O PODER DE POLÍCIA COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DA LEGISLAÇÃO

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O PODER DE POLÍCIA COMO INSTRUMENTO DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DA
LEGISLAÇÃO
Isabela Britto Feitosa
Resumo:
A intervenção estatal da Administração Pública é tão relevante para a manutenção da 
ordem social, visto que umas das ações exercidas por ela são determinantes para o 
controle público, como também da fiscalização.
1 INTRODUÇÃO
O “Poder de Polícia”, tema do presente trabalho, não deixa de ser uma forma de 
expressão do Direito na sociedade, principalmente porque o objetivo do poder de polícia é
atingir o bem comum. Por esse motivo, o estudo apresenta discussões pertinentes à 
realidade social; além de ser um assunto debatido pelos doutrinadores do ramo jurídico, o
mesmo está voltado aos anseios e dificuldades vivenciados pela sociedade.
É prudente visualizar esse poder, inerente à Administração Pública, sob o ângulo da 
legislação, a qual é, sem dúvida, o alicerce de todos os atos e funções estatais. Assim, o 
tema foi delimitado com o título “O Poder de Polícia como instrumento de fiscalização e 
controle da legislação”.
A este cenário, é pertinente questionar: o exercício do poder de polícia age como um 
instrumento de fiscalização e controle da Administração Pública? As normas que dão 
suportem a esse poder estão sendo aplicadas de acordo com os parâmetros 
constitucionais? A aplicabilidade das taxas corresponde às exigências determinadas pela 
legislação? Enfim, são alguns questionamentos como estes que propiciaram a elaboração
deste trabalho. 
É de fundamental importância estabelecer os objetivos a serem alcançados na pesquisa, 
tendo como intuito principal, analisar os aspectos que possibilitam o poder de polícia agir 
como instrumento de fiscalização e controle da legislação. Da ideia geral, propulsora 
dessa iniciação científica, surgem outros desdobramentos que são: identificar os fatores 
que permeiam o poder de polícia frente à atividade estatal; apresentar os principais 
pontos que levam o poder de polícia a intervir na esfera tributária; investigar a questão 
dos limites individuais em prol da coletividade que está inserida na conjuntura do poder de
polícia e verificar a influência que os demais poderes da Administração Pública exercem 
sobre a legislação.
O poder de polícia foi escolhido como tema de monografia em decorrência da diversidade 
de assuntos que estão interligados a ele, e da sua repercussão no ordenamento jurídico, 
por ser ainda uma expressão da nossa realidade. Além do que, favorece o 
desenvolvimento do espírito crítico da sociedade principalmente quanto à percepção dos 
interesses públicos e do bem-estar geral, possibilitando que a sociedade tenha 
conhecimento da atividade administrativa e dos limites impostos ao Poder Público e, 
consequentemente, aos seus agentes.
Não é demais abordar matérias de ordem pública, visto que faz transparecer o 
funcionamento da Administração Pública e dos demais órgãos que a compõem, em 
específico sobre as Agências. Levando-se em consideração o interesse em aprimorar os 
conceitos e formar novos pensamentos a respeito do que seja o poder de polícia, foi 
relevante a afinidade com a área em meio às mais variadas disciplinas do curso de 
Direito, pois se mantiveram interligadas as áreas de Administrativo, Tributário e 
Financeiro.
Não houve dificuldades na coleta de materiais, o conteúdo da pesquisa é bastante amplo 
e discutido pela doutrina, como também, os artigos científicos retirados da internet e as 
jurisprudências com decisões dos Tribunais do Estado de Sergipe e do Rio Grande do 
Sul, além, é claro, do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça, que 
serviram para enriquecer a elaboração do trabalho. Foram consultados autores como 
Meirelles, Di Pietro, Mello, Gasparini, Figueiredo, e outros de representatividade no Direito
Administrativo; já no Direito Tributário e Financeiro, Machado, Harada, Amaro são alguns 
dos autores pesquisados.
A toda realização de uma pesquisa científica pressupõe uma contribuição para a 
sociedade, do contrário não teria sentido sua existência e, portanto, descaracterizaria sua 
natureza. A ciência tem um papel a desempenhar, não apenas incentivar a pesquisa, mas 
tirar dela proveito, interagindo com as novas descobertas, especialmente a ciência 
jurídica, fruto de uma dinâmica social.
Durante toda a extensão do trabalho a bibliografia foi preponderante, não sendo preciso 
fazer uso de entrevistas ou mesmo visitas; o coletado na pesquisa de cunho bibliográfico 
foi o suficiente para um resultado satisfatório. Ficou, portanto, dividido em 3 (três) 
capítulos: o primeiro intitulado “Origem e Evolução Histórica da Expressão Poder de 
Polícia”; o segundo "O Poder de Polícia e o seu papel frente aos órgãos da Administração 
Indireta”, e o terceiro, “Aplicação do Poder de Polícia sobre as Taxas”.
A partir desses capítulos, foram desenvolvidos alguns tópicos a fim de tornar mais nítida a
compreensão sobre os aspectos que norteiam o poder de polícia, as Agências 
Reguladoras e Executivas como órgãos da Administração Indireta, e também os reflexos 
do poder de polícia na aplicação das taxas públicas. De todo o exposto, espera-se que a 
construção desse trabalho possibilite a troca de ideias no campo científico e na 
sociedade, capaz de ensejar a criação de um pensamento crítico quanto à máquina 
administrativa.
2 ORIGEM E EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA EXPRESSÃO PODER DE POLÍCIA
2.1 Considerações Iniciais
Para compreender a extensão de qualquer tema de estudo, faz-se necessário traçar 
alguns pontos do seu histórico e da sua evolução no decorrer dos tempos. Então, não 
poderia deixar de citar o poder de polícia nesse contexto, pois é elemento crucial da 
Administração Pública, e merece atenção por estar relacionado ao interesse público.
É de bom alvitre conceituar o que seja Administração Pública, com base num texto mais 
técnico, capaz de englobar os aspectos objetivo e subjetivo, sob o prisma jurídico de 
Moraes (2006, p. 73):
A Administração Pública pode ser definida objetivamente como a atividade concreta e 
imediata que o Estado desenvolve para a consecução dos interesses coletivos, e 
subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o 
exercício da função administrativa do Estado.
É relevante destacar o aspecto objetivo do conceito, pois é nele que se concentra o objeto
do estudo; assim, pertence à Administração Pública neste contexto: o fomento, a polícia 
administrativa, o serviço público e a intervenção. Em virtude da Administração Pública 
seguir pautada sobre uma atividade concreta e imediata, cumpre aqui especificar os 
poderes emanados por ela a fim de que a finalidade maior seja atingida, que é a 
satisfação do bem comum; o ordenamento jurídico concedeu-lhe os chamados poderes 
administrativos, que são: o poder regulamentar, o poder disciplinar, o poder hierárquico e 
o poder de polícia.
O poder regulamentar, previsto no art. 84, inciso IV da Constituição Federal, é 
exclusivo do Presidente da República, quanto à expedição de decretos e regulamentos a 
fim de promover a execução das leis, sem cogitar de possíveis obstáculos em sua 
aplicação. Tal poder tem como princípio constitucional a Separação de Poderes, uma vez 
que em situações relevantes e urgentes, caberá ao Legislativo e não ao Presidente 
estabelecer normas criadoras de direitos.
O poder disciplinar possibilita a Administração Pública apurar faltas e aplicar penalidades 
aos servidores públicos, mas salvo os particulares, pois estes não estão sujeitos às 
sanções de caráter administrativo. Já o poder hierárquico diz respeito à função 
coordenadora da Administração entre seus órgãos e os servidores que a ela pertencem.
Sem desprezar os demais poderes, uma vez que todos os demais exercem papéis 
fundamentais na realização das atividades administrativas, é preciso atentar para o objeto
do trabalho que é o poder de políciaou polícia administrativa, no qual é possível visualizar
elementos bastante discursivos, sob o prisma das limitações ao exercício da liberdade e 
propriedade. Assim, quando se fala em poder de polícia, deve-se analisar o vocábulo 
polícia, que não se confunde com a polícia judiciária, comumente conhecida por todos; a 
polícia retratada por esse poder é a polícia administrativa, que nada tem a ver com o 
poder repressivo.
Para Filho (2005), não há como confundir polícia-função com a polícia-corporação, no 
qual aquela está atrelada à atividade administrativa; já esta última, diz respeito aos 
sistemas de segurança pública, em prol da prevenção dos delitos e das condutas que 
causem ofensa à ordem pública.
 A expressão polícia, para o Direito Administrativo, vem do grego “ politeia” , que significa 
organização política, governo. Segundo Sidou (2001, p. 650), quer dizer: “O conjunto de
serviços organizados pela administração para assegurar a ordem pública e garantir
a integridade física e moral das pessoas, mediante limitações impostas à atividade 
do agente que as possa molestar”.
Para Medauar (2005), assim como Di Pietro (2003), existem ponderações sobre a 
evolução histórica do poder de polícia, considerando que houve nesse traçado a 
influência dos ideais da Revolução Francesa (liberdade, igualdade e fraternidade) 
incidentalmente sobre a valorização dos direitos individuais e das várias concepções de 
Estado, adquiridas no decorrer dos tempos como o Estado de Polícia, o Estado de Direito 
e o Estado Liberal.
O Estado de Direito, a partir da decadência do poder absoluto, passou a ter como 
sustentáculo os princípios da Legalidade e o da Separação de Poderes, previstos na 
Declaração Universal de Direitos. Com isso, o exercício do poder de polícia, já com o 
Estado Liberal, adquiriu, além da sua característica preponderante de limitar direitos 
individuais, a característica de polícia de segurança.
