Aula 04 (4)

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Olá, 
Bom dia. Hoje o tema é especial. Um dos mais
cobrados pelo CESPE. Vamos estudar o seguinte: 
Aula 04: 3 Atos administrativos. 3.1 Conceitos,
requisitos, elementos, pressupostos e classificação. 3.2
Fato e ato administrativo. 3.3 Atos administrativos em
espécie. 3.4 Parecer: responsabilidade do emissor do
parecer. 3.5 O silêncio no direito administrativo. 3.6
Cassação. 3.7 Revogação e anulação. 3.10 Fatos da
administração pública: atos da administração pública e
fatos administrativos. 3.11 Formação do ato
administrativo: elementos, procedimento
administrativo. 3.12 Validade, eficácia e
autoexecutoriedade do ato administrativo. 3.13 Atos
administrativos simples, complexos e compostos. 3.14
Atos administrativos unilaterais, bilaterais e
multilaterais. 3.15 Atos administrativos gerais e
individuais. 3.16 Atos administrativos vinculados e
discricionários. 3.17 Mérito do ato administrativo,
discricionariedade. 3.18 Ato administrativo inexistente. 
3.19 Teoria das nulidades no direito administrativo. 
3.20 Atos administrativos nulos e anuláveis. 3.21 Vícios
do ato administrativo. 3.22 Teoria dos motivos
determinantes. 3.23 Revogação, anulação e
convalidação do ato administrativo. 
Então, vamos à teoria e depois às questões. 
A teoria do ato administrativo talvez seja um dos
pontos mais importantes do estudo do Direito Administrativo. Assim,
devemos, inicialmente, entender o que é o ato administrativo e, para
tanto, necessário compreender como se dá seu surgimento. 
Observe que no mundo há diversos fatos que 
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consubstanciam a realização de coisas, tal como andar, falar, chover,
um raio, um aperto de mão etc, ou seja, alguns fatos surgem de
condutas humanas e outros, independentemente dessa. 
Nesse universo, nem todos os fatos interessam ao
Direito. Somente será objeto de atenção os que tenham implicação
jurídica, ou seja, os fatos mais importantes, aos quais se atribuem
algum efeito ou consequência no âmbito do Direito, de modo a fazer
surgir, extinguir, modificar ou alterar direitos ou obrigações. 
Assim, somente interessam os fatos que têm reflexo na
ordem jurídica, denominando-se fatos jurídicos. 
Para o Prof. Celso Antônio Bandeira de Mello fato
jurídico é “qualquer acontecimento a que o Direito imputa e 
enquanto imputa efeitos jurídicos. O fato jurídico, portanto, pode
ser um evento material ou uma conduta humana, voluntária ou
involuntária, preordenada ou não a interferir na ordem jurídica”. 
Com efeito, em relação aos fatos interessa-nos aqueles
que têm alguma influência no cotidiano da Administração Pública, ou
seja, os denominados fatos administrativos. Estes são
considerados, em sentido amplo, como toda atividade material
que tem, por objetivo, efeitos práticos no interesse da
Administração Pública. 
Dessa forma, os fatos administrativos podem ser
voluntários ou naturais. São voluntários quando traduzem
providências desejadas pela Administração, através de sua
manifestação volitiva ou por condutas administrativas que refletem
ações ou comportamentos administrativos. São naturais quando se
originam de eventos da natureza que refletem na órbita
administrativa. 
Podemos dizer, então, que os fatos administrativos
ou decorrem de atos administrativos ou surgem de eventos
naturais. Neste caso teríamos, por exemplo, a morte de um servidor.
Naquele, a execução material do ato administrativo (exemplo: a 
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derrubada de construção irregular decorrente de uma determinação
administrativa). 
É de se mencionar que, para a Profa. Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, os fatos que ocorrem no âmbito da Administração,
mas não têm qualquer efeito jurídico, são fatos da Administração,
e a realização material de certas condutas pela Administração estaria
englobada dentre os atos da Administração, sendo fato
administrativo apenas aqueles que decorrem de eventos naturais e
tenha consequências ou produzem efeitos jurídicos no âmbito do
Direito Administrativo. 
Assim, conforme lição da ilustre professora, os atos da
Administração seria gênero, que teria as seguintes espécies: 
a) os atos de direito privado; 
b) os atos materiais da administração; 
c) atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor; 
d) os atos políticos; 
e) os contratos; 
f) os atos normativos; e, 
g) os atos administrativos propriamente ditos. 
O Prof. Bandeira de Mello, por outro lado, entende que
dentre os atos da Administração teremos os atos regidos pelo
direito privado, atos materiais (cirurgia, pavimentação de rua
etc) e atos políticos ou de governo. 
De todo modo, é preciso esclarecer que nem todo ato
praticado pela Administração é tido como ato administrativo,
alguns são atos da Administração, cuja expressão representa toda
atividade, jurídica ou não jurídica, que tem nascimento a partir da
Administração Pública, consoante dicção de Cretella Júnior. 
Por isso, nem todos os atos praticados pela
Administração se caracterizam como atos administrativos, alguns, por
exemplo, são considerados atos privados, tal como a assinatura de
um cheque, o pagamento de uma fatura de telefone, a locação de um 
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imóvel, visto que são atos regidos por regras de direito privado. 
Dessa forma, conforme conceitua Hely Lopes Meirelles,
ato administrativo é “toda manifestação unilateral de vontade
da Administração Pública que, agindo nessa qualidade, tenha
por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar,
extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos
administrados ou a si própria”. 
Nesse sentido, arremata Vicente Paulo e Marcelo
Alexandrino, esclarecendo que “o ato administrativo é uma 
manifestação de vontade, de conteúdo jurídico, da
Administração Pública; o fato administrativo, por seu turno,
não é provido de conteúdo jurídico, não tem por escopo a
produção de efeitos jurídicos; configura a realização material,
a execução prática de uma decisão ou determinação da
Administração”. 
Devemos observar, ainda, que o Poder Judiciário e o
Poder Legislativo, no exercício de suas funções típicas, não praticam
atos administrativos, ou seja, praticam atos judiciais e legislativos,
respectivamente. 
Silêncio Administrativo 
Questão interesse diz respeito ao silêncio
administrativo, ou seja, a inércia, a omissão da Administração pode
ser considerada um ato ou é um fato administrativo? 
Para o Prof. Bandeira de Mello as omissões da
Administração Pública, ou seja, o silêncio da Administração,
não se enquadra como ato administrativo, sendo, portanto,
um fato administrativo, conforme adverte: 
[...] 
Na verdade, o silêncio não é ato jurídico. Por isto,
evidentemente, não pode ser ato administrativo. Este é
uma declaração jurídica. Quem se absteve de declarar, 
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pois, silenciou, não declarou nada e por isto não
praticou ato administrativo algum. Tal omissão é um
‘fato jurídico’ e, in casu, um ‘fato jurídico 
administrativo’.[...] 
Também o Prof. Carvalho Filho entende que “o silêncio 
não revela a prática de ato administrativo, eis que inexiste
manifestação formal de vontade; não há, pois, qualquer
declaração do agente sobre sua conduta. Ocorre, isto, sim um
fato jurídico administrativo que, por isso mesmo, há de
produzir efeitos na ordem jurídica”. 
Contudo, deve-se observar que há divergência na
doutrina acerca desse ponto. Para a profa. Di Pietro “até mesmo o 
silêncio pode significar forma de manifestação de vontade,
quando a lei assim o prevê; normalmente ocorre quando a lei
fixa um prazo, findo o qual o silêncio da administração
significa concordância ou discordância”. 
Atributos 
O ato administrativo tem características especiais, que
as denominamos de atributos do ato administrativo. Assim, na visão
clássica, teríamos: a presunção de legalidade, a
autoexecutoriedade e a imperatividade. Contudo, atualmente,
temos destacado os seguintes atributos: 
P resunção de legitimidade e veracidade
A utoexecutoriedade
T Ipicidade
I mperatividade 
A presunção de legitimidade e veracidade é o
atributo segundo o qual todo ato administrativo é proferido de acordo
com o ordenamento jurídico (legalidade) e são seus fundamentos
verdadeiros. Trata-se de presunção relativa (iuris tantum), ou seja,
admite-se prova em contrário. 
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Tal atributo é que permite a imediata execução dos atos
administrativos, ainda que defeituosos ou inválidos, enquanto não
pronunciada sua nulidade. 
A imperatividade, também denominada por alguns de
coercibilidade, é a possibilidade que tem a Administração de criar
obrigações ou impor restrições, unilateralmente, aos administrados.
Decorre do chamado poder extroverso do Estado, ou seja, poder de
restringir direitos ou criar obrigações para particulares. 
