Direito Administrativo - Aula 3 - Administração Pública Slides

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Prof. Jamir Calili
Teoria do Direito Administrativo
Administração Pública
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Introdução
Administrar significa não só prestar serviço, executá-lo, mas também dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil;
Traçar programa de ação e executá-lo;
Há uma vontade externa ao administrador, derivada da lei, impondo-lhe a orientação a seguir.
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Administração Pública
Dois sentidos para a expressão Adm. Pública:
Sentido subjetivo, formal ou orgânico: designa os sujeitos que exercem a atividade administrativa (órgãos, entidades e agentes públicos incumbidos da função administrativa);
Sentido objetivo, material ou funcional: designa a natureza da atividade exercida pelos referidos sujeitos (a própria função administrativa). Incumbe predominantemente ao Poder Executivo, mas não só.
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Administração Pública (cont.)
Outra distinção do que é Administração Pública:
Em sentido amplo:
Compreende tanto os órgãos governamentais (políticos), como os órgãos administrativos, subordinados, dependentes. Aos primeiros cumpre planejar (função política) aos segundos executar (função administrativa).
Em sentido restrito:
Compreende apenas os subordinados, dependentes, responsáveis por executar (função administrativa).
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Administração Pública e Governo
O Estado tem três funções: legislativa, judiciária e executiva;
O Judiciário e o Executivo aplicam a lei;
O Judiciário é função subsidiária no sentido que deve ser provocado;
O Estado exerce tanto funções administrativas propriamente ditas, quanto funções de governo, que são funções consideradas políticas;
As funções políticas compreendem as atividades legislativas e de direção.
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Administração Pública – Aspecto Subjetivo
Seria válido identificar a Administração Pública (sentido subjetivo) com Governo, para concluir-se que as funções políticas são atribuídas ao Poder Executivo?
Em sentido lato sim, até porque no Brasil o Executivo exerce preponderantemente a função política, dividindo-a com o Poder Legislativo.
Assim, o Poder Executivo, principal poder a abrigar a Administração Pública, exerce funções administrativas e políticas. Abrange órgãos de governo e órgãos administrativos.
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Administração Pública - Aspecto Subjetivo
Considerando os sujeitos que exercem a atividade administrativa, a Administração Pública abrange todos os entes aos quais a lei atribui o exercício dessa função;
Lembrando, sempre, que a atividade administrativa é exercida por todos os Poderes da República, a administração pública como sujeito será vinculado predominantemente ao Poder Executivo, mas, também, existirá nos demais Poderes.
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Administração Pública – Aspecto Objetivo
Abrange as atividades exercidas pelas pessoas jurídicas, órgãos e agentes incumbidos de atender concretamente às necessidades coletivas – corresponde à função administrativa, atribuída preferencialmente aos órgãos do Poder Executivo;
São modalidades da função administrativa:
Fomento;
Polícia Administrativa;
Serviço Público;
Intervenção.
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Funções Administrativas
Fomento: abrange a atividade administrativa de incentivo à iniciativa privada de utilidade pública:
Subvenção – auxílios financeiros;
Financiamento – empréstimos com condições especiais;
Favores Fiscais; e
Desapropriações – desde que favoreçam entidades privadas sem fins lucrativos que realizem atividade útil a coletividade.
Polícia Administrativa: abrange todas as atividades de execução das chamadas limitações administrativas, restrições impostas por lei ao exercício de direitos individuais em benefício do interesse coletivo. Ex. normas de construção, normas da vigilância sanitária, multa de trânsito...
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Funções Administrativas (cont)
Serviço Público: toda atividade que a Administração Pública executa, direta ou indiretamente, para satisfazer à necessidade coletiva, sob regime jurídico predominantemente público. Abrange atividades que, por sua essencialidade ou relevância para a coletividade, foram assumidas pelo Estado, com ou sem exclusividade;
Intervenção: compreende a regulamentação, regulação e fiscalização da atividade econômica de natureza privada, bem como a atuação direta do Estado no domínio econômico, o que se dá normalmente por meio da empresas estatais (ver limites do art. 173 da CF/1988).
