Aula 01 - Introdução ao Direito Financeiro

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DIREITO FINANCEIRO 
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CF Art. 3º Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do 
Brasil: 
I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; 
II - garantir o desenvolvimento nacional; 
III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais 
e regionais; 
IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, 
idade e quaisquer outras formas de discriminação. 
Obs.: As necessidades públicas são as que o Estado deve satisfazer 
em virtude da existência de uma norma jurídica. Decorrem, portanto, 
de um dever legal, estando sob a égide do direito público. Como 
derivam de lei, estão adstritas ao campo da legalidade, de moda que 
a Administração Pública não desfruta de liberdade para satisfazê-las 
ou não2. 
INTRODUÇÃO AO DIREITO FINANCEIRO 
 
 
1. ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 
 
 FENÔMENO FINANCEIRO 
 
O Direito Financeiro para ser entendido pressupõe a compreensão acerca do fenômeno 
financeiro (da finalidade do Estado), ou seja: Para que o Estado existe? Qual o tamanho ideal do 
Estado? Quanto o Estado deve gastar com previdência, salários, investimento? Qual a prioridade 
de alocação de recursos? Como o orçamento pode contribuir para redução de desigualdades 
sociais? O Estado é grande para quem é grande? O Estado é grande para quem é pequeno? O 
Estado é pequeno para quem é pequeno? 
Em suma, como trabalhar as distribuições de alocação de recursos, a fim de cumprir o texto 
constitucional (CF, art. 3º), formando uma sociedade justa, protegendo a dignidade da pessoal 
humana, erradicando a pobreza e diminuindo as desigualdades regionais. 
 
 
Portanto, o fenômeno financeiro consiste na análise da finalidade principal do Estado, que é 
a realização do bem comum, e a consequente necessidade de desenvolver diversas atividades, 
chamadas de atividades estatais, para que esse bem geral seja alcançado. Logo, o Estado não visa 
à proteção das necessidades individuais do homem, mas, sim, à satisfação das necessidades 
públicas1. 
 
 
 ASPECTOS 
 
 
1 Leite, Harrison. Manual de Direito Financeiro – 11. Ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Juspodivm, 2022. 
P. 46. 
2 Ibidem, p. 48-49. 
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Meios necessários para 
a consecução dos 
desígnos públicos 
Prevê receitas públicas 
e autoriza as despesas 
públicas 
Receitas Públicas Orçamento Público 
Atividade financeira 
Busca do bem comum 
Meio de obtenção de 
receita pública através 
de endividamento 
Despesas Públicas Crédito Público 
Como o tema foi cobrado em concurso? 
(TCE/RJ – CESPE – 2021): O direito financeiro compreende a despesa, a 
dívida e o orçamento públicos, mas não a receita pública, que é objeto do 
direito tributário. Errado! 
A atividade financeira do Estado, sempre respeitando o Princípio da Legalidade, envolve 
dois aspectos,: 
a) Despesas que serão realizadas para a obtenção do bem comum, conforme definido na 
Constituição e na legislação infraconstitucional, principalmente nas Leis Orçamentárias; 
b) Receitas que serão obtidas para financiar os gastos, também disciplinadas por lei. 
 
 ELEMENTOS 
 
A atividade financeira do Estado é formada por quatro elementos: receita pública, 
orçamento público, despesa pública e crédito público. 
 
 
 
Vale destacar que o Sistema Financeiro Nacional não integra a atividade financeira do 
Estado. 
 
 
 
2. CONCEITO 
 
O Direito Financeiro é o conjunto de normas (regras e princípios) que regula as formas de 
obtenção dos meios materiais (receitas públicas) e a realização de despesas pelo Estado. 
 
 
3. OBJETO 
 
O Direito Financeiro possui como objeto disciplinar a atividade financeira do Estado que 
envolve a captação de receitas, a realização de despesas e a criação de crédito público, sempre 
em consonância com a lei (orçamentária). 
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Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, 
que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional. 
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do 
Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados 
ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a 
legislação sobre: 
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a 
garantia de seus membros; 
II - nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais; 
III - planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos. 
§ 2º A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do 
Congresso Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu 
exercício. 
§ 3º Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso 
Nacional, este a fará em votação única, vedada qualquer emenda. 
 
4. FONTES DE DIREITO FINANCEIRO 
 
 FONTES MATERIAIS 
 
Trata-se dos fatos financeiros, dos acontecimentos econômicos e sociais, investigados pela 
ciência das finanças. 
 