Com efeito, podemos constatar que esse atributo
somente estará presente nos atos administrativos que criem
obrigações ou restrições (atos de polícia, por exemplo), não estando
em outros atos (emissão de certidão), por não criarem qualquer
obrigação. 
A autoexecutoriedade é o poder que tem a
Administração de imediata e diretamente, executar seus atos,
independentemente de ordem judicial. Pode-se dividir tal atributo em
exigibilidade e executoriedade. 
A exigibilidade seria a obrigação do particular em
cumprir as determinações da Administração (coerção indireta) e a
executoriedade seria o poder de a Administração fazer o particular
cumprir suas obrigações e em caso de não cumprimento ela mesma
adotar as medidas inerentes ao cumprimento do ato (coerção direta). 
Assim, por exemplo, a multa administrativa não goza
de executoriedade, na medida em que a administração não pode se
valer de sua força para adentrar a esfera de patrimônio do
administrado para receber o referido valor. No entanto, é exigível,
isso porque pode obrigar o administrado a cumpri-la por meios
indiretos, tal como bloqueio de documento de veículo, por exemplo. 
Por fim, tipicidade que é o atributo no qual o ato
administrativo deve corresponder às figuras estabelecidas
previamente no ordenamento jurídico, ou seja, o ato deve estar 
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tipificado, deve constar na lei como apto a produzir determinados
efeitos. 
Planos: Perfeição, Validade e Eficácia 
Todos os atos jurídicos podem ser analisados sobre três
planos. O plano da validade, o plano da eficácia e o plano da
perfeição. 
É perfeito o ato administrativo quando ele completa
seu ciclo de formação, ou seja, quando completa todo o procedimento
para sua emanação. 
É válido quando produzido de acordo com os ditames
normativos. 
Enfim, é eficaz quando disponível para produção de
seus efeitos, ou seja, quando independe de qualquer evento ou
condição. 
Eficaz
Válido 
Ineficaz 
Perfeito 
Eficaz
Inválido 
Ineficaz 
Com efeito, é possível que o ato seja perfeito, inválido
e eficaz, ou seja, que completo seu procedimento, tenha sido
projetado com burla ao comando normativo, porém apto a produzir
efeitos. Ex.: um servidor que fora nomeado para um cargo público,
muito embora tenha sido aprovado no certame por meio de fraude. 
Poderá ser perfeito, válido, ineficaz, ou seja, quando
completo seu ciclo e em conformidade com as exigências normativas,
sendo que não produz efeitos por não ter alcançado a condição ou
termo para iniciar a produção de seus efeitos. 
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Exemplo disso é a designação de servidor para ocupar o
cargo comissionado de assessor, a partir da vacância do cargo pelo
servidor Y no dia 31/12/2009, ou seja, o ato somente produzirá seus
efeitos com o advento do termo (termo é evento futuro e certo), ou,
em outro exemplo, fica exonerado o servidor da função quando for
promovido por merecimento. Veja que não se sabe quando será o
servidor promovido, portanto se trata de uma condição (condição é
evento futuro e incerto). 
Pode, ainda, o ato ser perfeito, inválido e ineficaz,
quando o ato, em que pese estar completo seu procedimento, ele não
fora emanado segundo as orientações normativas e também não está
apto à produção de efeitos, por depender de termo ou condição. 
Não devemos, portanto, confundir perfeição, validade e
eficácia, na medida em que estaremos em planos distintos de
avaliação do ato. 
Ademais, o ato administrativo é pendente quando,
muito embora seja perfeito, ainda não produz seus efeitos, isso
porque está sujeito a condição ou termo. Condição é evento futuro e
incerto. Termo é evento futuro e certo. Portanto, o ato pendente é ato
perfeito. 
Há ainda os atos denominados consumados, ou seja, é
aqueles que já produziram todos os seus efeitos. 
Requisitos ou Elementos 
Com base na Lei nº 4.717/65 (Lei de Ação Popular) é
possível extrair os requisitos ou elementos do ato administrativo,
sendo: Competência, Finalidade, Forma, Motivo e Objeto. 
a) Competência 
Competência é o poder conferido por lei a um
determinado agente público para desempenho de certas atribuições. 
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A competência sempre decorre de lei, sendo portanto
um dever seu exercício, ou seja, dever-poder, visto que o agente
não cabe escolher exercitá-la ou não, devendo atuar sempre e
quando for determinado por lei. 
Diante disso, podemos dizer que a competência possui
as seguintes características: 
 Seu exercício é obrigatório (dever-poder) 
 É irrenunciável, não se admite que o agente renuncie,
abdique, ou seja, abra mão de sua competência. 
 É intransferível, ou seja, não poderá o agente público
transferir para outrem o que lhe fora conferido por lei. 
 É inderrogável, ou seja, não se modifica pela vontade
do agente, da Administração ou de terceiros. Somente a
lei pode modificá-la. 
 É imprescritível, significando dizer que não importa em
perda de sua competência o simples fato de não tê-la
exercido, o agente público por certo período. 
Nestes termos dispõe o art. 11 da Lei nº 9.784/99 (Lei
do Processo Administrativo) que “a competência é irrenunciável e se 
exerce pelos órgãos administrativos a que foi atribuída como própria,
salvo os casos de delegação e avocação legalmente admitidos”. 
Todavia,é possível ao agente público delegar, parcial e
temporariamente, suas atribuições, se e quando a lei permitir, de
modo que nesta situação ele poderá revogar a delegação a
qualquer tempo, não se tratando, portanto, de renúncia ou
transferência de sua competência. 
Delegação é a transmissão de poderes para que
outrem realize certos atos pelo agente delegante. E, avocar é
chamar para si certos poderes de outro agente. 
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Com efeito, não é vedada a delegação e avocação de
competências. Todavia, deverão ser exercidas nos limites e termos
permitidos por lei. 
Assim, devemos observar que a regra é a
possibilidade de delegação, conforme dispõe a Lei nº 9.784/99, na
medida em que, conforme estabelece o art. 13, somente é vedada a
delegação de: a) edição de atos de caráter normativo; b) a
decisão de recursos administrativos; c) as matérias de
competências exclusivas do órgão ou autoridade. 
Diante disso, pode-se concluir que a delegação pode
ocorrer quando: a) não existir impedimento legal; b) houver
conveniência administrativa em razão de circunstâncias de índole
técnica, social, econômica, jurídica ou territorial. Não poderá, no
entanto, ser total, deve ser apenas de parcela da competência e tem
que ser temporária, ou seja, feita por prazo determinado. 
É importante mencionar que a delegação poderá ser
feita para órgão ou agentes que estejam subordinados à autoridade
delegante, como também poderá ser feita quando não exista
subordinação hierárquica. Significa dizer que o delegado, ou seja,
aquele que recebe a delegação, órgão ou agente, não precisa ser
necessariamente subordinado ao delegante. 
O ato de delegação, conforme determina a Lei, deverá
conter a matéria e os poderes transferidos, os limites da atuação do
delegado, a duração e os objetivos da delegação e o recurso cabível,
podendo conter ressalva de exercício de atribuições delegada. 
Assim, os atos praticados pelo delegado, no exercício
da delegação, deverão constar tal fato, ou seja, que age na qualidade
de delegado, de modo que os atos que praticar nessa condição
deverão ser considerados editados pelo delegado. 
Por fim, o ato de delegação poderá a qualquer
momento ser revogado pelo delegante, devendo, tanto este ato 
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como o da própria delegação ser publicado no meio oficial. 
A avocação, por outro lado, é a possibilidade de um
superior hierárquico chamar para si o exercício, temporário e
excepcional, de parte de competências conferidas a um subordinado. 
Portanto, é sempre temporária e se dará por motivos
relevantes devidamente justificados, não podendo ocorrer quando se
tratar de competência exclusiva do subordinado. 
Dessa forma, a Lei nº 4.417/65 (Lei de Ação Popular –
LAP) diz que são nulos os atos praticados com vício de
incompetência, e que a incompetência caracteriza-se quando o
ato não se incluir nas atribuições legais. 
Com efeito, quando tratamos de competência, somos
levados a verificar o denominado abuso de poder, ou seja, o uso
anormal do poder. 
O uso do poder é a utilização normal das prerrogativas
públicas, abuso de poder é, conforme lição de José dos Santos
Carvalho Filho “a conduta ilegítima do administrador, quando atua
fora dos objetivos expressa e implicitamente traçados na lei”. 
Diante disso, podemos perceber duas formas de vício
quanto ao uso do poder, sendo o excesso de poder e o desvio de
poder (desvio de finalidade). 
Ocorre o excesso de poder quando o agente atua fora
ou além dos limites da competência que lhe foi atribuída. O desvio
de poder ou de finalidade ocorre quando o agente, muito embora
seja competente, atua em descompasso com a finalidade
estabelecida em lei para a prática de certo ato. 
