Aula 04 Processo orçamentário. Métodos, técnicas e

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AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC 
TEORIA E EXERCÍCIOS – AULA 4 
PROFESSOR: ERICK MOURA 
Prof. Erick Moura www.pontodosconcursos.com.br 1
AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO PARA TRIBUNAIS – FCC 
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Olá pessoal, 
Bom revê-los aqui para mais um encontro. 
Espero que tenham gostado da aula anterior. 
Nessa aula vamos abordar os seguintes tópicos para a disciplina de 
AFO E ORÇAMENTO PÚBLICO PARA TRIBUNAIS - FCC: 
=> Processo orçamentário 
=> Métodos, técnicas e instrumentos do Orçamento Público. 
=> Normas legais aplicáveis ao Orçamento Público. 
=> Noções de Execução Orçamentária e Financeira. 
Eventualmente irei inserir alguns temas relacionados para que 
possamos cercar o assunto da melhor forma possível, assim como questões de 
outras Bancas que se aproximam da técnica da FCC, ok ? 
Todos prontos? 
Ok pessoal, mas antes, uma pequena introdução com a evolução 
histórica do Orçamento. 
INTRODUÇÃO
EVOLUÇÃO HISTÓRICA 
Vamos a um breve resumo histórico sobre os orçamentos públicos. 
Fareoms isso, pois se observa que ultimamente as bancas de prova têm 
colocado questões com o enfoque histórico. 
Houve necessidade de se organizar um orçamento desde que os 
governos, entre outras atribuições, se constituíram como arrecadadores de 
receitas para fazerem frente às exigências demandadas, muitas vezes em 
benefício próprio. 
No entanto, sabe-se que, historicamente, o marco jurídico do 
orçamento público foi o artigo 12 da conhecida Magna Carta de 1215, 
outorgada pelo Rei João Sem Terra da Inglaterra. 
 
 
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Tal artigo dizia assim: 
 “Não lançaremos taxas ou tributos sem o consentimento do 
Conselho Geral do Reino, a não ser para resgate da nossa pessoa, para 
armar cavaleiro o nosso filho mais velho e para celebrar, mas uma única vez o 
casamento da nossa filha mais velha; e esses tributos não excederão limites 
mais razoáveis. De igual maneira se procederá quanto aos impostos da cidade 
de Londres.” 
Neste embrião, percebe-se que já havia certa preocupação em 
limitar o poder discricionário do Rei, por meio do Conselho Comum ou 
Conselho Geral do Reino. Em termos de matéria tributária, percebe-se que o 
enfoque ainda se dava no controle das receitas públicas. 
Isso é a essência do que vemos hoje: o Governo apresenta o 
orçamento e os parlamentares aprovam, emendam ou rejeitam a proposta. 
Esse tipo de controle político do Legislativo sobre o Executivo, 
implica em deixar nas mãos dos representantes do povo a discussão principal: 
O que a sociedade quer desembolsar para atender as necessidades 
do governo ? 
Ainda na Inglaterra, depois do conflito entre o Rei Carlos II e o 
Parlamento na chamada “Revolução Gloriosa” surge o “Bill of Rights” ou a 
Declaração de Direitos de 1689. 
Este documento, em seu item 4, veio reforçar o que fora pactuado 
em 1215 pelo Rei João Sem Terra da Inglaterra, senão vejamos: 
 “é ilegal toda cobrança de impostos para a Coroa sem o 
concurso do Parlamento, sob pretexto de prerrogativa, ou em época e modo 
diferentes dos designados por ele próprio.” 
Neste mesmo “Bill of Rights”, estabeleceu-se a distinção entre as 
finanças do Estado (no caso, o Reino inglês) e as finanças da Coroa. 
As primeiras passaram a serem organizadas, para o período de 
uma ano, na chamada “Lista Civil” sob aprovação do Parlamento. 
 Legal, Erick, mas onde entram as despesas públicas nesse 
assunto ? 
É verdade que até aqui não há uma concepção completa sobre o 
orçamento público, pois só colocamos o assunto sob o enfoque das receitas. 
 
 
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No entanto, em 1822, o Chanceler do Erário da Inglaterra 
apresentou ao Parlamento uma exposição que FIXAVA A RECEITA E A 
DESPESA. 
Segundo a doutrina, temos aí o marco inicial do orçamento público 
desenvolvido em sua plenitude. É também o primeiro registro histórico sobre a 
autorização/controle sobre as despesas públicas. 
EVOLUÇÃO HISTÓRICA DO ORÇAMENTO PÚBLICO NO BRASIL 
 Em 1808, com a abertura dos portos no Brasil, foi preciso 
disciplinar a cobrança de tributos alfandegários. Assim se criou o regime de 
contabilidade e o Erário Público ou Tesouro. 
Mas somente com a Constituição de 1824 é que surge a 
obrigatoriedade para a elaboração de orçamentos formais por parte do 
governo. 
Observem quanto que o art. 172 dessa Carta representou um 
preceito avançado para a época: 
 “Art. 172. O Ministro de Estado da Fazenda, havendo recebido 
dos outros Ministros os orçamentos relativos ás despezas das suas 
Repartições, apresentará na Camara dos Deputados annualmente, logo 
que esta estiver reunida, um Balanço geral da receita e despeza do 
Thesouro Nacional do anno antecedente, e igualmente o orçamento 
geral de todas as despezas publicas do anno futuro, e da importancia 
de todas as contribuições, e rendas publicas.” 
Não decorem o texto negritado. Apenas assimilem que o destaque 
se fez com o intuito de se observarem os pontos relevantes para nosso estudo. 
Alguns doutrinadores consideram a Lei de 14/12/1827 como a 
primeira lei orçamentária brasileira, mas que apresentava muitas deficiências 
de comunicação, em razão das longas distâncias entre as províncias. 
Desta forma, a maior parte dos autores considera o Decreto 
Legislativo de 15/12/1830 como o precursor das Leis Orçamentárias no Brasil. 
Neste, se FIXAVA A DESPESA e se ORÇAVA A RECEITA das províncias imperiais 
para o período de 01/01/1831 a 30/06/1832. 
Com a Constituição Republicana de 1891, ocorreram algumas 
alterações relevantes. A primeira delas se refere à elaboração do orçamento 
 
 
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que passou a ser competência privativa do Congresso Nacional, com a 
iniciativa da Câmara dos Deputados. 
Nela também se legitimou a necessidade de Tomada de Contas do 
Poder Executivo, além do surgimento de um Tribunal de Contas, em auxílio ao 
Congresso, com roupagem de controle. E, ainda, os Estados e Municípios 
ganharam autonomia até mesmo no aspecto orçamentário. 
Com o passar do tempo, o costume demonstrou que o Executivo 
precisava auxiliar o Congresso na elaboração do orçamento. Em 1922, sob a 
aprovação do Legislativo, surge o Código de Contabilidade da União. 
Tal peça técnica organizou vários procedimentos de natureza 
contábil, patrimonial, financeiro e orçamentário, além de legitimar o que 
acontecia na prática: o Poder Executivo passava ao Legislativo os subsídios, as 
informações e os dados para elaborar o orçamento. 
 Com a Revolução de 1930, surge a Carta outorgada de 1934 que 
destacou o orçamento em um espaço particular. Esta Constituição Republicana 
colocou o Executivo encarregado pela elaboração do projeto de lei 
orçamentária. 
Ela também colocou o Legislativo livre para propor emendas à 
proposta do Executivo e isso fez com que ambos os poderes participassem em 
conjunto do processo de elaboração. 
Com o Estado Novo, decreta-se uma nova Constituição em 1937 
que, em seu texto, manteve destaque ao tema orçamentário. Pelo caráter 
ditatorial do regime, tirou-se a autonomia dos Estados e Municípios. 
Na prática, durante a égide desta Carta, o orçamento se elaborava 
por um departamento administrativo ligado à Presidênciada República. Por 
fim, o Chefe do Poder Executivo decretava o orçamento para colocá-lo em 
execução. 
Com o advento da Constituição de 1946, o orçamento retorna ao 
tipo misto, assim como era a de 1934. Em um momento de redemocratização, 
esse novo ordenamento permitiu que o Executivo elaborasse e encaminhasse o 
projeto de lei orçamentária para que o Legislativo pudesse discuti-lo e votá-lo. 
Ela também destacou o papel do Tribunal de Contas e permitiu que 
as emendas parlamentares dessem um tom de co-participação entre os 
poderes. Nela surgem as primeiras referências aos princípios orçamentários. 
 
