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Disciplina: Fundamentos de Política Pública
Professor: Marco Aurélio Nunes de Barros
Curso: Gestão Pública
Aula 1 – Teoria Política Contemporânea: Noções Básicas
	
	Ao final desta aula, você será capaz de:
1- Reconhecer principais conceitos da Ciência Política;
2- Analisar os temas contemporâneos das Ciências Políticas;
3- Compreender a relação entre os temas contemporâneos da reflexão política e a formulação das Políticas Públicas.
Introdução
O Estado como esfera específica de poder que atua de forma a possibilitar a formulação e a execução de ações que visam ao atendimento dos interesses 
da cidadania é uma criação da sociedade moderna, entretanto, a compreensão do seu papel no atual estado de desenvolvimento das relações políticas 
no contexto da sociedade globalizada ainda está sendo largamente debatido nos meios acadêmicos e políticos. Por outro lado, as políticas públicas 
continuam sendo produzidas, conduzidas e avaliadas pelos agentes do setor público.
Compreender as maneiras como as políticas públicas são formuladas, implementadas, executadas e avaliadas é competência essencial de um tecnólogo em gestão pública. Essa competência depende da articulação do conhecimento de diferentes campos teóricos, em especialmente, daquelas teorias associadas às ciências políticas e sociais e de outras ligadas aos princípios de planejamento e gerenciamento aplicados ao setor público.
Para se perceber a centralidade do Estado na promoção de políticas que atendam aos interesses e 
às necessidades da sociedade, é importante desvelar qual a origem do poder na esfera estatal e suas implicações sobre a gerência dos “negócios públicos”. Assim, nesta aula serão apresentados e debatidos os conceitos principais da ciência política clássica e moderna.
Definido o campo de atuação do governo e de seus agentes, no marco do Estado Democrático, da defesa de direitos e da compreensão de que a formulação 
e a execução de políticas públicas são partes de um processo de escolha e, portanto, de seleção, de uma entre várias alternativas, deve-se verificar como a atuação dos diferentes interesses e necessidades da sociedade confluem para nortear as escolhas governamentais. A ciência política contemporânea e
a ciência econômica institucionalista dedicam-se ao estudo desses processos de escolhas públicas e de outros temas, como as teorias da elite e da agência.
Finalmente, nesta aula, veremos o ciclo da política pública e alguns casos de avaliação de políticas públicas.
Um gestor de políticas públicas é um agente público que materializa as ações de governo, dessa forma, sua ação é que dá substância à arte e à ciência de governar, mas o que constitui esta atividade humana? O que é governar em sentido individual e coletivo? Qual a natureza e importância do poder do Estado?
Governar, em outras palavras, ainda que se considere o inerente aspecto coletivo do conceito (que é o principal objeto desta aula), deve ser assumido também como tendo um plano do individual, onde o fazer política é um agir guiado por certas convicções pessoais e coletivas, que orientam a conduta e as escolhas por um padrão ético centrado apenas nos resultados objetivos da ação do governante e por uma vontade de realização pessoal dessa vontade. Há inegavelmente, uma dimensão psicológica presente no ato de governar, e não se deve ignorar este fato, mas o importante é a 
sua dimensão social e seus impactos coletivos.
Essa questão deve nos remeter a definição de poder tal como o sociólogo Max Weber a produziu, ou seja, como a capacidade de impor a própria vontade a outros, em uma relação social, mesmo contra a vontade daqueles, mas com sua aceitação. Essa capacidade de imposição é consequência da conquista do reconhecimento da autoridade que possibilita a dominação.
Há, certamente, uma identidade entre o pensamento desse autor e o de Platão na classificação das formas de governo entre boas e más, como diz Bobbio (1981; p.54):
“(...) é o critério ou critérios com base nos quais Platão distingue as formas boas das más (...). As formas boas são aquelas em que o governo não se baseia na violência, e sim no consentimento ou na vontade dos cidadãos; onde ele atua de acordo com leis estabelecidas, e não arbitrariamente.”
Governar é a arte de realizar grandes coisas em nome de muitos, tanto a favor como contra a vontade desses. Neste sentido, governar é uma das formas de se exercer autoridade, poder e liderança sobre grupos de pessoas, é conquistar sua obediência e, assim, dominar.
Porém, a compreensão dos motivos da obediência não é bastante para o entendimento mais apurado das relações entre obediência, governo e políticas públicas, pois a reflexão sobre o governo é mais ampla e bem mais antiga.
Desde a mais remota antiguidade que diferentes pensadores buscam compreender a natureza das ações políticas , ou seja, se a execução das atividades dos governantes é uma arte (algo que somente alguns habilitados com dons extraordinários são capazes de realizar adequadamente); uma ciência (conjunto de preceitos, teorias e métodos que podem ser aprendidos, apreendidos e ensinados e cuja validade se demonstra experimentalmente pela comprovação empírica); se é fruto da predestinação (somente alguns indivíduos estão destinados por vontade divina a serem bons ou maus governantes ou a serem súditos) ou algo que qualquer um pode realizar adequadamente.
Um exemplo da permanência dessa reflexão é encontrado no pensamento do filósofo do século IV Santo Agostinho. Para o autor de “A Cidade Celestial”, a atividade do governante deve ser orientada a propiciar aos homens não apenas a resolução de seus problemas materiais, mas igualmente ao desenvolvimento da piedade. Assim, um governo será bem-sucedido e duradouro se estiver comprometido com a prática e a difusão da fé cristã.
“Se, por conseguinte, se rende culto ao Deus verdadeiro, servindo com sacrifícios sinceros e bons costumes, é útil que os bons reinem por muito tempo e onde quer que seja. E não o é tanto para os governados como para os governantes. (Agostinho apud Moura, 2003, p.32)
O bom governo garantirá ao povo uma felicidade, que iniciando na terra permitirá sua continuidade na futura vida celestial:
“Quanto a eles, a piedade e a bondade, grandes dons de Deus, lhes bastam para felicidade verdadeira, que, se merecida, permite à gente viver bem nesta vida e conseguir depois a vida eterna.” (Agostinho apud Moura, 2003, p.32)
A preocupação com a política pode ser também percebida no seguinte texto do fundador da filosofia medieval, conhecida como pensamento escolástico, santo Tomas de Aquino que defende a necessidade de haver um governo entre os homens para conduzi-los à justiça e ao caminho do bem:
“Logo, se é natural ao homem o viver em sociedade de muitos, cumpre haja, entre os homens, algo pelo que seja governada a multidão. Que, se houvera muitos homens e tratasse cada um do que lhe conviesse, dispersar-se-ia a multidão em diversidade, caso também não houvesse algo cuidando do que pertence ao bem da multidão, assim como se corromperia o corpo do homem e de qualquer animal, se não existira alguma potência regedora comum, visando ao bem comum de todos os membros. Isso podendo, diz Salomão (Pr 11,14): 'Onde não há governante, dissipar-se-á o povo'. E, por certo, é razoável pois não são idênticos o próprio e o comum. O que é próprio divide, e o comum une. Aos diversos correspondem causas diversas. Assim, importa existir, além do que move ao bem particular de cada um, o que mova ao bem comum de muitos.” (Aquino, 1997, p.128)
Norberto Bobbio (1981) na introdução da obra “A Teoria das Formas de Governo”, após argumentar sobre a importância do debate das formas de governo apresenta o seguinte quadro analítico sobre as opiniões dos filósofos clássicos sobre os governos em geral:
De um modo muito geral, pode-se dizer que a primeira posição implica uma filosofia relativista e historicistasegundo a qual todas as formas de governo são apropriadas à situação histórica concreta que as produziram (e não poderiam produzir uma outra, diferente): na conclusão de La Scienza Nuova, Vico fala a respeito de uma "eterna república natural, excelente em cada uma das suas espécies". Em Platão, encontramos um exemplo clássico da segunda posição, segundo a qual todas as formas de governo reais são más, pois representam uma corrupção da única forma boa, que é ideal. A terceira posição é a mais frequente; como foi formulada numa obra que marcou época na história da filosofia política - a Política de Aristóteles -, podemos chamá-la de "aristotélica".
Partindo desse ponto de vista, o autor produz um quadro resumo das formas de governos com base nas categorias adotadas por Políbio e tomando por base uma classificação dos governos entre bons e maus, ou seja, dividindo os governos segundo aqueles em que a atividade de governar é encarada como bem ou mal realizada:
Denomina-se como Oclocracia o governo onde predominam as classes inferiores, ou seja, a plebe, e por isso, a crítica formulada por alguns autores a esta forma de governo afirma que são classes potencialmente despreparadas para o governo, defensoras radicais de interesses particulares menores que buscam resolver por meio do poder que possuem no governo e, por isso, seria um governo ruim.
	
Para articular melhor o debate sobre os princípios que estruturam a ação de governar e as formas de governo, é importante o debate dos clássicos sobre o poder e sobre o governo e suas formas. 
Platão possuía uma visão bastante pessimista de todos os governos reais, pois estes sempre seriam incapazes de realizar o que é a maior tarefa de um governo e que é a razão de sua existência, a promoção do governo justo. No texto de "A República", o autor grego desenvolve uma descrição do que seria a república ideal, que tem por objetivo fazer com que a justiça, compreendida como atribuição a cada 
um da obrigação e da tarefa que lhe cabe, de acordo com as aptidões que lhe sejam próprias.