Como disse, o desvio de poder também é conhecido
como desvio de finalidade, ou seja, conduta do agente público que dá
finalidade ao ato administrativo diverso daquela prevista na lei.
Exemplo do superior que, no sentido de punir, perseguir, o 
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subordinado, remove-o para comarca distinta da sua sede. 
Tanto quando há excesso de poder ou desvio de poder,
diz-se que houve abuso de poder. Assim, agindo o agente, comete
ato ilícito administrativo (além de ilícito penal, Lei nº 4.898/65), visto
que o abuso de poder afronta o princípio da legalidade, sujeitando-se,
portanto, ao controle administrativo (autotutela) ou judicial
(mandado de segurança, por exemplo). 
Ademais, podemos citar outros vícios relacionados à
competência, tal como a chamada usurpação de poder ou de
função e o exercício da função de fato. 
A usurpação de função acontece quando um
indivíduo se faz passar pelo agente público competente para a
realização de certas atribuições. Por exemplo: pessoa que se faz
passar por um carteiro a fim de cometer ilícitos. Um agente da ABIN
que se faz passar por um Delegado de Polícia a fim de obter
documentos constantes de inquérito policial etc. 
Já o exercício da função de fato se dá quando o
agente é investido em cargo, emprego ou função, muito embora
exista alguma irregularidade que torna esse ato ilegal. Aqui nós
teríamos a chamada teoria do servidor de fato, ou seja, de um
agente que de fato exerceu as atribuições ou competências
administrativas como se de direito fosse um servidor. 
Nesse caso, deve ser aplicada a teoria da aparência,
de modo a considerar os atos praticados por tal agente como válidos
ou pelo menos seus efeitos, eis que não seria dado ao cidadão
(administrado) imaginar que tal agente não era um servidor
legalmente investido nas atribuições do cargo. 
O vício de competência poderá ensejar a
declaração de nulidade do ato. No entanto, em certos casos, tal
como o do exercício da função de fato, admite-se sua convalidação. 
No entanto, se o vício acerca da competência diz 
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respeito à matéria, ou seja, se uma autoridade dispõe sobre matéria
que não está afeta à sua competência ou ainda se é matéria de
competência exclusiva, não há possibilidade de convalidação. De
outro lado, se a competência diz respeito tão-somente à pessoa,
desde que não se trate de competência exclusiva, mas o ato foi
praticado no órgão correspondente, haverá a possibilidade de
convalidação. 
Podemos, então, dizer que a competência será
sempre um elemento ou requisito vinculado, ou seja, sempre é
definida por lei. 
b) Finalidade 
A finalidade é outro requisito ou elemento do ato
administrativo e diz respeito ao fim perseguido pelo ato, ou seja, qual
o seu objetivo. Com efeito, todo e qualquer ato administrativo tem
por objetivo, por fim, atender ao interesse público. 
Essa finalidade está sempre, expressa ou
implicitamente, estabelecida na lei, de modo que a finalidade é
sempre elemento vinculado. 
A violação aos fins legais, como vimos, importa em
vício que acarreta a nulidade do ato administrativo, por abuso de
poder, denominado desvio de poder ou desvio de finalidade. 
Os atos praticados com desvio de finalidade, ou seja,
com ofensa à finalidade, são, em regra, para atender a sentimento
pessoal do agente, que utiliza de seu poder, sua competência, para
buscar a satisfação de seus desejos, violandoa finalidade do ato. 
c) Forma 
A forma é o meio pelo qual se exterioriza a vontade da
Administração, ou seja, consiste na realização do ato segundo os
procedimentos ou solenidades descritas na norma. É como se
materializa o ato administrativo. 
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A doutrina clássica tem entendido que se trata também
de um elemento vinculado, pois a lei determina como o ato deva
ser praticado. Assim, em princípio, todo ato administrativo seria
formal, adotando-se, como regra, a forma escrita. 
No entanto, nos termos do art. 22 da Lei nº 9.784/99,
e entendimento doutrinário mais moderno, ao qual aderimos, nem
sempre a forma está prevista em lei, ou seja, às vezes ela é livre. 
Explico. Muito embora a Lei nº 9.784/99 determine que
os atos do processo administrativo sejam realizados por escrito, o
citado artigo estabelece que “os atos do processo administrativo não 
dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente
a exigir”. 
Assim, é possível percebemos que a forma será livre,
salvo quando a lei expressamente a estabelecer. Teríamos, portanto,
o chamado princípio do formalismo moderado. 
Entretanto, quando a lei estabelecer que a forma seja
da essência do ato, este somente será válido se observar tal
determinação, não sendo possível a sua convalidação por vício dessa
natureza. 
De mais a mais, é importante destacar que poderemos
ter atos administrativos exteriorizados não só pela forma escrita, mas
por meio verbal, por gestos ou mímica, até mesmo por meio de
equipamentos ou sinais. 
d) Motivo 
Motivo é o fundamento de fato e de direito que serve
de suporte ao ato administrativo, ou seja, como bem destacado por
Hely Lopes Meirelles, motivo ou causa, “é a situação de direito 
ou de fato que determina ou autoriza a realização do ato
administrativo”. 
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É preciso, no entanto, diferenciarmos motivo e
motivação. A motivação, conforme leciona Celso Bandeira de Mello,
integra a formalização do ato, sendo a exteriorização, exposição, dos
fundamentos de fato e de direito que deram suporte a prática do ato,
ou seja, é a demonstração ou exposição dos motivos. 
É controvertido, doutrinariamente, acerca da
obrigatoriedade de ser expor a motivação do ato administrativo,
sendo obrigatória para alguns (Celso Antônio, Di Pietro) e não
obrigatória para outros (José dos Santos). Há, ainda, o entendimento
no sentido de que a motivação seria obrigatória nos atos vinculados e
dispensada para atos discricionários. 
Deve-se ressaltar, no entanto, que todo
administrativo tem um motivo, porém nem todos têm
motivação. 
Com efeito, alguns atos administrativos não precisam
ser motivados, ou seja, não carecem da exposição de seus motivos,
tal como é o caso da nomeação e exoneração de cargo comissionado,
por ser declarado de livre nomeação e exoneração. 
Assim, a regra é os atos administrativos serem
motivados. Todavia, existem atos administrativos que não carecem de
motivação. Nesse aspecto, a Lei nº 9.784/99, exigiu expressamente a
motivação de alguns atos, conforme art. 50, que assim determina; 
Art. 50. Os atos administrativos deverão ser motivados,
com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos,
quando: 
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses; 
II - imponham ou agravem deveres, encargos ou
sanções; 
III - decidam processos administrativos de concurso ou
seleção pública; 
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de
processo licitatório; 
V - decidam recursos administrativos; 
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VI - decorram de reexame de ofício; 
VII - deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a
questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas
e relatórios oficiais; 
VIII - importem anulação, revogação, suspensão ou
convalidação de ato administrativo. 
Desse modo, pode-se perceber que nem todos os atos
administrativos deverão ser motivados. No entanto, é salutar que a
Administração Pública, em razão do princípio da transparência,
corolário da publicidade, adote como regra a motivação de seus atos. 
Assim, quando a motivação for obrigatória, trata-se de
exigência que diz respeito à forma, de modo que sua ausência nulifica
o ato, sendo vício insanável, pois não se admite a motivação posterior
na medida em que ela deve ser contemporânea ao ato praticado. 
Diante disso, vale comentar a denominada Teoria dos
Motivos Determinantes. Para esta teoria os motivos que deram
suporte à prática do ato integram a sua validade, de maneira que se
os motivos forem falsos ou inexistentes o ato estaria viciado, sendo
inquinado de nulidade. 
Tal teoria aplica-se a qualquer ato, mesmo para aqueles
que não se exige motivação, mas se declarou o motivo, está
vinculado ao declarado. 
Essa teoria funda-se no princípio de que o motivo do
ato administrativo deve sempre guardar correlação com a situação de
fato apresentada, ou seja, que deu ensejo ao surgimento do ato. 
e) Objeto 
Objeto é o resultado prático que a Administração se
propõe a conseguir. É denominado, por alguns, como conteúdo, ou
seja, é o efeito jurídico imediato do ato administrativo, é a coisa, a
atividade, ou a relação de que o ato se ocupa e sobre o qual tende a
recair. 
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O objeto do ato administrativo pode ser discricionário
ou vinculado, consoante tenha ou não margem para escolha, entre
um objeto ou outro, pelo Administrador. 
Mérito Administrativo 
Conforme se enunciou, alguns dos elementos do ato
administrativo são sempre vinculados e outros, não. 
