9) Bens Públicos (José Lima de Santana)

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9 BENS PÚBLICOS 
 
9.1 Domínio público 
 
 Muitos autores têm escrito sobre este tema, que não apresenta sentido “preciso e induvidoso”. Ao 
contrário, como enfatiza CARVALHO FILHO, “ela é empregada em sentidos variados, ora sendo dado o 
enfoque voltado para o Estado, ora sendo considerada a própria coletividade como usuária de alguns bens” 
(2013, p. 1137). É importante atentar para o que diz o autor, que cita MEIRELLES: 
 
Com efeito, é comum, de um lado, a referência ao domínio público no sentido dos bens que pertencem ao 
domínio do Estado ou que estejam sob sua administração e regulamentação. Neste caso, o adjetivo público 
fica entrelaçado à noção de Estado, a quem é conferido um poder de dominação geral. Mas, de outro lado, 
pode o domínio público ser visto como um conjunto de bens destinados à coletividade, hipótese em que o 
mesmo adjetivo se estaria referindo ao público, de forma direta ou indireta. Neste ângulo, incluir-se-iam não 
somente os bens próprios do patrimônio do Estado, como aqueles que servissem para a utilização do público 
em geral, mesmo quando fossem diversos dos bens que normalmente são objeto de propriedade (como as 
praças públicas, por exemplo) ou quando se caracterizassem pela inapropriedade natural (como o ar, por 
exemplo). Logicamente, este último sentido traduz maior amplitude que o primeiro (2013, p. 1137). 
 
9.2 Domínio eminente 
 
 É de atentar-se para o fato de que “quando se pretende fazer referência ao poder político que permite 
ao Estado, de forma geral, submeter à sua vontade todos os bens situados em seu território, emprega-se a 
expressão domínio eminente” (CARVALHO FILHO, 2013, p. 1138). 
 
 O domínio eminente não tem caráter patrimonial, ou seja, não se refere à propriedade estatal relativa 
aos seus próprios bens, mas diz respeito ao poder geral do Estado acerca de tudo quanto esteja nos seus 
limites territoriais, por conta de sua soberania. O Estado não é proprietário de tudo, mas é detentor da 
disponibilidade potencial, exatamente em face de seu poder soberano. O domínio eminente abarca os bens 
públicos, os bens privados e os bens não sujeitos ao regime normal de propriedade, a exemplo do espaço 
aéreo e das águas, incluindo o mar territorial. 
 
Diferente do domínio eminente é o domínio patrimonial, que se refere aos bens que o Estado possui 
como próprios, a exemplo do que ocorre com qualquer pessoa privada, que detém a propriedade de bens, na 
forma da lei. Vide item 9.4-III. 
 
9.3 Conceito de bens públicos 
 
 Em sentido amplo, são todas as coisas corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis e semoventes, 
créditos, direitos e ações que pertençam às pessoas jurídicas de Direito Público interno, conforme assevera o 
art. 98 do Código Civil vigente. 
 
9.4 Classificação 
 
De acordo com a destinação, o Código Civil, no art. 99, classifica-os como: 
 
I - Bens de uso comum do povo (ou do domínio público) 
 
 Como a própria expressão o diz, são aqueles destinados à utilização geral pelos indivíduos. São os 
rios, mares, estradas, ruas e praças. São inalienáveis, conforme determina o art. 100 do Código Civil. O fato 
de serem de uso comum do povo, “não retira ao Poder Público o direito de regulamentar o uso, restringindo-
o ou até mesmo o impedindo, conforme o caso, desde que se proponha à tutela do interesse público”, como 
diz CARVALHO FILHO (2013, p. 1145). 
 
 
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II - Bens de uso especial (ou do patrimônio administrativo) 
 
 São aqueles destinados à execução dos serviços públicos, nas três esferas administrativas. São os 
edifícios das repartições públicas e os terrenos aplicados aos serviços públicos federais, estaduais e 
municipais, incluindo os das autarquias (art. 99, II, CC). São de uso especial os edifícios públicos, tais como 
as escolas e universidades, os hospitais, os prédios dos três Poderes, os cemitérios públicos, os aeroportos, 
os museus, os mercados públicos, as terras reservadas aos indígenas etc. 
 