A cidade ideal consistiria na organização harmônica e ordenada de três categorias de homens – os governantes-filósofos, os guerreiros e aqueles se dedicam aos trabalhos produtivos, os trabalhadores.
Para o autor, a cidade ideal seria aquela que possibilitaria o desenvolvimento do espírito humano de modo mais alinhado com as características de cada pessoa. 
Essas características derivariam da forma como a alma humana é composta em suas três partes interligadas: algumas pessoas seriam mais guiadas pelo seu gosto pelo prazer (apetite); outras por sua coragem (disposição para enfrentar desafios); e outras por sua capacidade de usar a razão (compreender coisas abstratas e complexas).
A visão dos clássicos sobre as formas de poder
Para Platão caberia à educação dos membros da cidade desenvolver pessoas segundo sua própria aptidão, pois se cada um agisse segundo a sua natureza, a cidade funcionaria de modo a permitir que todos se sentissem realizados, pois haveria justiça entre os homens.
Platão faz uma classificação da forma de governo, onde a democracia é, ao mesmo tempo, a pior das formas boas de governo e a melhor das formas degeneradas, conforme a figura:
Aristóteles, partindo da mesma posição no modo de julgamento das formas de governo entre boas e ruins, difere de Platão apenas no critério de classificação, pois para o primeiro será o uso do consenso em oposição à violência e da legalidade em oposição à ilegalidade do ato que classifica as formas de governo.
Para Aristóteles, entretanto, a classificação é baseada no interesse que conduz a ação do governante para produção da felicidade dos governados:
“As formas boas são aquelas em que os governantes visam ao interesse comum; más são aquelas em que os governantes têm em vista o interesse próprio. Este critério está estreitamente associado ao conceito Aristotélico da polis (ou do Estado, no sentido moderno da palavra). A razão pela qual os indivíduos se reúnem nas cidades - isto é formam comunidades políticas — não é apenas a de viver em comum, mas a de “viver bem’ (...). Para que o objetivo da "boa vida" possa ser realizado, é necessário que os cidadãos visem ao interesse comum, ou em conjunto ou por intermédio dos seus governantes. Quando os governantes se aproveitam do poder que receberam ou conquistaram para perseguir interesses particulares, a comunidade política se realiza menos bem, assumindo uma forma política corrompida, ou degenerada, com relação à forma pura.” (Bobbio, 1981, p.58)
Será Nicolau Maquiavel quem inaugurará a ciência política como um campo de conhecimento próprio e que poderá servir de auxiliar ao trabalho dos governantes. Desde Maquiavel que as artes e técnicas de governar são entendidas como atividades que podem ser aprendidas no estudo da história dos governos e governantes.Para o autor, há dois modos válidos de se conquistar o poder e de governar: pela Virtú (capacidade pessoal de agir 
em favor do que lhe é favorável) ou pela Fortuna (conjunto de condições externas favoráveis).
Maquiavel vai reafirmar que será a Virtú que garantirá o êxito do governante, apesar de não se poder desconsiderar a importância da Fortuna (que pode ser entendida, grosso modo, como sorte) para a conquista e a manutenção do governo. Sem uma ação concreta e dirigida do governante para sua permanência no poder, seu governo será uma ruína e acabará rapidamente.
Para isso, o autor introduz um novo significado para a noção de governo, de modo a compreender o comportamento ético do governante: Tudo deve ser feito para manter-se no poder (este é o sentido primeiro da ação do governante). Esta postura vai ofender o pensamento religioso da época.
A ciência política dedica uma parte de seus estudos a compreender um importante desdobramento da ideia de “conquistar o favor do povo”, elaborada por Maquiavel e que pode ser entendida como o princípio que orienta duas das principais perspectivas sobre a formulação das políticas públicas na teoria contemporânea: o elitismo (que argumenta que sempre são os grupos de pessoas com recursos especiais que governam independente da origem de seus 
membros) e o pluralismo (teoria que analisa a importância da diversidade de grupos na formulação e condução da política pública).
A principal característica da teoria política contemporânea é que sua reflexão se ocupa mais do estudo da ação dos agentes envolvidos nos processos políticos do que da descrição das estruturas políticas abstratas ou ideais e a sua prática é marcada pelo uso de métodos estatísticos para análise empírica dos fenômenos políticos. Assim, seus temas mais recorrentes são o voto, a participação eleitoral e política, a opinião pública.
Como se pode verificar na lista de temas, todos estão direta ou indiretamente relacionados à possibilidade de construção de um regime democrático de governo em sociedades constituídas por um grande número de cidadãos, pois em tal configuração, até valores como liberdade e justiça podem ganhar sentidos novos e especialmente a determinação daquilo que seja o interesse da maioria torna-se muito difícil de ser alcançado consensualmente.
Esquematicamente, democracia pode ser definida como:
Em pequenos grupos e comunidades é mais fácil e viável tomar as decisões em assembleias de cidadãos livres e iguais, mas como atender a todas as características acima numa sociedade composta por milhares de cidadãos?
Vários autores argumentam contra a possibilidade de existência real da democracia em sociedades complexas e compostas de muitos cidadãos, para este grupo de pensadores, a democracia não é mais que uma ideia elegante que possibilita a alternância no poder dos grupos de elite, pois todas as sociedades são compostas apenas por dois grupos de pessoas: os governados (grande número de pessoas que obedecem) e os governantes (pequeno número de pessoas que mandam).
Por diferentes razões, nunca houve nem haverá governo“de todos”, mas principalmente porque a desigualdade é um fato “natural”, para este pensamento político:
“Há o entendimento da política como uma pratica de lideranças que, por suas origem e formação, atribuem-se o direito de dirigir, comandar e reprimir as massas populares as quais, por sua condição social e histórica, não são aptas a governar, neste contexto é natural que os ‘inferiores’ sejam dirigidos pelos ‘superiores’ que possuem conhecimento na arte de comandar.” (MORENO, 2009)
Estes pensadores são denominados teóricos elitistas.
Para Gaetano Mosca, considerado o primeiro teórico das elites na ciência política contemporânea, a razão para a supremacia da minoria que forma a elite sobre a maioria que forma o povo é muito prática, o grau de organização de cada grupo. A elite, por ser menor em número de membros, é mais organizada e isso lhe dá mais capacidade de ação sobre a classe mais numerosa que forma uma massa sem forma que é, assim, facilmente dominável e dominada. Os regimes democráticos seriam apenas aqueles em que alguma minoria consegue legitimar-se junto às classes inferiores.
O outro pensador da teoria das elites foi o também italiano Vilfredo Pareto. Para ele, uma elite se define pelas características de seus membros:
“Na perspectiva de Pareto, existe em todas as esferas, em todas as áreas de ação humana, indivíduos que se destacam dos demais por seus dons, por suas qualidades superiores, portanto a desigualdade é natural, fruto dos diferentes talentos, seria impossível eliminá-la, para não dizer injusto. Eles compõem uma minoria distinta do restante da população – uma elite. A existência das elites revelaria a desigualdade – natural – entre os homens, da qual a desigualdade social seria um mero efeito.” (MORENO, 2009)
Pareto também explicita duas teorias importantes. 
A primeira é que há dois grandes grupos de elite: a governante e a não governante e que a estabilidade política é dependente da alternância política entre elites políticas diferentes que ele denominou de “circulação de elites”. Além disso, o autor ainda divide a elite política em dois grupos (os leões, aqueles que dominam pela força e as raposas, aqueles que dominam pela astúcia), um bom governo é composto pelos dois grupos, entretanto, o mais comum é a luta permanente entre estes grupos pela hegemonia, o que gera ciclos de governos “leoninos” que se alternam aos governos “de raposas”.
A continuidade da formulação da possibilidade da democracia no mundo contemporâneo será feita por Robert Michels, sociólogo alemão, que percebeu que a tendência à burocratização presente nas sociedades modernas possui grande afinidade com a formação das elites políticas.
Diferente de Mosca, este autor percebe que a elite não se forma apenas para se apropriar do poder nas instituições existentes, mas os grupos que participam das organizações de poder, como funcionários burocráticos dessas entidades, tornam-se também elites defensoras de seus próprios interesses.
Dessa maneira, por exemplo, os funcionários de um partido político que são contratados para defender os interesses dos membros do partido, com o tempo e à medida que o partido cresce em tamanho e importância, passam a defender seus próprios interesses e acabam submetendo o partido a esses interesses de grupo. Michels denominou essa tendência de Lei de Ferro das Oligarquias:
"O partido, enquanto uma entidade, peça de um mecanismo, não é necessariamente identificação com a totalidade de seus membros, e ainda menos com a classe a que estes pertençam. O partido é criado como um meio de se atingir um fim. 
Quando, entretanto, se transforma em um fim em si mesmo, visando interesses e vantagens próprios, processa-se sob o ponto de vista teleológico, um desligamento da classe que representa. Não é nada óbvio que os interesses das massas, que se haviam combinado para formar o partido, coincidam com os interesses da burocracia na qual veio o partido a se personificar." (MICHELS, 2000, p. 101)
Um desenvolvimento importante das Teorias da Elite e da Democracia na contemporaneidade foi feita por Joseph Schumpeter, denominada Teoria Elitista da Democracia.