As declarações de direitos, as normas constitucionais ou normas-princípios, não importa o
teor organizativo ou restritivo que possam ter, se volvem basicamente para a Sociedade e
não para o indivíduo; em outros termos, buscam desesperadamente reconciliar o Estado 
com a Sociedade, intento cuja consequência imediata estampa o sacrifício das teses 
individualistas. Logrou-se esse sacrifício numa batalha doutrinária travada por duas teses 
constitucionais: uma, a do Estado liberal, em decadência; outra, a do Estado Social, em 
ascensão (BONAVIDES, 2003, p. 231).
A partir do momento que as Constituições, de um modo geral, passaram a admitir o fim do
absolutismo nos poderes do Estado, que despontou em 1789 com a Declaração Francesa
dos Direitos do Homem e do Cidadão, ficou nítida a presença do exercício da liberdade e 
dos direitos individuais, porque ao livre exercício desses direitos surge um contraponto, 
que é o respeito também à liberdade individual do outro, nascendo assim o poder de 
polícia, em atendimento ao dever de não perturbar a ordem pública. Por esse motivo, 
atender esse dever constitui limitar e disciplinar direitos individuais a serviço do bem 
comum. 
De acordo com Di Pietro (2003), essa evolução começa a ganhar contornos na Idade 
Média, no período feudal, na qual o príncipe e a autoridade eclesiástica detinham poderes
para a boa ordem social; porém, ambos com atribuições diversas; enquanto um cuidava 
das questões do Estado, o outro cuidava de assuntos morais e religiosos. Este cenário 
veio sofrer mudanças no final do século XV, onde o poder do príncipe denominado de jus 
politiae passou a preencher tanto a atividade do Estado, quanto a ordem moral e 
religiosa dos cidadãos. 
É nesse momento que a polícia e a justiça são demarcadas em polos distintos: a primeira,
relativa à própria Administração, e a segunda relacionada às normas aplicadas pelos 
juízes, que ficavam fora da seara do poder do príncipe. É perceptível, nessas 
transformações ocorridas, que aquele poder centralizador sobre todas as questões, em 
que o poder do príncipe interferia em tudo, foi reduzindo, chegando ao ponto dessa polícia
estar atrelada somente à atividade interna da Administração.
No entanto, o significado do poder de polícia sofreu críticas nesse ínterim, principalmente 
nos séculos XIX e primórdios do século XX, quando se tinha a ideia de garantidor da 
tranquilidade, ordem e salubridade pública, todavia, à medida que foram ampliadas as 
funções do Estado, o poder de polícia aumentou seu campo de incidência, nas esferas 
econômica e social. Paulsen (2002) afirma que foi a jurisprudência americana a primeira 
a utilizar o nome poder de polícia (police power), e a responsável por sua expansão nos 
mais diversos campos do Direito, desde que voltadas para o interesse público; isso no 
ano de 1827, pelo governo Marshall.
Contudo, é com o Estado Democrático de Direito que a ideia de legalidade ganha força de
princípio básico; não se cogita mais um príncipe não se submeter às leis; se ele as criar, 
estas também lhe devem ser aplicáveis. Di Pietro (2003) destaca dois momentos no 
Estado de Direito: um inicia com o liberalismo que assegura a isonomia plena e o desfrute
das liberdades individuais em face do Estado, e um outro momento quando esse Estado 
Liberal passa a ser intervencionista, que além da segurança colocada pelo liberalismo, 
preocupa-se com a ordem social e econômica.
Sob essa ótica, estampada pelo panorama histórico, é visível que o poder de polícia 
sempre esteve voltado para o interesse público e à boa ordem social; entretanto, não se 
pode camuflar que a aplicação desse poder sobre as pessoas gera uma limitação em sua 
liberdade, em razão da supremacia que a Administração Pública possui sobre os 
administrados, já que o fundamento do poder de polícia reside nessa supremacia.
A polícia administrativa, também chamada poder de polícia, é fruto da fiscalização e do 
controle da Administração Pública. Esta tem o poder e dever de zelar pelo interesse 
público, em prol do bem-estar social, ação que se pauta pelo vínculo existente entre a 
própria Administração e as pessoas que a ela se submetem.
Por isso, o princípio da supremacia do interesse público é inerente à atuação do Estado, 
uma vez que, para atingir esse fim colimado, é preciso que o interesse particular se curve 
diante do interesse coletivo, desde que seja legítima a lei que lhe serve de suporte.
2.2 Limites do Poder de Polícia
A maioria dos doutrinadores conceitua o poder de polícia como uma faculdade do Estado 
em limitar o exercício dos direitos individuais a favor do interesse geral, o qual engloba 
tudo o que se refere à segurança pública, à ordem, à economia, à moralidade e à justiça. 
O Código Tributário Nacional, conceito legal do Direito Brasileiro, traz a definição do 
poder de polícia em seu artigo 78:”Considera-se poder de polícia a atividade da 
administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, 
regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à 
segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao 
exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder 
Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou 
coletivos”.
Embora o Poder Público tenha o comando nas ações dos seus administrados, vale 
salientar o parágrafo único do mencionado artigo, citado por Di Pietro (2003), que enfoca 
a legalidade na atividade administrativa, pois a ausência de tal princípio desnatura a força 
da lei, dos preceitos da Carta Magna; o poder de polícia, além de pertencer ao regime 
jurídico-administrativo, está delimitado pelo caráter impositivo da lei; Moraes (2006, p. 81),
ressalta que: “esse princípio coaduna-se com a própria função administrativa, de executor
do direito, que atua sem finalidade própria, mas em respeitoà finalidade imposta pela lei e
com a necessidade de preservar-se a ordem jurídica”.
Portanto, verifica-se que tudo relacionado ao mundo da Administração Pública depende 
de lei; não se concebe, no Direito Brasileiro, criação de algum dever ou obrigação se não 
estiver pautado em norma ou ato normativo. Qualquer passo dado pelo Poder Público 
necessita de aprovação da lei; o oposto não é digno nem de discussão, pois fere 
totalmente o princípio da legalidade, princípio que vela pela aplicação do poder de polícia 
de forma justa, concomitante com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
Por essa razão, quando se pensa em legalidade, logo é feito menção ao art. 5º, inciso II,
da Constituição Federal que diz: “ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer 
alguma coisa senão em virtude de lei”. O artigo mencionado reflete a imagem do 
princípio da legalidade, porém, não pode ater-se a ele exclusivamente, pois matérias de 
ordem pública e de interesse público estão intimamente ligadas ao cerne da legalidade, e 
como tal, pertence a este plano o poder de polícia; ou melhor, todos os atos da 
Administração Pública. Este princípio, juntamente com o de controle da Administração 
pelo Poder Judiciário, nasceu com o Estado de Direito e constitui uma das principais 
garantias de respeito aos direitos individuais. Isto porque a lei, ao mesmo tempo em que 
os define, estabelece também os limites da atuação administrativa que tenha por objeto a 
restrição ao exercício de tais direitos em benefício da coletividade (DI PIETRO, 2003, p. 67).
O regime jurídico-administrativo situa-se naquelas normas de Direito Público que 
identificam a Administração, numa posição privilegiada na relação jurídica. Assim, é 
fundamental citar os Princípios da Supremacia do Interesse Público e o da 
Indisponibilidade do Interesse Público, classificados pela doutrina como princípios 
infraconstitucionais da Administração Pública, traduzidos em duas expressões: 
privilégios e sujeições.
Pode-se perceber claramente estes dois polos do regime-jurídico, privilégio no sentido
de algo que a Administração faz e o particular não pode fazer, por exemplo, a 
imunidade tributária prevista no art. 150, inciso III, alínea a, da Constituição Federal; o 
privilégio processual, uma vez que o particular tem prazo de quinze dias para contestar e 
a Administração tem o dobro, e para recorrer o quádruplo, com fulcro no art. 188 do 
Código de Processo Civil; pode intervir na propriedade privada, segundo Decreto-lei 
3.365/41. 
Por outro lado, tem algo que a Administração faz, mas com menos liberdade que o 
particular, isto é, trata-se da sujeição, como no caso das regras de licitação pública (lei 
8.666/93). Esse objetivo, em relação à norma existente no art. 37, XXI, da Constituição 
Federal, é obrigar o Poder Público a licitar, sempre que houver possibilidade de 
concorrência e de escolha da melhor e mais vantajosa oferta ao Poder Público, sem 
prejuízo ao interesse público (MORAES, 2006, p. 153).
O princípio da Supremacia, também conhecido como da Finalidade Pública, tem como 
pressuposto o interesse público, busca a efetivação do bem comum. Está previsto no 
art. 3º, IV, da Constituição Federal, e reforçado no caput do art. 37; trata-se de um 
princípio orientador, seja na elaboração da lei, seja na execução dos atos administrativos; 
no entanto, atrelado a essa supremacia está o princípio da eficiência. Já o princípio da 
Indisponibilidade significa a sobreposição do interesse público sobre o individual, isto é, 
até para a própria Administração Pública são disponíveis aqueles interesses públicos 
conferidos à sua guarda e realização.
A Constituição Federal de 1988, conhecida inclusive como Constituição-Cidadã, trouxe a 
garantia dos direitos sociais e individuais, na qual o exercício de tais direitos deve ser 
compatível com o bem-estar coletivo e, consequentemente, com os interesses do Poder 
Público. Contudo, o que leva o poder de polícia a ser considerado um ato administrativo é 
o objeto a que ele se predispõe a atingir, ou seja, a liberdade e a propriedade dos 
administrados, isto é, mesmo que o objetivo seja pugnar pelo interesse público, este 
jamais deve aniquilar os direitos individuais dos administrados, pois existem limites a 
serem observados. O poder de polícia não serve como pretexto para invadir o campo dos 
direitos fundamentais positivados pelo ordenamento jurídico pátrio.