 
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 Na Constituição autoritária de 1967, que fora outorgada, deu-se 
destaque à matéria orçamentária com inclusão de novos princípios e regras 
quanto à fiscalização e elaboração do orçamento. 
No entanto, esta Carta limitou o poder de proposta de alteração 
por parte dos legisladores. Desta forma, não havia possibilidade de rejeição 
pelo Legislativo, nem de possível proposição de emendas durante a fase de 
elaboração da proposta. 
Com isso, o Congresso Nacional tinha função meramente de 
aprovação da proposta do Executivo, pois não havia como começar um período 
orçamentário sem um orçamento aprovado. 
Apesar do enrijecimento do regime militar, a Emenda 
Constitucional n° 1, de 1969, considerada por muitos autores como uma nova 
Carta, manteve as limitações impostas ao Legislativo na promulgada de 1967. 
Na Carta Cidadã de 1988, recuperaram-se as prerrogativas 
retiradas pelo regime militar. Incorporaram-se novos conceitos e regras, bem 
como se consagraram normas e princípios tradicionais da matéria 
orçamentária. 
Houve a devolução ao Congresso da possibilidade de emenda nas 
despesas públicas, após o encaminhamento da proposta do Executivo. 
Também merece destaque o fato de se deixar clara a diversidade 
organizacional da Administração Pública. Isso fez com que se ampliasse o 
universo de aplicação de receitas e despesas no orçamento público brasileiro. 
Outra novidade na Carta atual foi prescrever ao Executivo para 
que, ano a ano, se encaminhe projeto de lei de diretrizes orçamentárias ao 
Legislativo, com o intuito de orientar a elaboração da lei do orçamento, entre 
outras determinações. 
Ao longo dos anos, as Constituições brasileiras apresentaram 
os seguintes tipos de orçamento: Tipo misto (1934 e 1946), Tipo 
Executivo (1937, 1967 e 1969) e Tipo Legislativo (1891 e 1988). 
 No aspecto infraconstitucional, merecem destaque a Lei n° 
4.320/1964, o Decreto-Lei n° 200/1967 e a Lei Complementar n° 101/2000, 
mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF. Não se preocupem 
que essas normas serão inseridas em nosso curso, conforme o tema que 
iremos abordar. 
 
 
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Não podíamos perder essa oportunidade de conhecermos a 
evolução histórica do Orçamento, pois as técnicas ou métodos ou instrumentos 
do Orçamento Público decorrem dessas evoluções pelas quais passou o tema 
Aproveitamos essa introdução para destacar que o tópico relativo 
ao Processo Orçamentário foi abordado inicialmente quando estávamos nos 
tópicos regimes orçamentários, elaboração, acompanhamento e 
fiscalização. 
Veremos também que durante essa aula prepararemos os 
conceitos essenciais sobre a próxima aula, quando iremos abordar as 
Considerações sobre a Execução Orçamentária e Financeira. 
Desta forma, o tópico Processo Orçamentário está diluído ao 
longo do curso de forma a ficar mais adequado à didática que adotamos. 
Bem, agora vamos adiante ! 
AULA 4
ROTEIRO DA AULA – TÓPICOS 
1 - Métodos, técnicas e instrumentos do Orçamento Público. 
2 - Normas legais aplicáveis ao Orçamento Público. 
3 - Noções de Execução Orçamentária e Financeira. 
4 - Revisão em Tópicos e Palavras-Chave. 
5 – Questões de Prova. 
1 – Métodos, técnicas e instrumentos do Orçamento Público. 
1.1 – ORÇAMENTO PÚBLICO – MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS 
Conforme apresentamos no tópico sobre a evolução histórica, 
percebe-se que o orçamento público evoluiu ao longo do tempo. Isto decorreu 
da maior atenção que se deu à economia como um todo, bem como no 
aumento do tamanho da participação dos governos na vida do país. 
 
 
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Em termos conceituais, existem dois gêneros de orçamento: o 
TRADICIONAL e o MODERNO. 
 O ORÇAMENTO TRADICIONAL tem como função principal o 
controle político e destaque nos aspectos contábil e financeiro, pois tal controle 
decorre desses aspectos. 
De acordo com alguns doutrinadores, o orçamento público 
apresenta algumas características. Estas variam sob os enfoques 
administrativo, técnico, jurídico, político, econômico, financeiro, contábil, etc. 
Desses aspectos, o mais relevante é o jurídico, que se divide em 3 
elementos: 
Ö o cunho material da lei orçamentária; 
Ö demonstrar a diferença entre o cunho autorizativo ou impositivo 
do orçamento; 
Ö confirmar se se criam direitos subjetivos na lei do orçamento. 
A maioria da doutrina converge no sentido de que a Lei do 
Orçamento é uma Lei formal, pois passa por um processo legislativo específico. 
Como vimos em aula passada, a Lei do Orçamento é uma Lei cuja 
natureza jurídica é de efeitos concretos. Desta forma, ela não é Lei Material, 
pois não tem caráter genérico e abstrato como é o caso do Código Civil. 
Não podemos esquecer que o projeto de lei é de iniciativa do Poder 
Executivo, passa pelo Poder Legislativo e volta para sanção, a fim de se tornar 
Lei do Orçamento. 
Sob outro aspecto, a maior parte dos doutrinadores defende que a 
lei orçamentária é ato-administrativo ou ato-condição. 
Entende-se por ato-condição aquele que em nada amplia o que 
contém a lei e que não dá base para se obrigar a obter receita ou a realizar 
gastos. Assim, o orçamento é apenas indicativo, ou seja, um rumo a se seguir. 
Vamos fazer um “alongamento” em Direito Constitucional e rever 
um assunto. 
 Para atacarmos atos administrativos, temos o Mandado de 
Segurança. Já para Leis de natureza jurídica MATERIAL, ou seja, com caráter 
abstrato e genérico, utilizamos as ADINs, ok ? 
A LOA é predominantemente uma lei de efeitos concretos, mas o 
PPA e a LDO possuem alguns aspectos de Lei Material. 
 
 
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Desta forma, temos que ficar atentos a esse aspecto e verificarmos 
o comando da questão, antes de respondermos na prova. 
Queremos dizer que é possível recair uma ADIN sobre as leis 
orçamentárias, desde que o objeto impugnado da lei tenha caráter abstrato e 
genérico, apesar delas possuírem natureza predominante de lei de efeitos 
concretos. 
 Vamos seguir adiante. 
Das corrente que temos, ora se discute o caráter autorizativo, ora 
o impositivo. 
No Brasil, o pensamento dominante é a de que as autorizações que 
constam na lei do orçamento são fronteiras que o administrador ou gestor 
público possui para a obediência quanto à aplicação dos recursos em prol da 
sociedade. 
Mas há outros autores que defendem que somente uma lei poderia 
desautorizar um gasto, já que umalei o autorizou. Assim, seria necessário 
outro “processo legislativo inverso” para desabonar o que se autorizou 
anteriormente. 
A doutrina, na parte final do aspecto jurídico do orçamento, define 
que a lei orçamentária não gera direitos subjetivos para os que sejam seus 
destinatários. Assim, não há como se socorrer ao Judiciário se determinada 
autorização no orçamento não se cumprir. 
E para a prova ? 
É importante estar atento ao comando da questão. Poderíamos 
assentar o seguinte, quanto ao aspecto jurídico do ORÇAMENTO 
TRADICIONAL: 
 A Lei Orçamentária é: 
• Lei Formal; 
• Ato-Condição; e 
• Não cria Direitos Subjetivos. 
Interessante destacar que o ORÇAMENTO TRADICIONAL definiu o 
Orçamento Público como a “Lei dos Meios”, termo muito usado nas provas de 
concursos. 
 
 
 
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Erick, mas por que esse nome ? 
É que o orçamento possui um caráter de inventário dos “meios” 
que os governos possuem para poderem alcançar suas tarefas. Em outras 
palavras, é como se utilizam os meios para se atingirem os devidos fins. 
 E o ORÇAMENTO MODERNO ? 
Os Estados evoluíram de tal forma que passaram a intervir no 
sistema para corrigir distorções e impulsionar programas de desenvolvimento. 
Como o orçamento era disposto em uma pauta de autorizações, o 
modelo tradicional não acompanhava essa nova função do Estado. 
Assim, alguns países desenvolveram a linha do ORÇAMENTO 
MODERNO. Sua função principal passou a ser a de um instrumento de 
administração. 
Surge então o conceito do Orçamento de Desempenho. Nele se 
apresentam: 
• intenções e objetivos para os quais os créditos se 
fazem necessários; 
• os custos dos programas propostos para o alcance dos 
respectivos objetivos; e 
• informações quantitativas que possam mensurar as 
realizações e a efetividade de cada programa. 
 No ORÇAMENTO MODERNO, dá-se muita importância ao 
aspecto econômico do país, pois o orçamento passou a ser constantemente 
usado como instrumento da política fiscal dos governos. 
Em síntese, age-se para que se estabilizem ou se ampliem os 
índices da atividade econômica de um país. 
 E como se integrar planejamento e orçamento ? 
Com o surgimento, na década de 1960, do que se chamou de 
PPBS, sigla de Program-Planning-Budgeting System, que se traduz em 
Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento. 
O PPBS trabalha com três elementos: Planejamento, 
Programação e Orçamentação. 
Estes constituem os procedimentos pelos quais os objetivos e os 
recursos, e suas inter-relações, são considerados, a fim de se obter um 
 