Para este autor, a democracia é um método para se chegar a decisões, onde o núcleo central da democracia está em estabelecer como as decisões são tomadas e por quem são tomadas.
“Segundo a visão que adotamos, democracia não significa e não pode significar que o povo realmente governe, em qualquer sentido óbvio dos termos ‘povo’ e ‘governe’. Democracia significa apenas que o povo tem a oportunidade de aceitar ou recusar as pessoas designadas para governá-lo.” (SCHUMPETER, 1984, p. 355).
Tendo muito claro que este arranjo institucional se organiza num contexto de competição política entre as elites, pois:
“Ao analisar a democracia ao longo do tempo, procura demonstrar como nas sociedades modernas, mais populosas e bem mais complexas, a democracia direta não tendo sentido, é uma impossibilidade objetiva. Sua principal crítica à Teoria Clássica de Democracia era a de que o papel central da participação e da tomada de decisões por parte do povo, como queria Rousseau, baseava-se em fundamentos empiricamente irrealistas.” (COSTA, 2007:218)
Dessa maneira, o autor restringe a democracia ao método de escolha de lideranças governamentais pela livre competição pelo voto universal entre as elites, onde o papel do povo é assim demonstrado por Held:
Mas como o povo também pode decidir isso de maneira inteiramente não democrática, temos de estreitar nossa definição, acrescentando mais um critério que defina o método democrático, ou seja, a livre competição entre líderes potenciais pelo voto do eleitorado.” 
(SCHUMPETER, 1984, p.355)
Schumpeter, assim, delimita a democracia da mesma forma que se delimita um mercado. Neste caso, o voto é a moeda, os eleitores são os consumidores e os partidos são os empresários que competem pela participação e domínio do “mercado eleitoral e político”. A eleição pode ser comparada a uma imensa feira. Essa perspectiva permite a análise dos agentes políticos com ferramentas comuns aos economistas, por exemplo, métodos estatísticos de predição.
O limite da visão de Schumpeter é a de que a eleição, de certo modo, estabilizaria as disputas entre as elites até o próximo ciclo eleitoral, pois a estabilidade institucional é desejada por todos os grupos e o resultado eleitoral legitima o processo e a elite governante.
Entretanto, não se pode dizer que em sociedades complexas e pluralistas as disputas entre as elites cessam nos intervalos entre as eleições e que somente as elites políticas e econômicas detêm a hegemonia das decisões políticas.
Será o Americano Robert Dahl que vai criar uma nova teoria para Democracia no mundo contemporâneo, denominada Teoria Democrática Pluralista. Nesta, “O poder é partilhado entre grupos governamentais e interesses externos que exercem pressão sobre eles. É uma abordagem que fornece uma descrição detalhada dos processos de decisão e de análise das influências individuais de grupos e/ou organizações sobre os processos políticos.” (COSTA, 2007:220)
Para ele, em sociedades democráticas grandes, complexas e pluralistas o estado político forma uma POLIARQUIA. Nesta, a estrutura de poder extrapola a configuração estatal e sua configuração política formal, alcançando redes de relações e interesses exteriores ao Estado e que não se estabilizam no ciclo regular das eleições, pois existe uma forte e permanente competição entre os grupos de cidadãos, de modo que nenhum consegue hegemonizar a arena política podendo, assim dominar toda a sociedade.
“Poliarquia, derivada das palavras gregas: “muitos” e “governo”, significando governo de muitos, em essência, é um tipo moderno de governo democrático em grande escala, possível apenas em sociedades pluralistas, o que pressupõe o reconhecimento da dispersão do poder, a presença de cidadãos com distintos interesses, com possibilidade de agruparem-se livremente. Aplicadoaos governos democráticos modernos, consistiria no funcionamento de um governo descentralizado em que qualquer cidadão integrado num grupo de interesses tem a possibilidade de fazer representar os respectivos interesses no processo político.” (COSTA, 2007:220)
As diferentes concepções da democracia e do poder na sociedade articulam modos diferentes de conceber, formular, gerir e avaliar as políticas públicas. Compreender essas concepções podem, inclusive, permitir um aprimoramento da noção de Estado no Brasil, que possibilita aos gestores de políticas públicas superar o dilema apresentado pelo professor Homero de Oliveira Costa (2000:227).
Aula 2 – Escolha e Decisão: Perspectivas teóricas
	
	Nesta aula, você irá analisar as relações entre a formulação da política pública e as noções teóricas da:
1- Teoria das Escolhas Públicas.
2- Teoria da Escolha Racional.
3-Teoria da Decisão.
Escolher, decidir e agir são as principais atividades do cotidiano de qualquer pessoa. Decidimos sobre qual a profissão teremos ou sobre o que compraremos ou o que vestiremos. Tudo envolve escolha e decisão. O que maioria das pessoas não percebe é que decidir é um processo que envolve grande número de mecanismos.
A aparentemente simples decisão pela compra de refrigerantes ou de frutas para um lanche à tarde envolve teorias econômicas e comportamentais complexas, como, por exemplo, a das restrições orçamentárias ou das curvas de indiferença que permitem aos economistas tomar decisões sobre preço e oferta dessas mercadorias.
O gestor público está imerso num mar de complexidades ainda maiores, pois as suas escolhas, decisões e ações têm implicações mais amplas ao envolverem muito mais pessoas e consequências que escapam da esfera individual. Por isso, de certa forma suas decisões escapam da dimensão de seus desejos e interesses individuais. Nesta aula, estudaremos algumas das teorias sobre as escolhas e a decisão em ambientes políticos e suas relações com a formulação e a aplicação da política pública nos marcos das instituições democráticas.
Perspectivas teóricas
A poetisa e jornalista brasileira Cecília Meireles publicou, em 1964, “Ou isto ou aquilo”, um belíssimo trabalho em que fica muito claro que no momento que escolhemos alguma coisa estamos necessariamente abrindo mão de outra. As escolhas sempre envolvem perdas.
O dilema de escolher e ao mesmo tempo preterir colocado de modo tão alegórico no poema é a dura realidade presente na tomada de decisão, principalmente quando a decisão resulta em consequências para a vida de muitas pessoas, o que é a realidade do gestor público.
Vimos na aula anterior que a gestão pública, num sentido moral deve buscar a promoção das condições que possibilitem a felicidade dos cidadãos.
Teorias das Escolhas Públicas
O professor Português Paulo Trigo Pereira argumenta que a origem do campo de estudos das escolhas públicas e da sua consequente (e derivada), a das escolhas sociais é, em certa medida, uma herança, por um lado da democracia e por outro das finanças públicas.
Para este professor, o foco das finanças públicas muda com a sucessão dos regimes monárquicos por governos democráticos ou parlamentares, no antigo regime toda a preocupação das finanças públicas era garantir as extravagâncias do soberano e da corte e com o novo regime se inaugura a abordagem das trocas voluntárias em finanças públicas, onde os cidadãos devem perceber como positiva a aplicação do dinheiro público:
"Trata-se no fundo de redefinir a problemática das finanças públicas em termos de uma visão contratualista do Estado em que, “é como se” houvesse uma troca entre os impostos pagos pelos cidadãos e os bens e serviços recebidos através da despesa pública. Para que essa 'troca' fosse voluntária, era necessário não só que os benefícios da despesa pública fossem superiores aos seus custos, mas que fossem a melhor aplicação do rendimento de particulares na opção entre bens públicos e bens privados." (PEREIRA, 1997, p. 5)
Um princípio central neste pensamento é que o resultado das escolhas coletivas é altamente influenciado pelas regras de realização dessas escolhas. Nesse cenário, dois tipos de regras para a escolhas coletivas são destacadas:
"Um primeiro tipo de propostas (se aprovadas) melhora a situação de todos os indivíduos envolvidos na escolha. São propostas que os economistas associam com a função de melhoria da eficiência da alocação de recursos e qualificam como (...) 'jogos de soma positiva' em que todos ganham. Outro tipo de propostas são essencialmente propostas redistributivas (...). Aquilo que alguns ganham é através do que outros perdem visto que se trata de 'jogos de soma nula'." (PEREIRA, 1997, p. 5)
Considerando os dois tipos de escolhas, os autores vão perceber que a tentativa de se alcançar a condição em que o benefício da decisão fosse direcionado a todos exigiria a instituição de maiorias qualificadas, porém isso poderia levar a uma ditadura da maioria.
Nos regimes democráticos, as escolhas passam por diversas instâncias que obedecem a regras distintas de seleção que vão tornando as escolhas coletivas independentes dos indivíduos que estão no processo.
Além disso, em sociedades pluralistas as escolhas não acontecem apenas no âmbito das instituições governamentais, mas num conjunto articulado de atores que condicionam as escolhas e decisões:
"A perspectiva da teoria da escolha pública é que as decisões políticas e econômicas dos governos estão sujeitas a um conjunto de poderes repartidos por diferentes agentes com funções diferentes no sistema político. Presidente, executivo, legislativo, sistema judicial, administração pública, partidos políticos, grupos de interesse todos eles interferem na possibilidade e capacidade de implementação dessas políticas. Por outro lado os governos têm horizontes temporais limitados e submetem-se periodicamente ao sufrágio popular o que é também um dado essencial das democracias representativas e que influi nas decisões tomadas." (PEREIRA, 1997, p. 6)
Esta perspectiva aproxima os campos da ciência política e da sociologia política dos métodos da economia na análise dos processos de decisão nos regimes democráticos.