Segundo Meirelles (2003, p. 129): As liberdades admitem limitações e os direitos pedem 
condicionamento ao bem-estar social. Essas restrições ficam a cargo da polícia 
administrativa. Mas sob a invocação do poder de polícia não pode a autoridade anular as 
liberdades públicas ou aniquilar os direitos fundamentais do indivíduo, assegurados na 
Constituição, dentre os quais se inserem o direito de propriedade e o exercício de 
profissão regulamentada ou de atividade lícita. Os limites do poder de polícia mantêm 
uma conexão expressiva com o interesse social e com os direitos individuais, e espera-se 
que estejam em contínuo equilíbrio, para que o poder administrativo possa ser aplicado 
com equidade, sem excessos. Por essa razão, o poder de polícia, na atualidade, é 
bastante extensivo no modo de atuação, uma vez que, desde a Constituição de 1946, já 
se condicionava o uso do direito de propriedade ao bem-estar social.
Vale destacar que a polícia administrativa tem o papel preventivo (e não repressivo 
como o faz a polícia judiciária) de coibir, de impedir atividades particulares que 
prejudiquem os interesses sociais, pois apesar dessas pessoas terem o seu direito de 
liberdade e propriedade, não podem suprimir o direito coletivo. Assim, cabe à 
Administração Pública prevenir para que o caos e a desordem pública não se 
estabeleçam e formem raízes na sociedade. Entretanto, esse uso da Supremacia pelo 
Poder Público lhe confere limites a serem respeitados, uma vez que a atividade de polícia,
nos dizeres de Gasparini (2005), ora é discricionária, ora é vinculada, estando sujeita à 
regra legal, e qualquer excesso proveniente da Administração cabe o controle judicial. 
Tanto é assim, que o autor do ato de polícia, do agente público, passa a ser 
responsabilizado, seja com culpa ou dolo, nas esferas administrativas, civis e criminais.
Embora a discricionariedade seja uma característica preponderante no poder de polícia, 
não pode confundi-la com a arbitrariedade, pois esta ultrapassa os limites permitidos em 
lei, seja como abuso ou desvio de poder, o que não se admite ao Poder Público.
É neste sentido que Sidou (2001, p. 6) define tão bem o que seja abuso de poder, sob o 
prisma do Direito Administrativo, recepcionado inclusive pela Carta Magna no artigo 5º, 
XXXIV e LXIX:
“Abuso de poder é a exorbitância de atribuições de agentes do poder público, ora 
quando obra em nome da lei, mas não autorizado por ela (abuso, propriamente 
dito), ora quando extralimita as funções que a lei traça (excesso), ora quando, 
dentro dos limites da lei embora, atua em distorções de seus intuitos (desvio) ”.
Como meio de defesa aos cidadãos é permitido utilizar, para esses casos de abuso ou 
desvio de poder cometidos pelo Estado, a ação popular amparada constitucionalmente. 
Qualquer ato ilícito proveniente do Estado, que cause ofensa à ordem pública, necessita 
lançar mão de medidas legais como esta; como também é válido o Poder Legislativo, 
mesmo que indiretamente, exercer seu poderio de vigilância sobre a Administração 
Pública, apurando práticas ilícitas e ilegalidades de autoridades ligadas ao Poder Público.
Contudo, o que se pode afirmar de forma categórica é que a polícia administrativa 
apresenta tanto atos discricionários como atos vinculados; na percepção do autor supra 
somente atos discricionários não são suportados pela Administração Pública. Disto infere-
se o citado por Mello (2004, p. 732):
Basta considerar que, enquantoas autorizações, atos típicos da polícia administrativa, 
são expedidas no uso de competência exercitável discricionariamente, as licenças 
igualmente expressões típicas dela são atos vinculados, consoante entendimento da 
doutrina. Basta a consideração de tal fato para se perceber que é inexato o afirmar-se que
o poder de polícia é discricionário. O autor ainda pontua que o poder de polícia, embora 
seja discricionário, não deve ser levado em consideração na íntegra, porque, na ótica das 
leis limitadoras e condicionadoras da liberdade e propriedade em prol do bem comum, a 
assertiva é verdadeira, porém, o quadro muda quando se analisa o Estado de Direito que,
por sua própria natureza, inexiste um poder tipicamente discricionário.
2.3 Características e Competência do Poder de Polícia
É insustentável uma sociedade que não esteja sob o controle do Poder Público, estaria 
assim perpetuando para a estagnação do desenvolvimento social e para a desvalorização
da ética e da moral. Por isso, é imprescindível que os atributos do poder de polícia 
estejam definidos, denominados assim pela doutrina: a coercibilidade, a 
discricionariedade e a autoexecutoriedade. Um ponto discursivo sobre o tema e de 
divergência de alguns autores é a respeito da autoexecutoriedade do poder de polícia, 
qualificado por Di Pietro (2003) como atributo desse poder, enquanto Gasparini (2005) 
afirma que a autoexecutoriedade existe em outros atos administrativos, e não é privilégio 
somente do poder de polícia.
O fato é que a autoexecutoriedade é uma medida que o Poder Público dispõe de se valer 
dos seus próprios meios, sem a necessidade de recorrer a qualquer outro poder. A 
obediência que os administrados devem à Administração Pública é suficiente para que ela
se imponha, sem a exigência de prévia autorização judicial; basta que o poder se 
pronuncie, embora responda por qualquer abuso cometido, segundo preceitua o artigo 37,
§6º da Constituição Federal de 1988. De acordo com Meirelles (2003, p. 137): “a 
desproporcionalidade do ato de polícia ou seu excesso equivale a abuso de poder e, 
como tal, tipifica a ilegalidade nulificadora da sanção”.
Meirelles (2003) afirma que a autoexecutoriedade apesar de ser uma faculdade da 
Administração executar e direcionar suas próprias decisões sem a intervenção do 
Judiciário, salienta que não deve ser confundida com punição sumária e sem defesa, visto
que tais sanções só podem ser aplicadas desta maneira naqueles casos urgentes, que 
colocam em risco a segurança ou saúde públicas. Vale dizer que não pertencem a este rol
da autoexecutoriedade as multas, executáveis somente por via judicial.
De acordo com Gasparini (2005), aliada a essa autoexecutoriedade existe a 
proporcionalidade, que não deve passar despercebida da atividade administrativa, visto 
que é a proporcionalidade que vai oferecer o uso adequado da coação; por isso, chega-se
a considerar a proporcionalidade como um atributo do poder de polícia, mas parte da 
doutrina diverge sobre a questão.
Não é permitida a autoridade pública empregar medida mais severa para alcançar o que 
se pretende; deve-se prezar pelo equilíbrio na adoção das medidas e o que está previsto 
em lei. Para C. Filho (2005, p. 74):
O princípio da proporcionalidade deriva, de certo modo, do poder de coerção de que 
dispõe a Administração ao praticar atos de polícia. Realmente, não se pode conceber que 
a coerção seja utilizada indevidamente pelos agentes administrativos, o que ocorreria, por
exemplo, se usada onde não houvesse necessidade [...]. Não havendo proporcionalidade 
entre a medida adotada e o fim a que se destina, incorrerá a autoridade administrativa em
abuso de poder [...]. Convém destacar algumas decisões dos Tribunais acerca do 
exercício abusivo do poder de polícia:
EMENTA: Reexame Necessário. Sentença Concessiva de Mandado de Segurança. 
Exercício abusivo do poder de polícia municipal. Extrapolação das atribuições do Dr. 
Procurador do Município; desproporcionalidade entre a alegada infração administrativa 
(localização de um pequeno carro-lanche) e a sanção; coação administrativa como forma 
de satisfação de interesses meramente patrimoniais dos cofres públicos. Decisão 
confirmada por seus próprios e jurídicos fundamentos. (Reexame Necessário Nº 
70012195723, Segunda Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Túlio de 
Oliveira Martins, Julgado em 19/04/2006).
EMENTA: Apelação Cível. Mandado de Segurança. Medida Administrativa. Interdição. 
Falta de Procedimento Administrativo e Possibilidade de Ampla Defesa. Exercício Abusivo
do Poder de Polícia. A Medida Administrativa de Interdição de Atividades, sem prévio 
procedimento administrativo e possibilidade de ampla defesa, mostrou-se Exercício 
Abusivo do Poder de Polícia. O Ato Abusivo desgarrou da Orientação traçada pela própria 
Assessora Jurídica do Município que, ausente Norma Legal Autorizadora da Medida de 
Interdição, recomendou a Instauração de Procedimento Administrativo próprio à Cassação
do Alvará. Ato Ilegal da Autoridade Impetrada Violando Direito Líquido e Certo da 
Administrada ao Devido Procedimento referente à Possibilidade do Exercício da Atividade 
Autorizadora, permitindo-se a Ampla Defesa. Apelo desprovido. Mantida a Sentença em 
Reexame Necessário. (10FLS.) (Apelação Cível Nº 599480019, Primeira Câmara 
Especial Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: João Armando Bezerra Campos, 
Julgado em 10/05/2000).
Assim, quando se fala em autoexecutoriedade, remete-se à coercibilidade, atributo este 
munido de força mandamental, que a Administração faz uso através da exigibilidade 
própria da sua estrutura funcional, exigibilidade essa movida de meios indiretos de coação
tais como: a multa ou a não liberação do veículo quando do não pagamento das multas 
de trânsito. Quanto ao atributo da coercibilidade, Filho (2005, p. 73) expõe:
Essa característica estampa o grau de imperatividade de que se revestem os atos de 
polícia. A Polícia Administrativa, como é natural, não pode curvar-se ao interesse dos 
administrados de prestar ou não obediência às imposições. 