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Funções Administrativas - Características
Atividade concreta, no sentido de que põe em execução a vontade do Estado contida na Lei;
Sua finalidade é a satisfação direita e imediata dos fins do Estado;
Impõe regime jurídico de Direito Público (posição de di Pietro que excluiria das funções administrativas a intervenção via empresas estatais)
	Em sentido material ou objetivo, a Administração Pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desempenha, sob o regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos.
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Funções Administrativas - Características
Atividades-fim: atividades que justificam a existência da Administração Pública. Fomento; Polícia Administrativa; Serviço Público; Intervenção.
Atividades-meio: fazem parte do conceito de função administrativa, mas não no sentido finalístico. Ex.: gestão de patrimônio, recursos financeiros e pessoal; decisão de litígios na esfera administrativa; edição de atos normativos.
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Administração Pública
A Administração Pública, em sentido subjetivo, é o conjunto de pessoas jurídicas (entidades) e órgãos aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado;
Entidades: pessoa jurídica com capacidade para adquirir direitos e contrair obrigações em nome próprio. 
Entidades Políticas: pessoas jurídicas de direito público com atribuições outorgadas diretamente pela Constituição. União, Estados e DF, Municípios. Possui autoconstituição, autogoverno, autolegislação, auto-administração.
Entidades Administrativas: pessoas jurídicas criadas pelas entidades políticas para exercer uma parcela de sua capacidade de auto-administração. Capacidade de editar atos normativos (Portarias, Instruções) subordinados à lei.
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Conceitos Importantes
DESCENTRALIZAÇÃO
Distribuição de competência de uma para outra pessoa, física ou jurídica. Transferência da titularidade da competência ou apenas do exercício.
Pressupõe duas ou mais pessoas jurídicas
DESCONCENTRAÇÃO
Distribuição interna de competência dentro de uma mesma pessoa jurídica.
Pressupõe uma só pessoa.
Hierarquia: subordinação e coordenação
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Descentralização Administrativa
Outorga (descentralização por serviços ou funcional): a entidade política cria, por lei, uma pessoa jurídica de direito público ou privado e a ela atribui a titularidade de determinada competência. 
Delegação (descentralização por colaboração): por meio de contrato ou ato administrativo unilateral, o poder público transfere a execução de determinado serviço público a pessoa física ou jurídica, previamente existente, conservando o poder público a titularidade do serviço. Em regra, por prazo determinado e precedido de licitação. Ex.: concessionário, permissionário e autorizatário de serviço público.
Descentralização Territorial: entidade política, por lei complementar, transfere a uma pessoa jurídica de direito público, territorialmente delimitada, capacidade administrativa genérica, em regra por prazo determinado: territórios, províncias, etc.
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Administração Pública Direta e Indireta
Administração Pública pode ser dividida em Administração Direta e Indireta;
Administração Direta: originada da desconcentração promovida pelas entidades políticas. 
Administração Indireta: originada da descentralização por outorga. Composta por entidades administrativas.
Decreto Lei 200/67 – Art. 4º - enumera as pessoas da administração pública e, apesar de ser obrigatória somente para a União, influenciou a doutrina e as leis estaduais.
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Administração Pública – Entidades Excluídas do Conceito
Entidades paraestatais (terceiro setor): entidades instituídas por particulares que atuam paralelamente ao poder público, mediante o desempenho de atividades de interesse público, sem intuito lucrativo:
Serviços Sociais (Ex.: Sesi, Senai, Sebrae);
Organizações Sociais: apenas uma qualificação reconhecida pelo poder público, firma-se um contrato de gestão;
Organizações da Sociedade Civil de interesse coletivo: também uma qualificação reconhecida. Termo de parceria.
Entidades paraestatais e delegatários de Serviço Público (exceto para o delegatário entidade estatal) não são considerados elementos da Administração Pública.
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Administração Pública Direta
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Administração Pública Direta
Todos os órgãos integrantes das pessoas jurídicas de direito público políticas (União, Estados, DF e Municípios).