“Se as escolhas coletivas são de natureza unidimensional então é possível prever a decisão que irá resultar do uso da regra de maioria absoluta quando as preferências dos indivíduos têm uma configuração ‘normal’. A proposta apoiada pelo votante mediano, ou seja, aquele que divide a população de votantes em dois grupos de idêntica dimensão (os que preferem mais e menos do que o indivíduo mediano) nunca perde.” (PEREIRA, 1997, p. 10)
O espaço político democrático é pluridimensional, portanto, nenhuma proposta terá a certeza permanente de sucesso. Assim a alternância no poder depende da capacidade da oposição se utilizar dessa multidimensionalidade.
Política fiscal pendular e tendência ao déficit
“Como através da despesa pública (quer em bens e serviços públicos, quer em transferências) se ganham votos e como com aumentos (visíveis) de tributação geralmente se perdem votos, há uma tendência para que em regimes democráticos se produzam (na ausência de restrições constitucionais) orçamentos do Estado com déficits e não superávits e para que os governos se envolvam em ciclos político-econômicos caracterizados pelo aumento da despesa pública em período pré-eleitoral seguido por tensões inflacionistas e políticas restritivas no período pós-eleitoral.” (PEREIRA, 1997, p. 13)
A natureza dimensional das escolhas define a importância dos eleitores para os governantes:
“Quanto mais as questões se colocarem ao eleitorado de forma unidimensional, maior a importância do votante (mediano) e quanto mais se colocarem de forma multidimensional menor essa importância. Isto sugere que instituições políticas com uma única função (autarquias só com a função educação ou saúde por exemplo) serão mais sensíveisàs preferências do eleitorado do que as instituições plurifuncionais.”(PEREIRA, 1997, p. 13)
Teoria da Escolha Racional
“A proposição sociológica fundamental da teoria da escolha racional é que uma estrutura nada mais pode ser do que uma mera soma de ações individuais. Por conseguinte, tal estrutura é apenas um resultado de trocas pautadas por interesses pessoais, e só toma alguma forma exclusivamente pelo fato de os agentes não terem controle direto sobre os bens que almejam. Se todos obtivessem suas metas e objetos de modo automático, e controlassem todas as atividades que pudessem satisfazer seus desejos, nem mesmo haveria o que se pode denominar como sistema social.” (COLEMAN, 1990, p. 29)
Porém, no dia-a-dia, tomamos decisões e realizamos escolhas com base em informações incompletas que geram o problema do risco e da incerteza em nossas escolhas e precisamos fazer escolha com a probabilidade de que essas correspondam ao que esperamos.
"Enfrentando risco, as pessoas são capazes de atribuir probabilidades aos vários resultados, ao passo que, confrontadas com situações de incerteza, não são capazes de fazê-lo. (...) A teoria da escolha racional, enfim, assume que as pessoas são capazes de calcular a "utilidade esperada" ou o "valor esperado" de cada ação quando enfrentam risco." (BAERT, 1997, p. 3)
As ações estratégicas são aquelas contradições sociais definidas como “contrafinalidade” como no exemplo dado anteriormente da escolha do momento de viajar num feriado ou quando as pessoas vendem ou compram no mercado de capitais (se age esperando que os outros investidores agirão contra o próprio interesse).
As ações interdependentes são aquelas denominadas “subótimas”. Jon Elster, assim a define:
“Referem-se a indivíduos que, enfrentando escolhas interdependentes, escolhem uma estratégia sabendo que os demais indivíduos também vão escolhê-la e sabendo também que todos poderiam obter ao menos o mesmo se outra estratégia tivesse sido adotada (Elster, 1978, p. 122.)”
Uma derivação da teoria da escolha racional é a teoria dos jogos, onde se busca usar modelos de comportamentos esperados para a tomada de decisão em ambientes em que predominam a conduta racional.
“A teoria dos jogos trata da formalização de escolhas estratégicas ou interdependentes por meio da construção de modelos ideais típicos. Estes jogos antecipam a decisão racional de cada jogador em jogos nos quais os demais jogadores também tomam decisões e em que cada jogador precisa levar em conta as escolhas dos outros.” (BAERT, 1997, p.3)
Primeiramente, é importante destacar que mesmo tendo como pertinente as premissas racionais na conduta dos indivíduos no momento da decisão, o processo decisório nunca é somente racional, pois diferentes fatores subjetivos, morais e cognitivos podem atuar para a tomada de decisão.
“A teoria da decisão é uma teoria normativa e informa o que uma determinada pessoa deveria fazer se ele ou ela fosse racional.” (BAERT, 1997, p. 2)
Além disso, vários autores apontam para intervenientes não racionais no processo decisório. MOTA (2004, p. 53) destaca:
“(...) se esperam justificativas ou razões para as escolhas. A razão é parte da causa para a decisão: se há razões para escolher e agir, a decisão se impõe aos gestores. As razões servem para fundamentar a responsabilidade de dirigentes perante suas comunidades. Assim, a maioria dos métodos de decisão constitui-se em formas de procurar razões para justificar escolhas, e esses métodos originam-se em um misto de três fatores: 
Intenções estratégicas: construídas nos desejos, sonhos e motivações pessoais para agir;
Valores: crenças e princípios morais já instalados na mente e que norteiam e cerceiam o comportamento pessoal;  
Percepções sobre o contexto: sinalizações externas ou imposições ambientais que parecem exigir uma nova opção administrativa.” MOTA (2004, p53)
Um ponto bastante destacado na análise dos processos decisórios nos dias atuais é de que a alta disponibilidade de informações no ambiente globalizado e a agilidade demandada aos tomadores de decisão têm ocasionado uma maior interferência da intuição nos processos decisórios em oposição ao esquema lógico racional.
Compreender como os processos decisórios acontecem e permitir aos formuladores de políticas públicas maior qualidade em suas decisões e escolhas, tanto na formulação, quanto na operacionalização e na gestão de políticas públicas.
Aula 3 – Atores, grupos, agentes e cidadãos
	
	Nesta aula, você irá identificar os conceitos de:
1- Cidadãos
2- Atores Sociais.
3- Grupos Sociais.
4- Agentes Sociais.
E reconhecerá o papel destes agentes, bem como das redes sociais na produção da política pública.
Existe a tal vontade política?
Rousseau, filósofo francês, por exemplo, estruturou seu pensamento político a partir da ideia de “Vontade Geral” que guiaria a ação do governo representativo e impediria a tirania, mas apresenta bem as dificuldades práticas de sua definição:
“Há muita diferença entre a vontade de todos e a vontade geral; esta olha apenas o interesse comum, a outra olha o interesse privado e é só uma soma de vontades particulares; mas ao retirar dessas vontades os mais e os menos que aí se introduzem, a soma das diferenças é a vontade geral” (Rousseau, 1995:90).
No senso comum pode-se pensar que tudo em política pública é um mero exercício da vontade do governante como eventualmente se costuma ouvir em discursos de campanha eleitoral ou em matérias de Jornal como a transcrita a seguir:
“TEMER DIZ QUE REFORMA TRIBUTÁRIA NÃO FOI APROVADA PORQUE FALTOU VONTADE POLÍTICA.”
O vice-presidente da República, Michel Temer, afirmou ontem (24) que faltou vontade política do governo para que a proposta de reforma tributária, que tramitou no Congresso Nacional, fosse encaminhada para votação quando ele era presidente da Câmara. A declaração do vice-presidente foi feita durante palestra em evento promovido pelo jornal O Globo e o Instituto Atlântico“.
Mesmo que se reconheça o papel da vontade do político na formulação, desenvolvimento, execução e avaliação de uma política pública, seria uma imensa ingenuidade acreditar que esta é a mola-mestra das políticas públicas numa ordem democrática e pluralista. Além disso, há muitas dificuldades práticas para se definir o que seria essa “vontade política”. 
Cabe frisar que é possível e válido considerar a hipótese da existência de uma vontade política. Entretanto, como veremos ao longo desta aula, a sua existência é resultado de uma espécie de disputa entre os diferentes interessados naquela ação política, tanto os que a apoiam, quanto os que são contrários à mesma.
Como num cabo de guerra, o resultado é sempre dependente das forças de cada um dos jogadores na disputa, ou seja, em política pública, cada interessado atua segundo os recursos de influência e poder que possua para fazer com que a ação produzida e executada seja a expressão de sua vontade e dessa maneira, ao final, a política surgida é ao mesmo tempo a expressão parcial da vontade de todos e a vontade de ninguém exclusivamente.
Nesta aula, estudaremos como os cidadãos, grupos, agentes, atores e redes sociais produzem a política pública.
Atuação pública
Construir um posto de saúde ou uma escola? Manter austeridade fiscal e financeira ou ampliar os gastos do Estado para oxigenar a economia e incentivar o crescimento ou a recuperação econômica num momento de crise? Atender as reivindicações de uma comunidade empobrecida, com políticas distributivistas ou os apelos das classes médias e das abastadas, com incentivos fiscais para suas atividades econômicas?