 
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programa de ação coerente e compreensível para toda a Administração do 
governo. 
Apesar da semente de idéias, o PPBS fracassou, mas não significou 
um retrocesso ao Orçamento Tradicional, nem abalou o conceito de orçamento 
moderno. 
Para os governos ficou a idéia de que se a fase for expansionista, 
o planejamento ganha importância. Se a fase é de contração, dá-se 
ênfase para o controle. Reparem que este aspecto deve compor qualquer 
processo orçamentário, mas em épocas de retração, ele ganha maior 
importância. 
 O conceito de Orçamento Base-Zero – OBZ surge nos EUA. Ele 
foca na avaliação e na tomada de decisões sobre as despesas. Desta 
forma, o OBZ não significa uma técnica de organizar ou apresentar o 
orçamento público pura e simplesmente. 
No início da década de 1990, surge o Novo Orçamento de 
Desempenho em que se dá importância aos resultados alcançados sob os 
aspectos econômicos e sociais. 
Nesta técnica, também se dá ênfase na responsabilização dos 
agentes. Vejamos os 2 elementos básicos desta técnica: 
a) a compreensão de programa e o delineamento da estrutura 
programática; e 
b) os mecanismos de mensuração de custos. 
Após essa explanação, vamos nos deter em 4 tipos ou técnicas de 
orçamento mais cobradas nas provas de concurso, conforme resumimos nos 
quadros a seguir. 
CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO TRADICIONAL 
• “versão refeita” do orçamento do ano anterior; 
• ocasiona diversos vícios administrativos; 
• a alocação de recursos tem como referência as demandas 
financeiras das unidades administrativas; 
• dissociação do conceito de planejamento e alocação de recursos; 
• inexistência de mensuração dos resultados das atividades 
desenvolvidas; 
 
 
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• alocam-se recursos para se obterem os meios; 
• foco nos aspectos contábeis da gestão e no controle externo das 
despesas; 
• despesas se classificam sob os aspectos institucional e por 
elementos; 
• não se medem os resultados; 
• objetivo do controle: avaliação da probidade dos agentes 
públicos e da legalidade ao seu cumprir o orçamento; 
• direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente 
outorgadas; 
• aumentam-se os gastos em relação ao orçamento anterior. 
CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO 
• busca identificar as realizações do governo, no que é feito; 
• é uma evolução do Orçamento Tradicional; 
• as despesas se classificam de acordo com funções, atividades e 
projetos; 
• foco na realização, no processo, no objetivo; 
• instrumentalizar a ação gerencial dos governos; 
• apresenta: 
Ö informações quantitativas que mensuram o que fora 
realizado e o esforço para realizar cada programa. 
Ö a ligação e os objetivos para a utilização dos recursos 
necessários. 
Ö o esforço/dispêndio dos programas para alcançar os 
objetivos estabelecidos. 
 
 
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CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO BASE-ZERO – OBZ 
• justificativa, em cada ano, de todas as atividades a serem 
desenvolvidas; 
• revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade 
orçamentária; 
• cada unidade da Administração Pública deve justificar anualmente 
por que deve gastar os recursos que estão sendo pleiteados; 
• benefícios: 
Ö melhoria do processo orçamentário; 
Ö aperfeiçoamentos posteriores; e 
Ö desenvolvimento de pessoal. 
ƒ só precisa justificar o aumento que estão pedindo em relação à 
dotação do ano anterior; 
ƒ o que já se gasta geralmente é aceito como necessário; 
ƒ a não existência de direitos adquiridos da unidade orçamentária 
em relação às verbas autorizadas no orçamento anterior, 
cabendo a ela justificar todas as atividades que desenvolverá no 
exercício corrente. 
CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO-PROGRAMA 
• o objetivo da classificação econômica deste tipo de orçamento-
programa é indicar a natureza do gasto, se despesa corrente ou 
de capital; 
• constitui um dos instrumentos do planejamento governamental; 
• o objetivo da classificação funcional no orçamento-programa é 
indicar a ação do governo que se pretende implantar com o 
recurso; 
• o controle orçamentário tem por objetivo avaliar a eficiência e a 
eficácia das atividades; 
• integra-se ao processo administrativo e de planejamento; 
• alocam-se recursos para o atingimento de metas e objetivos; 
 
 
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• tomam-se decisões baseadas na avaliação de todas as 
alternativas disponíveis; 
• enfatizam-se, nas decisões, os custos dos programas, incluídos 
os que passam do exercício financeiro; 
• despesas se classificam sob o aspecto funcional-programático; 
• possui indicadores e padrões de medição dos esforços, bem 
como dos resultados; 
• quantificam-se metas e objetivos; 
• permite uma relação entre o fator de produção (insumo) e o 
produto; 
• estudam-se alternativas para o alcance dos objetivos dos 
programas; 
• há acompanhamento físico-financeiro e avaliação de resultados; 
• atribuem-se responsabilidades ao gestor público; 
• objetivo do controle: avaliar a eficência, eficácia e efetividade 
das ações de governo. 
CAIU NA PROVA ! 
79 - (FCC/ANALISTA – ÁREA ADMINISTRATIVA – MPU/2007) É 
característica do orçamento base-zero: 
a) ênfase no acréscimo de gastos em relação ao orçamento anterior. 
b) decisões considerando as necessidades financeiras das unidades 
operacionais. 
c) justificativa, em cada ano, de todas as atividades a serem desenvolvidas. 
d) dissociação do conceito de planejamento e alocação de recursos. 
e) inexistência de mensuração dos resultados das atividades desenvolvidas. 
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (c). 
A questão queria verificar os aspectos que caracterizam o OBZ ou 
Orçamento Base-Zero. 
Os itens “a”, “b”, “d” e “e” são características que predominam no 
Orçamento Tradicional. 
 
 
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O item “c”, resposta da questão, é a essência do OBZ, pois é uma 
inovação doutrinária trazida pelos autores. Observa-se que se dá ênfase na 
avaliação e na tomada de decisões sobre as despesas. 
80 - (FCC/TÉCNICO – ÁREA CONTROLE INTERNO - MPU/2007) O tipo de 
orçamento cujas principais características são a decisão de alocações de 
recursos baseada no volume de necessidades financeiras das unidades 
administrativas e o controle da legalidade do cumprimento do disposto na lei 
orçamentária anual é o orçamento: 
a) tradicional. 
b) base-zero. 
c) programa. 
d) de desempenho. 
e) pragmático. 
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (a). 
Como vimos em nossos quadros, o ORÇAMENTO TRADICIONAL possui, 
PREDOMINANTEMENTE, as características citadas na questão. 
Por fim, cabe ressaltar que não existe o orçamento pragmático. Isso foi 
criação da Banca ! 
81 - (FCC/TÉCNICO – ÁREA CONTROLE INTERNO - MPU/2007) O 
objetivo da classificação econômica no orçamento-programa é indicar: 
a) o tipo de receita que financiará o gasto. 
b) a unidade orçamentária beneficiária do recurso. 
c) a natureza do gasto, se despesa corrente ou de capital. 
d) a ação do governo que se pretende implantar com o recurso. 
e) as pessoas encarregadas de gerir os projetos. 
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (c). 
Temos aqui uma questão que se baseou em nossos quadros e em nossa 
Aula Demonstrativa. 
 
 
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Cabe aqui citarmos quais são as despesas correntes e quais são as 
despesas de capital, segundo a Lei nº 4.320/64. 
DESPESAS CORRENTES 
Ö Despesas de Custeio 
Ö Transferências Correntes 
DESPESAS DE CAPITAL 
Ö Investimentos 
Ö Inversões Financeiras 
Ö Transferências de Capital 
Podemos defini-las inicialmente assim: 
• Despesas Orçamentárias Correntes 
São as que não contribuem, diretamente, para a formação ou 
aquisição de um bem de capital. 
• Despesas Orçamentárias de Capital 
São aquelas que contribuem diretamente para a formação ou 
aquisição de um bem de capital. 
Bem de capital: é aquele que, em síntese, serve para a produção de 
outro bem. 
82 - (FCC/ANALISTA – ÁREA ORÇAMENTO - MPU/2007) É característica 
da técnica de elaboração orçamentária denominada orçamento base-zero: 
a) dissociação dos processos de planejamento e programação. 
b) revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade orçamentária. 
c) ênfase aos aspectos contábeis da gestão e controle externo dos gastos. 
d) avaliação da integridade dos agentes governamentais e legalidade no 
cumprimento do orçamento. 
e) direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente outorgadas. 
 
 
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Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (b). 
Vamos comentar os demais itens, com o resumo a seguir. 
ITEM ORÇAMENTO 
(a) TRADICIONAL 
(b) BASE-ZERO 
(c) TRADICIONAL 
(d) TRADICIONAL 
(e) TRADICIONAL 
83 - (FCC/TÉCNICO – ÁREA CONTROLE INTERNO - MPU/2007) Em 
relação ao orçamento-programa, é correto afirmar que: 
a) seu único critério de classificação de despesas são as unidades 
administrativas. 
b) é totalmente dissociado do processo de planejamento. 
c) sua estrutura enfatiza os aspectos contábeis da gestão. 
d) sua prioridade é respeitar as necessidades financeiras das unidades 
orçamentárias. 
e) constitui um dos instrumentos do planejamento governamental. 
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (e). 
Mais uma questão em que todos os itens se referem ao ORÇAMENTO 
TRADICIONAL, exceto o item (e) que é a síntese de um ORÇAMENTO-
PROGRAMA. 
O ORÇAMENTO-PROGRAMA se constitui em um dos instrumentos do 
planejamento governamental, cujo módulo integrador é o PROGRAMA. 
 