Se a atividade corresponder a um poder, decorrente do ius imperii estatal, há de ser 
desempenhada de forma a obrigar todos a observarem os seus comandos.
Alguns doutrinadores do Direito Administrativo, tais como, Mello (2004) e Di Pietro (2003), 
consideram como atributo do poder de polícia o fato de ser uma atividade negativa, 
contrapondo-se ao serviço público, qualificado como uma atividade positiva.
Para Mello (apud DI PIETRO, 2003), o poder de polícia é visto como uma atividade 
negativa no sentido de que impõe ao particular uma abstenção, um não fazer (non 
facere). O particular se vê impossibilitado de agir livremente, consequentemente, ou até 
mesmo forçosamente, abre mão da sua liberdade individual, para o Poder Público assim 
sanar alguma nocividade que porventura poderia existir com sua pretendida ação.
Em detrimento dos principais atributos do poder de polícia, surge a faculdade que a lei 
concede a alguém ou a algum órgão de realizar tais atividades administrativas; logo, 
cumpre vislumbrar a quem cabe a competência de exercê-las. 
Desse modo, a Constituição Federal outorga esse poder de legislar, correspondendo
às matérias pertinentes a cada ente da Federação: União (art. 22), Estados-Membros
(art. 25, §1º), Municípios (art. 30, I) e Distrito Federal (art. 32, §1º).
No tocante à competência para o exercício do poder de polícia, destaca que tem 
competência para policiar o bem público a entidade que dispõe do poder de regular a 
matéria. Todavia, como certas atividades interessam simultaneamente às três entidades 
estatais (v.g. saúde pública, trânsito, transportes), o poder de regular e de policiar se 
difundem entre todas as Administrações interessadas, provendo cada qual nos limites de 
sua competência territorial.
Na visão de Meirelles (2003), existem doistipos de poder de polícia: o originário e o 
delegado ambos com nuances relevantes. O poder originário surge como nascedouro das
leis e atos normativos; o poder delegado nada mais é do que um complemento do 
originário, visto que o Estado incumbe determinadas pessoas de exercerem tais funções 
públicas, ou seja, quando a lei é proveniente do originário, confere a alguém ou a alguma 
entidade administrativa tal poder, aí está se falando do poder delegado. Contudo, é 
relevante destacar que tal delegação não se aplica às pessoas de caráter privado em 
virtude de não possuírem o ius imperii, isto é, o direito de império, imprescindível para a 
estrutura e formação da atividade de polícia.
E sob esse prisma que a polícia administrativa posiciona seus variados meios de atuação,
seja mediante ordens e proibições, seja mediante normas limitadoras e sancionadoras; 
assim, tem a presença do alvará como forma de licença ou autorização concedida pela 
Administração para a realização de determinada atividade ou exercício de algum direito, 
como também tem a fiscalização, mais uma forma de atuação estatal que está 
direcionada ao controle de tal atividade, se está sendo executada dentro dos parâmetros 
permitidos pelo Poder Público. 
Seguem jurisprudências do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe e do Rio Grande do 
Sul, referentes ao fechamento de estabelecimento comercial, por estarem funcionando 
em desacordo com as normas de segurança:
EMENTA: Apelação Cível - Mandado de Segurança - Decisão Concessiva - Bar e 
Restaurante - Notificação para retirada de Proteções de Madeira da Lateral e Frente do 
Estabelecimento Comercial - Poder De Polícia Administrativa - Invasão, Fechamento e 
Isolamento de Espaço Público (Passeio) - Reforma Que Se Impõe.
I - Inexiste direito líquido e certo à ocupação, em benefício próprio, de bens de uso 
comum do povo, como sejam as calçadas públicas, as quais são destinadas 
exclusivamente ao trânsito de pedestres.
II - A ocupação nestes termos é clandestina e deve ser coibida pela Municipalidade, que 
tem o poder de polícia administrativa para fiscalizar a ocupação irregular do solo urbano, 
dentro das destinações estabelecidas pelas Leis Complementares nº43 e 44/2000 
(Código de Urbanismo do Município de Aracaju). Recurso que se conhece, para lhe dar 
provimento. Relator: Des. José Artêmio Barreto - Julgamento: 12/12/2006.
EMENTA: Agravo de Instrumento. Constitucional, Administrativo e Processual Civil. 
Município de Porto Alegre. Estabelecimento Comercial. Alvará de Localização e 
Funcionamento como Loja de Bebidas e Minimercado. Desenvolvimento de Atividade em 
Desacordo com a Licença Concedida. Entretenimento Noturno. Cancelamento e 
Interdição. Administração Pública no Exercício do seu Poder de Polícia. Legalidade e 
Legitimidade do Agir Administrativo. Recurso a que se nega Provimento. (Agravo de 
Instrumento Nº 70014889455, Quarta Câmara Cível, Tribunal de Justiça do RS, Relator: 
Wellington Pacheco Barros, Julgado em 06/09/2006). 
Em decorrência desses variados meios de propagação do poder de polícia na sociedade, 
a doutrina vem estabelecendo distinções em algumas conotações, quais sejam: as 
medidas de polícia e as sanções de polícia. Para Filho (2005), as primeiras são aquelas 
medidas de cunho administrativo, decorrentes da prática de uma infração. As sanções 
pertencem ao campo das punições em relação à pessoa que houver infringido alguma 
norma administrativa. Entretanto, estas últimas devem atender ao devido processo legal, 
em cumprimento ao art. 5º, LIV e LV da Constituição Federal.
As sanções espelham a atividade repressiva decorrente do poder de polícia. Estão elas 
difundidas nas diversas leis que disciplinam atividades sujeitas a esse poder. As mais 
comuns são a multa, a inutilização de bens privados, a interdição de atividade, o embargo
de obra, a cassação de patentes, a proibição de fabricar produtos, etc. São sanções, na 
verdade, todos os atos que representam a punição aplicada pela Administração pela 
transgressão de normas de polícia (Op. cit., p. 76). O que se busca na aplicação dessas 
sanções é que elas sejam proporcionais à infração cometida; para Meirelles (2003, p. 
137): “os meios devem ser legítimos, humanos e compatíveis com a urgência e a 
necessidade da medida adotada”. Outros autores, em especial os argentinos e os norte-
americanos, utilizam o termo razoabilidade. 
O poder de polícia assim não seria, caso não pudesse aplicar sanções para aqueles que 
fogem à norma legal, perderia sua natureza, caso implicitamente não tivesse seu poder 
coercitivo, como: o fechamento de estabelecimentos comerciais, o embargo de obras, a 
demolição de construções, a proibição de venda e fabricação de produtos ou, até mesmo,
em penalidades mais corriqueiras, como a aplicação de multas. Contudo, todas essas 
ações próprias do poder de polícia são para resguardar a segurança e prevenir que 
ocorram riscos à saúde e à vida da coletividade.
3 O PODER DE POLÍCIA E O SEU PAPEL FRENTE AOS ÓRGÃOS DA 
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA
3.1 Das Agências
No cenário onde o poder de polícia é o protagonista das ações e funções do Poder 
Público, compete salientar um outro componente que está diretamente atrelado ao tema e
que seria indispensável ao enriquecimento científico:
As Agências Executivas e Reguladoras.
Assim como o poder de polícia é, pode-se dizer, a essência da atuação estatal, as 
Agências são os órgãos da Administração Indireta, assim como as fundações, autarquias, 
empresas públicas, sociedades de economia mista e, mais recentemente inseridas no 
contexto jurídico, as associações públicas, estas regidas pela Lei nº: 11.109/00.
Todavia, é preciso esclarecer que, as Agências acima especificadas são dotadas de um 
regime especial, diferentemente das demais entidades, ditas “comuns”; aquelas são 
qualificadas por deterem um regime próprio, com normas atinentes à sua formação e 
estrutura.
Entretanto, é importante lembrar que os princípios que regem o poder de polícia são 
os mesmos que regem o da Administração Pública: a legalidade, impessoalidade, 
moralidade, publicidade e a eficiência, previstos constitucionalmente no caput do 
artigo 37: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, 
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
O princípio da legalidade é aquele que é aplicado de modo especial e mais rigoroso 
quando o assunto é a Administração Pública, porque o administrador somente deve 
executar suas funções administrativas com base em lei, pois não lhe é autorizado dispor 
de sua vontade subjetiva ou impor vontade própria em atos administrativos; nada deve 
passar do que a lei determina. Por esse motivo, mantém conexão com o princípio da 
finalidade na qual atribui a prática de algum ato para atingir um fim legal, de forma 
impessoal. O Supremo Tribunal Federal já determinou a aplicação do princípio da 
finalidade a todos os poderes do Estado. É notório que todos os princípios que regem a 
Administração Pública possuem conexão entre si, e estão intimamente ligados.
A moralidade situa-se no campo da ética, além do administrador cumprir a ordem da lei, 
deve estar orientado nos caminhos da ética e da justiça, para que atos desonrosos não 
maculem a imagem da Administração Pública. Moraes (2006, p. 84) acentua sobre o 
princípio da moralidade que:
A conduta do administrador público em desrespeito ao princípio da moralidade 
administrativa enquadra-se nos denominados atos de improbidade, previstos pelo artigo 
37, §4º da Constituição Federal, e sancionados com a suspensão dos direitos políticos, 
a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na 
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível, permitindoao 
Ministério Público a propositura de ação civil pública por ato de improbidade, com base 
na Lei nº 8.429/92, para que o Poder Judiciário exerça o controle jurisdicional sobre lesão
ou ameaça de lesão ao patrimônio público. 