Os dirigentes públicos estão sempre imersos em decisões e são os responsáveis pelos resultados dessas escolhas que se tornam ou dão forma às políticas públicas. Uma política pública, entretanto, é mais que apenas o exercício de vontade de um único indivíduo. Na verdade, resulta dos esforçosde muitos sujeitos individuais e coletivos, defendendo seus interesses e pontos de vista sobre o que é melhor para sociedade naquele tema em que a atuação pública está focada.
O gestor público atua de modo técnico, porém representa de certa maneira a cidadania em suas aspirações e necessidades, e sobre este aspecto os comentários de Hanna Piktin sobre a representação nas instituições democráticas se aplicam ao espírito que deve orientar as ações do gestor público:
“representar aqui significa agir no interesse dos representados, de um modo responsivo a eles. O representante deve agir de modo independente; sua ação deve envolver discernimento e julgamento, ele deve ser aquele que age. Os representados devem também ser considerados capazes de ação independente e julgamento, não sendo meramente passivos em relação aos representantes. E, apesar do potencial de conflito entre representantes e representados sobre o que deve ser feito, este conflito normalmente não acontece. O representante deve agir de tal modo que não haja conflito; se isto ocorrer, uma explicação é requerida. Ele não deve estar persistentemente em desacordo com as pretensões dos representados sem que exista uma justificativa apropriada para esta incompatibilidade entre seus interesses e as aspirações de seus eleitores” (Pitkin, 1967: 209 e 210).
Cidadania
Neste sentido, a atuação dos gestores públicos é um componente do exercício da cidadania. Para compreender melhor este conceito é necessária uma retomada da ideia de cidadão.
A palavra cidadão, apesar de derivar diretamente da palavra cidade, do latim, CIVITAS, não corresponde apenas ao direito de residir num local específico com certo tipo de organização, mas à liberdade para fazer o que quiser nesta localidade e aos direitos políticos dos indivíduos sobre a cidade e assim, poder exercitar estes direitos, interferindo na administração da mesma e no controle das ações de seus governantes.
Ser cidadão sempre correspondeu ao reconhecimento da legitimidade para tomar parte dos processos decisórios que envolvem a vida e liberdade das outras pessoas residentes naquela cidade, ou mesmo no caso de uma guerra de outras pessoas residentes em outras cidades, consideradas, nesse caso, inimigas. Além disso, ser cidadão correspondia ao reconhecimento da igualdade formal entre os cidadãos.
Na antiguidade essa participação nas coisas públicas era direta e os aspectos políticos da vida na cidade eram considerados os mais importantes em relação aos aspectos pessoais ou individuais. O professor Newton Bignotto esclarece:
“Como diz Aristóteles em Política (1275 a 25), um cidadão no sentido absoluto se define pela participação nas funções judiciárias e na função pública em geral. O importante para o cidadão era o que acontecia dentro da esfera pública, o mundo da casa e das relações desiguais não contava para ele como cidadão.”(BIGNOTTO, 2005).
Com a modernidade surgem: a representação e os direitos individuais. A esfera privada da vida ganha centralidade, mudando, de certa maneira, o conceito de cidadão que agora incorpora um novo sentido para os conceitos de igualdade e de liberdade, Binotto ainda afirma:
“(...) a esfera privada, que, na Antiguidade estava fora da esfera da política, passou a ocupar um lugar diferente na vida desde o início da modernidade. Se, antes, ela estava fora do espaço da cidadania, englobando, por isso, relações assimétricas e desiguais – como aquelas entre esposo e esposa e entre senhor e escravo – agora, ela é considerada um território essencial da existência do indivíduo e de sua afirmação, passando a englobar direitos e deveres à semelhança da esfera pública.” (BIGNOTTO, 2005).
Ao estudar as mudanças ocorridas na concepção de cidadania, Thomas Marshall vai apresentar uma evolução histórica dos direitos dos cidadãos a partir do século XVIII, conforme a seguinte tabela:
Essas mudanças vão permitir a evolução do reconhecimento dos direitos cidadãos em três níveis:
A modernidade avança e com a ela novos diretos passam a ocupar a agenda pública. Neste sentido, crescem a importância dos direitos culturais, do respeito à multiculturalidade e ao meio ambiente e se amplia a esfera dos direitos individuais de gênero, de liberdade sexual e de opção sexual.
EXEMPLO 1: “A elaboração do Programa Brasil sem Homofobia contou com a participação direta de representantes do segmento GLBT e, da mesma forma, garante-se, na sua implantação, a representação de tais segmentos, por meio de parcerias com suas lideranças, movimentos sociais e organizações da sociedade civil, viabilizando, assim, as ferramentas para o exercício do controle social no que se refere ao acompanhamento e avaliação das diferentes ações que integram o presente Programa” (PBH, 2004).
EXEMPLO 2: “Há saldos evidentes em todas as demais áreas vinculadas aos Direitos Humanos. Na 8ª Conferência Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, 1200 delegados adultos e 600 adolescentes debateram, pela primeira vez, a elaboração de um plano decenal para esse segmento. Avaliaram também a implantação do chamado Sistema Nacional do Atendimento Socioeducativo, a nova lei de adoção e o Plano Nacional de Garantia do Direito à Convivência Familiar e Comunitária. O Brasil organizou, em 2008, o maior congresso mundial sobre o combate à exploração sexual de crianças, com 3500 participantes de 170 países”. (PNDH 3, 2010).
A cidadania está sempre presente nos processos de formulação, execução e avaliação das políticas públicas quase pela atuação de diferentes representantes desses grupos de defesa de direitos.
Compreender a política pública como algo estruturado além das vontades individuais é essencial ao gestor encarregado de sua formulação, de seu gerenciamento e de sua avaliação. Para isso, cabe ainda visitar os conceitos de agente, ator e grupos em seus aspectos sociais e políticos.
Agentes sociais
A noção de agente comporta, numa perspectiva social e política, muitas significações. Assim, é necessário delimitar aquelas mais úteis ao gestor de políticas públicas. Resumidamente, agente é aquele que age em seu nome ou em nome de outros. É também a própria capacidade de agir ou agency.
Uma primeira aproximação para compreender o conceito de agente pode ser extraída da perspectiva sociológica que coloca o indivíduo (suas vontades, interesses, habilidades, percepções e competências) como o núcleo central da compreensão das ações humanas em sociedade, assim tudo se origina da conduta individual e do significado que cada um dá à sua própria ação.
Essa perspectiva se opõe àquela denominada estrutural ou estruturalista, que centraliza a reflexão sobre a ação humana numa perspectiva coletiva e/ou superior ao indivíduo, onde as condutas individuais são apenas reflexos de “forças sociais e coletivas” determinadas por costumes, hábitos, regras e normas. Os indivíduos sempre estão submetidos a essas externalidades (forças externas à sua vontade).
Um exemplo dos argumentos derivados deste tipo de pensamento, no campo da política é aquela ideia de que um parlamentar não vai conseguir fazer nada se não se submeter à vontade dos outros parlamentares, se não “dançar conforme a música”, pois “uma andorinha só, não faz verão!”. Essa é certamente uma visão estreita por demais, pois se fosse plenamente verdadeira a existência de minorias parlamentares seria impossível.
Outra possibilidade para o conceito de agente e seu uso pode ser retirada do campo da teoria econômica, especialmente nas teorias sobre os processos de regulação da atividade econômica pelo Estado. Nestas, a atividade econômica de interesse da sociedade é exercida por alguma organização exterior ao Estado com delegação de poder, na maioria das vezes, como monopólio, como a concessão de rodovias ou de linhas de transporte urbano de passageiros.
A chamada Teoria do Agente, ou Teoria da Agência busca explicar as relações entre os indivíduos, onde um indivíduo ou uma organização (o agente) deve realizar com empenho,tarefas ou atividades que são do interesse de outro indivíduo ou organização (o principal), por meio de uma relação definida contratualmente.
Resumidamente, haverá sempre o risco de que o agente não corresponda aos interesses do principal. A Teoria do Agente, para minimizar estes efeitos, listará um conjunto de práticas e estratagemas contratuais para amarrar melhor as relações entre agente e principal, impondo custos que ampliem a margem de segurança para as relações contratadas. Os gestores públicos precisam atentar para esses riscos na formulação de processos licitatórios de concessão ou outorga de serviços públicos ao setor privado, especialmente quando o objeto for de natureza econômica.
No campo político, o conceito de agente possibilita a compreensão de que os diferentes interessados em determinado ato ou fato político estruturam suas ações de tal forma a obterem o máximo de controle ou interferência sobre o resultado final da política formulada, mas nenhum deles tem completo controle do sistema de relações em que se estrutura o campo de atuação política. A ação dos diferentes agentes da política pública pode ser caracterizada como uma disputa da seguinte maneira:
“Parte-se do suposto de que os agentes de um campo estão enredados a circunstâncias que os conduzem a formular estratégias para superar as condições sob as quais atuam. Essa inserção condicionada proporcionaria, em um primeiro momento, a inserção dos agentes e sua adequação a uma forma de atuação condizente com as expectativas do campo, representando a lógica de funcionamento do campo como ela é; e, em um segundo momento, a mobilização dos agentes para buscar alterar as condições do campo, representando a lógica de como o campo pode ser. Nesse sentido, não se configuram rupturas, mas reformulações nas ações dos agentes envolvidos em patamares mais desenvolvidos de atuação.” (MOCELIN, 2009: p.40)
Esse campo de disputas pode ser entendido como um jogo social onde atores articulam sua atuação, representando papéis e manipulando as impressões de si mesmos para os outros atores. Dessa forma, interpretam papéis e interagem com os outros atores, dando um sentido a interação e interferindo nela com os recursos que possua.