 
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84 - (FCC/TÉCNICO – ÁREA ORÇAMENTO - MPU/2007) O tipo de 
orçamento cuja principal característica é a não existência de direitos adquiridos 
da unidade orçamentária em relação às verbas autorizadas no orçamento 
anterior, cabendo a ela justificar todas as atividades que desenvolverá no 
exercício corrente é o orçamento: 
a) tradicional. 
b) financeiro. 
c) de desempenho. 
d) pragmático. 
e) base zero. 
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (e). 
Observem que essa técnica trouxe como uma de suas inovações a 
necessidade de se justificarem todas as atividades que a se desenvolverem no 
exercício corrente. 
Por ser uma inovação em relação ao Orçamento Tradicional, a técnica do 
OBZ apresentou como principal característica a não existência de direitos 
adquiridos da unidade orçamentária em relação às verbas autorizadas no 
orçamento anterior. 
85 - (FCC/TÉCNICO – ÁREA ORÇAMENTO - MPU/2007) Em relação ao 
orçamento-programa, é correto afirmar que: 
a) é totalmente dissociado do processo de planejamento. 
b) seu único critério de classificação de despesas são as unidades 
administrativas. 
c) sua estrutura enfatiza os aspectos contábeis da gestão. 
d) o controle orçamentário tem por objetivo avaliar a eficiência e a eficácia das 
atividades. 
e) sua prioridade é respeitar as necessidades financeiras das unidades 
orçamentárias. 
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (d). 
 
 
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Os itens (a), (b), (c) e (e) são características que predominam no 
ORÇAMENTO TRADICIONAL. 
Assim, no item (d) temos que o ORÇAMENTO-PROGRAMA preconiza, 
entre outras características, que o controle orçamentário tem por objetivo 
avaliar a eficiência e a eficácia das atividades. 
Desta forma, o ORÇAMENTO-PROGRAMA inovou ao adicionar a eficiência, 
a eficácia, a efetividade e a economicidade das atividades ao caráter 
tradicionalista que apenas avaliava a integridade dos agentes governamentais, 
bem como a legalidade no cumprimento do orçamento. 
86 - (FCC/ANALISTA JUDICIÁRIO – CIÊNCIAS CONTÁBEIS – TJ-
PA/2009) Os movimentos de transformação do Estado e, mais 
especificamente, da administração pública, inevitavelmente, foram 
acompanhados por mudanças significativas na concepção do orçamento 
público, cuja trajetória evolutiva evidencia que em cada momento histórico foi 
enfatizada uma de suas funções ou instrumentalidades: controle, gerência ou 
planejamento. O orçamento-programa reflete a concepção moderna do 
orçamento público e se caracteriza: 
a) pela utilização sistemática de indicadores e padrões de medição do trabalho 
e dos resultados. 
b) por sua estrutura dar ênfase aos aspectos contábeis de gestão. 
c) por usar como principais critérios de classificação das despesas unidades 
administrativas e elementos. 
d) por estar dissociado dos processos de planejamento e programação das 
ações públicas. 
e) pela alocação de recursos visar à aquisição de meios e às necessidades das 
unidades organizacionais. 
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (a). 
Como dissemos antes, ao pregar pela inovações decorrentes da evolução 
dos orçamentos, a técnica do ORÇAMENTO-PROGRAMA estabeleceu como uma 
de suas características a eficiência, a eficácia, a efetividade e a economicidade 
das atividades. 
 
 
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Só para lembrarmos: 
• ECONOMICIDADE: 
Ö Menor custo, com qualidade 
• EFICIÊNCIA: 
Ö Gastar bem 
Ö Controle de desperdícios 
Ö Aprimoramento de práticas administrativas e operacionais 
• EFICÁCIA: 
Ö Atingir os objetivos e metas programados 
• EFETIVIDADE: 
Ö Impacto quantitativo e qualitativo gerado na comunidade 
e se as suas necessidades foram satisfeitas 
Ö Continuidade dos resultados alcançados 
Ö Avaliação custo/benefício(grau de sucesso do programa) 
Ainda nessa questão, o item (b) se refere ao ORÇAMENTO TRADICIONAL. 
Os itens (c), (d), e (e) estão incorretos, pois apresentam, 
respectivamente, as seguintes imprecisões em relação ao ORÇAMENTO 
TRADICIONAL: 
• por usar como principais critérios de classificação das despesas os 
aspectos institucional e por elementos. 
• por estar dissociado dos processos de planejamento e programação dos 
recursos públicos. 
• pela alocação de recursos visar à aquisição de meios e às necessidades 
financeiras das unidades administrativas. 
87 - (FCC/ANALISTA JUDICIÁRIO – ECONOMIA – TJ-PA/2009) Analise 
as informações abaixo em relação ao orçamento público. 
I. No orçamento tradicional, a decisão da alocação dos recursos toma por base 
as necessidades financeiras das unidades organizacionais. 
II. O principal objetivo do orçamento-programa é permitir que o Poder 
Legislativo autorize e controle adequadamente a receita e o gasto público. 
 
 
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III. No orçamento base zero, os gestores das unidades orçamentárias somente 
precisam justificar os acréscimos e os decréscimos dos gastos realizados no 
exercício anterior. 
IV. Uma das características do orçamento-programa é a ênfase dada aos 
objetivos do planejamento governamental e as metas que se pretende 
alcançar com a alocação dos recursos públicos. 
É correto o que se afirma APENAS em: 
a) I e II. 
b) I e IV. 
c) II e III. 
d) II e IV. 
e) III e IV. 
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (d). 
O erro do item I está na parte final do texto, pois, no Orçamento 
Tradicional, a base é nas necessidades financeiras das UNIDADES 
ADMINISTRATIVAS. Em AFO, não existe o termo que consta na questão, até 
porque em Administração Geral, os significados são diferentes. 
O item III, estaria correto se dissesse que “no orçamento base zero, os 
gestores das unidades orçamentárias somente precisam justificar os 
acréscimos dos gastos realizados no exercício anterior.” 
1.2 – ORÇAMENTO-PROGRAMA – PRINCIPAIS CONCEITOS 
ASSOCIADOS: PROGRAMA – AÇÕES – PROJETOS – ATIVIDADES – 
OPERAÇÕES ESPECIAIS 
Para não perder a oportunidade, vamos rever e ampliar esses 
conceitos, a fim de nos preparamos para o tema final dessa aula. 
Vamos sintetizar os principais conceitos associados ao 
ORÇAMENTO-PROGRAMA. 
 Programa 
• instrumento de organização da atuação do Governo o qual une um 
conjunto de ações de forma a se concretizar um objetivo comum 
estabelecido previamente. 
 
 
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• é por indicadores disciplinados em um plano, com o intuito de solucionar 
um problema ou para atender uma demanda ou necessidade 
estabelecida pela sociedade. 
• é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento, pois 
conferem certa integração desde a origem. Assim, o plano termina no 
programa e o orçamento começa no programa. 
• as ações são instrumentos de realização dos programas. 
• organizar as ações governamentais em programas, tem como objetivo 
propiciar mais racionalidade e eficiência. 
• amplia a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a 
sociedade. 
• eleva a transparência na aplicação dos recursos públicos. 
 
Problema 
• situação não desejável declarada como evitável, por alguma autoridade. 
• alguma necessidade que a sociedade identifica e que, no momento, não 
está sendo atendida. 
• formula-se em condição negativa, evitando-se enunciar a ausência de 
alguma solução específica. 
Objetivo do programa 
• expressa o resultado que se almeja, ou seja, a mudança na situação a 
qual o programa se propôs modificar. 
• deve-se expressar de modo conciso, sem generalidades. 
• passa a ideia do que é pretendido de forma determinante, categórica e 
firme. 
Exemplo: 
Programa - Acesso à Alimentação 
Objetivo: Garantir à população em situação de insegurança alimentar o 
acesso à alimentação digna, regular e adequada à nutrição e manutenção da 
saúde humana. 
 
