e pacífica o instituto da usucapião.
2. Usucapião Especial de Imóvel Urbano (Pro 
Morare)
2.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca dos aspectos relevantes da 
usucapião especial de imóvel.
2.2 Síntese
É preciso que se faça distinção entre posse e propriedade. A posse é uma 
situação de fato, é a aparência do indivíduo exercendo os atributos de uma pro-
priedade. A propriedade é uma relação de direito, pois a pessoa tem o domínio 
do bem.
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A primeira espécie de usucapião prevista no Estatuto da Cidade é a especial 
urbano, também chamada de pro morare, prevista no art. 9º do diploma legal 
mencionado.
O primeiro requisito do pro morare diz respeito à legitimidade, ou 
seja,aquela família que não possuir outro imóvel urbano ou rural para sua mo-
radia. Nota-se aqui um caráter assistencialista, de proteção.
O segundo ponto importante é o prazo para o indivíduo adquirir a proprie-
dade, devendo haver o exercício da posse por cinco anos sem que haja interrup-
ção e nem oposição do titular do imóvel.
A doutrina entende que se houver ação judicial contra aquele que está na 
posse e esta é julgada improcedente, não haverá quebra do exercício contínuo 
da posse.
A posse deve, ainda, ser exercida com animus domini, ou seja, deve haver a 
intenção de ser dono.
Quanto ao tamanho da propriedade é preciso que esta não ultrapasse 250 
m², notando-se mais uma vez o caráter assistencialista.
Exercício
29. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
É possível a aquisição da propriedade por alguém que tenha outro 
imóvel rural, se preenchidos os requisitos estabelecidos no Estatuto 
da Cidade.
3. Usucapião Especial de Imóvel Urbano (Pro 
Morare) – Observações Gerais
3.1 Apresentação
Nesta unidade, serão feitas observações gerais acerca da usucapião espe-
cial de imóvel urbano pro morare.
3.2 Síntese
O instituto da usucapião pro morare está previsto no art. 9º do Estatuto da 
Cidade, conforme estudado anteriormente.
Pessoa jurídica não pode usucapir com base na usucapião aqui estudada, 
pois o instituto fala de moradia, e pessoa jurídica tem sede, segundo entendi-
mento apresentado por Carlos José Cordeiro.
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Ainda, entende o doutrinador que existe proteção à família, não sendo pos-
sível pessoa jurídica a possuir.
A doutrina majoritária, de que fazem parte José dos Santos Carvalho Filho, 
Edimur Ferreira de Faria e Diógenes Gasparini, entende que bens públicos 
imóveis pertencentes à Administração Pública não podem ser usucapidos, pois 
são imprescritíveis, ou seja, jamais o Poder Público perderá a propriedade em 
virtude da prescrição aquisitiva. Tais autores apresentaram como fundamento 
os arts. 183, § 3º, e 191 da CF, e Súmula nº 340 do STF, que traz que nem 
mesmo os bens dominicais – aos quais a administração pública ainda não deu 
destinação – podem ser usucapidos. 
Uma segunda corrente entende que os bens dominicais podem sofrer usu-
capião. Trazem como ideia que um bem público que não está sendo utilizado, 
não possui finalidade, portanto, não pode ter um valor maior do que a dignida-
de humana de uma família.
Esta corrente decorre dos estudos de Juarez de Freitas, único autor a en-
tender que o bem público dominical pode ser usucapido, trabalhando uma 
ponderação de valores.
Exercício
30. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
Os bens dominicais jamais poderão ser usucapidos.
4. Usucapião Coletivo – Conceito e 
Requisitos
4.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo do conceito e requisitos da usuca-
pião coletivo.
4.2 Síntese
Pode existir um imóvel na cidade que tenha caráter agrícola, deixando al-
guns em dúvida se a propriedade é urbana ou rural.
A doutrina majoritária entende que para fins de usucapião analisa-se em 
virtude de sua localização, ou seja, se existe um sítio dentro de uma cidade, 
trata-se de imóvel urbano.
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O art. 10 do Estatuto da Cidade traz a usucapião coletivo, como uma forma 
de aquisição da propriedade através da posse mansa e pacífica por população 
de baixa renda, vivendo em vilas e favelas.
Alguns chamam a usucapião coletivo de usucapião de favela. Essas pessoas 
não podem entrar com ação judicial de forma individualizada, tendo em vista 
não conseguirem determinar a porção exata de cada um. Sendo assim, elas 
entram com ação de usucapião coletivo.
O primeiro requisito é que sejam pessoas de baixa renda e que não possuam 
outro imóvel urbano ou rural; aquelas que vivam em situações em que o imó-
vel não pode ser individualizado, singularizado.
A área a ser usucapida deve ser superior a 250 m². Ainda, a posse deve ser 
com animus domini.
O prazo para usucapião coletivo é de cinco anos, devendo haver a posse 
mansa e pacífica durante esse período.