Um jogo social é uma interação, ou seja, um conjunto de ações desempenhadas por vários indivíduos num determinado contexto, onde a atuação de cada um é referida (positiva ou negativamente) à ação dos outros indivíduos, ou ao sentido atribuído por cada um à ação de si ou dos outros.
Atores sociais relevantes possuem projeto e capacidade de produzir fatos e, assim, são capazes de fazer pressão para alcançar objetivos almejados e podem acumular força, criando e mudando estratégias que os convertem num centro criativo de acumulação de poder. Os atores sociais possuem uma habilidade específica de agregação de indivíduos para a cooperação em torno de seus interesses:
“A ideia de habilidade social é que os atores precisam induzir a cooperação dos outros. A habilidade de motivar os outros a tomar parte em uma ação coletiva é uma habilidade social que se prova crucial para a construção e reprodução de ordens sociais locais. Essa ideia pode ser utilizada para compreender como identificar a contribuição distinta dos atores, independentemente de estarem defendendo um conjunto existente de arranjos sociais ou impondo ou negociando uma nova ordem.” (Fligstein, Neil.- RAE, ABR./JUN. 2007).
Buscando articular os diferente conceitos até aqui relacionados, citamos Long (1992), que afirma:
“Em termos gerais, a noção de agency (capacidade de agente) atribui ao ator individual a capacidade de processar a experiência social e buscar formas de lidar com a vida, mesmo sob as formas mais extremas de coerção. Considerando os limites de informação, incerteza e outros constrangimentos existentes (por exemplo, físico, normativo ou econômico-político), os atores sociais têm a capacidade de produzir conhecimento. Eles tentam solucionar problemas, aprendem como intervir no fluxo dos eventos sociais em torno deles e monitoram continuamente suas ações, observando como os outros reagem a seu comportamento e tomando nota das várias circunstâncias contingenciais” (1992: 22-3).
Um ator social mais que possuir certas habilidades discursivas sobre um determinado grupo de pessoas, a capacidade de articular uma rede de relações sociais e dirigi-la ou comandá-la com posicionamento estratégico, como advertem Long e Van der Ploeg (1994):
“Por outras palavras, a capacidade de agente (e o poder) depende crucialmente da emergência de uma rede de atores que se tornam parcialmente, embora quase nunca completamente, envolvidos nos projetos e práticas de outro indivíduo ou indivíduos. Por conseguinte, o agente efetivo requer a geração/manipulação estratégica de uma rede de relações sociais e a canalização de itens específicos (como reivindicações, ordens, bens, instrumentos e informação) através de certos pontos fundamentais de interação.” (1994:8).
As diferentes etapas da política pública podem ser encaradas etapas parciais de um jogo social. Assim, cabe ao gestor público desenvolver habilidades para identificar os atores sociais, entender o papel de cada um deles, analisar as “encenações” e também tornar-se ator relevante na definição dos processos. 
Finalmente, todo este cenário onde as políticas públicas se desenrolam é uma consequência dos processos de sociabilização nos quais estamos inseridos em que a unidade primária de referência é a noção de grupo social, do qual interessam mais ainda, no caso das políticas públicas os grupos de interesse.
No ambiente da política, os grupos vão possibilitar que diferentes indivíduos compartilhem interesses e interajam com os agentes do poder público de forma a pressionar o Estado a legitimar seus interesses, por meio de ações de governo.
Os grupos de interesse são definidos como “qualquer conjunto de indivíduos que procura defender seus interesses junto aos órgãos governamentais, utilizando, para tanto, todos os meios legítimos ou tolerados que estiverem ao seu alcance” (Dias, 2010:171). Nessa categoria, podem ser listados os sindicatos, as associações patronais e de moradores, grupos religiosos, mas estão fora deste grupo os partidos políticos, pois a intenção dos grupos de interesse é a defesa de sua causa, influenciando as autoridades, e não a tomada do poder político.
Há, ainda, a atuação do Lobby, que é a atividade dos representantes de grupos de pressão agindo como intermediários que levam às autoridades os desejos e os interesses desses grupos.
Cabe ressaltar que a atividade lobby não pode ser confundida com atividades ilícitas e que existe um movimento no Brasil para regulamentação dessa atividade, pois “O Lobby é uma atividade regulamentada em países como Estados Unidos, desde 1946 quando passou a ser obrigatório o registro de empresas e pessoas físicas dedicadas à atividade. No Brasil, uma das poucas exigências da Câmara e do Senado é o registro de pessoas e empresas que desenvolvem essa atividade.” (Alberti, 2004: p. 1).
Concluindo, a gestão das políticas públicas exige dos gestores a habilidade para lidar com as mais diferentes configurações e arranjos de poder, onde no estado democrático de direito a defesa de uma cidadania ativa deve ser parte da filosofia que integra a ação do gestor, pois mesmo que ele não perceba, ao final, a política pública é o resultado de um processo a muitas mãos, não apenas as do gestor.
Aula 4 – Mídia e Políticas Públicas
	
	Nesta aula, você irá identificar os conceitos de:
1- Reconhecer os conceitos de opinião pública e mídia.
2- Analisar as relações entre mídia e poder público.
3- Debater as relações entre meios de comunicação, democracia e políticas públicas.
Todos já ouvimos, alguma vez na vida, a expressão “quarto poder”. O que seria este poder? A resposta mais imediata é que são as mídias, o mass-media ou meios de comunicaçãode massa. Este poder que tem tido debatidos a sua importância e o seu papel no cenário das sociedades democráticas atuais.
Para algumas pessoas e teóricos, esse fenômeno seria, inclusive, uma perversão ao bom funcionamento da democracia, pois este poder possuiria, hoje, uma capacidade de influência e decisão que, em muitos casos, superaria a dos poderes constitucionais do Executivo, Legislativo e Judiciário oferecendo um grave risco a democracia.
Para outras pessoas e intelectuais nunca existirá sociedade plenamente democrática sem a liberdade de informação, opinião e manifestação do pensamento e é justamente uma imprensa e um sistema de comunicação, fortes, que possibilitam o fortalecimento da democracia.
Se por um lado é evidente que desde as revoluções liberais do século XVIII, a imprensa ocupa um papel de suma importância na construção da cidadania contemporânea e foi o que permitiu a expansão do livre pensamento e da sua manifestação, por outro, a imprensa se constituiu num grande oligopólio mundial que movimenta muitos trilhões de recursos no planeta e que decide sobre os fluxos de informação e comunicação, segundo a lógica do lucro.
Entre os críticos, destaca-se o trabalho de Pierre Bourdieu, que argumentou que a televisão, na sua busca permanente por altos índices de audiência, expõe a política e a democracia a um grande perigo, da mesma forma que o faz com as diferentes esferas da produção da cultura e tem a esperança que aquilo “que poderia ter se tornado um extraordinário instrumento de democracia direta não se converta em instrumento de opressão simbólica (Bourdieu,1997:p.13)”.
Comunicação, política, opinião pública e mídia
Há uma forte relação entre alguns dos conceitos do campo da comunicação social e da sua teoria e com outros do campo da ciência política, especialmente os conceitos de opinião pública e mídia.
A razão principal é que a comunicação, além de ser praticamente uma necessidade, é uma atividade humana e, portanto, de natureza social e coletiva, mas é também um processo tão naturalizado entre as pessoas que ao indivíduo comum, ela não se apresenta como algo tão importante que mereça planejamento ou estudo e menos ainda a consideração de que tenha papel central nos processos decisórios.
Paradoxalmente, é comum ouvirmos reclamações sobre os “problemas de comunicação” entre pessoas e organizações, ou que o sucesso ou fracasso de alguém tem como principal responsável a “gestão da comunicação”.
O processo de comunicação é resultado de uma tríade: Linguagem, Cultura e Tecnologia:
Tecnologia: Qualquer mecanismo que possibilite ao homem executar suas tarefas fazendo uso de algo exterior ao seu corpo, ou seja, tudo aquilo que se caracteriza como extensão do organismo humano.
Cultura: É o modo de vida típico de um grupo com seus sistemas simbólicos, suas classificações, suas hierarquias e que lhe dão identidade particular em relação aos outros grupos.
Linguagem: É um sistema organizado de símbolos que desempenha uma função de codificação, estruturação e consolidação dos dados sensoriais, transmitindo-lhe um determinado sentido ou significado, este sistema possibilita a troca de informações.
Comunicação: A palavra Comunicação vem do termo latino communis, ou seja, aquilo que é comum. 
Desta forma, o termo, logo de imediato, destaca a natureza política do ato de comunicar, pois é um processo, isto é, um fenômeno contínuo que neste caso visa tornar certas coisas comuns aos interlocutores (palavras, ideias, entendimentos etc.).