 
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 Público-alvo 
• segmento específico da sociedade a que se destina o programa e que se 
beneficia legítima e diretamente com sua execução. 
• grupos de pessoas, instituições, comunidades ou setores os quais se 
atingirão diretamente pelos resultados do programa. 
• é importante defini-lo, a fim de se identificar e focar as ações que devem 
compor o programa. 
Exemplo: 
Programa - Acesso à Alimentação 
 Público Alvo: Famílias com renda familiar per capita menor ou igual a ½ 
salário mínimo. 
Indicador 
• instrumento para medir o desempenho do programa. 
• deve ser: 
Ö aferível; 
Ö coerente com o objetivo definido;Ö flexível à contribuição das principais ações; 
Ö apurável a posteriori. 
• A depender da situação, permite medir a eficácia, eficiência ou 
efetividade atingida com a execução do programa. 
• é obrigatória a existência de haver ao menos um indicador, para cada 
um dos programas finalísticos. 
• em relação aos programas de apoio às políticas e áreas especiais, é 
facultada a presença de indicadores. 
Exemplo: 
Objetivo: "Reduzir o analfabetismo no País" 
Indicador: "Taxa de analfabetismo" (relação percentual entre a 
população não-alfabetizada e a população total). 
• O indicador possui os seguintes atributos: 
Ö Denominação 
Ö Unidade de medida 
 
 
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Ö Índice de referência 
Ö Índices esperados ao longo do PPA 
Ö Índice ao final do programa (só em casos de programas 
temporários) 
Ö Fonte 
Ö Periodicidade 
Ö Base geográfica 
Ö Fórmula de cálculo. 
 Ação 
• são operações que resultam produtos, ou seja, bens ou serviços, a fim 
de contribuir para o atendimento do objetivo de um programa. 
• também são ações, nesse contexto, as transferências obrigatórias ou 
voluntárias a outros entes da federação e a pessoas físicas e jurídicas, na 
forma de subsídios, subvenções, auxílios, contribuições, etc, bem como 
os financiamentos. 
• de acordo com a situação, as ações orçamentárias se classificam em: 
Ö Atividade: instrumento de programação utilizado com o 
intuito de alcançar o objetivo de um programa. Envolve um 
conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e 
permanente e que resulta em um produto ou um serviço 
necessário à manutenção da ação de Governo. 
 Exemplo: “Fiscalização e Monitoramento das 
Operadoras de Planos e Seguros Privados de Assistência à 
Saúde”. 
Ö Projeto: instrumento de programação utilizado com o intuito 
de alcançar o objetivo de um programa. Envolve um conjunto 
de operações, limitadas no tempo, cujo resultado é um 
produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento 
da ação de Governo. 
 Exemplo: “Implantação da rede nacional de bancos de 
leite humano”. 
Ö Operação Especial: são despesas que não contribuem para a 
manutenção, expansão ou aperfeiçoamento das ações de 
 
 
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governo, das quais não resulta um produto, nem gera 
contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. 
Produto 
• serviço ou bem resultante da ação, destinado a um público-alvo. 
• investimento para a produção de um serviço ou bem. 
• cada ação deve ter um único produto. 
• em situações especiais, expressa a quantidade de beneficiários atendidos 
pela ação. 
Exemplos: "Servidor treinado" e "Estrada construída". 
CAIU NA PROVA ! 
88 - (FCC/TÉCNICO – ÁREA CONTROLE INTERNO – MPU/2007) O 
instrumento de ação governamental que é utilizado para alcançar o objetivo de 
um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo 
contínuo e permanente, necessárias à manutenção da referida ação, é 
denominado: 
a) subfunção. 
b) função. 
c) operação especial. 
d) projeto. 
e) atividade. 
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (e). 
Acabamos de comentar os itens (c), (d) e (e). 
Muito cuidado apenas para não confundir os conceitos de “POA”. 
Em relação às Operações Especiais, não há como confundir o conceito, 
ou seja, estas “não servem para nada”, pois não resulta um produto, nem gera 
contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços. 
Exemplo: a ação "Contribuição à Organização das Nações Unidas para a 
Educação, a Ciência e a Cultura - UNESCO". 
Segue um mnemônico para não confundirmos o “PoA”. 
 
 
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P 
= PARA (do 
verbo parar) 
PROJETO 
• limitadas no 
tempo (que Param 
no tempo) 
• exPansão ou o 
aPerfeiçoamento da 
ação 
A 
= AINDA 
NÃO PARA 
(do verbo 
parar) 
ATIVIDADE 
• modo contínuo e 
permanente (que 
Ainda não param 
no tempo) 
• à mAnutenção 
da ação 
Os itens (a) e (b) se referem à Classificação Funcional da Despesa, 
que se divide por funções e subfunções. 
Esta classificação busca responder a pergunta “em que área de ação 
governamental a despesa será realizada ?” 
Cada atividade, projeto e operação especial identificarão a função e a 
subfunção às quais se vinculam. 
Trata-se de uma classificação independente dos programas. 
A classificação funcional vigente instituiu-se pela Portaria nº 42/1999, 
do então Ministério do Orçamento e Gestão. 
Este documento normativo se compõe de uma lista de funções e 
subfunções prefixadas que orientam a agregação dos gastos públicos por área 
de ação governamental nas três esferas de Governo. 
 Por fim, essa Portaria permite a consolidação nacional dos gastos 
do setor público, pois é de aplicação comum e obrigatória, no âmbito dos 
Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União. 
 Vamos adiante com nossa aula... 
 Função 
• é o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor 
público. 
• relaciona-se com a missão institucional do órgão. 
 
 
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• deve-se adotar como função aquela que é típica ou principal do órgão. 
Exemplo: cultura, educação, saúde, defesa => guardam relação com os 
respectivos Ministérios. 
 Subfunção 
• representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e 
deve evidenciar cada área da atuação governamental, por intermédio da 
agregação de determinado subconjunto de despesas e identificação da 
natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. 
• as subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquelas 
às quais estão relacionadas na Portaria nº 42/1999. 
• as ações devem estar sempre conectadas às subfunções que 
representam sua área específica. 
• PRINCÍPIO DA MATRICIALIDADE (não é um princípio orçamentário): 
é a possibilidade de matricialidade na conexão entre função e 
subfunção, ou seja, combinar qualquer função com qualquer 
subfunção, mas não na relação entre ação e subfunção. 
• assim, em regra, a programação de um órgão se classifica em uma única 
função, ao passo que a subfunção é alocada de acordo com a 
especificidade de cada ação. 
• há exceção à essa matricialidade, conforme encontramos, por exemplo, 
na função 28 – Encargos Especiais e suas subfunções típicas, pois elas só 
poderão ser utilizadas de forma conjugada. 
89 - (FCC/TÉCNICO – ÁREA ORÇAMENTO – MPU/2007) O objetivo da 
classificação funcional no orçamento-programa é indicar: 
a) a unidade orçamentária beneficiária do recurso. 
b) a natureza do gasto, se despesa corrente ou de capital. 
c) as pessoas encarregadas de gerir os projetos. 
d) o tipo de receita que financiará o gasto. 
e) a ação do governo que se pretende implantar com o recurso. 
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (e). 
 
 
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Como vimos em questão anterior, o objetivo desta classificação é, em 
síntese, responder a pergunta “em que área de ação governamental a 
despesa será realizada ?”, ou seja, em que ação o governo pretende 
implantar o recurso. 
2 – Normas legais aplicáveis ao Orçamento Público. 
Ao longo de nosso curso, estamos a tratar das principais normas 
legais aplicadas ao Orçamento Público. 
Nesse momento, vamos dar uma ampliada nas demais normas, 
onde incluiremos portarias e outros atos normativos, mas que produzem 
efeitos em matéria de Orçamento Público. 
 Erick, mas tenho que decorar isso tudo ? 
Não é necessário. Estamos a trabalhar as legislações mais 
recorrentes em prova, e só colocamos essa coletânea completa para eventuais 
consultas, ok ? 
• CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988 – Seção II – DOS ORÇAMENTOS, 
Artigos 165 a 169. 
• LEIS COMPLEMENTARES: 
Ö Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 
Lei de Responsabilidade Fiscal – Estabelece normas de 
finanças públicas voltadas para a responsabilidade na 
gestão fiscal e dá outras providências. 
Ö Lei nº 4320, de 17 de Março de 1964 
Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para 
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da 
União, dos Estados, dos Municípios e do DF. 
ATENÇÃO ! 
• A Lei nº 4320/64 também tem matéria e forma de Lei 
Ordinária. 
• A Lei nº 4320/64 não atende na sua plenitude o dispositivo 
previsto no art. 165, § 9º, da CF/88. 
• As Bancas gostam de dizer DE FORMA ERRADA que a Lei nº 
4320/64 não é de aplicação a todos os entes da Federação. 
 