Conjunto de órgãos públicos subordinados diretamente ao chefe da esfera governamental que integram.
Não possuem personalidade jurídica própria, patrimônio e autonomia administrativa.
Despesas são realizadas diretamente através do orçamento da referida esfera, como, por exemplo, secretarias, departamentos, seções, setores e coordenadorias. 
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Administração Pública Direta – Características Básicas
Existência de vínculo de subordinação, denominado de hierarquia, que liga os órgãos que a compõem.
A hierarquia parte do chefe do Executivo para seus auxiliares diretos e destes para seus subordinados, no âmbito dos órgãos que chefiam, e assim por diante;
Generalidade e diversidade de atribuições. 
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Administração Pública Indireta
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Administração Pública Indireta
Conjunto de pessoas jurídicas, de direito público ou privado, criadas por lei, para desempenhar atividades assumidas pelo Estado, seja como serviço público, seja a título de intervenção no domínio econômico. (Decreto-lei no 200/67).
Conjunto de órgãos públicos vinculados indiretamente ao chefe da esfera governamental que integram, que possuem personalidade jurídica própria (autarquias, fundações, sociedades de economia mista, empresas públicas e outras entidades de direito privado), patrimônio e autonomia administrativa e cujas despesas são realizadas através de orçamento próprio. 
Administração Pública Descentralizada
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Objetivos da Descentralização 
Administrativa
Deve ficar claro que a Administração Pública indireta é uma forma de descentralização administrativa, e não de desconcentração, muito menos de descentralização política.
Visa atender os princípios da especialização e da eficiência.
Independência X Tutela e Controle (nos termos exatos previstos na lei)
Na esfera federal, tutela é denominada supervisão ministerial (art. 26, Decreto-lei 200/67).
Em regra, não cabe recurso de decisão da Adm. Indireta para a Adm. Direta a qual se vincula, pois não há subordinação ou hierarquia. Os casos previstos em lei são chamados de Recurso hierárquico impróprio. 
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ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
Autarquias (Direito Público); 
Fundações instituídas pelo poder Público (Dir. Público ou Privado);
Sociedades de economia mista (Dir. Privado);
Empresas Públicas (Dir. Privado);
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REGIME JURÍDICO
Características distintivas das pessoas jurídicas
Pessoas Públicas
Origem na vontade do Estado – na lei
Fim não lucro
Interesse coletivo
Ausência de liberdade contratual
Controle positivo do Estado
Prerrogativas autoritárias de que geralmente dispõem
Pessoas Priv. constituídas por particulares
Origem na vontade particular
Fim de Lucro
Interesse Particular
Liberdade contratual
Poder de Polícia – controle negativo
Ausência de Prerrogativas
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Pessoa Jurídica de Direito Privado Criada pelo Estado
As características das PJ de Dir. Privado criadas pelo Estado são intermediárias entre os dois tipos apresentados no slide anterior;
A pessoa jurídica de Dir. Privado aparece com praticamente todas as características indicadas para as pessoas públicas: são criadas e extintas por lei, não têm liberdade contratual, visam o interesse público, etc;
Então qual é a distinção de pessoas jurídicas de dir. público e de dir. privado que compõem a Adm. Pública Indireta do Estado?
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Distinção entre Pessoas Públicas e 
Privadas criadas pelo Estado
A diferença primordial está nas prerrogativas e restrições (sujeições) próprias do regime jurídico administrativo;
As pessoas públicas têm praticamente as mesmas prerrogativas e sofrem as mesmas restrições que os órgãos da Administração Direta, e as pessoas de direito privado só possuem as prerrogativas e restrições expressamente previstas em lei.
As relações das pessoas públicas ou privadas com a pessoa jurídica política é do mesmo tipo, sem qualquer diferença significativa.
As pessoas públicas regem-se, nas relações com terceiros, pelo direito público, salvo quando alguma norma dispor ao contrário, admitindo o direito privado.
As pessoas privadas regem-se, nas relações com terceiros, pelo direito privado, salvo quando alguma norma dispor ao contrário, admitindo o direito público.