Vinculação quer dizer que a lei não deu liberdade de
atuação do administrador, que deverá observar os estritos termos da
norma. Por outro lado, quando há certa margem de liberdade para
atuação do administrador, cabendo-lhe avaliar a conveniência e
oportunidade da prática do ato, diz-se que o ato é discricionário. 
Será sempre vinculada a competência, a finalidade e,
como regra, a forma, eis que lei irá dispor sobre seus limites. Porém,
no tocante ao objeto e a valoração dos motivos, poderá a lei não
dispor de forma exaustiva, permitindo que a Administração possa
escolher qual o objeto a ser perseguido, bem como escolher dentre as
razões de fato e de direito que dão ensejo à prática do ato. 
Assim, o mérito do ato administrativo, ou seja, a
avaliação acerca da conveniência e oportunidade encontra-se
no motivo e no objeto, de modo que se a lei também dispuser de
forma completa sobre tais elementos, o ato será vinculado, caso um
destes dê possibilidade ou margem de escolha, liberdade de atuação,
o ato será discricionário. 
Classificação 
Os atos administrativos são classificados de diversas
formas. Assim, teremos quanto à liberdade de atuação, o ato
administrativo poderá ser vinculado ou discricionário. 
Ato vinculado é aquele em que a lei fixa todos os
requisitos de sua realização, não havendo margem de liberdade para 
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atuação do agente público, de modo a proceder à avaliação da
conveniência e oportunidade da prática doato. Ex. licença
paternidade, eis que ao nascer o filho do servidor este,
automaticamente, saíra em licença. 
O ato discricionário é aquele em que há margem de
liberdade para atuação do agente público, cabendo-lhe decidir acerca
da conveniência e oportunidade em se praticar o ato. Exemplo:
concessão de férias que poderá ser de acordo com a conveniência e
oportunidade da administração. 
Quanto à manifestação de vontade, o ato
administrativo poderá ser simples, complexo e composto. 
Ato simples é o que decorre da manifestação de
vontade de um único órgão, colegiado (comissão disciplinar) ou
singular (ato do chefe). Este ato estará completo com a emanação de
vontade desse órgão, não dependendo de qualquer outra
manifestação para ser considerado perfeito e eficaz. 
Ato complexo é o que decorre de manifestação de
vontade de dois ou mais órgãos, que se somam formando um único
ato. 
Importante destacar que o ato só se considera formado
quando há as duas manifestações, uma delas apenas é insuficiente
para dar existência ao ato, somente com a junção das duas é que
estará formado. Nesse sentido, se dá como exemplo o ato de
aposentadoria de servidor. Sendo esse o entendimento, majoritário,
no âmbito do STJ e do STF. 
E, por fim, ato composto é aquele que resulta da
manifestação de um só órgão, mas cuja produção dos efeitos
depende de ato de outro órgão que o aprove. Ex. nomeação de
Ministro do Tribunal Superior. Uma vez nomeado, deverá ser
sabatinado pelo Senado e se aprovado poderá tomar posse no cargo.
Aqui temos dois atos, sendo que um é o principal e o outro é o
acessório ou secundário. 
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Quanto ao destinatário, os atos administrativos podem
ser gerais ou individuais. Gerais são aqueles que não possuem
destinatários determinados, são abstratos e impessoais, ou seja,
busca atingir a todos que se enquadrem na mesma situação,
indistintamente. 
Os individuais possuem destinatários determinados,
certos, ou seja, faz previsão de uma situação concreta, cujo
beneficiário é determinado. 
Assim, resoluções e portarias podem ser consideradas
exemplos de atos gerais. No entanto, também é possível termos
portarias como atos individuais. 
No tocante às prerrogativas temos os atos de império,
os atos de gestão e os de mero expediente. 
Os atos de império são aqueles caracterizados pelo
poder de coerção estatal, ou seja, a Administração atua com
superioridade, com poder de império (jus imperii). 
Os atos de gestão são aqueles em que a administração
atua em patamar de igualdade com o administrado, ou seja, despida
de prerrogativas, de poder de império. 
E os atos de mero expediente são atos de mera rotina
administrativa, de impulso processual, não sendo, na expressa
técnica, considerados atos administrativos. 
Classificam-se também os atos administrativos no
tocante aos seus efeitos, quando teremos: ato constitutivo,
extintivo (desconstitutivo), declaratório, alienativo,
modificativo ou abdicativo. 
Faço uma ressalva para tomarem muito cuidado com
esse ponto, pois a doutrina não é uniforme acerca da definição dada
nessa classificação, havendo forte divergência entre os principais 
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autores brasileiros. Mas, de forma geral, vamos adotar o seguinte: 
O ato constitutivo é aquele que cria uma nova situação
jurídica para seu destinatário. Tem-se a criação de uma situação
jurídica nova. Ex. nomeação de servidor, promoção do servidor,
concessão de licença etc. 
Ato extintivo ou desconstitutivo é aquele que põe fim,
extingue, situações jurídicas existentes. Ex.: demissão, cassação de
autorização. 
Ato modificativo é o ato que tem por fim alterar
situações já existentes, sem, contudo, suprimi-las. 
Parte da doutrina entende que o ato constitutivo
englobaria também os modificativos e extintos, conforme o
entendimento da Profa. Di Pietro, segundo o qual o ato constitutivo é
aquele pelo qual a Administração cria, modifica ou extingue um
direito ou uma situação do administrado. 
Ato declaratório é aquele que declara uma situação
preexistente, visado preservar o direito declarado. Trata-se de mera
certificação de fato ocorrido. Ex: certidão, atestado, homologação,
anulação e apostilamento. 
A Profa. Di Pietro entende que declaratório seria o ato
que reconhece um direito que já existia antes do ato. Ex: uma
isenção, admissão, licença etc. 
Ato alienativo é o ato que trata de transferência de
bens ou direitos de um titular a outro. Por isso, também é
considerado ato modificativo. 
Ato abdicativo são os atos por meio o administrado
abre mão, abdica de um determinado direito. 
A Profa. Di Pietro ainda cita os atos enunciativos, nos
quais a Administração apenas atesta, reconhece determinado fato ou 
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emite juízo de conhecimento ou opinião, separando-o dos
declaratórios, como exemplo as certidões, declarações, pareceres etc. 
Espécies 
No tocante às espécies de atos administrativos temos o
seguinte: 
a) atos normativos: são atos gerais e abstratos que
visam explicitar a maneira correta da aplicação da norma no âmbito
administrativo. (Ex. regulamentos, decretos, resoluções
administrativas, instruções normativas, deliberações e portarias de
conteúdo geral). 
b) atos ordinatórios: são os atos emanados da
hierarquia administrativa que estabelecem ordem, organização e o
funcionamento da Administração, bem como da conduta funcional de
seus agentes. (Exemplo: circulares, avisos, portarias, ordens de
serviços, ofícios e despachos). 
c) atos negociais: são atos administrativos contendo
uma declaração de vontade da Administração coincidente com a
pretensão do particular, ou seja, são declarações de vontade da
Administração que geram efeitos pretendidos pelo interessado. (Ex:
Licença, autorização, permissão, aprovação, visto, homologação). 
d) atos enunciativos: são os atos que atestam,
certificam, enunciam ou declaram um fato ou situação, bem como
transmitem opinião da Administração sobre determinado assunto.
Todavia, não são emanações da manifestação unilateral de vontade
da Administração, tampouco vinculativos. (Ex: certidões, atestados,
pareceres opinativos) 
e) atos punitivos: são atos que contêm imposição de
sanção, penalidade àqueles que vinculados à Administração
infringiram alguma disposição legal ou contratual, ou seja, são atos
que têm a finalidade de punir ou reprimir infrações administrativas.
(Ex: advertência, demissão, multa contratual) 
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Extinção 
O ato administrativo pode ser extinto por diversos
motivos, seja o ato eficaz ou ineficaz, podendo ocorrer sua extinção
de forma natural ou por vício que o inquine de ilegalidade ou
ilegitimidade, podendo, ademais, ser retirado por razões de mérito
administrativo. 
Assim, com suporte nessa lição, podemos apresentar as
seguintes formas de extinção do ato administrativo: 
 Extinção natural 
 Extinção subjetiva 
 Extinção objetiva
 Retirada 
 Renúncia 
A extinção natural, ou seja, a extinção por ter o ato
administrativo cumprido seus efeitos ocorrerá quando: 
a) o ato esgotou seu conteúdo jurídico, ou seja,
quandojá surtiu todos os seus efeitos (ex. viagem realizada a
serviço, férias gozadas); 
b) houve a execução material, isto é, quando o ato
alcançou seu objetivo, de modo que a providência que havia sido
determinada fora executada (a execução de uma ordem de demolição
de um prédio); 
c) por implemento de condição resolutiva ou
termo final. No primeiro caso quando se dá um evento futuro e
incerto elencado pelo ato como fator extintivo de seus efeitos (ex.:
um servidor que assume um cargo comissionado, sob a condição de
permanecer até que seja feito novo concurso e o aprovado venha
assumir o cargo naquele setor). No segundo, quando ocorrer um
evento futuro e certo descrito como fator de extinção do ato (Ex.:
concedo licença capacitação para o servidor a ser exercida até o mês 
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de maio). 