 
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Observe que ela estabelece Normas Gerais de Direito 
Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e 
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do DF. 
• LEIS ORDINÁRIAS: 
Ö PPAs, LDOs, LOAs e LCAs. 
Ö Lei nº 10.180 de 6 de fevereiro de 2001. 
Organiza e disciplina os Sistemas de Planejamento e de 
Orçamento Federal, de Administração Financeira 
Federal, de Contabilidade Federal e de Controle Interno 
do Poder Executivo Federal, e dá outras providências. 
Ö Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967. 
Dispõe sobre a organização da Administração Federal, 
estabelece diretrizes para a Reforma Administrativa e 
dá outras providências. 
• DECRETOS: 
Ö Decretos anuais que dispõem sobre a programação 
orçamentária e financeira e estabelecem o cronograma 
mensal de desembolso do Poder Executivo para o 
exercício financeiro 
Exemplo: Decreto nº 6.752, de 28 de janeiro de 2009 
Ö Decreto nº 93.872/86 
Dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do 
Tesouro Nacional, atualiza e consolida a legislação 
pertinente e dá outras providências. 
Ö Decreto nº 3.590/2000 
Dispõe sobre o Sistema de Administração Financeira 
Federal e dá outras providências. 
• PORTARIAS ESPECÍFICAS DO MPOG E MIN. DA FAZENDA: 
Ö Portaria SOF nº 9, de 27 de junho de 2001 
Dispõe sobre a classificação orçamentária por natureza 
de receita. 
 
 
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Ö Portaria Interministerial STN/SOF nº 163, de 4 de maio 
de 2001 
Dispõe sobre normas gerais de consolidação das 
Contas Públicas no âmbito da União, Estados, Distrito 
Federal e Municípios e dá outras providências. 
Ö Portaria SOF nº 1, de 19 de fevereiro de 2001 
Dispõe sobre a classificação orçamentária por fontes de 
recursos. 
Ö Portaria MOG nº 42, de 14 de abril de 1999 
Atualiza a discriminação da despesa por funções de que 
tratam o inciso I do § 1o do art. 2o e § 2o do art. 8o, 
ambos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, 
estabelece os conceitos de função, subfunção, 
programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá 
outras providências. 
• MANUAIS 
Ö Manual Técnico do Orçamento – MTO 
Ö Manual de Despesa Nacional da Secretaria do Tesouro 
Nacional - 1ª Edição (Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, 
de 2008.) 
Ö Manual de Receita Nacional da Secretaria do Tesouro 
Nacional - 1ª Edição (Portaria Conjunta STN/SOF nº 3, 
de 2008.) 
Ö Manual de Procedimentos das Receitas Públicas da 
Secretaria do Tesouro Nacional - 4ª Edição (Portaria 
Conjunta STN/SOF nº 2, de 2007.) 
Ö Manual de Demonstrativos Fiscais - 2ª Edição (Portaria 
STN nº 462, de 2009.) 
Ö Manual de Contabilidade Aplicada no Setor Público - 2ª 
(Portaria Conjunta STN/SOF nº 2, de 2009.) 
Como é que estamos ? Vamos adiante.... 
 
 
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3 – Noções de Execução Orçamentária e Financeira. 
3.1 – A PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA E O 
ESTABELECIMENTO DO CRONOGRAMA MENSAL DE DESEMBOLSO DO 
PODER EXECUTIVO PARA UM EXERCÍCIO FINANCEIRO. 
Vamos começar pelos assuntos polêmicos que constam no art. 47, 
da Lei nº 4.320/64, mas que devem ser interpretados de acordo com o art. 8º 
da LRF. 
 Vejamos os textos legais: 
 “Art. 47. Imediatamente após a promulgação da 
Lei de Orçamento e com base nos limites nela fixados, o 
Poder Executivo aprovará um quadro de cotas trimestrais
da despesa que cada unidade orçamentária fica autorizada a 
utilizar.” 
 “Art. 8o Até trinta dias após a publicação dos 
orçamentos, nos termos em que dispuser a lei de diretrizes 
orçamentárias e observado o disposto na alínea c do inciso I 
do art. 4o, o Poder Executivo estabelecerá a programação
financeira e o cronograma de execução mensal de 
desembolso.” 
As primeiras considerações que faremos se referem ao veto à 
alínea c do inciso I do art. 4o, da LRF. Como há essa “lacuna” (na verdade não 
existe “partes em branco” na Lei, mas sim vetos), o que ocorre na prática é a 
previsão que cada LDO faz anualmente. 
Destacamos em negrito os pontos polêmicos. Observem que o 
texto da LRF é o que está em vigor. O que temos visto é que algumas Bancas 
fazem questões literais do art. 47, da Lei nº 4.320/64. 
No entanto, questões mais comuns trocam os prazos e os termos, 
ou seja, alguma coisa parecida com: 
 “Imediatamente após a publicação dos orçamentos, nos 
termos em que dispuser a LDO, os Poderes estabelecerão a programação
financeira e o cronograma de execução trimestral de desembolso.” 
 
 
 
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Vamos aos erros: 
1. é até trinta dias após a publicação (e não promulgação); 
2. é o PODER EXECUTIVO que estabelece a programação 
financeira e o cronograma de desembolso; 
3. o cronograma de desembolso é mensal. 
 Afinal, quais os objetivos de se fixarem cotas mensais de 
desembolso: 
Ö assegurar às unidades orçamentárias em tempo útil a 
soma de recursos necessários e suficientes a melhor 
execução do seu programa anual de trabalho; 
Ö manter, durante o exercício, na medida do possível, o 
equilíbrio entre a receita arrecadada e a despesa 
realizada, de modo a reduzir ao mínimo eventuais 
insuficiências de tesouraria. 
Interessante destaque ao art. 85 da Lei nº 4.320/64 quando 
estabelece, entre outras atribuições, que os serviços de contabilidade serão 
organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execução 
orçamentária. 
 Erick, mas por que você falou isso ? 
 É o que veremos no tópico seguinte. 
3.2 – O DECRETO DE PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA.3.2.1 – INTRODUÇÃO 
A Administração Pública buscou, ao longo dos tempos, realizar a 
programação orçamentária e financeira, assim como a execução das suas 
despesas. 
Isso se fez em atendimento aos dispositivos previstos em lei que 
estabeleceram metas fiscais, bem como maior controle em cima dos gastos 
públicos. O objetivo principal se deu tanto para equilibrar os orçamentos como 
para indicar transparência dos compromissos governamentais com a dívida 
pública. 
Assim, deve-se ter o pronto conhecimento e correção das 
discrepâncias entre receita e despesas primárias, assim como deve-se 
monitorar o cumprimento das metas de superávit primário. 
 
 
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Superávit primário, em resumo, é o quanto de receita a União, os 
Estados, os Municípios e as empresas estatais economizam, sem computarmos 
os gastos com os juros da dívida. 
Lembrar que juros da dívida são gastos financeiros. Já Superávit 
Primário é a diferença positiva entre as Receitas NÃO-FINANCEIRAS e as 
Despesas NÃO-FINANCEIRAS. 
RP = RÑF – DÑF 
Onde: RP => RESULTADO PRIMÁRIO 
RÑF => RECEITAS NÃO-FINANCEIRAS 
DÑF => DESPESAS NÃO-FINANCEIRAS
A Lei nº 4.320/64 evidenciou previamente a preocupação do 
legislador quanto ao fiel cumprimento do equilíbrio entre receitas e despesas 
no orçamento. 
Desta forma, ao estipular cotas para a execução da despesa, ela 
permitiu que o Poder Executivo se organizasse, a fim de se prevenirem 
eventuais oscilações que aconteceriam ao longo de um exercício financeiro. 
No ano 2000, a LRF incorporou a necessidade de se estabelecerem 
metas de resultado fiscal. Ainda, em razão de possíveis descompassos entre 
receitas e despesas, estabeleceu mecanismos, com o intuito de equilibrar o 
orçamento em tempo hábil e não prejudicar o desempenho do governo nas 
esferas federal, estadual e municipal. 
 Por fim, as LDOs complementam a LRF e a Lei nº 4.320/64, em 
especial quanto à determinação do controle fiscal e dos recursos 
disponibilizados. 
Elas estabelecem, entre outras características: 
• qual será a base de contenção; 
• as despesas que não são passíveis de contingenciamento; 
• demonstrativos das metas de resultado primário e sua periodicidade. 
 
 
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3.2.2 – ESTRUTURA E OBJETIVOS DO DECRETO DE 
PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA. 
 O Decreto de Programação Orçamentária e Financeira ou 
“Decreto de Contingenciamento” é o instrumento que o Governo 
Federal utiliza para se limitarem os gastos. 
Os valores autorizados para movimentação e empenho, assim 
como para pagamentos ao decorrer de um exercício financeiro são detalhados 
por meio de uma Portaria Interministerial. 
Os principais assuntos que o Decreto traz são os seguintes: 
• Programação e Execução Orçamentária; 
• Execução Financeira; 
• Operações de Crédito; 
• Competência para alterações de limites; 
• Despesas com Pessoal; 
• Vedações, Esclarecimentos e Informações; e 
• Metas Fiscais. 
Não podemos nos esquecer de que esses assuntos que o Decreto 
traz são interdependentes. 
 Por fim, seus objetivos são: 
Ö estabelecimento de normas específicas de 
execução orçamentária e financeira para um 
exercício financeiro; 
Ö estabelecimento de um cronograma de 
compromissos (empenhos) e de liberação 
(pagamento) dos recursos financeiros relativos 
ao Governo Federal; 
Ö cumprimento da Legislação Orçamentária (Lei 
4.320/1964 e LRF); e 
Ö assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas 
ao longo do exercício financeiro, assim como 
proporcionar o cumprimento da meta de 
resultado primário. 
 