O princípio da publicidade atende à publicação de atos administrativos veiculados no 
Diário Oficial ou em locais próprios através de editais. A transparência administrativa deve
ser resguardada e vem reforçada também no artigo 5º, XXXIII da Constituição Federal.
A eficiência foi inserida como princípio pela emenda constitucional nº 19/98, além do
que não só o artigo 37 faz referência, como também o artigo 74, II da Carta Maior em 
relação à eficácia e eficiência das gestões orçamentária, financeira e patrimonial. Assim, 
princípio da eficiência é aquele que impõe à Administração Pública direta e indireta e a 
seus agentes a persecução do bem comum, por meio do exercício de suas competências 
de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia, e sempre 
em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários 
para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar desperdícios 
e garantir maior rentabilidade social (MORAES, 2006, p. 90).
As Agências foram introduzidas no Direito Brasileiro em decorrência da globalização e das
transformações econômicas ocorridas na sociedade, influenciadas, principalmente, pelo 
direito norte-americano e inglês; a partir de 1834, na Inglaterra foram surgindo e sendo 
criadas pelo Parlamento, com caráter decisório, para dirimir controvérsias nos textos e 
nas medidas previstas em lei.
3.2 Agências Executivas
Antes de adentrar ao campo das agências reguladoras, é relevante tratar das agências 
executivas que surgiram no Direito Brasileiro, através do decreto 2.487/98 e 2.488/98, 
cuja representatividade, no âmbito federal, é o Instituto Nacional de Metrologia, 
Normatização e Qualidade Industrial (INMETRO). Tal decreto atribui às autarquias e 
fundações um regime especial, que por iniciativa do Ministério supervisor celebram um 
contrato de gestão entre si. A Agência Nacional de Energia Elétrica (lei 9.427/96) e a 
Agência Nacional de Saúde (9.961/00), segundo suas respectivas legislações, são 
consideradas agências executivas, que na opinião de alguns doutrinadores como Mello 
(2004) e Meirelles (2003), em nada acrescenta a denominação “executivas”, é apenas 
mais uma nomenclatura. Gasparini (2005, p. 327) conceitua as agências executivas de 
forma primorosa e bastante completa: 
É autarquia ou a fundação governamental assim qualificada por ato do Executivo, 
responsável pela execução de certo serviço público, livre de alguns controles e 
dotada de maiores privilégios que as assim não qualificadas, desde que celebre 
com a Administração Pública a que se vincula um contrato de gestão.
Esse contrato de gestão está disciplinado no art. 5º da lei 9.649/98, e constitucionalmente 
no art. 37, §8º, sendo assim considerado como uma modalidade de ajuste onde um 
determinado órgão público atribui a uma empresa especializada o desempenho de certo 
setor de sua atividade administrativa, ou seja, transfere uma atividade que seria da 
competência do Poder Público para uma empresa especializada realizá-la. Poder-se-ia 
chamar de Terceirização, legalmente prevista no art. 177, §1º da Constituição Federal. 
Depois de firmado o contrato, a qualificação da agência é feita mediante decreto.
Vale conferir o texto da Carta Magna no art. 37 § 8º:
A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da 
administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre
seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de 
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo a lei dispor sobre:
I – O prazo de duração do contrato;
II – Os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e 
responsabilidade de dirigentes;
III – A remuneração do pessoal.
Ainda sobre o contrato de gestão Moraes (2006, p. 156) acrescenta:
Contrato de gestão, portanto, é aquele avençado entre o Poder Público e determinada 
entidade estatal, fixando-se um plano de metas para essa, ao mesmo tempo em que 
aquele se compromete a assegurar maior autonomia e liberdade gerencial, orçamentária 
e financeira ao contratado na consecução de seus objetivos.
Foi após a Emenda n.19/98 que o contrato de gestão ganhou força constitucional; 
embora não esteja mencionada no texto a expressão “contrato de gestão”, é considerado 
pelo ordenamento jurídico como uma forma de ajuste entre a Administração Pública Direta
e a Administração Pública Indireta (entidades privadas), podendo também ser celebrado 
com os dirigentes da própria Administração Direta. A tais entidades privadas, a celebração
do contrato de gestão lhes possibilita maior autonomia frente aos demais que não 
possuem essa qualificação de agências executivas. Caso aprovado o plano de 
reestruturação e desenvolvimento institucional, passará ao contrato onde juntamente com 
o Ministério supervisor exercerá o controle administrativo; por outro lado, se descumprido 
o presente contrato, a entidade deixará de ser agência executiva; para Di Pietro (2003, 
p. 401):
“ [...] nesse contrato são definidas, entre outras coisas, as metas a serem atingidas,
a compatibilidade dos planos anuais com o orçamento da entidade, os meios 
necessários à consecução, as medidas legais e administrativas a serem adotadas 
para assegurar maior autonomia de gestão orçamentária, financeira e 
administrativa, as penalidades aplicáveis em caso de descumprimento de metas, as
condições para revisão, renovação e rescisão, e a vigência”.
Enfim, o que se busca é a eficiência nas atividades da Administração Pública, pois se 
trata de um princípio constitucional que é essencial para a reestruturação do modelo 
administrativo brasileiro. Recentemente, a lei 9.637/98 qualificou como entidade as 
organizações sociais; todavia, o contrato de gestão aqui celebrado não tem como 
intuito conceder maior autonomia como o vislumbrado nas agências, mas o 
contrário, restringir sua autonomia, pois estarão sujeitas às suas exigências.
As organizações sociais são pessoas jurídicas privadas, sem fins lucrativos, cujas 
atividades, no âmbito federal, são dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao 
desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à 
saúde, atendidos os requisitos previstos na Lei 9.637/1998 (FIGUEIREDO, 2004, p. 153-154).
A lei 9.649/98, que alterou a lei de licitações, nos art. 24, I e II, trouxe benefícios para, 
apenas, esses órgãos qualificados como agências executivas, visto que aumentou os 
valores para dispensa de licitação, como também estabeleceu o dobro desse valor 
designado para compras, obras e serviços contratados por empresas públicas e 
sociedades de economia mista, inclusive autarquias e fundações sob o regime especial. 
Portanto, para haver dispensa da licitação, dois são os fundamentos exigidos pela 
Constituição Federal: saber se o fato se ajusta à previsão taxativa da legislação ordinária 
ou se presente à urgência e, uma vez existente a citada adequação, se há conveniência e
oportunidade da Administração para o afastamento do procedimento licitatório (MORAES, 
2006, p. 154).
Na visão de Mello (2004 apud COELHO, 2004), essa titularidade conferida às fundações 
e autarquias é um “mero qualificativo”, tal regime especial somente possibilita alguns 
privilégios no que diz respeito ao aumento de percentuais de dispensa de licitação da lei 
8.666/93 no art. 24. O autor, na verdade faz uma crítica, e complementa que essa 
qualificação para agência executiva é mais uma forma de fugir dos processos licitatórios, 
mesmo porque a Administração Pública precisa fazer valer o princípio da eficiência, e não 
criar nomenclaturaspara driblar procedimentos administrativos.
EMENTA: APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO ORDINÁRIA. FORNECIMENTO DE MEDICAÇÃO.
I ILEGITIMIDADE PASSIVA DO ESTADO. Diante da responsabilidade solidária da União, 
dos Estados e dos Municípios à parte cabe o direito de escolher contra quem pretende 
propor a demanda. II MÉRITO. - Ao Estado cabe o dever de fornecer gratuitamente 
tratamento médico a pacientes necessitados, inteligência dos artigos 6º e 196 da 
Constituição Federal. - A observância das normas constitucionais garantidoras do direito 
fundamental à saúde corresponde ao verdadeiro alcance do conteúdo político das 
disposições constitucionais, bem como à efetivação do Estado Democrático de Direito, 
descabendo considerá-las a título de meros programas de atuação. - A própria Carta 
Constitucional impõe ao Estado o dever de proceder à reserva de verbas públicas para 
atendimento à demanda referente à saúde da população, havendo, portanto, previsão 
orçamentária. - Não infringência ao princípio da independência entre os Poderes, posto 
que a autoridade judiciária tem o poder-dever de reparar uma lesão a direito ¿ artigo 5º, 
inciso XXXV, da Constituição Federal. - Lei nº 8.666/93 que autoriza a dispensa da 
licitação, tendo em vista a urgência no atendimento (art. 24, inc. IV). Limitação do 
montante da multa ao valor necessário para a compra da medicação pelo período de 
quatro meses. REJEITARAM A PRELIMINAR E, NO MÉRITO, DERAM PARCIAL 
PROVIMENTO AO APELO. (Apelação Cível Nº 70014297790, Terceira Câmara Cível, 
Tribunal de Justiça do RS, Relator: Matilde Chabar Maia, Julgado em 26/10/2006).
Diante do exposto, nota-se que as agências executivas, sejam elas autarquias ou 
fundações, assumem nesse diapasão, uma categoria diferenciada, sobretudo quando se 
refere à autonomia de gestão, por estarem submetidas a um regime jurídico especial.
3.3 As Agências Reguladoras e o Modelo Norte-americano
A palavra Regulação tem origem inglesa “regulation”, e foram as mudanças no setor 
econômico responsáveis por esse diferencial, gerando assim um aumento no número de 
privatizações, com a transferência da atividade estatal para o setor privado. No entanto, o 
termo regulação pode ser associado às atividades das agências reguladoras, seja para a 
edição de normas e fiscalização, imposição de sanções, seja para atribuição de 
habilitações. Entretanto, para que haja uma compreensão nítida do contexto das 
Agências, até mesmo do ponto de vista histórico, é preciso destacar o fenômeno da 
Regulação que despontou no século XX, em específico na década de 1990, como uma 
nova expressão que trouxe mudanças para o mundo do Direito Administrativo. Com a 
regulação, outros vocábulos expressivos para o Direito foram surgindo, por exemplo, a 
privatização e a reforma do Estado.