Alguns doutrinadores incluem os veículos que servem à Administração, os navios e outros veículos 
militares, além de outros que o Estado põe à disposição do público, mas com destinação especial. O art. 100 
do Código Civil dispõe sobre sua inalienabilidade, a exemplo dos bens de uso comum do povo. 
 
III - Bens dominicais (ou do patrimônio disponível) 
 
São os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de Direito Público (art. PP, III, CC). Estes 
podem ser utilizados em qualquer fim ou, mesmo, alienados pela Administração, se assim o preferir (art. 
101, CC), na forma da lei. 
 
Não dispondo a lei em contrário, são também dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de 
Direito Público a que se tenha dado estrutura de Direito Privado, na forma do parágrafo único, art. 99, do 
Código Civil. Esta inovação do Código Civil não parece ter sido feliz, merecendo a contestação de alguns 
autores, como o faz, por exemplo, CARVALHO FILHO: 
 
A ideia da norma é, no mínimo, estranha. Há duas hipóteses que teriam pertinência no caso: ou a pessoa de 
direito público se transforma em pessoa de direito privado, logicamente adotando a estrutura própria desse 
tipo de entidade; ou continua sendo de direito público, apenas adaptando em sua estrutura alguns aspectos (e 
não podem ser todos!) próprios de pessoas de direito privado. Ao que parece, somente esta segunda hipótese 
se conformaria ao texto legal, mas fica difícil entender a razão do legislador (2013, p. 1147). 
 
 Em suma, o conceito de bens dominicais é residual, ou seja, não sendo bens de uso comum do povo 
nem de uso especial, são dominicais. 
 
 Resta uma observação: alguns autores denominam os bens dominicais de dominiais. Outros têm 
compreensão diferenciada. Para os últimos, a distinção se faz em face de que a expressão bens dominiais 
“deve indicar, de forma genérica, os bens que formam o domínio público em sentido amplo, sem levar em 
conta sua categoria, natureza ou destinação”, como sustenta CARVALHO FILHO, citando CRETELLA 
JÚNIOR (2013, p. 1147). Vide item 9.2. É de notar que CRETELLA JR. sempre foi, dentre os nossos 
publicistas, um grande estudioso da origem latina das palavras usadas no mundo jurídico, dando-lhes a 
devida compreensão. 
 
9.5 Utilização dos bens públicos 
 
9.5.1 Uso comum do povo 
 
É todo aquele que o povo usa sem discriminação de usuários, como se dá com os logradouros 
públicos, rios navegáveis, mar, praias etc. 
 
No uso comum do povo os usuários são anônimos, indeterminados, e os bens são utilizados por todos 
os membros da coletividade – uti universi. 
 
O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, na forma da lei, conforme prescreve 
o art. 103 do Código Civil. Cita-se, como exemplo de retribuição pelo uso comum dos bens públicos, o 
pedágio pago nas rodovias. 
 
 
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9.5.2 Uso especial ou do patrimônio administrativo 
 
É aquele que a Administração, por título especial, atribui a determinada pessoa para que dele possa 
fruir com exclusividade e na forma pactuada. É de uso individual – uti singuli. 
 
9.5.2.1 Formas administrativas para o uso especial. 
 
I - Autorização de uso 
 
 É ato unilateral, discricionário e precário. Ex: ocupação de um terreno baldio por um circo. Não gera 
privilégios contra a Administração, dispensando lei autorizativa e licitação. Pode ser gratuito ou 
remunerado. 
 