 FONTES FORMAIS 
 
4.2.1. Primárias 
a) Constituição Federal 
 
A CF é fonte primária do Direito Financeiro, possui um Capítulo que trata Das Finanças 
Públicas, dispõe sobre a repartição de receitas, em seus arts. 70 a 75 e arts. 157 a 169. 
b) Leis 
 
Igualmente, a lei é fonte primária do Direito Financeiro (DF). Poderá ser: 
 
• Lei complementar, a exemplo da LC 101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e LC 
4320/64 (norma geral de DF, recebida como LC pela CF/88, era uma lei ordinária); 
• Lei Ordinária, a exemplo da Lei Orçamentária Anual (LOA), Lei Diretrizes 
Orçamentárias (LDO) e Lei sobre o Plano Plurianual, são de iniciativa do Poder 
Executivo (de cada Estado, Município) e aprovadas pelo respectivo legislativo, cuja 
matéria é vedada à medida provisória; 
• Lei Delegada - permite ao Presidente da República, mediante autorização do 
Congresso Nacional, criar uma lei. Podem ser utilizadas em matérias financeiras, 
desde que não relacionadas às matérias reservadas à Lei Complementar, não 
podem abrir créditos extraordinários e nem tratar de assuntos disciplinados em PPA, 
LDO e LOA. 
 
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• Medidas Provisórias - em caso de relevância e urgência, será criada pelo Presidente 
da República, não podem tratar de matérias reservadas à lei complementar. A CF 
permite a abertura de créditos extraordinários, desde que haja relevância e urgência. 
Diante disso, por muitos anos editou-se MP sobre créditos extraordinários. 
Contudo, a partir do julgamento das ADI 4048 e 4049, o STF passou a prever que não se 
admite a criação de medida provisória em matéria orçamentária, salvo nos casos extraordinários 
em que há realmente relevância e urgência. Ademais, não pode ser usada para abrir créditos 
suplementares 
• Resolução do Senado Federal - são atos para disciplinar matérias, não passam por 
veto do presidente da República. 
c) Princípios 
 
Trata-se de princípios orçamentários, iremos analisar abaixo. 
 
4.2.2. Secundárias 
a) Decretos 
 
Dispõem acerca da forma que a lei será cumprida, não sendo aptos para a criação de novas 
leis. 
 
b) Jurisprudência 
 
As decisões dos Tribunais Superiores que tratam acerca do Direito Financeiro são fontes 
secundárias. 
Ressalta-se que os precedentes sobre Direito Financeiro recaem sobre duas premissas, 
quais sejam: 
• Limitação de Recursos 
• Escolhas Trágicas 
Diante da limitação de recursos públicos, cabe ao agente público fazer escolhas (trade-off) 
sobre o local em que será investido os recursos, tendo em vista que as necessidades são infinitas 
e os recursos finitos. É chamada de escolhas trágicas pois a decisão de investir em determinada 
área irá impactar em outros setores que terão recursos diminuídos. Tal fato, visa não extrapolar o 
limite preestabelecido no orçamento anual. 
Indaga-se: Ao deixar de realizar determinadapolítica pública, em razão da limitação de 
recursos, cabe ao Poder Judiciário impor ao Estado sua realização? Muitos entendem que não, 
tendo em vista a separação e independência dos poderes. Por outro lado, há quem defenda que a 
Constituição prevê direitos que devem ser concretizados, portanto o Poder Judiciário pode fazer 
com que sejam cumpridos (CF, art. 5º, §1º), a fim de que seja respeitada a aplicabilidade imediata 
dos direitos fundamentais. 
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Tudo isso deve ser feito dentro da ótica da reserva do possível, ou seja, deve-se realizar as 
políticas públicas dentro do que é possível para o Estado, o impossível não se faz. Desta forma, as 
políticas públicas priorizadas não podem deixar de lado o que já está previsto constitucionalmente. 
A intangibilidade dos direitos fundamentais deve ser conciliada com o orçamento público e 
suas limitações de recursos. 
Ressalta-se que a jurisprudência de Direito Financeiro possui as seguintes premissas: 
1ª) A Judicialização das políticas públicas 
As políticas públicas são objeto de discussão judicial quando a Constituição é desrespeitada 
em seus princípios e objetivos pelos parlamentares. 
O Judiciário passa a atuar para corrigir certos desvios. 
2ª) Escolhas trágicas e reserva do possível: 
A falta de dotação orçamentária não pode ser intransponível, diante das garantias 
constitucionais. 
A impossibilidade deve ser objetivamente aferível. 
3ª) A intangibilidade do mínimo existencial 
A proteção zero às garantias constitucionais não pode ser considerada pelo Poder Judiciário. 
Nesse sentido: 
O Poder Judiciário pode condenar a universidade pública a adequar seus 
prédios às normas de acessibilidade a fim de permitir a sua utilização por 
pessoas com deficiência. No campo dos direitos individuais e sociais de 
absoluta prioridade, o juiz não deve se impressionar nem se sensibilizar com 
alegações de conveniência e oportunidade trazidas pelo administrador 
relapso. Se um direito é qualificado pelo legislador como absoluta prioridade, 
deixa de integrar o universo de incidência da reserva do possível, já que a 
sua possibilidade é obrigatoriamente, fixada pela Constituição ou pela lei. 
STJ. 2ª Turma. REsp 1607472-PE, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 
15/9/2016 (Info 592). 
 