Comunicação, política, opinião pública e mídia
Outro ponto importante é que comunicação é um processo tal com descrito na figura a seguir, que é a descrição do denominado sistema cibernético ou de comunicação:
Um emissor quer transmitir uma mensagem a um receptor. Para isso, se utiliza de um meio que transporta essa mensagem até o receptor. Entretanto, durante o processo podem haver ruídos que atrapalham a entrega da mensagem. Dessa forma, tanto emissor, quanto receptor precisam de um sistema de feedback que visa corrigir os ruídos da comunicação.
Para alguns, a comunicação seria o próprio fundamento da vida social:
“Com efeito, num plano lógico de consideração dos fatos, o processo da comunicação humana poderia ser encarado como o fundamento da vida social e não o contrário, conquanto do ponto de vista da natureza ou da estrutura de tais fenômenos os dois se manifestam de forma nitidamente inseparáveis e, mais que isso, interdependente” (Menezes 1973, p.147)
Esta imbricação entre linguagem, cultura e tecnologia que forma a comunicação e que permite a sociabilização humana possibilita a estruturação de relações de poder que, como já se viu em aula anterior, corresponde às interações humanas que têm como objetivo ou a dominação ou a influência sobre grupos sociais ou sobre pessoas, mesmo contra a vontade delas.
	
Os temas mais visíveis da conexão entre política e comunicação são os da opinião pública e da mídia de massa. 
Primeiramente, cabe delimitar o que seja opinião em geral. Neste caso, não existe um conceito preciso, entretanto, é possível afirmar que todo juízo de fato ou de valor, que seja ou não enunciado, sobre qualquer coisa, pessoa ou fato, independente do uso da razão ou de técnica para sua formulação, constitui-se uma opinião.
Em segundo lugar, Mídia, Mass Media ou mídia de massa, refere-se aos sistemas organizados de difusão e recepção de informação. Estes sistemas são geridos por empresas especializadas na comunicação de massas, sejam públicas, privadas ou mistas:
“Os ‘mass media’ são ao mesmo tempo meios de expressão e canais de difusão que se orientam não a um indivíduo personalizado, mas a um “público-alvo” definido por características socioeconômicas e culturais, em que todos os receptores são anônimos. (A. Moles, 1971).”
Mídia e poder público
O surgimento da impressão com tipos móveis de Guttemberg foi um fato revolucionário para formação do mundo moderno e popularização do conhecimento. Isso teve evidente efeito político sobre o status quo no final da idade média e sobre o papel da imprensa desde então:
“Entre 1438 e 1440, o alemão Johann Gensfleish Gutenberg aperfeiçoou os tipos móveis criados pelos chineses que foram os primeiros a imprimir livros. O sistema de prensa tipográfica criado por Gutenberg, associado às possibilidades oferecidas pelo alfabeto romano, composto de pouquíssimas letras quando comparado aos inúmeros ideogramas chineses, não somente possibilitou a produção de livros em grande escala, como propiciou o surgimento do jornal. Dava-se então o primeiro passo para a democratização da escrita e, consequentemente, do saber, conforme ressalta Gontijo (idem, p. 167) dizendo que ‘quando foi possível mecanizar esse processo através da prensa e reproduzir em série, o livro tornou-se portátil e o saber extrapolou os limites dos mosteiros, feudos e nações.’” (Perles, sd: p.7)
Cabe aqui um destaque para a opinião da professora Sena:
“Com efeito, as mídias não são simples veículos neutros da informação transmitida, pois fazem um exigente trabalho de enquadramento temático das questões que divulgam ao público, mas nem sempre informam atribuindo a mesma importância aos fatos que as fontes enfatizam, sobretudo, as mais próximas das elites políticas ou mesmo segundo os critérios de interesse e exigência públicos.” (Sena, 207: p. 273)
As ações de governo são influenciadas por diferentes mecanismos e certamente não é possível a um gestor público deixar de considerar o papel desempenhado pela opinião pública e pelos meios de comunicação de massa.
Agentes da comunicação social: Exige dos gestores a percepção de que a produção da política pública é um grande processo de negociação com a sociedade civil e seus interlocutores, em especial, as estruturas de comunicação.
Comunicação: O gestor compreende que sua intervenção no processo deve ser ativa o bastante para se utilizar dos recursos e técnicasdo campo da comunicação social e da comunicação política como instrumentos da própria política pública. Por vezes, o sucesso de uma política pública não é percebido porque o gestor não comunica da maneira correta com a sociedade e os interessados na política pública.
Comunicação social: O gestor público entende que o próprio fortalecimento da democracia é dependente de uma democratização do acesso aos meios de comunicação e informação de modo que a intervenção qualificada da sociedade possa se realizar, e que a interferência da mídia não seja circunscrita aos grandes agentes empresariais ou públicos das comunicações que representam interesses específicos e nem sempre convergentes com os da população em geral.
Os gestores públicos que buscam a melhoria permanente de sua atuação entendem que comunicação é instrumento e palco da política pública que é sempre um processo.
Aula 5 – Políticas Públicas e Relações Econômicas
	
	Nesta aula, você irá:
1- Identificar o papel dos agentes econômicos do ciclo das políticas públicas.
2- Reconhecer o papel do Estado na regulação da economia.
3- Reconhecer os elementos característicos da Teoria da Agência
Todas as relações sociais podem ser compreendidas como relações econômicas, pois a economia está entre as mais antigas instituições sociais criadas pelo homem, e, como tal, é a resposta social ao dilema da sobrevivência, ou seja, da obtenção dos recursos necessários à vida coletiva.
O ciclo das políticas públicas envolve o planejamento, a execução e a avaliação das políticas que, de certa maneira, é um modo de alocação de recursos para uma finalidade coletiva. Além disso, todas essas etapas possuem outras dimensões econômicas, ou seja, a concretização das ações do Estado depende de relações que são, por princípio, econômicas.
Compreender a natureza dessas relações entre economia e política e o papel da economia na produção política pública em geral ou como temática específica da política pública é o principal objetivo desta aula.
O papel dos agentes econômicos do ciclo das políticas públicas
Ensina a história econômica que as sociedades se desenvolvem somente quando as condições materiais o permitem.
Encontramos, em dicionários, diferentes significados para a palavra economia. Dessas definições, a que será utilizada, nesta aula, é a seguinte:
Economia é a ciência que se preocupa com o estudo das relações entre os homens e a natureza para a obtenção dos recursos necessários à satisfação de suas necessidades e que elabora teorias que, se utilizadas pelas pessoas e pelas organizações, podem manter em nível elevado a produtividade, bem como melhorar o padrão de vida das populações e permitir que os recursos escassos sejam empregados corretamente em benefício coletivo e individual. Essa perspectiva destaca a economia entre as ciências modernas.
Assim como as outras instituições sociais, a economia surgiu para dar respostas a um dilema humano essencial, neste caso, o da sobrevivência.
Como manter-se vivo e reproduzir-se socialmente num mundo hostil e cujos recursos necessários à vida são sempre escassos?
“As ideias dos economistas e dos filósofos políticos, quer sejam justas ou falsas, são mais poderosas do que geralmente se pensa. Na verdade, não há muito mais que governe o mundo". (Keynes, citado por Guesnerie, 2004, p.10)
A economia surgiu no momento da história humana, em que se estruturavam as noções de família, de poder político, de religião e as outras principais instituições sociais: Entre o final do período paleolítico superior e o início do neolítico quando os homens começaram a organizar mais ostensivamente sua produção e sua relação com os recursos necessários à sua vida em grupo. Dessa maneira, é correto afirmar que as relações econômicas são tão antigas como a própria existência do homem como ser socialmente determinado.
Milhares de anos depois, não poderia ser diferente quando o Estado foi criado como o principal agente do poder político – as relações econômicas também estavam presentes.
Com a modernidade, as diferentes formas de poder presentes na sociedade foram separadas e a economia ganhou status de ciência autônoma que, aos poucos, vai se organizando como um campo de conhecimento social que elabora suas teorias de modo semelhante ao das ciências naturais.
Da mesma maneira, assim como todas as relações humanas podem ser entendidas como relações econômicas, mesmo aquelas que não envolvam a troca de recursos físicos, materiais ou financeiros desde que envolvam trocas de interesses e benefícios, também todas as ações do Estado têm dimensões e impactos econômicos.
Além disso, as próprias políticas públicas podem ser de natureza econômica, como a articulação do conjunto de instrumentos de política monetária do Banco Central, o uso das ferramentas de controle das finanças públicas para o equilíbrio fiscal e financeiro do Estado, as ações para controle da inflação e do câmbio ou as políticas de incentivo para o desenvolvimento de iniciativas econômicas particulares em setores estratégicos ou da cultura e do esporte.
Outro aspecto relevante é que a formulação, a execução e a avaliação da política pública dependem de fatores econômicos que interferem ativamente sobre os objetivos propostos, e, em alguns casos, condicionando-os para que sejam alcançados ou não. 
Em certas políticas públicas, devem ser consideradas as potencialidades dos arranjos locais de natureza econômica, como nas políticas de desenvolvimento econômico e social conforme o argumento de Muls (2008).