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Observações
As pessoas jurídicas de direito privado criadas pelo poder público visam permitir uma atuação mais livre do Estado em determinadas relações, pautando-se pelas normas de direito privado, que são menos rigorosas.
Porém, tais pessoas nunca se sujeitam inteiramente ao Direito Privado. Considera-se que seu regime jurídico é híbrido, submetendo-se ao direito público na medida em que visa atingir determinado fim de interesse público.
As normas de direito público que derrogam parcialmente o direito privado têm por objetivo assegurar o equilíbrio entre a posição de supremacia da Administração e a liberdade de atuação que caracteriza as pessoas jurídicas de direito privado.
Código Civil de 2002 – artigo 41 – rol não taxativo – demonstra que as pessoas jurídicas de direito privado ou de direito público com estrutura de direito privado (como as fundações), se submeterão ao direito privado naquilo que a lei não especificar. Todas as pessoas de direito privado criadas pelo Estado são submetidas ao direito privado, derrogado parcialmente por normas de direito público.
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AUTARQUIAS
Origem da palavra – Direito italiano.
Autós (próprio) – Arquia (Comando, Governo).
Designava na Itália formas de descentralização territorial.
No Brasil passou a designar entidade da Administração Indireta, como forma de descentralização por serviços.
Exs.:Ibama, CVM, Banco Central, INCRA.
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AUTARQUIAS
Incorporada no ordenamento jurídico nacional com o decreto-lei 6016/43;
Anteriormente, já havia entidades com natureza autárquica;
Serviço estatal descentralizado, com personalidade de direito público, explícita ou implicitamente reconhecida por lei;
Dec.lei 200/1967: “Autarquia: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Adm. Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada”.
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AUTARQUIAS - Características
Criação por lei
Personalidade jurídica de Dir. Público
Capacidade de auto-administração
Especialização dos fins ou atividades
Sujeição ao controle ou tutela
Atividades típicas da Adm. Pública
“Pessoas Jurídicas de Direito Público de capacidade exclusivamente administrativa”.
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AUTARQUIAS –Relação com 3os
Com a Adm. Pública Centralizada: direito ao desempenho do serviço nos limites definidos em lei (independência) e tem a obrigação de executar adequadamente suas funções (controle);
Perante os particulares: a autarquia aparece como se fosse a própria Administração Pública, ou seja, com todas as prerrogativas e restrições que informam o regime jurídico-administrativo.
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AUTARQUIAS – Classificação
Por tipo de atividade: econômicas, de crédito, industriais, de previdência e assistência, profissionais ou
corporativas, culturais ou de ensino
Por capacidade administrativa: territorial (genérica) ou a de serviços (específica)
Por estrutura: fundacional ou corporativas
Por âmbito de atuação: federal, estadual, municipal.
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AUTARQUIAS - Agências
Vocábulo de origem norte-americana, incorporou-se no Brasil com o fenômeno da agencificação na década de 90;
Do ponto de vista jurídico não apresentou inovações no direito brasileiro, pois se constituíram em autarquias de regime especial;
Podem ser classificadas como agências executivas e reguladoras.
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AUTARQUIAS – Agências Executivas
Qualificação dada à autarquia ou fundação que celebre contrato de gestão com o órgão da Adm. Pública Direta a que se acha vinculada para a melhoria da eficiência e redução de custos;
Pessoas preexistentes: recebem a qualificação por Decreto e assim passam a atuar em regime jurídico especial. Podem perder a qualificação.
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AUTARQUIAS – Agências Reguladoras
Entidade da Administração Indireta com função de regular a matéria específica que lhe está afeta.
Princípio da especialização.
Função: organizar as atividades econômicas através do Estado, seja a intervenção através da concessão do serviço público ou do exercício do poder de polícia.
Existem no direito brasileiro dois tipos: i) as que exercem o poder de polícia; e ii) as que controlam as atividades objeto de concessão, permissão ou autorização de serviços públicos ou exploração de bens públicos (águas, petróleo, etc.).