II - Permissão de uso 
 
Ato negocial, unilateral discricionário e precário. Gratuito ou remunerado. Com tempo certo ou 
indeterminado. Modificável ou revogável. Incide sobre instalações particulares convenientes em lugares 
públicos, tais como bancas de revistas, vestiários em praias e outras instalações particulares convenientes em 
logradouros públicos, como diz MEIRELLES (2013 p. 595). 
 
Se não há interesse por parte da comunidade, mas só pelo particular, não se fala em permissão ou 
concessão;fala-se em autorização, em caráter extremamente precário (para alguns, contrariando 
MEIRELLES, uma banca de revistas seria autorizada, e não permitida). O citado autor salienta que “a 
permissão de uso é um meio-termo entre a informal autorização e a contratual concessão, pois é menos 
precária que aquela, sem atingir a estabilidade desta”. E conclui que a “diferença é de grau na atribuição do 
uso especial e na vinculação do usuário com a Administração” (2013, p. 595). 
 
 A Lei n° 9.636/1998, no art. 22, trata da permissão de uso, tendo-a como a utilização, a título 
precário, de bens da União para a realização de eventos de curta duração, de natureza recreativa, esportiva, 
cultural, religiosa ou educacional. É preciso lembrar que a permissão de uso especial de bem público, 
embora não dependa de lei autorizativa, depende de licitação (art. 2° da Lei n° 8.666/1993). 
 
III - Cessão de uso 
 
 É a transferência gratuita da posse de um bem público de entidade ou órgão para outro(a), com vistas 
à utilização por este(a), na forma estabelecida. É ato de colaboração. É ato interno que não transfere a 
propriedade. Se a cessão é para entidade privada, depende de autorização legal. Entende-se, todavia, que não 
depende de autorização legal se for para entidade privada, porém filantrópica, que preste serviços 
considerados de natureza pública, como na área da saúde etc. 
 
IV - Concessão de uso 
 
 É o contrato administrativo pelo qual o Poder Público atribui a utilização exclusiva de um bem 
público a particular para que o explore de acordo com a destinação específica. 
 
Difere da permissão e da autorização por seu caráter contratual e estável. Não se deve esquecer o 
caráter contratual da permissão de serviços públicos, por definição constitucional, como foi visto no item 
3.11.2 – I. Pode ser remunerada ou gratuita. Depende de autorização legal, de licitação e, obviamente, 
contrato. Ex: um hotel, restaurante, parque etc., pertencentes ao Poder Público, para serem explorados por 
particulares. 
 
V – Concessão especial de uso 
 
 Esta modalidade de concessão foi referida em dispositivos da Lei n° 10.257/2001 – Estatuto da 
Cidade –, que, contudo, receberam o veto presidencial. Dois meses depois, a Medida Provisória nº 2.220, de 
04.09.2001, criou a figura da citada concessão, com vistas a regularizar a ocupação ilegal de terrenos 
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públicos pela população de baixa renda sem moradia. E o art. 2º da EC nº 32/2001 acabaria consagrando 
essa modalidade. 
 
A concessão especial de uso é conferida àquele que, até 30 de junho de 2001, possuísse como seu, 
por cinco anos consecutivos e sem oposição, até 250 metros quadrados de imóvel público, situado em área 
urbana, onde tem sua moradia ou de sua família, desde que não seja proprietário ou concessionário de outro 
imóvel urbano ou rural, na forma do art. 1°. 
 
Embora guarde semelhanças com a concessão de direito real de uso, dela difere porque se limita à 
finalidade de moradia do possuidor. Deve ser outorgada por termo administrativo ou por decisão judicial, 
em caso de recusa da Administração Pública, valendo o respectivo título para inscrição no cartório de 
registro de imóveis. 
 
VI - Concessão de direito real de uso 
 
 É o contrato pelo qual a Administração transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno público a 
particular para que o utilize em fins específicos de urbanização, industrialização (Ex: galpões do Distrito 
Industrial de Aracaju – DIA), edificações, cultivo etc., por interesse social. Criado pelo DL nº 271, de 
28.02.1967, pode ser transferido por ato inter vivos ou por sucessão. Depende de autorização legal e de 
licitação (art. 17, § 2º, da Lei nº 8.666/1993). Pode ser outorgado por escritura pública ou termo 
administrativo. 
 