A extinção subjetiva, ou seja, por desaparecimento
do sujeito ocorre quando desaparece o sujeito beneficiário do ato
(falecimento do servidor que obteve autorização para realizar certo
curso, ou do candidato nomeado para cargo público, ou, ainda,
falência da sociedade que recebeu alvará de funcionamento, por
exemplo), 
A extinção objetiva ocorre quando há o
desaparecimento do próprio objeto do ato. Exemplo: destruição pelas
chuvas de imóvel que estava invadindo área pública e, por isso, seria
derrubado pela Administração). 
De outro lado, haverá a extinção do ato administrativo
pela retirada nos casos de: revogação, anulação, cassação,
caducidade, contraposição. 
Dá-se a cassação quando as condições ou requisitos
que foram estabelecidos para a prática do ato restaram desatendidas
pelo beneficiário, quando deveriam ser observadas a fim de que
pudesse continuar desfrutando dos benefícios decorrentes do ato.
(autorização para porte de arma, contudo, posteriormente, o agente
sofreu condenação criminal, restando, portanto, as condições
estabelecidas para tal autorização desatendidas, de maneira que
incidirá o poder de cassar a autorização anteriormente dada). 
A caducidade ocorre porque sobreveio norma que não
se permite mais os efeitos do ato antes autorizado. Trata-se,
portanto, de norma superveniente contrária à que permitia a prática
do ato. Exemplo de mudança de locais que eram destinados a
espetáculos em virtude de nova lei de zoneamento. Assim, aqueles
que tinham autorização para realizar espetáculo em tal local, assim, o
ato caducou, de modo que já não poderá mais se apresentar ali. 
A contraposição diz respeito à prática de novo ato
administrativo, cuja competência é diversa do que gerou o ato
anterior, porém o conteúdo é ditado em contradição ao daquele. 
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Cito como exemplo o seguinte: Um superior hierárquico
de um setor X concede diárias para um subordinado realizar um curso
oferecido pela Administração. No entanto, após a autorização, a
autoridade máxima desse órgão baixa uma portaria para que não
seja autorizada a realização de cursos fora da sede. 
Por fim, a renúncia, como causa de extinção do ato,
ocorrerá quando houver a rejeição pelo próprio beneficiário da
situação jurídica que lhe era favorável, decorrente do ato
administrativo praticado, tal como no caso de renúncia à promoção,
renúncia à remoção a pedido etc. 
A doutrina, ademais, denomina invalidação a extinção
do ato administrativo pela Administração por motivos de ilegalidade
ou de mérito, ou seja, seria a extinção por anulação do ato ou por
revogação. 
Particularmente não gosto de utilizar o termo
invalidação, pois nos provoca um pensamento contrário à validade, e
daí que o ato inválido seria ilegal. Mas, essa expressão é utilizada,
com frequência, para tratar das duas situações, ou seja, da anulação
e da revogação. 
Revogação 
A revogação é a extinção do ato administrativo por
não mais se coadunar com os interesses perseguidos pela
Administração na consecução do interesse público. Trata-se de
reavaliação dos critérios de conveniência e oportunidade na
manutenção do ato. 
Com efeito, verificando-se que o ato não atende mais
os anseios coletivos, tornando-se inconveniente ou mesmo
inoportuno, surge para a Administração a possibilidade de retirá-lo do
mundo jurídico por força de revogação, praticando um novo ato nesse
sentido. 
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Assim, diz-se que a revogação é expressa quando o
novo ato diz peremptoriamente que fica revogado o ato anterior, e é
implícita ou tácita quando o novo ato trata do mesmo conteúdo
disposto no ato anterior. 
É bom ressaltar que o competente para revogar é a
mesma autoridade que praticou o ato a ser revogado, tendo por
objeto, em regra, um ato válido, pois na revogação não se discute a
legalidade e legitimidade do ato, apenas se este atende aos anseios
da coletividade no sentido de ser oportuno ou conveniente. 
É importante ressaltar que a revogação do ato
administrativo opera-se sempre de forma exclusiva pela
Administração Pública, de modo que os outros poderes não podem
revogar ato emanado pelo juízo de mérito administrativo, ressalvado,
por óbvio, se o ato administrativo emanou de suas funções atípicas. 
Significa dizer que o Poder Judiciário não detém
competência para revogar ato administrativo de outro poder,
podendo, contudo, revogar seus próprios atos administrativos,
quando agindo na função administrativa. 
A revogação tem por fundamento o poder discricionário
da autoridade administrativa em praticar o ato. Assim, se tem poder
para praticá-lo segundo a conveniência e oportunidade, também terá
o poder de reavaliar tal juízo em momentos futuros. 
Por se tratar, portanto, de poder que incide sobre ato
válido, a revogação deverá operar apenas para frente, de modo
que seus efeitos são ex nunc, ou seja, futuros – dali para
frente, não alcançado as relações pretéritas. 
Desse modo, os efeitos pretéritos do ato são mantidos
até a incidência do ato revogador, quando a partir de então não se
verificará mais a incidência do ato revogado. 
Existem, no entanto, situações que não admite
revogação, que denominamos de limites à revogação. Assim, são 
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insuscetíveis de revogação: 
a) Atos que a lei declare irrevogáveis, eis que o
princípio da legalidade deve ser observado pela Administração, de
modo que se a lei diz que não se permite a revogação não surge para
a Administração a possibilidade de avaliação da conveniência e
oportunidade no tocante à manutenção do ato. 
b) Atos consumados, ou seja, os atos que já
exauriram seus efeitos. É que por terem alcançado seu objetivo e
concretizado seus efeitos, não se pode modificar aquilo que não
produz mais efeito algum. (Ex.: ato que concede férias, doravante,
ante a necessidade do serviço, se quer revogá-la, porém essa já foi
usufruída) 
c) Direito adquirido, conforme a proteção
constitucional (art. 5º, inc. XXXVI, CF/88) de que a lei não retroagirá
para violar o direito adquirido. Assim, se a lei não pode violar o
direito adquirido, menos ainda o ato administrativo, por isso, não
pode ser revogado o direito adquirido. 
d) Atos vinculados na medida em que em tais atos
não se realiza a avaliação de conveniência e oportunidade, ou seja,
não há margemde discricionariedade, visto que os elementos motivo
e objeto estão dispostos na lei, ou seja, o mérito é determinado pela
lei (mérito legal). 
e) Meros atos administrativos, ou seja, os atos
administrativos que simplesmente enunciam determinadas situações
de fato ou de direito (certidões, pareceres, atestados etc). Por óbvio,
tais atos não podem ser revogados, porque apenas informam ou
certificam dado fato, já ocorrido. 
f) Atos integrantes de procedimento
administrativo uma vez que ao se praticar o ato futuro, ocorreu a
preclusão do ato passado, tendo em vista a relação de sucessão entre
os atos. 
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Anulação 
Outrossim, no tocante aos vícios incidentes sobre a
legalidade ou legitimidade, passa-se pelo estudo da anulação do
ato. Anulação, portanto, é a extinção do ato administrativo por
razões de ilegalidade, ou seja, por estar o ato em desconformidade
com as determinações constantes do ordenamento jurídico. 
Diferentemente da revogação, a anulação tanto poderá
ser declarada pela Administração, em decorrência de seu poder de
autotutela, consoante a dicção das Súmulas 346 e 473 do Supremo
Tribunal Federal e artigo 54 da Lei nº 9.784/99, quanto pelo Poder
Judiciário por força do controle judicial, nos termos do art. 5º, inc.
XXXV, da Constituição/1988. 
A anulação do ato pode ocorrer por motivo de
ilegitimidade ou ilegalidade, por isso, os seus efeitos são
retroativos, de maneira a fulminar o ato desde o seu nascedouro, ou
seja, efeitos ex tunc. 
No entanto, conforme a Lei nº 9.784/99 (Lei Processo
Administrativo) os atos que apresentarem defeitos sanáveis, poderão
ser convalidados, nos termos do art. 55 que assim dispõe: “em 
decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao
interesse público nem prejuízo a terceiro, os atos que
apresentarem defeitos sanáveis poderão ser convalidados pela
própria Administração”. 
Portanto, conforme ministra José dos Santos Carvalho
Filho, “regra geral deve ser a da nulidade, considerando-se assim
graves os vícios que inquinam o ato, e somente por exceção, pode
dar-se a convalidação de ato viciado, tido como anulável”. 