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AUTARQUIAS – Agências Reguladoras (cont)
Cláusulas Regulamentares x Cláusulas Contratuais.
Não existe lei específica para regular as agências em geral, e sim leis esparsas que regulam cada uma em específico.
Autarquias em regime especial.
Exerce as funções executivas e normativas e em alguma medida o contencioso administrativo.
Posição Polêmica: qual a legitimidade das agências reguladoras?
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AUTARQUIAS – Consórcios Públicos
Lei 11.107/2005.
Art. 241 da Constituição Federal.
Gestão Associada.
Consórcios com pessoa jurídica de Dir. Privado têm a natureza de associações civis, disciplinada pelo Código Civil. Os consórcios com pj de Dir. Público têm natureza de associações públicas, enquadrando-se no gênero autarquia, regendo-se pelo Direito Público.
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Fundações Públicas
Fundação Pública é DIFERENTE de Fundação Privada. Esta é constituída com patrimônio particular.
na Fundação, o elemento essencial é o patrimônio destinado à realização de certos fins que ultrapassam o âmbito da própria entidade, indo beneficiar terceiros estranhos a ela.
Dotação patrimonial, que pode ser inteiramente do poder público, ou semi-público/semi-privado;
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Fundações Públicas (cont.)
Personalidade jurídica de dir. público ou privado, conforme dispor a lei;
Se pj de dir. público, criação por lei específica. Se dir. privado, autorizada por lei específica, criada por Decreto e registro do ato constitutivo.
Desempenho de atividade atribuída ao Estado no âmbito social (descentralização);
Capacidade de autoadministração;
Sujeição a tutela e ao controle
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Empresas Estatais
Todas as entidades, civis ou comerciais, de que o Estado tenha o controle acionário (capital votante), abrangendo a empresa pública, a sociedade de economia mista e outras empresas que não tenham essa natureza e às quais a Constituição faz referência como categoria à parte.
A gestão das empresas estatais federais é coordenada pelo Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais – DEST, órgão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Ver art. 173 da CF88.
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Sociedade de Economia Mista e Empresa Pública – Traços Comuns
Criação e extinção autorizadas por lei;
Personalidade Jurídica de Direito Privado;
Sujeição ao controle estatal;
Derrogação parcial do regime de Direito Privado por normas de Direito Público, a depender do grau de interesse público na atividade exercida;
Vinculação aos fins definidos em lei instituidora;
Desempenho de atividade de natureza econômica.
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Sociedade de Economia Mista e Empresa Pública – Traços Comuns
Art. 173, §1º, CF/1988: A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre:
(...)
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
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Sociedade de Economia Mista e Empresa Pública – Traços Distintivos
FORMA JURÍDICA
Empresa Pública: sob qualquer forma já prevista em lei
Sociedade de Economia Mista: Sociedade Anônima (S/A)
COMPOSIÇÃO DO CAPITAL SOCIAL
Empresa Pública: capital inteiramente público. É possível participação de pessoas jurídicas de direito privado da Administração Pública
Sociedade de Economia Mista: participação, gestão e organização majoritária do poder público. Pode a participação de capital privado.
JUSTIÇA COMPETENTE
Empresa Pública federal: Justiça Federal
Sociedade de Economia Mista: Justiça Estadual
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ÓRGÃOS PÚBLICOS
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ÓRGÃOS PÚBLICOS - INTRODUÇÃO
O Estado, como Pessoa Jurídica, tem sua vontade definida em lei, atuando por meio de pessoas físicas, os agentes públicos;
Então como é que se dá a relação ESTADO e AGENTE PÚBLICO. Para explicar essa relação surgiram algumas teorias.
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TEORIAS
Teoria do Mandato – o agente público seria um mandatário do Estado. Mas como uma pessoa sem vontade próprio poderia outorgar um mandato?
Teoria da Representação – o agente público seria um representante do Estado por força de lei, como se ele fosse um tutor ou curador. Mas como um tutelado confere ao próprio tutor o cargo? E se o agente extrapolar os limites da representação?