Nos Estados Unidos, a Administração Pública se resume nas agências, diferentemente do
que existe no Brasil em que o Presidente da República, juntamente com os Ministros, 
detém a direção maior do Poder Público. Aliás, desde 1887, com a criação da “Interstate 
Commerce Comissions”, as agências reguladoras vêm sendo instituídas nos Estados 
Unidos. É importante ressaltar que durante o governo de Roosevelt foram criadas muitas 
agências, no período do “New Deal”, uma vez que se exigia da parte do poder estatal uma
posição mais forte nas áreas econômica e social. De acordo com o Presidente Roosevelt, 
as agências eram um instrumento para solucionar conflitos, pois assim o poder Executivo 
se tornaria mais forte perante o setor econômico, e com isso as questões não seriam 
apreciadas pelo poder Judiciário. 
De acordo com o modelo norte-americano, as agências somente podem ser criadas pelo 
Poder Legislativo, a participação do Executivo é meramente política, contudo a Suprema 
Corte Americana, de início, não concordou com tais delegações, declarando-as 
inconstitucionais em razão da ausência do Executivo nas decisões.
Por isso, em 1932 foi criado o “legislative veto”, ou seja, o veto legislativo, no qual houve 
algumas divergências quanto à participação do Congresso no problema das agências e, 
consequentemente, da intromissão do Legislativo no Poder Executivo.
Disto pode-se concluir que, as agências no modelo americano são uma matéria 
controvertida, que trouxe polêmicas e discussões para o cenário administrativo. Com a Lei
de Procedimentos Administrativos, Administrative Procedure Acta (APA), as agências 
dividiram-se em dois blocos: as agências executivas (executive agencies), nas quais o 
Presidente podia agir livremente, e a independente “regulatory agency or comissions”, 
onde as deliberações ficam a cargo do Congresso, sem nenhum poder para o Presidente.
Em virtude dessa divisão, é que a questão se torna discursiva, pois as agências 
indiretamente diminuíram o poder presidencial e sua interferência neste setor.
Um aspecto que levantou discussões sobre as agências nos Estados Unidos foi com 
relação à captura, no qual os dirigentes sobrepõem o setor regulado ao interesse público, 
deixando de lado uma das características mais marcantes das agências que é a 
autonomia. A quarentena é uma forma de mecanismo utilizado pela legislação para 
dificultar a captura, impedindo inclusive ao dirigente de atuar após o final do mandato, 
sendo imprescindível por parte deste que relate, por escrito, suas ações no setor 
regulado, bem como as reuniões feitas com os representantes.
Em princípio, constata-se que, nos dias de hoje, vem crescendo em ritmo acelerado o 
número de agências, tanto é assim que, pode-se dizer, já é um fenômeno mundial, em 
face da proliferação do modelo norte-americano, que na sua maior parte a Administração 
Pública se resume nas agências reguladoras.
No Brasil, esse aumento também é acentuado, sobretudo em razão do movimento de 
globalização, que influencia na propagação desses órgãos. É o que Di Pietro (2003) 
chama de “Agencificação”. Portanto, quanto às agências, o que mais atrai neste grupo da 
Administração Indireta, é a sua maior independência em relação ao Poder Executivo, 
além da sua função reguladora. Contudo, é interessante notar que não apenas agências, 
mas existem outras entidades com um nível de independência superior, como a Ordem 
dos Advogados do Brasil e as Universidades Públicas, ou mesmo entidades que admitem 
função reguladora como o Banco Central e o Conselho Monetário Nacional. No tocante ao
grupo de inovação das agências estão a Agência Nacional de Telecomunicações, Agência
Nacional do Petróleo e a Agência Nacional de Energia Elétrica, na qualidade de 
concessionárias e permissionárias de serviço público.
As autarquias universitárias, com a lei 5.540/68 responsável pela reformulação da 
Lei de Diretrizes e Bases - LDB, atribuíram a essas entidades a condição de 
autarquia de regime especial ou fundações. Ganharam força constitucional no art. 207 
da Constituição Federal, sob o respaldo da autonomia; atualmente, a nova LDB não 
menciona nada sobre esse aspecto, contudo, são revestidas por uma liberdade de agir 
maior do que as demais autarquias. A prova disso é que seu estatuto e regimento são 
elaborados pela própria universidade; além disso, outros dados comprovam sua 
autonomia, aliás, o STF já se pronunciou na Súmula 47, que diz: “Reitor de universidade 
não é livremente demissível pelo Presidente da República durante o prazo de sua 
investidura”.
As agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público, classificadas como 
autarquias e fundações, sob o regime especial, que intervém na economia a fim de 
prestar serviços públicos de qualidade sob o prisma do bem-estar social. Realizam 
atividades que seriam desempenhadas pelo Estado e o mesmo transfere tal dever em 
função da livre iniciativa, tudo a favor para suprir as exigências do interesse coletivo.
Entretanto, não podem deixar o vínculo com os princípios constitucionais que regem a 
Administração Pública. Em virtude da crescentemodernização do Estado administrativo, 
pode-se perceber um redirecionamento na prestação dos serviços públicos, gerando 
assim uma nova política adotada pelo Estado, no sentido de atribuir a certos órgãos 
regime de administração autônoma, sob o pilar da Descentralização. Esta nada mais é do 
que a transferência pelo Estado das atividades a terceiros, atividades que eram 
exclusivas do poder público, as quais foram sendo distribuídas a setores alheios às 
estruturas administrativas. Convém destacar:
A ação da regulação varia de acordo com o modelo do Estado que a desenvolve, 
intervencionista ou regulador, porém deve sempre ter em mente o mercado a ser 
regulado, os princípios da autonomia e da especialidade, a transição dos monopólios, e 
principalmente, o interesse público (CARVALHO, 2002, p. 54). Vale dizer que o princípio da 
especialidade norteia alguns pontos das agências, principalmente se for entidade da 
Administração Indireta, pois é a lei que atribui a matéria pertinente, ou seja, segundo a 
especialidade de cada ente.
De acordo com Di Pietro (2003), as agências reguladoras possuem dupla função: seja 
quando o Estado regula a atividade econômica, concedendo ao particular a prestação de 
serviços públicos e regula sua utilização, seja quando impõe as regras no exercício do 
poder de polícia administrativo. Na ótica de Coelho (2004, p. 60): “Por esse princípio, os 
entes estatais não podem abandonar, alterar ou modificar os objetivos para os quais 
foram constituídos: sempre atuarão vinculados e adstritos a seus fins ou a seus objetos 
sociais”.
A segunda dessas funções diz respeito ao poder de polícia, que sob o aparato da lei, 
confere limitações administrativas, com o intuito de fiscalizar e repreender qualquer 
atitude destoante da ordem social; é o que preveem a Agência Nacional de Vigilância 
Sanitária (ANVISA), a Agência Nacional de Saúde Pública Suplementar (ANS) e a 
Agência Nacional de Águas (ANA). Para Di Pietro (2003, p. 406): “Quanto às 
agências que atuam no exercício do poder de polícia, as atribuições são aquelas 
inerentes a esse poder, tais como as de normatizar a atividade (nos limites legais), 
fiscalizar o cumprimento das normas, aplicar sanções”.
A Agência Reguladora é um tópico na doutrina que ainda causa controvérsia, em relação 
à função reguladora que ela emana e justifica a razão de ser da agência. A ela está sendo
ofertado o poder de ditar normas com a mesma força de lei, pautado sob fundamentos 
indeterminados e desconhecidos pelo Direito Constitucional Brasileiro; primeiro porque as 
duas únicas agências que estão disciplinadas pela Constituição com caráter regulador e 
com função normativa são a ANATEL (Agência Nacional de Telecomunicações) e a ANP 
(Agência Nacional do Petróleo), como preza os artigos 21, XI e 177, §2º, III.
Por isso mesmo, a função normativa que exercem não pode, sob pena de 
inconstitucionalidade, ser maior do que a exercida por qualquer outro órgão 
administrativo ou entidade da Administração Indireta. Elas nem podem regular 
matéria não disciplinada em lei, porque os regulamentos autônomos não têm fundamento 
constitucional no direito brasileiro, nem podem regulamentar leis, porque essa 
competência é privativa do Chefe do Poder Executivo e, se pudesse ser delegada, essa 
delegação teria que ser feita pela autoridade que detém o poder regulamentar e não pelo 
legislador (DI PIETRO, 2003, p. 407).
Assim como o exercício do poder de polícia, as agências reguladoras devem ser previstas
por lei, em atendimento ao princípio da legalidade; por essa razão é que existem aquelas 
agências fundadas na concessão e permissão de serviço público, tais como: a ANATEL, 
ANP e a ANEEL, regidas por leis esparsas, baseadas na exploração de atividade 
econômica monopolizada.
Figueiredo (2004) tece algumas considerações sobre as agências ANATEL e a ANP, que 
merecem ser destacadas, visto que são aquelas legalmente previstas pelo texto 
constitucional. Assim, a lei 9.472/97 cuida da Agência Nacional de Telecomunicações, 
órgão vinculado ao Ministério das Comunicações; entretanto, a autora citada afirma que a 
dita lei apresenta inconstitucionalidades e contradições em seu conteúdo, como no art. 
22, onde é concedida ao Conselho Diretor a competência para aprovar as normas de 
licitação e contratação, no entanto, o texto constitucional não expressa nada sobre o 
assunto.
O regime especial endereçado à ANATEL serve para quebrar as amarras com a 
Administração Pública, no entanto, não podem fugir à função administrativa 
desempenhada por ela, independentemente de ser denominada de agência. Isso fica 
evidenciado no art. 59 da lei 9.472/97, quando contrata pessoal especializado para 
realizar atividades de sua competência, diferenciando-se da entidade autárquica.