É lícito ao Poder Judiciário impor à Administração Pública obrigação de fazer, 
consistente na promoção de medidas ou na execução de obras emergenciais 
em estabelecimentos prisionais para dar efetividade ao postulado da 
dignidade da pessoa humana e assegurar aos detentos o respeito à sua 
integridade física e moral, nos termos do que preceitua o art. 5º, XLIX, da CF, 
não sendo oponível à decisão o argumento da reserva do possível nem o 
princípio da separação dos poderes. STF. Plenário. RE 592581/RS, Rel. Min. 
Ricardo Lewandowski, julgado em 13/8/2015 (repercussão geral) (Info 794). 
 
A Administração Pública pode ser obrigada, por decisão do Poder Judiciário, 
a manter estoque mínimo de determinado medicamento utilizado no combate 
a certa doença grave, de modo a evitar novas interrupções no tratamento. 
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CF, Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar 
concorrentemente sobre: 
I - direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; 
II – orçamentário; 
Como o assunto foi cobrado em concurso? 
(PGE/PI – CESPE - 2014): A constituição Federal atribui competência 
privativa à União para legislar sobre Direito Financeiro e fixa a competência 
concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal para legislar sobre 
orçamento. Errado! 
CF, Art. 30. Compete aos Municípios: 
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; 
Como o assunto foi cobrado em concurso? 
(PGE/BA – CESPE - 2014): De acordo com a Constituição Federal, os 
municípios podem legislar sobre direito financeiro, de forma concorrente com 
os demais entes da federação. A alternativa foi considerada correta pelo 
CESPE, que claramente adotou a segunda corrente. 
Art. 163. Lei complementar disporá sobre: 
I - finanças públicas; 
Não há violação ao princípio da separação dos poderes no caso. Isso porque 
com essa decisão o Poder Judiciário não está determinando metas nem 
prioridades do Estado, nem tampouco interferindo na gestão de suas verbas. 
STF. 1ª Turma. RE 429903/RJ, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 
25/6/2014 (Info 752). 
 
 
5. COMPETÊNCIA PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO FINANCEIRO 
 
A competência para legislar sobre Direito Financeiro é concorrente entre a União, Estados 
e DF. 
 
 
Em relação à competência concorrente dos Municípios, não há unanimidade na doutrina, 
temos: 
 
1ª Corrente – sustenta que os Municípios não podem legislar concorrentemente em matéria 
financeira, tendo em vista que o art. 24 da CF refere-se apenas à União e aos Estados e DF. 
2ª Corrente – entende que os Municípios podem legislar concorrentemente sobre matéria 
financeira, fundamenta o seu argumento no art. 30, II, da CF que os autoriza a legislar de modo 
suplementar à legislação federal e estadual, no que couber. Além disso, afirma que o Executivo e o 
Legislativo Municipal elaboram e aprovam suas leis orçamentárias, portanto, legislam em matéria 
de Direito Financeiro. 
 
 
Alguns pontos atinentes ao Direito Financeiro, nos termos do art. 163 da CF, devem ser 
tratados por meio de Lei Complementar. 
 
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Como o tema foi cobrado em concurso público? 
(MPE/MS – Instituto AOCP – 2022): Lei complementar disporá sobre dívida 
pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e demais 
entidades controladas pelo Poder Público. Correto. 
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: 
I - o plano plurianual; 
II - as diretrizes orçamentárias; 
III - os orçamentos anuais. 
(...) 
§ 9º Cabe à lei complementar: 
 
 
Conforme já decidiu o STF, os temas mencionados no art. 163 da CF não precisam ser 
tratados em uma única lei complementar, é perfeitamente possível que mais de uma lei 
complementar trate de cada inciso. 
Prosseguindo no julgamento, o Tribunal, por maioria, considerando que a 
regulamentação do art. 163 da CF por lei complementar pode ser feita de 
forma fragmentada, rejeitou a arguição de inconstitucionalidade formal da lei, 
em sua totalidade, ao argumento de que o projeto teria que ter disciplinado 
por inteiro o art. 163 da CF. (STF. ADInMC 2.238-DF, rel. Min. Ilmar Galvão, 
28.9.2000.(ADI-2238). 
 