Argumento de Muls: “A mobilização dos atores locais, a formação de redes entre organismos e instituições locais e uma maior cooperação entre empresas situadas em um mesmo território, são instrumentos que têm possibilitado aos territórios novas formas de inserção produtiva e uma atenuação das desigualdades sociais. Essas formas, que chamaremos de formas intermediárias de coordenação por serem egressas do território, não substituem a ação do mercado ou a ação estatal, mas sobrepõem-se a estas na medida em que o território elabora, a partir de suas instituições próprias e de seus organismos específicos, uma estratégia de desenvolvimento local.” (MULS, 2008, P.3)
No campo do desenvolvimento e na perspectiva da sustentabilidade, pode ser listado o uso de indicadores, que se baseiam em teorias econômicas e permitem uma ação mais dirigida para gestão das políticas públicas; como exemplo, os indicadores de sustentabilidade do IBGE organizados conforme as tabelas abaixo, e que está disponível, em detalhes, na biblioteca da disciplina:
Indicadores de desenvolvimento sustentável
Dimensão Ambiental (22 indicadores)
Dimensão Social (19 indicadores)
Econômica (12 indicadores)
Institucional (5 indicadores)
Diante das informações e análises contidas nesse tipo de instrumento, as decisões do gestor público podem ser direcionadas para maximizar o uso dos recursos necessários a alcançar os objetivos propostos de desenvolvimento sustentável.
A partir da década de 1990, o ITSR, da Universidade John Hopkins, passa a disseminar uma nova classificação para os setores da economia que modifica a perspectiva clássica com a divisão da economia em setores primário, secundário e terciário. Na nova classificação, não apenas o campo de atuação na produção de riqueza importa, mas especialmente a forma de organização e as finalidades das organizações, conforma a tabela abaixo:
Setor primário: agro-silvi-pastoril
Setor secundário: industrial
Setor terciário: setor de comércio e serviços
O papel do Estado na regulação da economia
De modo geral, a atuação do Estado na economia em um país como nosso, onde há liberdade para iniciativa privada na economia, são admitidas as situações onde ocorram as chamadas falhas de mercado:
A forma de atuação do Estado na economia depende fundamentalmente da visão política do governo sobre o seupapel na organização da ordem econômica; se a visão for liberal, será delegada ao mercado a tarefa de oferecer à sociedade aquilo que atenda a suas necessidades. Por outro lado, se a política de governo se orientar por visão intervencionista, o Estado será o principal provedor das necessidades da sociedade. Os casos mais clássicos de política intervencionista no campo da política social é estado de Bem-Estar-Social e o New Deal durante a crise dos anos de 1930.
Uma perspectiva liberal aplicada à realidade brasileira pode estar descrita na ideia de que o papel do setor público no Brasil, nos seus três níveis de governo, deveria restringir-se a cinco grandes áreas:
1- A provisão de bens públicos (justiça, segurança pública e defesa nacional, praças, ruas, iluminação pública, etc.);
2- O fornecimento dos bens meritórios (saúde, educação, e outros que podem ser oferecidos pelo Estado e pelo mercado);
3- Regulação de setores em que pode haver problemas na formação concorrencial dos preços;
4- Provisão de um sistema mínimo de previdência social; 
5- Redução das desigualdades regionais.
Um exemplo, no caso brasileiro, de uma política mais recente de intervenção direta do Estado na economia são os programas de transferência condicionada de renda, como o bolsa-família e os impactos no mercado interno e na renda média da população mais pobre com os aumentos reais do salário mínimo. 
Filmes e documentários demonstraram os males dos extremos de uma política pública radicalmente liberal ou radicalmente intervencionista.
Certo, porém, é que a autorregulação da ordem econômica, com base na ideia da mão invisível, não dispensa a interferência dos agentes públicos na produção, no mínimo, da segurança jurídica para as relações de conflito de interesses e, no caso brasileiro, do financiamento público para as iniciativas econômicas e sociais.
Elementos característicos da Teoria da Agência
No Estado liberal (ou neoliberal), a intervenção do Estado na economia não acontece com atuação direta do governo sobre atividades econômicas lucrativas, mas através da ação dos agentes privados que desempenham, por delegação do governo, as referidas atividades; isso pode gerar conflitos de interesse entre o governo e o agente privado que realiza aquela atividade em nome do governo. Como foi visto em aula anterior, essas relações são estudadas na Teoria da Agência.
Um exemplo de atuação governamental, no Brasil, em que os conflitos típicos da teoria da agência estão presentes é a oferta de alguns bens públicos, como educação e saúde que, por serem serviços com potencial econômico, são livres à iniciativa privada e concedidos, regulados, controlados e oferecidos pelo Estado.
Sato (2007) argumenta que os problemas de agência possuem solução que está restrita a dois comportamentos típicos para o agente público.
Várias atividades e serviços públicos no Brasil são concedidos ou permitidos a particulares e, nesse caso, os riscos listados na teoria da agência estarão sempre atuantes. Uma das maneiras encontradas para o estado atuar sobre as falhas de mercado e os riscos de agência foi a criação de um sistema regulatório.
Os problemas de agência são resolvidos normalmente de duas maneiras: monitoramento e penalização. Para Clegg, Hardy e Nord (1996), o monitoramento envolve a observação da performance dos agentes, e a penalização é a punição por um comportamento não desejado dos agentes. (Sato, 2007. P.52)
Aula 6 – Poderes Republicanos e Políticas Públicas
Nesta aula, você irá:
1- Identificar as distinções na atuação dos poderes constitucionais no ciclo das políticas públicas.
2- Reconhecer os agentes dos poderes republicanos distintos como atores das políticas públicas.
3- Debater as relações entre Executivo, Legislativo e Judiciário no ciclo das políticas públicas.
A divisão da soberania do Estado em poderes especializados não é uma novidade do mundo moderno, pois na antiguidade já se identificavam algumas estruturas com divisão de poderes.  
Foi Montesquieu, porém, que transformou a divisão e separação dos poderes, em convivência harmoniosa, num princípio de organização do Estado que é essencial à construção de uma moralidade pública, que promove a liberdade para os cidadãos e a estabilidade para a sociedade.
Entretanto, a estrutura tripartida de governo comporta tensões e disputas que são especialmente visíveis na execução da política pública. Executivo, Legislativo e Judiciário possuem papéis específicos no ciclo da política pública, em particular as políticas sociais e a defesa dos direitos.
Fazer as leis, executar as leis e fazer cumprir as leis são as especialidades de cada um dos poderes constitucionais, mas os limites de atuação de cada um são transpostos a cada momento.  Isso acontece porque a garantia de direitos exige uma interferência do Judiciário sobre o Executivo,  ou porque o Executivo impõe uma agenda ao Legislativo, que atende mais aos seus interesses, ou porque a interferência do Legislativo no Executivo se faz necessária para acomodar as demandas de eleitores.
Poderes constitucionais e políticas públicas
Desde cedo aprendemos ou ouvimos dizer que o governo é composto de três poderes que atuam de modo harmonioso e autônomo, seguindo a visão clássica elaborada pelo barão de Montesquieu:
“Existem em cada Estado três tipos de poder: o poder legislativo, o poder executivo das coisas que emendem do direito das gentes e o poder executivo daquelas que dependem do direito civil. Com o primeiro, o príncipe ou o magistrado cria leis por um tempo ou para sempre e corrige ou anula aquelas que foram feitas. Com o segundo, ele faz a paz ou a guerra, envia ou recebe embaixadas, instaura a segurança, previne invasões. Com o terceiro, ele castiga os crimes, ou julga as querelas entre os particulares. Chamaremos a este último poder de julgar e ao outro simplesmente poder executivo do Estado."
(MONTESQUIEU, 2001. p.75)
O autor entende que a divisão dos poderes que constituem a soberania é o mecanismo mais eficaz para garantia de que os abusos do poder serão evitados, pois a separação e o harmonioso relacionamento entre eles previne as violações da liberdade dos cidadãos:
“Quando, na mesma pessoa ou no mesmo corpo de magistratura, o poder legislativo está reunido ao poder executivo, não existe liberdade; porque se pode temer que o mesmo monarca ou o mesmo senado crie leis tirânicas para executá-las tiranicamente. Tampouco existe liberdade se o poder de julgar não for separado do poder legislativo e do executivo. Se estivesse unido ao poder legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário, pois o juiz seria legislador. Se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a força de um opressor. Tudo estaria perdido se o mesmo homem, ou o mesmo corpo dos principais, ou dos nobres, ou do povo exercesse os três poderes: o de fazer as leis, o de executar as resoluções públicas e o de julgar os crimes ou as querelas entre os particulares.” 
(MONTESQUIEU, 2001. p.75)
A clássica visão de três poderes atuando de modo harmônico e independente e que caracteriza a forma mais legítima de organização do poder que favorece  a boa moralidade pública, no sentido estabelecido por Montesquieu, no clássico “Do Espírito das Leis”.
Ou a liberdade de todos, como pensava Locke.
Ou a felicidade do cidadão, segundo Aristóteles.
No Brasil a divisão de poderes possui contornos especiais:
“A partir da Constituição Federal de 1988 ocorreram profundas alterações na política brasileira. Nesse último processo constituinte atribuiu-se ao princípio da separação de poderes a condição de "cláusula pétrea", isto é, não passível de ser abolido através de emenda à Constituição, configurando o seu caráter imprescindível para a efetivação do Estado Democrático de Direito (MORAIS FILHO, 2000 apud MORAES, 2001, p.2).”
Entretanto, essa visão é, de fato, uma espécie de tipo