Já a Agência Nacional do Petróleo (ANP) foi criada pela lei 9.478/97 e modificada 
algumas vezes por outras leis, a última foi a lei 10.453/02; porém, existem outras 
agências reguladoras que não estão previstas na Constituição, como é o caso da Agência
Nacional de Energia Elétrica (ANEEL). Segue jurisprudência do Tribunal de Justiça do Rio
Grande do Sul:
EMENTA: CONSUMIDOR. ENERGIA ELÉTRICA. CÁLCULO DE RECUPERAÇÃO DE 
CONSUMO EM VIRTUDE DE IRREGULARIDADES CONSTATADAS NO MEDIDOR. 
Decisão judicial que reduziu um pouco o valor decorrente do cálculo de recuperação, 
impondo à concessionária a cobrança parcelada do mesmo. Justiça e equidade como 
parâmetro, nos termos do art. 6º da Lei nº 9.099/95. Ausência de nulidade da sentença, 
que decidiu em conformidade com a jurisprudência remansosa das Turmas na matéria 
recorrente, a qual exclui rubricas consideradas abusivas ou que impingem excessiva 
onerosidade ao consumidor. Observa-se, por fim, que as agências reguladoras não 
podem se sobrepor aos princípios do CODECON. Inviável ao autor pretender a 
modificação do julgado em sede de contrarrazões recursais. Demais argumentos de 
recurso que não superam os fundamentos da sentença. NEGADO PROVIMENTO AO 
RECURSO. (Recurso Cível Nº 71001083427, Segunda Turma Recursal Cível, Turmas 
Recursais, Relator: Mylene Maria Michel, Julgado em 20/12/2006).
3.4 O Regime Especial das Agências
Com a Reforma Administrativa, tanto as agências executivas, citadas anteriormente, 
quanto às agências reguladoras, como é sabido, diferenciam-se das demais, por 
apresentarem privilégios, um dos quais se refere ao modo de licitar; fogem às normas de 
licitação, previstas em lei (8.666/93). Razão esta que levou à criação de novas figuras no 
processo licitatório, isto é, o “pregão” e a “consulta”, as quais surgiram inicialmente no art.
54 da lei da ANATEL (lei nº 9.472/97).
Pregão é a modalidade de licitação para aquisição de bens e serviços comuns, 
qualquer que seja o valor estimado da contratação, em que a disputa pelo fornecimento é 
feita por meio de propostas e lances em sessão pública (DI PIETRO, 2003, p. 329).
O pregão era apenas realizado pela União, porém, a medida provisória 2.182/01, 
autorizadora de tal restrição, foi considerada inconstitucional; a lei 10.520/02 superou 
essa determinação e hoje tem uma maior abrangência na sua aplicação. O decreto 
3.555/2000 estendeu o pregão aos demais órgãos da Administração Direta e 
Indireta.
No caso da ANATEL, a lei de licitação impõe que para a contratação de obras e serviços 
de engenharia, é obrigatória a observância às normas pertinentes a licitação e 
contratação para a Administração Pública; não se encaixando nesta espécie de contrato, 
pode-se utilizar o “pregão” (lei 10.520/02) e a “consulta” acima mencionados.
A doutrina até hoje não elaborou um conceito sobre o que seja consulta, porém, sabe-se 
que a mesma é destinada nos casos em que não seja possível o pregão.
De acordo com Rolim (2005), em artigo publicado, a lei que regulamenta a ANATEL, Lei 
Geral de Telecomunicações (lei nº. 9.427/97), já foi alvo de discussões porpartidos 
políticos, tais como o Partido Comunista do Brasil e o Partido dos Trabalhadores, que 
ingressaram no Supremo Tribunal Federal uma Ação Direta de Inconstitucionalidade, a fim
de retirar a eficácia de parte do texto da lei, especialmente nos artigos 54 e 55 a 58. O 
Supremo Tribunal Federal decidiu pela constitucionalidade da lei em face dos artigos 
supra, considerando o pregão e a consulta como modalidades legais de licitação.
Art. 54 – A contratação de obras e serviços de engenharia civil está sujeita ao 
procedimento das licitações previsto em lei geral para a Administração Pública.
Parágrafo único. Para os casos não previstos no caput, a Agência poderá utilizar 
procedimentos próprios de contratação, nas modalidades de consulta e pregão.
A introdução de novas modalidades de licitação pela Agência Nacional de 
Telecomunicações não deixa de ser um aspecto positivo para os serviços da 
Administração Pública; na visão de Rolim (2005), a criação do pregão e da consulta pela 
lei 9.427/97 decorrente da emenda constitucional nº. 08/95, trata de matéria específica e 
não atinge a lei 8.666/93.
Para Mello (2004), a licitação é uma forma de melhorar a qualidade dos serviços 
ofertados pelos órgãos, tanto é que a Constituição prevê, no art. 22, XXVII, lugar 
privilegiado ao tema, inclusive com legislação específica. Acontece que a criação dessas 
agências tidas como “especiais” serviu para mascarar a atividade administrativa que é da 
competência destas, destoando assim, das normas constitucionais, sob a égide do art. 
37, XXI, CF, e também dos princípios que regem a Administração Pública.
Além dessa questão envolvendo a licitação nas agências, existe um outro assunto 
também considerado bastante discursivo e que afronta os preceitos constitucionais; tal 
tópico abrange a ANP, ANVISA, ANA, ANEEL, nas quais em suas legislações autorizam a 
admissão de pessoal técnico, sem concurso público, em caráter temporário por até 3 
anos. Ocorre que, aceitando essa brecha nas legislações específicas, invade o terreno 
constitucional, precisamente o art. 37, II, Constituição Federal:
II – A investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em 
concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a 
complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações
para cargo em comissão, declarado em lei de livre nomeação e exoneração (VADE MECUM 
ACADÊMICO-FORENSE, 2006, p. 51).
Como se vê, embora essa contratação contrarie o inciso supracitado, no caso das 
Agências Reguladoras, elas entendem estarem pautadas no inciso IX do mesmo artigo da
Constituição Federal; todavia, Mello (2004) afirma que, a partir do momento que essa 
admissão é temporária, não há porque falar num prazo de 36 meses, prazo este muito 
longo, sendo inconcebível tanto tempo para aplicar um concurso público.
Em virtude disso, percebe-se que essa admissão de pessoas sem concurso é mais uma 
forma de burlar o art. 37, II, Constituição Federal. Mello (2004, p. 167) destaca:
“Se tal despautério já não bastasse, foi ainda ampliado pela citada Lei 9.986, de 
18.7.2000, cujo art. 26 estabeleceu: ‘As agências reguladoras já instaladas poderão, em 
caráter excepcional, prorrogar os contratos de trabalho temporários em vigor, pelo prazo 
máximo de vinte e quatro meses, além daqueles previstos na legislação vigente, a partir 
do vencimento de cada contrato de trabalho. Entretanto, as agências reguladoras, embora
exalem uma certa independência, não podem fugir aos preceitos do Regime 
Constitucional Brasileiro, uma vez que a independência para com o Poder Judiciário e o 
Poder Legislativo quase não existe, em ambos os limites lhes são aplicados pela lei, 
quaisquer atos praticados pelas agências podem ser apreciados por tais poderes; estão 
sujeitas inclusive ao controle do Congresso Nacional, com fulcro no artigo 49, X, da 
Constituição Federal e do Tribunal de Contas no artigo 70 da Lei Maior.
Desta forma, pode-se dizer que independência maior existe com relação ao Poder 
Executivo, mesmo assim com disposições de limites, variando caso a caso. É pertinente 
ressaltar que embora as agências sejam tratadas pela lei como autarquias de regime 
especial, elas gozam de privilégios idênticos às demais autarquias: possuem autonomia 
administrativa, ou seja, suas decisões são de cunho decisivo perante a Administração 
Pública Direta, não cabendo inclusive recurso; possuem autonomia financeira; têm poder 
de regulamentação, e seus dirigentes possuem estabilidade, mediante mandato fixo, 
óbvio que sob o liame do artigo supramencionado da Constituição Federal. Tendo em 
vista tais privilégios, é oportuno demonstrar a forma como é feita a nomeação dos 
dirigentes das agências, que como informado acima, gozam de estabilidade, segundo 
preceituam os arts. 5º, 6º e 9º da lei 9.986/00. Por essa legislação os cargos da diretoria 
foram qualificados a cargos comissionados de direção, com a vantagem de que, se 
demitidos, sejam submetidos a um procedimento formal e motivado, ou seja, uma 
demissão fundamentada. Assim, a escolha e nomeação são feitas pelo Presidente da 
República, após aprovação do Senado Federal; entretanto, possuem mandato fixo com 
prazo determinado; apesar disso, não podem ser exonerados discricionariamente. 
Caso ocorra algo que favoreça a perda do cargo antes do término do prazo, ficam 
vinculados ao processo administrativo disciplinar. Interessante notar que o Supremo 
Tribunal Federal levou questão a julgamento no sentido de decidir se seria ou não 
possível limitar o poder do Presidente de exonerar cargo não proveniente de concurso. De
início, o Pretório Excelso entendeu que seria inconstitucional, com fulcro na Súmula 25 
sob o regime da Constituição Federal de 1946; porém no regime em vigor, decidiu por 
constitucional, desde que a demissão seja motivada, de acordo com a ADIN 1.949-0 .