 
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3.3 – A LIMITAÇÃO DE EMPENHO. 
Falamos no início do curso que as fases ou estágios da despesa são 
o “FELP”: FIXAÇÃO – EMPENHO – LIQUIDAÇÃO – PAGAMENTO. 
Então, como estamos a tratar de programação orçamentária e 
financeira, iremos destacar o que se preconiza no art. 9º, §§ 1º e 2º, da LRF. 
Em relação a esse assunto, devemos relembrar o art. 165, § 3º, da 
CF/88 que tratou do Relatório Resumido de Execução Orçamentária - RREO: 
 “O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o 
encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução 
orçamentária.” 
Assim, com o RREO de parâmetro, o Governo verifica se, ao final 
de cada bimestre, a realização da receita comportará ou não o cumprimento 
das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas 
Fiscais – AMF. 
 Se ocorrerem problemas com essas metas, os Poderes e o 
Ministério Público promovem limitação de empenho e de movimentação 
financeira, de acordo com os critérios estabelecidos na LDO. 
Observemos que são 2 atitudes: 
• limitar o empenho; 
• limitar a movimentação financeira. 
Dessa forma, podem existir créditos disponíveis para a Unidade 
Gestora, mas os valores não podem ser movimentados financeiramente 
quando ocorrer alguma limitação. 
Em outro viés, também não pode ser feito empenho de qualquer 
espécie de despesa. 
IMPORTANTE ! 
• A limitação se faz por ato próprio e nos valores necessários, nos 30 dias 
seguintes. 
• Se for restabelecida a previsão de receita, mesmo que em valores 
parciais, ou seja, em razão da tendência de arrecadação 
as dotações cujos empenhos foram limitados serão recompostas de forma 
proporcional às reduções realizadas pela limitação anterior 
 
 
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• Não podem ser limitadas as despesas que constituam obrigações 
constitucionais e legais do ente, inclusive as relacionadas ao pagamento 
do serviço da dívida,bem como as ressalvas que a LDO estabelecerá. 
3.4 – A NECESSIDADE DE FINANCIAMENTO PELO GOVERNO FEDERAL. 
 Monitora-se continuamente o cumprimento das metas fiscais e 
ocorre ao longo de todo o processo de elaboração e execução orçamentária. 
Desta forma, faz-se necessário calcular a NECESSIDADE DE 
FINANCIMANTO PELO GOVERNO FEDERAL, a fim de se ter um parâmetro que 
evidencie a trajetória dos principais itens de receita e despesa primárias, ou 
seja, sem considerar os juros. 
Repercute-se em todo processo alocativo do Governo, quando 
ocorrem fatos supervenientes que implicam alteração dos valores estimados 
previamente. Assim, de forma usual, demanda-se uma revisão dos limites 
orçamentários da programação da despesa. 
Se ocorrer uma redução da receita estimada em determinado 
momento, faz-se necessário um rearranjo da despesa, para que não se 
comprometam as metas previamente assumidas na LDO 
 O cálculo das Necessidades de Financiamento serve como 
rumo para acompanhamento dos principais agregados de receita e 
despesa públicas primárias, ao longo do ciclo orçamentário. 
Em síntese, o que limita a fixação do nível das demais 
despesas públicas são os seguintes fatores: 
• meta de resultado primário; 
• previsão das receitas contabilizadas; e 
• as estimativas das despesas primárias obrigatórias 
(ou despesas compulsórias). 
3.5 – AS ALTERAÇÕES NA PROGRAMAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E 
FINANCEIRA. 
 A flexibilidade é uma das principais características do 
ORÇAMENTO-PROGRAMA. 
Assim, ao longo de um exercíciofinanceiro, necessita-se 
acompanhar a arrecadação das receitas primárias, além de se verificar o nível 
 
 
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de execução das despesas primárias, de forma a se monitorar o processo de 
cumprimento das metas de superávit primário. 
 Se esse acompanhamento indicar o não cumprimento das metas 
fixadas, o Governo providencia a redução dos limites orçamentários e 
financeiros, pois isso evita extrapolar as metas. 
No caso de já existir alguma limitação de empenho logo após a 
sanção da LOA ou ao final de determinado bimestre, os limites estabelecidos 
pelo Decreto serão recompostos na mesma proporção dos cortes efetivados 
por Poder e pelo Ministério Público, conforme disposto no art. 9º, § 1º, da LRF. 
 No entanto, os Órgãos Setoriais podem solicitar a 
flexibilização dos limites orçamentários no decorrer do exercício, com 
o intuito de atender às suas programações. 
As solicitações enviadas pelos Órgãos Setoriais devem conter todas 
as informações indispensáveis para a análise do pedido de aumento de limite. 
Além disso, o Poder Executivo analisa o cenário fiscal no exercício 
corrente e verifica se é viável ou não o atendimento à solicitação. 
3.6 – CONSIDERAÇÕES RELEVANTES. 
Como vemos em nosso dia-a-dia, o cumprimento das metas de 
superávit primário é uma preocupação constante da área econômica do 
Governo. 
É uma política que visa minimizar os efeitos negativos da 
dívida pública, além de racionalizar os gastos públicos. 
Essa atuação governamental propicia a melhoria constante das 
condições macroeconômicas, além de aumentar a credibilidade e a segurança. 
Assim, criam-se condições favoráveis para atração de investidores internos e 
externos. 
Destaque especial para a Secretaria de Orçamento Federal – SOF 
cujo papel é essencial nesse cenário. É a SOF que gerencia os recursos 
orçamentários de maneira eqüitativa 
Desta forma, ela destina os recursos aos diversos órgãos 
governamentais, com o intuito de possibilitar as realizações essenciais de cada 
Pasta e na busca de se atingirem as metas estabelecidas. 
 
 
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3.7 – A DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA. 
Para executarmos o orçamento, é preciso realizar a 
DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA E FINANCEIRA. 
Ela consiste em 2 planos, com as seguintes ideias: 
• DESCENTRALIZAÇÃO ORÇAMENTÁRIA => descentralizam-se 
CRÉDITOS 
• DESCENTRALIZAÇÃO FINANCEIRA => descentralizam-se RECURSOS 
FINANCEIROS ($) 
 Devemos atentar que pelo Princípio da Segregação de Funções, os 
órgão e pessoas responsáveis por cada um desses “PLANOS” são distintos, ou 
seja, não podem acumular suas funções. 
Teceremos comentários sobre os conceitos de ÓRGÃO SETORIAL, 
UNIDADE ORÇAMENTÁRIA, UNIDADE ADMINISTRATIVA e UNIDADE GESTORA. 
 
3.7.1 – ÓRGÃO SETORIAL 
Desempenha o papel de articulador no seu âmbito ao atuar de 
forma vertical no processo decisório, além de integrar os produtos gerados 
no nível subsetorial, que são coordenados pelas unidades orçamentárias. 
3.7.2 – UNIDADE ORÇAMENTÁRIA - UO 
 Coordena o processo de elaboração da proposta orçamentária 
no seu âmbito de atuação, assim como integra e articula o trabalho das 
unidades administrativas componentes. 
É de suma importância a consistência da proposta do órgão, no que 
se refere a metas, valores e justificativas que fundamentam a programação. 
As UOs são responsáveis pela apresentação da programação 
orçamentária detalhada da despesa por programa, ação orçamentária 
e subtítulo. 
3.7.3 – UNIDADE ADMINISTRATIVA - UA 
 É a componente da estrutura da Administração Pública. 
 
 
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3.7.4 – UNIDADE GESTORA - UG 
 É a que efetivamente realiza o gasto, ou seja, a que executa a 
despesa orçamentária. 
CAIU NA PROVA ! 
90 - (ESAF/ANALISTA TRIBUTÁRIO – RFB/2009) Assinale a opção que 
indica uma exceção aos objetivos do decreto de programação financeira, no 
âmbito federal. 
a) Cumprir a Legislação Orçamentária. 
b) Estabelecer normas específicas de execução orçamentária e financeira para 
o exercício. 
c) Limitar o volume de recursos destinados a investimentos colocados à 
disposição das unidades orçamentárias. 
d) Estabelecer um cronograma de compromissos (empenhos) e de liberação 
(pagamento) dos recursos financeiros para o Governo Federal. 
e) Assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao longo do exercício 
financeiro e proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário.
Comentários: 
O gabarito da questão é a alternativa (c). 
 O Decreto de Programação financeira, no âmbito federal, possui os 
seguintes objetivos: 
Ö estabelecimento de normas específicas de execução 
orçamentária e financeira para um exercício financeiro; 
Ö estabelecimento de um cronograma de compromissos 
(empenhos) e de liberação (pagamento) dos recursos 
financeiros relativos ao Governo Federal; 
Ö cumprimento da Legislação Orçamentária (Lei 
4.320/1964 e LC nº 101/2000 – LRF); e 
Ö assegurar o equilíbrio entre receitas e despesas ao 
longo do exercício financeiro, assim como proporcionar 
o cumprimento da meta de resultado primário. 
 