A finalidade da usucapião coletivo é garantir às pessoas de baixa renda o 
direito à moradia; é a proteção da dignidade da pessoa humana.
Exercício
31. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A usucapião coletivo previsto no Estatuto da Cidade tem como re-
quisito espacial no mínimo 250 m².
5. Usucapião Coletivo – Observações Finais
5.1 Apresentação
Nesta unidade, faremos observações finais acerca da usucapião coletivo.
5.2 Síntese
A observação inicial a ser feita é sobre o termo “pessoas de baixa renda”. 
A primeira corrente doutrinária é a majoritária, defendida pelos professores 
Nelson Rosenvald e Cristiano Chaves, que entendem que pessoas de baixa 
renda é um conceito jurídico indeterminado, ou seja, a lei não traz o conteúdo.
Os doutrinadores mencionados acima entendem que a situação de baixa 
renda deverá ser analisada pelo juiz, de acordo com as circunstâncias apresen-
tadas na petição inicial.
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A segunda corrente, de Caramuru Francisco, entende que pessoas de baixa 
renda são aquelas cujo rendimento não ultrapasse três salários-mínimos para 
toda a família, salvo se viva sozinho. A situação é analisada caso a caso.
A natureza da sentença que declara usucapião é declaratória, pois o juiz irá 
declarar uma situação que já existe, confirmando uma situação já constituída 
previamente.
A natureza da propriedade decorrente da usucapião coletivo é de condomí-
nio, pois cada um recebe do Estado uma fração ideal de um todo, não um local 
específico, sendo este condomínio de natureza pró indivíduo.
Exercício
32. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A sentença que analisa usucapião tem natureza constitutiva.
Capítulo 6
Direito de Superfície
1. Direito de Superfície – Conceito e 
Natureza
1.1 Apresentação
Nesta unidade, estudaremos o conceito e natureza acerca do direito de 
superfície.
1.2 Síntese
O direito de superfície está previsto no Estatuto da Cidade entre os arts. 21 e 
24, e consiste em um contrato realizado entre o proprietário e o superficiário, que 
permite a este usar, gozar, dispor e reivindicar a propriedade objeto do contrato.
O superficiário pode usar o solo, o subsolo e o espaço aéreo do imóvel, ou 
seja, a pessoa que recebe o direito pode usar com base em todos os atributos da 
propriedade, apesar de não ser o titular.
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A natureza desse direito é real, pois o contrato é formalizado através de es-
critura pública e deve ser registrado em Cartório de Registro de Imóveis.
O beneficiário pode usar a superfície, ou seja, através de uma atividade 
pode usar o imóvel para seu prazer.
Poderá gozar da superfície, isto é, utilizá-la para adquirir frutos, comolocar 
o imóvel.
Reivindicar de terceiros também é um direito, inclusive contra o próprio 
proprietário do bem, através de ação possessória.
O direito de superfície pode ser feito de forma onerosa ou gratuita.
Ainda, existe uma formalidade que deve ser respeitada, que é a escritura 
pública, ou seja, os contratos são formais e solenes.
Os contratos de direito de superfície podem ser realizados por prazo deter-
minado ou indeterminado.
Exercício
33. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O direito de superfície previsto no Estatuto da Cidade somente pode 
ser realizado por prazo determinado.
2. Observações Gerais
2.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do direito de superfície, 
sendo feitas observações gerais a respeito do assunto.
2.2 Síntese
O direito de superfície pode ser transmitido também pelo superficiário e a 
transferência não pode sofrer nenhuma resistência do proprietário, contudo, 
este tem direito de preferência em receber o direito de superfície.
Nota-se que tanto o proprietário quanto o superficiário têm direito de pre-
ferência recíproco.
O direito de preferência também é chamado de direito de preempção no 
direito de superfície.
A relação existente é de direitos reais, uma vez que é materializada através 
de escritura pública registrada, não impedindo que seja transmitida a outra 
pessoa.
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A extinção do direito de superfície ocorre de algumas formas. Uma delas é 
se o direito de superfície foi realizado por prazo determinado, e quando este for 
esgotado, o contrato perderá seus efeitos.
Outra forma de extinção ocorrerá se houver descumprimento das cláusulas 
contratuais previstas na escritura.
Por fim, haverá a extinção quando o superficiário der uma destinação dife-
renciada para o imóvel.
A extinção do direito de superfície recebe o mesmo tratamento de sua cons-
tituição, ou seja, deverá ser averbada no Cartório de Registro de Imóveis, para 
que haja publicidade do fim da relação.
Exercício
34. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O direito de superfície somente se extingue pelo decurso do tempo 
estabelecido na escritura.
Capítulo 7
Direito de Preempção
1. Direito de Preempção – Conceito e 
Natureza
1.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo do conceito e natureza do direito 
de preempção.
1.2 Síntese
Existem alguns imóveis que a Administração Pública tem a intenção de 
adquirir para realização de obra em favor da coletividade.