Por outro lado, as questões pertinentes às leis orçamentárias (art. 165 da CF), são 
regulamentadas por leis ordinárias. Contudo, determinadas matérias das leis orçamentárias devem 
ser regulamentadas por lei complementar (art. 165, §9º, CF), a maioria das matérias estão previstas 
na LRF e também no ADCT (prazos para elaboração) . 
 
II - dívida pública externa e interna, incluída a das autarquias, fundações e 
demais entidades controladas pelo Poder Público; 
III - concessão de garantias pelas entidades públicas; 
IV - emissão e resgate de títulos da dívida pública; 
V - fiscalização financeira da administração pública direta e indireta; 
VI - operações de câmbio realizadas por órgãos e entidades da União, dos 
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; 
VII - compatibilização das funções das instituições oficiais de crédito da 
União, resguardadas as características e condições operacionais plenas das 
voltadas ao desenvolvimento regional. 
VIII - sustentabilidade da dívida, especificando: 
a) indicadores de sua apuração; 
b) níveis de compatibilidade dos resultados fiscais com a trajetória da 
dívida; 
c) trajetória de convergência do montante da dívida com os limites definidos 
em legislação; 
d) medidas de ajuste, suspensões e vedações; 
e) planejamento de alienação de ativos comvistas à redução do montante da 
dívida. 
Parágrafo único. A lei complementar de que trata o inciso VIII do caput deste 
artigo pode autorizar a aplicação das vedações previstas no art. 167-A desta 
Constituição. 
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Como o tema foi cobrado em concurso público? 
(MPE/MS – Instituto AOCP – 2022): Leis de iniciativa do Poder Executivo 
estabelecerão: o plano plurianual; as diretrizes orçamentárias; os orçamentos 
anuais. Correto 
 
 
Nesse sentido, o entendimento do STF: 
 
A Constituição Federal de 1988 é expressa em seu artigo 165, §9º, inciso I, 
no sentido de que cabe à lei complementar de âmbito nacional dispor sobre 
a elaboração do plano plurianual, de modo que é incabível ao Tribunal de 
Contas de Estado-membro tratar da matéria por meio de ato infralegal. 
(ADI 4.081, rel. min. Edson Fachin, j. 25-11-2015, P, DJE de 4-12-2015)] 
 
 
 
6. NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO 
 
O Direito Financeiro rege-se pelas Leis 4.320/64 (recepcionada como lei complementar) e 
LC 101/2000, bem como pelas leis orçamentárias: 
a) Plano plurianual (PPA) – possui validade de 4 anos, estabelece os objetivos e metas a 
longo prazo, indicando os investimentos que serão realizados; 
b) Lei de diretrizes orçamentárias (LDO) – possui validade de 1 ano, estabelece 
objetivos, metas e prioridades para o próximo exercício. É formada por dois anexos: 
• Anexo de metas fiscais – estabelece as metas do Governo em relação à receita, 
despesa, resultado, dívida pública e patrimônio; 
• Anexo de riscos fiscais – estabelece os passivos contingentes do ente, ou seja, 
quais são os riscos de perda de ações judiciais do ente que podem impactar nas 
contas públicas. 
c) Lei orçamentária anual (LOA) – possui validade de 1 ano, estabelece as receitas e 
despesas para o próximo exercício. 
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e 
a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei 
orçamentária anual; 
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração 
direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de 
fundos. 
III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos 
que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, 
cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter 
obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166 . 
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Como o tema foi cobrado em concurso? 
(TCE/RJ – CESPE – 2021): A Lei n.º 4.320/1964, que estatui normas gerais 
de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços 
do poder público em geral, foi recepcionada com status de lei complementar 
pela Constituição Federal de 1988. Correto! 
 
(PGE/PI – CESPE – 2014): A Lei n.º 4.320/1964, apesar de ser lei ordinária, 
foi recepcionada com status de lei complementar pela Constituição Federal 
de 1988, só podendo, hoje, ser alterada por lei dessa estatura. Correto! 
 
PPA = PLANEJAMENTO LDO = PRIORIZAÇÃO LOA = EXECUÇÃO 
Trata-se de Programa de 
Governo que será adotado 
durante os 4 anos. Vigora 
durante os três anos do 
mandato do executivo atual e 
mais um ano no mandato 
subsequente. 
 
Diante dos objetivos a serem 
atingidos pelo PPA, a cada 
ano, a LDO prioriza uma parte 
do PPA para ser executado. 
Não pode contrariar o que 
pretende o PPA. 
Diante das prioridades e metas 
estabelecidas para serem 
atingidas, a LOA irá 
efetivamente prever os 
créditos orçamentários para a 
execução de parte do PPA, 
que está sendo priorizado pela 
LDO naquele respectivo ano.