Convalidação 
A convalidação ou saneamento é o ato administrativo 
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pelo qual se supre o vício do ato ilegal, de modo a validá-lo com
efeitos retroativos, ou seja, ab initio. Com efeito, de acordo com a Lei
nº 9.784/99, podemos dizer que há duas hipóteses em que se
permite a convalidação: 
 Pelo decurso de prazo (decadência)
 Por ato da Administração 
Nesse sentido, observem as disposições contidas nos
arts. 54 e 55 da Lei nº 9.784/99: 
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para
os destinatários decai em cinco anos, contados da data
em que foram praticados, salvo comprovada má-fé. 
Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não
acarretarem lesão ao interesse público nem prejuízo a
terceiro, os atos que apresentarem defeitos sanáveis
poderão ser convalidados pela própria Administração. 
Assim, na primeira hipótese, ou seja, pelo decurso de
prazo, qualquer vício existente em ato administrativo, uma vez
alcançado o prazo decadencial de cinco anos, e beneficiário esteja de
boa-fé ficará convalidado. 
Por isso, é importante destacar que se o terceiro,
beneficiário do ato, estiver de má-fé, o ato não se convalida pelo
decurso do prazo, ou seja, não haverá a incidência do prazo para
anulação. 
Outrossim, na segunda hipótese, convalidação por ato
administrativo, ou seja, decisão administrativa, entende-se que se
trata de ato discricionário, pois a Administração poderá convalidar ou
não. Significa que temos um ato nulo, porém o vício é considerável
sanável. 
Nesta última hipótese, podemos dizer que aderiu o 
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Direito Administrativo, a partir da Lei nº 9.784/99, à teoria dualista
dos atos jurídicos, ou seja, existência de ato jurídico nulo e anulável.
São anuláveis os atos passíveis de saneamento e nulos os que não se
convalidam. 
Todavia, é preciso compreender um pouco mais isso.
Não é verdade que temos atos nulos e anuláveis, nos mesmos moldes
do Código Civil. Lá temos atos que a Lei diz serem nulos e atos que a
lei diz serem anuláveis. Acabamos de ver que mesmo diante de atos
nulos, pode haver a convalidação por força do tempo. 
Então o que permitiu a Lei nº 9.784/99 é que mesmo
diante do ato nulo, possa ser corrigido o vício, pois este é sanável.
Por isso, eu sempre entendi que estamos diante de uma teoria
dualista mitigada ou especial. 
É importante, então, dizer que nem todos os atos são
passíveis de convalidação. Com efeito, não se admite a convalidação
acerca dos elementos finalidade, motivo e objeto. 
Podem ser convalidados os vícios relativos à
competência quando inerente ao sujeito, ou seja, ato praticado por
sujeito incompetente, desde que não seja competência exclusiva ou
determinada pela matéria, quando se dá a ratificação, por exemplo. 
A ratificação é o ato pelo qual a Administração decide
sanar um ato inválido suprindo a ilegalidade existente. 
Pode ocorrer a reforma que é um ato administrativo
que aproveita parte do ato anterior, suprimindo a parte contaminada
(inválida), mantendo a sua parte válida. 
Fala-se ainda na conversão. Com efeito, conforme
explica Vicente Paulo, “a conversão consiste em um ato privativo 
da administração pública mediante o qual ela aproveita um ato
nulo de uma determinada espécie transformando-o,
retroativamente, em um ato válido de outra categoria, pela
modificação de seu enquadramento legal”. 
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Por fim, poderá ser convalidado o vício de forma, se
esta não for da essência do ato. Como? Caso a forma seja
imprescindível, sem ela o ato não será válido. 
Dito isso, vamos às questões. 
QUESTÕES COMENTADAS 
1. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TJ/AL –
CESPE/2012) Todo ato praticado no exercício da função
administrativa consiste em ato da administração. 
Comentário: 
Conforme lição da profa. Di Pietro, os atos da
Administração seria gênero, que teria as seguintes espécies: 
a) os atos de direito privado; 
b) os atos materiais da administração; 
c) atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor; 
d) os atos políticos; 
e) os contratos; 
f) os atos normativos; e, 
g) os atos administrativos propriamente ditos. 
Com efeito, os atos administrativos podem ser definidos
como toda manifestação unilateral de vontade da administração, ou
de quem lhe faça às vezes, que agindo nessa qualidade, no exercício
da função administrativa, tenha por fim imediato produzir efeitos
jurídicos na orbita administrativa. 
Portanto, no exercício da função administrativa temos
atos administrativos, que são espécie do gênero atos da
administração. 
Gabarito: Certo. 
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2. (ANALISTA DE TRANSPORTES – ADVOGADO – CETURB/ES –
CESPE/2010) Atos praticados pela administração valendo-se
de suas prerrogativas e regido pelas normas de direito públicosão exemplos de atos administrativos, não podendo ser
classificados, portanto, como atos da administração. 
Comentário: 
Então, os atos administrativos são espécies do gênero
atos da administração. 
Gabarito: Errado. 
3. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TJ/AL –
CESPE/2012) De acordo com os critérios objetivo, funcional
ou material, ato administrativo corresponde ao ato praticado
no exercício concreto da função administrativa que é editado
exclusivamente por órgãos administrativos. 
Comentário: 
Pelo critério objetivo, funcional ou material observa-se
que a administração pública compreende a própria função
administrativa. 
Portanto, por tal critério, o ato administrativo surge do
exercício dessa função que poderá ser editado por órgão ou entidade
administrativa, bem como pelos delegatários dos serviços públicos,
ou seja, particulares no exercício delegado da função administrativa. 
Gabarito: Errado. 
4. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRAÇÃO – STM –
CESPE/2011) Os atos administrativos têm origem no Estado
ou em agentes investidos de prerrogativas estatais. 
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Comentário: 
De fato, os atos administrativos podem ser editados
pelo Estado ou por agentes investidos de prerrogativas estatais, a
exemplo dos delegatários de serviços públicos. 
Gabarito: Certo. 
5. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TJ/AL –
CESPE/2012) Os atos administrativos incluem os despachos
de encaminhamento de papéis e os processos. 
Comentário: 
Os despachos de encaminhamento de papéis e os
processos são considerados meros atos, ou seja, não são
manifestações unilaterais de vontade da administração revestidas de
prerrogativas públicas. 
Gabarito: Errado. 
6. (TÉCNICO EM COMUNICAÇÃO SOCIAL – REL. PÚBLICAS –
MPS – CESPE/2010) Quando um banco estatal celebra, com
um cliente, um contrato de abertura de conta-corrente, está
praticando um ato administrativo. 
Comentário: 
Observe que nem toda ação da Administração Pública é
tida como ato administrativo. Somente pode ser considerado ato
administrativo suas manifestações, unilaterais, quando ela
(Administração) age como tal. 
Significa dizer, portanto, que a administração atua com
superioridade, com prerrogativa, com supremacia. 
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Então, como regra, os atos praticados por empresas
estatais (empresas públicas e sociedades de economia mista) são
submetidos ao mesmo regime jurídico das demais empresas privadas
(regime jurídico de direito privado), conforme estabelece o art. 173,
§3º, inc. II, CF/88, não sendo, pois, considerados atos
administrativos, mas atos privados da Administração. 
Nesse sentido, o contrato de abertura de conta-corrente
é um ato privado da administração. 
Gabarito: Errado. 
7. (ANALISTA – ANATEL – CESPE/2012) A formalização de
contrato de abertura de conta-corrente entre instituição
financeira sociedade de economia mista e um particular
enquadra-se no conceito de ato administrativo. 
Comentário: 
A formalização de contrato de abertura de conta-
corrente em empresa estatal é um ato da administração, qualificado
como ato privado da administração. 
Gabarito: Errado. 
8. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TJ/AL –
CESPE/2012) Os atos políticos não se sujeitam ao regime
jurídico constitucional. 
Comentário: 
Embora os atos políticos não sejam considerados atos
administrativos, não estão isentos de sujeição ao regime
constitucional, encontrando na Constituição o limite da própria
discricionariedade política. 
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Gabarito: Errado. 
9. (DELEGADO – PC/AL – CESPE/2012) O fato administrativo é
conceituado como a materialização da função administrativa. 
Comentário: 
O fato administrativo pode ser caracterizado por três
correntes distintas. 
Para Di Pietro, o fato administrativo é qualquer
acontecimento que independe da vontade da administração (fato
natural), mas que produza efeitos jurídicos no âmbito do Direito
Administrativo. 
Para Carvalho Filho, o fato administrativo é a mera
execução de um ato administrativo, ou seja, não produz efeitos
jurídicos, sendo a materialização da função administrativa. 