9.6 Imprescritibilidade, impenhorabilidade e não oneração de bens públicos 
 
9.6.1 Imprescritibilidade 
 
Decorre como consequência lógica de sua inalienabilidade originária. Ninguém os pode adquirir 
enquanto guardarem a condição de bens públicos. Daí não ser possível a invocação de usucapião sobre eles, 
na forma do que dispõe o art. 102 do Código Civil. Aliás, nesse sentido, já havia se pronunciado o STF, pela 
Súmula 340 (“Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não 
podem ser adquiridos por usucapião”), enquanto a Constituição Federal veda a aquisição por terceiros de 
bens públicos mediante usucapião, no que concerne aos imóveis (arts. 183, § 3º, e 191, p. único). 
 
9.6.2 Impenhorabilidade 
 
 É decorrência do preceito constitucional que dispõe sobre a forma pela qual devem ser executadas as 
sentenças judiciárias contra a Fazenda Pública, sem admitir a penhora de seus bens. Permite, contudo, o 
sequestro da quantia necessária à satisfação dos débitos decorrentes de algumas condições processuais (art. 
100, CF). 
 
 O CPC (arts. 730 e 731) estabelece as regras para o pagamento das requisições judiciárias. Isso 
significa que o Poder Público deve providenciar os recursos necessários à execução, que se processa sem 
penhora dos bens públicos. 
 
9.6.3 Não oneração 
 
 Diante da inalienabilidade e da impenhorabilidade, os bens públicos não podem ser onerados, ou 
seja, não podem ser dados em garantia, não podem ser gravados como direito real em favor de terceiros. 
Os bens de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis. Já o sabemos. Quanto aos bens 
dominicais e às rendas públicas, há o obstáculo constitucional da impenhorabilidade em execução judicial. 
Mas para garantir empréstimos há o recurso à emissão de títulos, por exemplo. 
 
 
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9.7 Natureza física dos bens públicos, conforme previsão constitucional 
 
9.7.1 Bens da União 
 
 A Constituição Federal, além dos bens já pertencentes à União, na época da sua promulgação, e dos 
que vierem a lhe ser atribuídos, relacionou outros bens federais. 
 
9.7.1.1 Bens do domínio hídrico 
 
I - Águas correntes 
 
 Águas correntes são formadas pelo mar territorial (art. 20, VI, CF) e pelos rios (art. 20, III,da CF). 
 
Quanto ao mar territorial, a Lei nº 8.617/1993 delimita-o em doze milhas marítimas de largura desde 
a linha de baixa-mar do litoral continental ou insular do país (art. 1º). Mas, para fins de exploração 
econômica exclusiva a faixa se estende das doze às duzentas milhas marítimas, contadas a partir das linhas 
de base que servem para medir a largura do mar territorial (art. 6º). 
 
II – Águas dormentes 
 
 São os lagos, as lagoas e os açudes (art. 20. III, CF). 
 
 As lagoas e os lagos situados e cercados em um só prédio particular, e que não forem alimentados por 
correntes públicas, não são bens públicos: art. 2º, § 3º, do Código de Águas (Dec. Federal nº 24.643/1934). 
 
III - Potenciais de energia hidráulica (vide art. 20, VIII, CF). 
 