Vale salientar a opinião de Figueiredo (2004, p. 146): Acreditamos que, se não houver 
empeço constitucional, tal seja, a atribuição à agência de competências que não lhe 
possam ser outorgadas, não parece que seja atentatório à independência dos poderes 
limitar a atuação do Chefe do Executivo, obstando-lhe a possibilidade de fazer e desfazer 
a seu talante. Até seria muito salutar para que não houvesse troca de favores, mas sim, 
total independência.
Do ponto de vista de Mello (2004), apesar das agências gozarem de um regime especial, 
nomenclatura esta que não diz nada ao nível de Direito, somente possuem uma 
autonomia mais acentuada do que as demais autarquias e fundações. O único foco 
relevante deste regime diz respeito à investidura e mandato fixo dos dirigentes destes 
órgãos. Todavia, é bom salientar que, apesar desses dirigentes terem alguns privilégios, 
cumpre acentuar que seus mandatos só se operam dentro do período governamental em 
que foram nomeados; com um novo Governo, eles podem ser exonerados.
Quanto à arbitragem (lei 9.307/96) no âmbito das agências, pode-se dizer que elas não 
possuem, visto que arbitrar tem como enfoque solucionar pendências entre os 
concessionários e os usuários, se houver dispositivo legal que o assegure.
Para as agências, esse poder não lhes é autorizado, seja o Poder Público federal, 
estadual ou municipal. O máximo permitido a elas é contornar controvérsias que 
porventura existam entre as próprias empresas concessionárias.
A competência regulamentar diz respeito às relações de serviço entre prestadores e 
concessionários, assim, diferentemente do que ocorre com as agências norte-americanas,
o Direito Brasileiro só cria e extingue obrigações mediante lei; logo, a lei não confere às 
agências brasileiras o papel normatizador, muito menos o poder complementar que é de 
alçada exclusiva do Presidente. Coelho (2004b, p.94) aponta, de maneira geral, as 
funções destinadas às Agências:
A elas compete, em arremate,exercer as funções que o Poder concedente exerce nos 
controles de concessão ou permissão ou atos de autorização, regulando os serviços, 
traçando os parâmetros dos contratos, aplicar sanções, intervir nas empresas 
concessionárias, encampar o serviço público, decidir o valor da tarifa, seu reajuste e 
revisão e, finalmente, em face do princípio da eficiência, zelar pela boa prestação do 
serviço público, inclusive instituindo ouvidorias para que o usuário tenha canais 
institucionais onde possa manifestar seu desagrado, fazer denúncias e reclamações. 
A doutrina traz diferenciações sobre o poder regulador e a competência regulamentar, que
na visão do autor não se confundem, pois, o poder regulador é aquele exclusivo do 
Presidente da República, com base no art. 84, IV da Constituição Federal.
4 APLICAÇÃO DO PODER DE POLÍCIA SOBRE AS TAXAS
4.1 Noções sobre Taxas
Em decorrência da extensão do tema poder de polícia, cumpre ressaltar sua incidência no
Direito Tributário e Financeiro, pois está presente no dia-a-dia das pessoas, quando do 
pagamento das taxas públicas, principalmente na forma como são exigíveis a título de 
tributação no país.
Como dito anteriormente, o conceito do poder de polícia adquiriu contexto legal a partir do
Código Tributário Nacional, mais específico no artigo 78, parágrafo único. Assim, parece 
prudente pensar como ponto de partida que o Direito Tributário mantém íntima relação 
com o Direito Administrativo, assim compreendido por estar atrelado pela arrecadação 
dos tributos, pela fiscalização e funcionamento dos órgãos arrecadadores, e pelas 
obrigações dos contribuintes.
A referência feita pela doutrina estrangeira sobre as taxas teve início com Adam Smith, 
apontado como o primeiro a distinguir taxas (fees) de impostos. Esse fato foi relevante 
para a formação da teoria das taxas, ganhando forças no século XIX, sendo expandida 
uma noção desse tributo que até nos dias de hoje os autores clássicos e modernos 
aceitam, que é um fim especial de ordem pública a ser realizado.
Inserido ao conceito de taxa, na visão de Machado (2003, p. 401), é visível a presença do 
poder de polícia: “Taxa, em síntese, é espécie de tributo cujo fato gerador é o exercício 
regular do poder de polícia, ou o serviço público, prestado ou posto à disposição do 
contribuinte”.
Contudo, o autor supra esclarece que a definição do Código Tributário Nacional, a 
respeito do poder de polícia, nada mais é que uma atividade de polícia, exercida mediante
o poder autorizador conferido ao Estado. Em outras palavras, o poder de polícia é um 
poder do Estado. Baleeiro (2001) prefere dizer taxa sobre serviço, visto que o poder de 
polícia é na verdade, uma espécie de serviço púbico.
Observe o explicitado por Moraes (apud PAULSEN, 2002, p. 569):
Com base no poder de polícia utilizado, o Estado exerce uma atividade estatal 
manifestadora desse poder: fiscaliza, controla, vistoria, inspeciona, licencia, etc. Tal 
atividade estatal (em razão do exercício do poder de polícia) é que será custeada pela 
taxa. Caso contrário, não há o que justifique uma despesa e a respectiva receita tributária 
[...] Inexistirá o que é essencial para a existência da taxa, certa atividade estatal dirigida 
ao contribuinte.
Cabe destacar que as taxas se revelam de modo diverso dos preços públicos, em virtude 
do seu caráter compulsório e por necessitar de prévia autorização orçamentária, segundo 
já reforçou a Súmula 545 do Supremo Tribunal Federal, utilizando com bases nos 
princípios da anualidade e da legalidade. Machado (2003, p. 410) acentua:
À liberdade que tem o Poder Público na fixação do preço público corresponde a liberdade 
do cidadão de utilizar, ou não, o serviço correspondente. Se o cidadão não tem essa 
liberdade, o Poder Público deve estar igualmente limitado pela ordem jurídica no 
pertinente aos critérios para fixação do valor a ser cobrado, que será um tributo.
Assim, se a atividade estatal está atrelada ao Estado, esta receita corresponde uma taxa; 
caso adentre ao setor privado, corresponde a um preço e, sobressaindo a dúvida pode a 
lei considerar a receita como taxa ou preço; contudo, é preciso saber que, para definir 
taxa de preço público há de sempre verificar a compulsoriedade para a primeira, e a 
facultatividade para o segundo. A taxa, conforme o art. 3º do Código Tributário Nacional, é
um tributo compulsório que está vinculado a um regime jurídico tributário, portanto, não 
condiz com o ordenamento brasileiro aplicar uma taxa facultativa.
4.2 Fato Gerador e Poder de Polícia
As taxas têm seu fato gerador direcionado a uma atividade estatal específica, logo, é um 
tributo vinculado. Podem ser cobradas por todos os entes da Federação, como também 
se diferenciam dos demais impostos por não terem a mesma base de cálculo ou o mesmo
fato gerador, conforme art. 145, §2º da Constituição Federal, e parágrafo único do art. 77 
do Código Tributário Nacional; neste sentido são classificadas as taxas pelo exercício 
regular do poder de polícia ou pela prestação de um serviço público específico e divisível. 
Coêlho (2002, p. 536) admite que: “A taxa não pode ter base de cálculo nem fato gerador 
de imposto, pelo simples argumento de ser a taxa a medida de um agir estatal: serviço 
público específico prestado ao contribuinte”.
Tem-se, portanto, que o fato gerador da taxa envolve sempre os conceitos de poder de 
polícia e de serviço público, que se situam no âmbito do Direito Administrativo. Aliás, não 
poderia mesmo ser de outro modo, pois ao Direito Administrativo cabe o disciplinamento 
das atividades estatais, e não há dúvida de que tanto o exercício do poder de polícia 
como o serviço público, constituem atividades tipicamente estatais (MACHADO, 2003, p. 
401).
Segue entendimento do Superior Tribunal de Justiça a respeito do fato gerador das taxas:
EMENTA: EXECUÇÃO FISCAL - TAXAS DE LIMPEZA - FATO GERADOR.
As Taxas têm de Fato Gerador. O Exercício Regular do Poder de Polícia, ou a utilização, 
efetiva ou potencial de serviço público específico e divisível, prestado ao Contribuinte ou 
posto à sua disposição. A Recorrente está sujeita às Taxas de conservação de ruas e 
logradouros públicos e de Limpeza - Coleta de Lixo, porque ela usufrui os serviços de 
Conservação e Limpeza, Inclusive Coleta de lixo. Recurso Provido. Ministro Garcia Vieira.
Julgado em 02/12/1992 pelo Superior Tribunal de Justiça.
Tendo em vista esta consideração, é perceptível a relação mantida entre o Direito 
Administrativo e o Direito Tributário, visto que apesar das taxas serem matéria de ordem 
tributária, de alçada do Código Tributário Nacional, cumpre verificar que a ênfase maior se
situa no desdobramento das taxas sob os ângulos do poder de polícia e do serviço 
público, recepcionados pelo Direito Administrativo. Logo, ambos estão interligados pelo 
laço do interesse público e da manutenção da ordem social. No que diz respeito à base 
de cálculo, Baleeiro (2001, p. 551) expõe:
Base de cálculo de um tributo é a ordem de grandeza que, posta na consequência da 
norma criadora do tributo, presta-se a mensurar o fato descrito na hipótese, possibilitando 
a quantificação do descer tributário, sua graduação proporcional à capacidade contributiva
do sujeito passivo e a definição da espécie tributária. Sob essa ótica, é notório que o 
poder de polícia não deve passar despercebido desta relação, visto que todos os fins 
propostos pelo Direito Tributário têm como fonte o interesse público e, para alcançá-lo, é 
necessária a sujeição do direito individual ao coletivo.
Artigo 145, CF/88: A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão 
instituir os seguintes tributos:
II: taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, 
de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou postos à sua 
disposição.
Por ser um tributo