Já para Bandeira de Mello, o fato administrativo pode
ter ou não repercussão jurídica, conforme o que dispuser a lei, a
exemplo do silêncio administrativo (omissão), que segundo o autor
seria um fato administrativo, quando a lei impõe prazo e a
administração se mantém inerte. 
Como explica Vicente Paulo e Alexandrino, “numa 
acepção tradicional, fatos administrativos são descritos como a
materialização da função administrativa; consubstanciam o exercício
material da atividade administrativa, correspondem aos denominados
‘atos materiais’”. 
De toda sorte, entendo que a questão deveria ter sido
anulada. 
Gabarito: Certo. (*) 
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10. (JUIZ DO TRABALHO – TRT 1ª REGIÃO – CESPE/2010)
Em obediência ao princípio da solenidade da forma, entendida
esta como o meio pelo qual se exterioriza a vontade da
administração, o ato administrativo deve ser escrito e
manifestado de maneira expressa, não se admitindo, no
direito público, o silêncio como forma de manifestação da
vontade da administração. 
Comentário: 
A profa. Di Pietro bem esclarece que até mesmo o
silêncio pode significar forma de manifestação de vontade, quando a
lei assim o prevê; normalmente ocorre quando a lei fixa um prazo,
findo o qual o silêncio da administração significa concordância ou
discordância. 
Gabarito: Errado. 
11. (AFCE – TCU – CESPE/2011) A presunção de
legitimidade, como atributo do ato administrativo, representa
a faculdade ou a prerrogativa conferida à administração
pública para impor, unilateralmente, obrigações aos
administrados e interferir na esfera alheia independentemente
de anuência prévia. 
Comentário: 
Os atos administrativos gozam dos atributos da
Presunção de legitimidade e veracidade, autoexecutoriedade,
tipicidade e imperatividade (P A T I ). 
Com efeito, a presunção de legitimidade é o atributo
que goza o ato administrativo de se presumir sua consonância,
conformidade, com o direito. 
De outro lado, a faculdade ou a prerrogativa conferida à 
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administração pública para impor, unilateralmente, obrigações aos
administrados e interferir na esfera alheia independentemente de
anuência prévia diz respeito ao atributo da imperatividade. 
Gabarito: Errado. 
12. (ANALISTA TÉCNICO-ADMINISTRATIVO – MS –
CESPE/2010) Os atos administrativos gozam de presunção
iuris et de iure de legitimidade. 
Comentário: 
De fato, como se observa, os atos administrativos
gozam de presunção de legitimidade e veracidade. Significa dizer que
se presume estarem de acordo com o ordenamento jurídico e que são
verdadeiros os fatos nos quais se fundam. 
No entanto, trata-se de presunção relativa, ou seja,
admite sua contestação, impugnação, prova em contrário. Portanto, a
presunção é relativa (juris tantum). 
A presunção iuris et de iure é uma presunção de
direito,ou seja, absoluta e não admite prova em contrário. 
Gabarito: Errado. 
13. (ARQUITETO – CAIXA – CESPE/2010) O princípio da
presunção de legitimidade que incide entre os atos
administrativos caracteriza-se por presumir que toda
atividade administrativa está em conformidade com a lei; no
entanto, trata-se de presunção relativa, uma vez que o
administrado pode contestá-la e provar o contrário. 
Comentário: 
De fato, a presunção de legitimidade indica que o ato 
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praticado o foi em conformidade com o ordenamento jurídico, muito
embora seja possível contestar tal fato, demonstrando (provando) o
contrário. Por isso, essa presunção é relativa. 
Gabarito: Certo. 
14. (AGENTE ADMINISTRATIVO – AGU – CESPE/2010) No
caso de um administrado alegar a existência de vício de
legalidade que invalide determinado ato administrativo, esse
indivíduo deverá fundamentar sua alegação com provas dos
fatos relevantes, por força da obrigatoriedade de inversão do
ônus da prova, originada no princípio da presunção de
legitimidade do ato administrativo. 
Comentário: 
A presunção de legitimidade dá a garantia à
Administração de que seus atos serão observados na medida em que
se presume produzidos de acordo com a lei. 
Assim, aquele que contesta tal presunção deve
demonstrar por meio de provas suas alegações. (quem alega tem que
provar). 
Trata-se de aplicação da inversão do ônus da prova, já
que para a Administração vige a presunção de legitimidade e
veracidade. 
Gabarito: Certo. 
15. (ADVOGADO – EBC – CESPE/2011) Ao serem emanados,
os atos administrativos, que possuem presunção juris
tantum de legalidade, são, desde logo, imperativos, ou seja,
tornam-se obrigatórios e executáveis; podem, ainda, ser
implementados sem necessidade de autorização prévia do
Judiciário, invertendo-se a presunção quando forem 
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contestados em juízo. 
Comentário: 
Observe que a presunção corre em favor da
Administração. Assim, quem deve provar que o ato não é legítimo ou
verdadeiro é aquele que o impugnar. Há a inversão do ônus da prova. 
Nesse sentido, bem esclarece o Prof. Carvalho Filho ao
salientar que “efeito da presunção de legitimidade é a 
autoexecutoriedade, que, como veremos adiante, admite seja o ato
imediatamente executado. Outro efeito, é o da inversão do ônus da
prova, cabendo a quem alegar não ser o ato legítimo a comprovação
da ilegalidade”. 
Portanto, a impugnação do ato, ou seja, sua
contestação em juízo não inverte a presunção de legitimidade e
veracidade do ato, inverte o ônus da prova no que toca a demonstrar
sua não conformidade com o direito e/ou com o fato. 
Todavia, a banca considerou a questão como
correta, levando no sentido de que há a inversão do ônus da
prova. 
Gabarito: Certo (*). 
16. (TÉCNICO MINISTERIAL – MPE/PI – CESPE/2012)
Inerente aos atos administrativos, a presunção de
legitimidade caracteriza-se por ser um princípio de direito
público relativo, isto é, que não admite prova em contrário. 
Comentário: 
A presunção de legitimidade é relativa. Portanto,
admite prova em contrário. 
Gabarito: Errado. 
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17. (CONTADOR – AGU – CESPE/2010) O ato administrativo,
uma vez publicado, terá vigência e deverá ser cumprido, ainda
que esteja eivado de vícios. 
Comentário: 
É isso aí! Não podemos ter dúvidas disso. Ora, se há a
presunção de legitimidade do ato, este deverá ser cumprido até que
se prove eventual vício que o inquine de nulidade. 
Gabarito: Certo. 
18. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TJ/ES –
CESPE/2011) Enquanto não for decretada a invalidade do ato
pela administração ou pelo Poder Judiciário, o ato inválido
produzirá normalmente seus efeitos. 
Comentário: 
É verdade. O ato administrativo presume-se legítimo e
verdadeiro. Portanto, enquanto não for decretada sua nulidade, o ato
produzirá seus efeitos normalmente. 
Gabarito: Certo. 
19. (ANALISTA DE TRANSPORTES – ADVOGADO –
CETURB/ES – CESPE/2010) Os atos administrativos são
dotados de presunção de veracidade e legitimidade, razão pela
qual é vedado ao Poder Judiciário apreciar de ofício a validade
de tais atos. 
Comentário: 
De fato, já observamos que os atos administrativos 
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gozam de presunção de veracidade e legitimidade. Todavia, é possível
que seja questionada essa presunção, tanto na via administrativa,
quanto na via judicial. 
No entanto, não pode o Poder Judiciário de ofício
apreciar a validade do ato, é que não age de ofício, necessita de
provocação. Ao contrário, a Administração Pública pode (poder-
dever), de ofício, diante de ilegalidade, anular o ato. 
Gabarito: Certo. 
20. (ANALISTA JUDICIÁRIO – JUDICIÁRIA – TRE/BA –
CESPE/2010) Um dos efeitos do atributo da presunção de
veracidade dos atos administrativos reside na impossibilidade
de apreciação de ofício da validade do ato por parte do Poder
Judiciário. 
Comentário: 
O Poder Judiciário, de ofício, não pode declarar a
nulidade de ato administrativo, primeiro porque este goza de
presunção de legitimidade e veracidade, segundo porque o Judiciário
não atua de ofício, somente por provocação. 
Gabarito: Certo. 
21. (TÉCNICO EM COMUNICAÇÕES – DPU – CESPE/2010)
Pelo atributo da presunção de veracidade, a validade do ato
administrativo não pode ser apreciada de ofício pelo Poder
Judiciário. 
Comentário: 
Mais uma vez a mesma questão. Eu sempre digo que o
melhor método para estudar para concursos é fazer muito, mas
muito, exercícios, pois mostra a você que temos sempre um núcleo 
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de questões comuns, repetidas. 