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TEORIAS
Teoria do Órgão – a pessoa jurídica manifesta sua vontade por meio de órgãos. Não há representação e sim imputação. O agente quando manifesta a vontade manifesta a vontade do Estado. É a teoria mais aceita no Brasil.
Princípio da Imputação Volitiva: a atuação do agente é imputada à pessoa jurídica à qual ele é ligado 
Agentes públicos têm sua ação imputada ao órgão, que, por sua vez, encontra-se ligado à entidade, possuidora de personalidade jurídica, que é quem, ao fim, acaba respondendo a eventuais questionamentos jurídicos.
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Órgão Público – uma unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram, com o objetivo de expressar a vontade do Estado;
O órgão público integra a pessoa jurídica mas não se confunde com ela;
O órgão público não tem personalidade jurídica própria e não se confunde com o agente público.
ÓRGÃOS - CONCEITO E CARACTERÍSTICAS
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Ver: art. 1º, §2º, inciso I e II - Lei 9.784/99;
Para di Pietro, “é um centro de competências despersonalizado, ou seja, uma unidade que congrega atribuições exercidas pelos agentes públicos que o integram, com o objetivo de expressar a vontade do Estado”.
Órgão Público é DIFERENTE de “entidade”.
ÓRGÃOS - CONCEITO E CARACTERÍSTICAS
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NATUREZA JURÍDICA
Teoria Subjetiva: órgãos = agente públicos;
Teoria Objetiva: órgãos são conjuntos de atribuições;
Teoria Eclética/Mista: órgãos são formados por dois elementos: a) o agente público; b) complexo de atribuições
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JUSTIFICATIVA
Os órgãos existem porque é necessário distribuir racionalmente as inúmeras e complexas funções estatais.
Administração pressupõe organização e distribuição de competências, e nesse contexto que se pensa na necessidade de se criar órgãos especializados.
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CLASSIFICAÇÃO
Quanto a esfera de ação:
Centrais – exercem a função em todo o território do ente estatal que representa;
Locais – atuam só em uma parte do território do ente estatal que representa.
Quanto a estrutura:
Simples/Unitário – um único centro de atribuições;
Compostos – constituídos de vários outros órgãos
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CLASSIFICAÇÃO
Quanto à posição estatal:
Independentes: originais da CF, representam os três poderes: não são subordinados hierarquicamente ou funcionalmente: casas legislativas/ chefe do executivo/ tribunais;
Autônomos: localizados na cúpula da administração, subordinam-se diretamente à chefia dos órgãos independentes. Gozam de autonomia administrativa, financeira, técnica e até decisória. Ex.: ministérios do Poder Executivo;
Superiores: órgãos de direção, controle e comando. Subordinados e controlados. Sem autonomia. Ex. departamentos, gabinetes;
Subalternos: subordinados aos órgãos superiores. Funções de execução. Ex: seções de pessoal, portaria, etc..
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CLASSIFICAÇÃO
Quanto a composição:
Singulares – um único agente (decisão monocrática);
Coletivos – vários agentes (decisão colegiada).
Para Renato Alessi:
Burocrático – estão a cargo de uma só pessoa física ou de várias ordenadas verticalmente;
Colegiados – coletividade de pessoas físicas ordenadas horizontalmente. A vontade se forma por todas elas ou pela maioria.
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CLASSIFICAÇÃO
Quanto as funções:
ATIVOS (ações): produzem atos para cumprimento dos fins da pessoa jurídica;
CONSULTIVOS: produzem pareceres e opiniões. Ex.: assessorias jurídicas.
CONTROLE: responsáveis por acompanhar e fiscalizar outros órgãos.
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ÓRGÃOS - RESUMO
Não têm personalidade jurídica;
Não têm capacidade processual (exceto os independentes, autônomos e designados pela por lei);
Não têm patrimônio;
Não assumem deveres e obrigações (não são pessoas jurídicas);
Controle hierárquico;
Subordinação (exceto os independentes).
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Bora treinar...
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Bora treinar...
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Bora treinar...
V, V, F, C, A, C, E, B
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