 
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Assim, o item (c) peca pelo fato de que a limitação do volume de 
recursos destinados a investimentos colocados à disposição das unidades 
orçamentárias implica em uma “paralisia” do Estado. 
O que se prega no Decreto, entre outros aspectos, é que se assegure o 
equilíbrio entre receitas e despesas ao longo de um exercício financeiro, além 
de proporcionar o cumprimento da meta de resultado primário. 
 Chegou a hora de nossa revisão ! 
4 – Revisão em Tópicos e Palavras-Chave. 
 A partir deste momento vamos rever os principais tópicos desta 
aula, por meio de quadros ou colocação de tópicos e palavras-chave. 
• marco jurídico do orçamento público foi o artigo 12 da conhecida 
Magna Carta de 1215, outorgada pelo Rei João Sem Terra da 
Inglaterra; 
• Constituições brasileiras apresentaram os seguintes tipos de 
orçamento: Tipo misto (1934 e 1946), Tipo Executivo (1937, 
1967 e 1969) e Tipo Legislativo (1891 e 1988); 
• aspecto jurídico do ORÇAMENTO TRADICIONAL: 
 A Lei Orçamentária é: 
• Lei Formal; 
• Ato-Condição; e 
• Não cria Direitos Subjetivos. 
• ORÇAMENTO MODERNO => função principal => instrumento de 
administração => importância ao aspecto econômico do país => 
instrumento da política fiscal dos governos 
• Orçamento de Desempenho => apresentam: 
• intenções e objetivos para os quais os créditos se 
fazem necessários; 
• os custos dos programas propostos para o alcance dos 
respectivos objetivos; e 
• informações quantitativas que possam mensurar as 
realizações e a efetividade de cada programa. 
• Orçamento Base-Zero – OBZ => avaliação e na tomada de 
decisões sobre as despesas. 
 
 
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CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTOTRADICIONAL 
• “versão refeita” do orçamento do ano anterior; 
• ocasiona diversos vícios administrativos; 
• a alocação de recursos tem como referência as demandas 
financeiras das unidades administrativas; 
• dissociação do conceito de planejamento e alocação de recursos;
• inexistência de mensuração dos resultados das atividades 
desenvolvidas; 
• alocam-se recursos para se obterem os meios; 
• foco nos aspectos contábeis da gestão e no controle externo das 
despesas; 
• despesas se classificam sob os aspectos institucional e por 
elementos; 
• não se medem os resultados; 
• objetivo do controle: avaliação da probidade dos agentes 
públicos e da legalidade ao seu cumprir o orçamento; 
• direitos adquiridos sobre verbas orçamentárias anteriormente 
outorgadas; 
• aumentam-se os gastos em relação ao orçamento anterior. 
CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO DE DESEMPENHO 
• busca identificar as realizações do governo, no que é feito; 
• é uma evolução do Orçamento Tradicional; 
• as despesas se classificam de acordo com funções, atividades e 
projetos; 
• foco na realização, no processo, no objetivo; 
• instrumentalizar a ação gerencial dos governos; 
• apresenta: 
Ö informações quantitativas que mensuram o que fora 
realizado e o esforço para realizar cada programa. 
 
 
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Ö a ligação e os objetivos para a utilização dos recursos 
necessários. 
Ö o esforço/dispêndio dos programas para alcançar os 
objetivos estabelecidos. 
CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO BASE-ZERO – OBZ 
• justificativa, em cada ano, de todas as atividades a serem 
desenvolvidas; 
• revisão crítica dos gastos tradicionais de cada unidade 
orçamentária; 
• cada unidade da Administração Pública deve justificar 
anualmente por que deve gastar os recursos que estão sendo 
pleiteados; 
• benefícios: 
Ö melhoria do processo orçamentário; 
Ö aperfeiçoamentos posteriores; e 
Ö desenvolvimento de pessoal. 
ƒ só precisa justificar o aumento que estão pedindo em relação à 
dotação do ano anterior; 
ƒ o que já se gasta geralmente é aceito como necessário; 
ƒ a não existência de direitos adquiridos da unidade orçamentária 
em relação às verbas autorizadas no orçamento anterior, 
cabendo a ela justificar todas as atividades que desenvolverá no 
exercício corrente. 
CARACTERÍSTICAS DO ORÇAMENTO-PROGRAMA 
• o objetivo da classificação econômica deste tipo de orçamento-
programa é indicar a natureza do gasto, se despesa corrente ou 
de capital; 
• constitui um dos instrumentos do planejamento governamental; 
• o objetivo da classificação funcional no orçamento-programa é 
 
 
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indicar a ação do governo que se pretende implantar com o 
recurso; 
• o controle orçamentário tem por objetivo avaliar a eficiência e a 
eficácia das atividades; 
• integra-se ao processo administrativo e de planejamento; 
• alocam-se recursos para o atingimento de metas e objetivos; 
• tomam-se decisões baseadas na avaliação de todas as 
alternativas disponíveis; 
• enfatizam-se, nas decisões, os custos dos programas, incluídos 
os que passam do exercício financeiro; 
• despesas se classificam sob o aspecto funcional-programático; 
• possui indicadores e padrões de medição dos esforços, bem 
como dos resultados; 
• quantificam-se metas e objetivos; 
• permite uma relação entre o fator de produção (insumo) e o 
produto; 
• estudam-se alternativas para o alcance dos objetivos dos 
programas; 
• há acompanhamento físico-financeiro e avaliação de resultados; 
• atribuem-se responsabilidades ao gestor público; 
• objetivo do controle: avaliar a eficência, eficácia e efetividade 
das ações de governo. 
DESPESAS CORRENTES X DESPESAS DE CAPITAL 
DESPESAS CORRENTES 
Ö Despesas de Custeio 
Ö Transferências Correntes 
DESPESAS DE CAPITAL 
Ö Investimentos 
Ö Inversões Financeiras 
Ö Transferências de Capital 
 
 
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• Despesas Orçamentárias Correntes 
Não contribuem, diretamente, para a formação ou aquisição de 
um bem de capital. 
• Despesas Orçamentárias de Capital 
Contribuem diretamente para a formação ou aquisição de um 
bem de capital. 
Bem de capital: serve para a produção de outro bem. 
Programa 
• instrumento de organização da atuação do Governo o qual une 
um conjunto de ações de forma a se concretizar um objetivo 
comum estabelecido previamente. 
Problema 
• situação não desejável declarada como evitável, por alguma 
autoridade. 
• alguma necessidade que a sociedade identifica e que, no 
momento, não está sendo atendida. 
Objetivo do programa 
• expressa o resultado que se almeja, ou seja, a mudança na 
situação a qual o programa se propôs modificar. 
Indicador 
• instrumento de medição do desempenho do programa. 
• deve ser: 
Ö aferível; 
Ö coerente com o objetivo definido; 
Ö flexível à contribuição das principais ações; 
Ö apurável a posteriori. 
 
 
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• atributos: 
Ö Denominação 
Ö Unidade de medida 
Ö Índice de referência 
Ö Índices esperados ao longo do PPA 
Ö Índice ao final do programa (só em casos de 
programas temporários) 
Ö Fonte 
Ö Periodicidade 
Ö Base geográfica 
Ö Fórmula de cálculo. 
Ação 
• são operações que resultam produtos, ou seja, bens ou serviços, 
a fim de contribuir para o atendimento do objetivo de um 
programa. 
• se classificam em: 
Ö Atividade => Exemplo: “Fiscalização e Monitoramento das 
Operadoras de Planos e Seguros Privados de Assistência à 
Saúde”. 
Ö Projeto => Exemplo: “Implantação da rede nacional de 
bancos de leite humano”. 
Ö Operação Especial. 
P 
= PARA (do 
verbo parar) 
PROJETO 
• limitadas no 
tempo (que 
Param no tempo) 
• exPansão ou o 
aPerfeiçoamento 
da ação 
A 
= AINDA 
NÃO PARA 
(do verbo 
parar) 
ATIVIDADE 
• modo contínuo e 
permanente (que 
Ainda não param 
no tempo) 
• à mAnutenção 
da ação 
 
 
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Produto 
• serviço ou bem resultante da ação, destinado a um público-alvo. 
Ö Classificação Funcional da Despesa 
Função 
• é o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do 
setor público. 
Subfunção 
• evidencia cada área da atuação governamental, por intermédio 
da agregação de determinado subconjunto de despesas e 
identificação da natureza básica das ações que se aglutinam em 
torno das funções. 
• PRINCÍPIO DA MATRICIALIDADE (não é um princípio 
orçamentário) => conexão entre função e subfunção => 
combinam qualquer função com qualquer subfunção => MAS não 
na relação entre ação e subfunção. 
Portaria nº 42/1999 => consolidação nacional dos gastos do setor 
público => é obrigatória, no âmbito dos Municípios, dos Estados, do 
Distrito Federal e da União. 
ATENÇÃO ! 
• A Lei nº 4320/64 também tem matéria e forma de Lei 
Ordinária. 
•