De fato, não pode o Poder Judiciário, de ofício, apreciar
o ato administrativo, até porque o Judiciário não age de ofício, deve
ser provocado, conforme princípio da inércia ou demanda. 
Gabarito: Certo. 
22. (TÉCNICO ADMINISTRATIVO – ANCINE – CESPE/2012)
Enquanto não for decretada a invalidade do ato pela
administração ou pelo Poder Judiciário, o ato inválido
produzirá normalmente seus efeitos. 
Comentário: 
De fato, enquanto não invalidado o ato administrativo
produzirá seus efeitos normalmente. 
Lembre-se que o ato válido pode ser eficaz ou ineficaz,
assim como o inválido pode ser eficaz (produzir efeitos) ou ineficaz
(não está apto a produzir efeitos), até que seja declarada sua
invalidade. 
Eficaz
Válido 
Ineficaz 
Perfeito 
Eficaz
Inválido 
Ineficaz 
Gabarito: Certo. 
23. (ANALISTA JUDICIÁRIO – JUDICIÁRIA – TRE-MT –
CESPE/2010) A prefeitura de determinada cidade, por meio de
seu órgão competente, fechou uma casa de espetáculos que
funcionava sem alvará e em dissonância com as normas de
ordem urbanísticas locais. O dono do estabelecimento 
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rebelou-se contra o ato, sob o argumento de que, para tanto, a
prefeitura deveria ter recorrido ao Poder Judiciárioe pedido o
fechamento da casa e não agido por conta própria. A situação
hipotética descrita acima demonstra o atributo do ato
administrativo denominado autoexecutoriedade. 
Comentário: 
Os atos administrativos gozam do atributo da
autoexecutoriedade, o qual permite que a própria administração exija
o cumprimento e execute seus atos, independentemente de qualquer
autorização ou ordem judicial, a fim de garantir, preservar, o
interesse público. 
Esse atributo comumente é dividido em dois outros
subatributos, sendo: a exigibilidade e a executoriedade. 
A exigibilidade é o poder que tem a Administração de
exigir o cumprimento de seus atos. E a executoriedade, em caso de
não cumprimento, executá-lo diretamente. 
Então, um ato somente será autoexecutável quando
estiverem presentes os dois subatributos (exigiblidade e
executoriedade). 
Nesse sentido, vale dizer que nem todo ato
administrativo é autoexecutável, pois alguns somente são exigíveis,
mas não executáveis, a exemplo da multa de trânsito. 
Portanto, o fechamento de estabelecimento comercial
que funcione sem o devido licenciamento do Poder Público (alvará) é
medida autoexecutável, não necessitando de autorização judicial para
tanto. 
Gabarito: Certo. 
24. (ANALISTA – CÂMARA – CESPE/2012) Em decorrência da 
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autoexecutoriedade, atributo dos atos administrativos, a
administração pública pode, sem a necessidade de autorização
judicial, interditar determinado estabelecimento comercial. 
Comentário: 
De fato, em decorrência da autoexecutoriedade, a
Administração pode interditar determinado estabelecimento
comercial, sem a necessidade de autorização judicial. 
Gabarito: Certo. 
25. (TÉCNICO JUDICIÁRIO – TRE/BA – CESPE/2010) A
autoexecutoriedade é um atributo de todos os atos
administrativos. 
Comentário: 
De fato, nem todos os atos administrativos são
autoexecutáveis. Alguns gozam da exigibilidade, mas não da
executoriedade, de modo que não são autoexecutáveis pela
Administração. 
Gabarito: Errado. 
26. (PROMOTOR DE JUSTIÇA – MPE/ES – CESPE/2010)
Todos os atos administrativos dispõem da característica da
autoexecutoriedade, isto é, o ato, tão logo praticado, pode ser
imediatamente executado, sem necessidade de intervenção do
Poder Judiciário. 
Comentário: 
Nem todos os atos administrativos gozam da
autoexecutoriedade, a exemplo dos atos enunciativos e da multa de
trânsito. 
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Gabarito: Errado. 
27. (AGENTE ADMINISTRATIVO – AGU – CESPE/2010) Nem
todos os atos administrativos possuem o atributo da
autoexecutoriedade, já que alguns deles necessitam de
autorização do Poder Judiciário para criar obrigações para o
administrado. 
Comentário: 
É isso mesmo. Nem todos os atos administrativos são
autoexecutáveis. Alguns gozam da exigibilidade, mas não da
executoriedade, de modo que não são autoexecutáveis pela
Administração, devendo ter a atuação do Judiciário para torná-los
executáveis (multa administrativa). 
Gabarito: Certo. 
28. (ADVOGADO – CORREIOS – CESPE/2011) O atributo da
autoexecutoriedade está presente em todos os atos
administrativos, como também o da presunção de legitimidade
e o da imperatividade. 
Comentário: 
Então, somente os atributos da presunção de
legitimidade e veracidade e o da tipicidade é que estão presentes em
todos os atos administrativos, na medida em que temos atos que não
são autoexecutáveis (multa de trânsito) e não são imperativos (atos
enunciativos). 
Gabarito: Errado. 
29. (DEFENSOR PÚBLICO – DPE/RO – CESPE/2012) Todo ato 
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administrativo goza do atributo da autoexecutoriedade, a
exemplo das obrigações pecuniárias como os tributos, que são
exigíveis e autoexecutáveis. 
Comentário: 
Nem todo ato administrativo goza do atributo da
autoexecutoriedade. Em regra, as obrigações pecuniárias, a exemplo
dos tributos, quando não pagos, são objeto de cobrança judicial, na
medida em que, embora exigíveis, o Estado não pode executá-los
diretamente. 
Gabarito: Errado. 
30. (AUXILIAR JUDICIÁRIO – TJ/AL – CESPE/2012) São
atributos de todos os atos administrativos a imperatividade e
a autoexecutoriedade. 
Comentário: 
Novamente! Somente os atributos da presunção de
legitimidade e veracidade e o da tipicidade é que estão presentes em
todos os atos administrativos, na medida em que temos atos que não
são autoexecutáveis (multa de trânsito) e não são imperativos (atos
enunciativos). 
Gabarito: Errado. 
31. (TÉCNICO ADMINISTRATIVO – IBAMA – CESPE/2012) O
atributo da exigibilidade, presente em todos os atos
administrativos, representa a execução material que
desconstitui a ilegalidade. 
Comentário: 
A exigibilidade também não está presente em todos os 
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atos administrativos, a exemplo dos atos enunciativos. Ademais, esse
atributo representa o poder que a Administração tem de exigir o
cumprimento de seus atos, inclusive criando mecanismos indiretos
para coagir o administrado a cumpri-los. 
Gabarito: Errado. 
32. (PROFESSOR – IFB – CESPE/2011) Por meio da
imperatividade, uma das características do ato administrativo,
exige–se do particular o cumprimento do ato, ainda que este
contrarie disposições legais. 
Comentário: 
A imperatividade é o atributo pelo qual tem a
administração o poder de criar obrigações ou impor restrições,
unilateralmente, a terceiros. 
Na imperatividade temos a criação de meios diretos de
coerção, ou seja, a criação de obrigações, unilateralmente, pela
administração aos particulares, de modo que poderá, inclusive, exigir
seu cumprimento com o uso da força. 
É claro que nem todo ato administrativo é imperativo,
ou seja, impõe-se a terceiros, inclusive com o uso da força. Por
exemplo, os atos enunciativos. 
O fato, no entanto, de mesmo que o ato contrarie
disposições legais poder ser exigido do administrado diz respeito à
presunção de legitimidade e veracidade, pois enquanto não invalidado
o ato pode produzir seus efeitos. 
Gabarito: Errado. 
33. (ANALISTA JUDICIÁRIO – ADMINISTRATIVA – TJ/AL –
CESPE/2012) A imperatividade é um atributo de todos os atos 
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administrativos. 
Comentário: 
A imperatividade não se faz presente em todo e
qualquer ato administrativo, a exemplo dos atos enunciativos
(certidões v.g) que nenhuma obrigação cria ou restrição estabelece. 
Gabarito: Errado. 
34. (ANALISTA – ANATEL – CESPE/2012) Competência,
finalidade, forma, motivo e objeto são requisitos de validade
de um ato administrativo. 
Comentário: 
Nos termos da Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular) é
possível extrair os requisitos ou elementos do ato administrativo,
sendo: Competência, finalidade, forma, motivo e objeto. 
Gabarito: Certo. 
35. (ANALISTA – ARQUIVOLOGIA – MPU – CESPE/2010) A
competência constitui elemento ou requisito do ato
administrativo vinculado, cabendo, entretanto, ao próprio
órgão público estabelecer as suas atribuições. 
Comentário: 
A competência é sempre