9.7.1.2 Bens do domínio terrestre 
 
I – Do solo 
 
a) Terras devolutas: terras públicas não aplicadas ao uso comum nem ao uso especial (art. 20, II, 
CF). 
 
b)Terrenos de marinha: faixa de terra fronteira ao mar numa largura de 33 m contados da linha 
da preamar média de 1831, para o interior do continente (art.20, VII, CF). A definição inicial dos 
terrenos de marinha foi dada pelo Aviso Imperial de 12/7/1833, tendo o DL nº 9.760/1946 
mantido os mesmos limites. Como pertencem à União, o uso dessas áreas por particulares é feito 
sob o regime da enfiteuse, pagando-se o foro anual e, no caso de transferência onerosa do domínio 
útil ou cessão de direitos por ato inter vivos, o laudêmio. Sobre as praias, vide Lei nº 7.661/1988, 
que trata do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro. 
 
c) Terrenos reservados: faixa de terra à margem dos rios livres da influência das marés com 
extensão de 15 m, contados da linha média das enchentes (art. 20, III, in fine, CF). 
 
 d) Os acrescidos aos terrenos de marinha (20,VII,CF). 
 
e) Ilhas: oceânicas e costeiras, fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países (20, IV, 
CF). 
 
 f) as praias marítimas (art. 20, IV, CF). 
 
 Vide art. 225, § 4º, CF. 
 
 
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II – Do subsolo 
 
As jazidas minerais e as cavidades naturais subterrâneas ali situadas (art. 20, IX e X, CF). Vide art. 
176, da CF. 
 
III – Outros 
 
- Sítios arqueológicos e pré-históricos (Vide art.20, X, CF); 
 
- Terras ocupadas pelos índios (20, XI, CF). 
 
9.7.2 Bens dos Estados 
 
 Os bens incluídos como dos Estados são aqueles dispostos no art. 26, CF. 
 
9.7.3 Bens dos Municípios 
 
 A Constituição Federal não contemplou os Municípios com a descrição de bens, salvo no que 
respeita ao disposto no art. 26, II, as ilhas que estejam “sob domínio da União, Municípios ou terceiros”. O 
art. 20, IV, exclui dentre os bens da União as ilhas que sejam sedes de Municípios, com ressalvas. 
 
9.8 Afetação e desafetação 
 
9.8.1 Afetação (ou consagração) 
 
 Como preleciona GASPARINI “afetar é atribuir ao bem uma destinação; é consagrá-lo ao uso 
comum do povo ou ao uso especial” (2009, p. 887). E diz mais: 
 
 Assim, se em certo terreno, adquirido pelo Estado por doação, for determinada a construção de uma 
penitenciária, de um museu ou de uma praça esportiva, tem-se sua afetação ao uso especial por ato 
administrativo. Por fim, se a lei atribui ao indigitado terreno certa destinação (praça pública), tem-se sua 
afetação por lei. 
[...] 
Com a afetação o bem passa a integrar a categoria dos bens de uso comum do povo ou de uso especial, 
regendo-se daí por diante pelo regime jurídico de uma ou outra dessas espécies de bens públicos (2009, p. 
887). 
 
Assim, segundo BANDEIRA DE MELLO, afetação “é a preposição de um bem a um dado destino 
categorial de uso ou especial” (2013, p. 931). Para CARVALHO FILHO, é “o fato administrativo pelo qual 
se atribui ao bem público uma destinação pública especial de interesse direto ou indireto da Administração” 
(2013, p. 1149). A afetação ao uso comum pode provir do destino material do bem (ex: mares, rios, ruas 
etc.) ou de lei ou ato administrativo que determine a aplicação de um bem dominical ou de uso especial ao 
uso público. 
 
9.8.2 Desafetação (ou desconsagração) 
 
 É a retirada do bem do referido destino, ou, como preleciona CARVALHO FILHO, “é o fato 
administrativo pelo qual um bem público é desativado, deixando de servir à finalidade pública anterior” 
(2013, p. 1149). Em suma, é o inverso da afetação. 
 
Não será custoso lembrar que os bens dominicais são bens não afetados a qualquer destino público. 
 
 A desafetação dos bens de uso comum, ou seja, “seu trespasse para uso especial ou sua conversão em 
bens dominicais, depende de lei ou ato do Executivo praticado na conformidade dela”, conforme 
BANDEIRA DE MELLO (2013, p. 931). A desafetação ocorrerá no mesmo molde da afetação (lei ou ato).