O direito de preempção é o de preferência estabelecido em lei municipal, 
atribuído ao município para a aquisição de propriedades privadas quando estas 
forem alienadas por seus titulares.
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A Administração Pública menciona onde tem ou não interesse através de 
lei municipal, com base no plano diretor.
O § 1º do art. 25 do Estatuto da Cidade prevê: “Lei municipal, baseada 
no plano diretor, delimitará as áreas em que incidirá o direito de preempção e 
fixará prazo de vigência, não superior a cinco anos, renovável a partir de um 
ano após o decurso do prazo inicial de vigência”.
O direito de preempção somente será direito real quando a lei estabelecer, 
caso contrário, é um direito obrigacional envolvendo proprietários e adminis-
tração pública municipal.
De acordo com Celso Antônio Bandeira de Mello, decorre da manifestação 
do poder de polícia do Estado, pois está restringindo um direito do indivíduo.
A lei municipal irá estabelecer as áreas que a administração pública terá 
o direito de preferência, estabelecendo também o prazo, que não pode ultra-
passar cinco anos. Tal prazo pode ser renovado, de acordo com o que prevê o 
Estatuto da Cidade.
Exercício
35. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O Estatuto da Cidade prevê como forma de política urbana o direito 
de preempção em que a Administração Pública municipal tem di-
reito de preferência de aquisição de imóveis urbanos na hipótese de 
venda por seus proprietários.
2. Direito de Preempção – Procedimento
2.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo acerca do procedimento do direito 
de preempção.
2.2 Síntese
Quanto ao procedimento, inicialmente, o proprietário possui intenção de 
vender o imóvel e deve notificar a Administração Pública municipal a respeito 
da venda.
A notificação deve vir acompanhada de um documento que demonstre a 
intenção de terceiro na aquisição. Deve conter o valor oferecido, bem como as 
condições de pagamento e o prazo de validade da oferta.
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A Administração Pública tem o prazo de 30 dias para se manifestar, a contar 
do recebimento da notificação.
A manifestação do município deve ser feita por escrito, de forma solene ou 
formal.
Se não houver manifestação dentro do prazo por parte da administração 
pública, o proprietário fica autorizado a vender ao terceiro o imóvel.
Depois de vendido, o antigo proprietário deverá apresentar uma documen-
tação demonstrando a venda do bem nos moldes da proposta oferecida.
Tal documentação deve ser apresentada no prazo de 30 dias.
Exercício
36. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
O direito de preempção deve ser exercido pela Administração Públi-
ca municipal no prazo de 15 dias após a sua notificação.
3. Direito de Preempção – Observações Finais
3.1 Apresentação
Nesta unidade, serão feitas observações finais acerca do estudo do direito 
de preempção.
3.2 Síntese
Se o proprietário resolve vender o imóvel em condições diversas das apre-
sentadas na notificação, a alienação será nula de pleno direito, jamais poderá 
ser sanada.
Trata-se de uma punição, pois pode ser que tenha sido gerada uma ativida-
de contra os interesses da Administração Pública municipal.
A Administração Pública é obrigada a dar a destinação estabelecida na lei 
municipal que fundamentou o direito de preferência na aquisição daquele 
imóvel urbano.
Assim, nota-se que a utilização do bem deverá ser a mesma que fundamen-
tou a aquisição. Caso dê destinação diversa, o Prefeito poderá responder por 
improbidade administrativa.
O município possui prazo para dar finalidade ao imóvel? A primeira corren-
te entende que não há prazo; a Administração Pública adquiriu o imóvel, mas 
não tem prazo para dar início à destinação.
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A segunda corrente, liderada por Diógenes Gasparini entende que não 
pode haver liberdade sem que haja limites temporais, e, assim, é necessário 
que seja feita analogia ao prazo estabelecido na hipótese de desapropriação.
Desta forma, o prazo seria de cinco anos nesta situação, sendo feita analo-
gia entre as situações.
Exercício
37. Julgue se a assertiva está correta ou incorreta:
A Administração Pública terá de dar uma destinação ao imóvel ad-
quirido em direito de preempção no prazo de dois anos, de acordo 
com o Estatuto da Cidade.
Capítulo 8
Outorga Onerosa do Direito de 
Construir
1. Outorga Onerosa do Direito de Construir – 
Conceito
1.1 Apresentação
Nesta unidade, será realizado estudo do conceito da outorga onerosa do 
direito de construir.
1.2 Síntese
O plano diretor estabelece um limite que pode ser utilizado dentro do ter-
reno, que é o coeficiente de aproveitamento. Assim, o plano diretor dispõe acer-
ca do percentual possível, o grau de modificação que o imóvel poderá sofrer.
Outorga onerosa do direito de construir é a licença concedida pelo municí-
pio destinada a um determinado proprietário para construir além do chamado 
coeficiente de aproveitamento.
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O indivíduo não poderá usar todo o terreno, a não ser que o plano diretor 
permita.
Coeficiente de aproveitamento é a relação existente entre