aula 00 ESTRAT. TCU

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Aula 00
Controle Externo p/ TCU ? Técnico e Auditor (Tecnologia da Informação e
Biblioteconomia)
Professor: Erick Alves
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Controle Externo TCU - TEFC e AUFC (TI e Bibliotec.) 2014 
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Olá concurseiro (a)! 
É com grande satisfação que recebi o convite do Estratégia Concursos 
para ministrar este curso de Controle Externo, especialmente formatado 
para o concurso do Tribunal de Contas da União (TCU). 
Em 8/7/2014, o Tribunal publicou no Diário Oficial autorização1 para a 
realização de concurso público para provimento de 12 (doze) vagas de 
Auditor Federal de Controle Externo (AUFC), cargo de nível 
superior, sendo 10 (dez) para a especialidade Tecnologia da 
Informação, e 2 (duas) para a especialidade Biblioteconomia. 
Além disso, serão abertas 18 vagas para o cargo de Técnico 
Federal de Controle Externo (TEFC), cargo que exige nível médio. 
As vagas de AUFC serão destinadas ao Distrito Federal. Já as vagas 
de TEFC serão distribuídas da seguinte forma: 11 no Distrito Federal, 1 no 
Acre, 1 no Amazonas, 2 no Maranhão, 1 no Mato Grosso, 1 em 
Pernambuco e 1 em São Paulo. 
 Este curso cobrirá o conteúdo de Controle Externo 
geralmente exigido para todos esses cargos. 
Portanto, para aqueles que sonham em fazer parte de um dos 
melhores órgãos da Administração Pública Federal, o momento de iniciar a 
preparação é ³RQWHP´, pois a concorrência certamente será muito 
acirrada. Em breve, o Edital estará na praça! 
Para auxiliá-lo (a) nessa jornada, procurarei elaborar um material de 
qualidade, atualizado, em linguagem clara e objetiva, e totalmente 
direcionado para o concurso, de modo a facilitar seus estudos, de modo a 
facilitar seu estudo. 
Mas antes, vou me apresentar. Meu nome é Erick Alves, formado 
pela Academia Militar das Agulhas Negras (AMAN), onde obtive o 1º lugar 
no curso de formação de oficiais de Intendência do Exército Brasileiro. 
Durante o período em que permaneci no Exército, desempenhei diversas 
atividades administrativas nas quais pude tomar conhecimento das 
FRPSHWrQFLDV�H�DWULEXLo}HV�GR�7&8��PHX�QRPH�VHPSUH�ILJXUDYD�QR�³URO�GH�
UHVSRQViYHLV´� GR� %DWDOKmR�� 3RVWHULRUPHQWH�� em 2007, prestei concurso 
para o então cargo de Analista de Controle Externo (ACE), hoje Auditor 
Federal de Controle Externo (AUFC), no qual logrei êxito, sendo o 
 
1 
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/concursos/concursos_andamento/aufc2014/edital_co
ncurso2014.pdf 
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6º colocado para Brasília-DF e 7º geral. Passei para o outro lado da 
prancheta, como dizem os militares! Desde então, atuo na atividade fim 
do TCU, o controle externo, instruindo prestações de contas e realizando 
fiscalizações. Devo dizer que é um trabalho muito gratificante. E o TCU é 
realmente um excelente local para se trabalhar, de modo que todo o 
sacrifício realizado na preparação vale a pena, com certeza... Além disso, 
venho colaborando com o Estratégia Concursos na disciplina Controle 
Externo e em cursos de discursivas, sempre com ótima avaliação dos 
alunos. Em 2014, iniciei ainda um novo projeto no Estratégia, e passei a 
também ministrar cursos de Direito Administrativo. É com essa 
experiência que espero ajudá-lo (a) a alcançar a tão sonhada aprovação. 
Controle Externo possui extrema importância nos concursos para 
Tribunais de Contas, visto que trata da atividade fim desses órgãos. Após 
a aprovação, seu trabalho no TCU dependerá em grande medida do 
conhecimento da Lei Orgânica, do Regimento Interno, das disposições 
constitucionais sobre o controle da Administração Pública e de outros 
assuntos que veremos em nossas aulas. Por tudo isso, não raro a matéria 
também é cobrada nas questões discursivas. Assim, não basta apenas 
treinar a resolução de questões objetivas. Também é preciso possuir 
elementos para argumentar nas questões abertas. Este material lhe dará 
tais elementos. 
Nosso curso será de teoria e exercícios comentados. Meu objetivo 
aqui é prepará-lo (a) de forma ampla para resolver as questões de 
Controle Externo da prova do TCU, tendo como parâmetro os Editais dos 
certames mais recentes organizados pelo Cespe/UnB. 
Daremos ênfase às questões dos últimos concursos para Tribunais de 
Contas promovidos pelo Cespe, dentre eles os concursos para o TCU. Para 
complementar o estudo, também veremos questões de outras bancas. 
Dessa forma, espero lhe proporcionar uma preparação de alto nível, mas 
sem extrapolar os limites do Edital, a fim de que você possa encarar a 
prova com tranquilidade. 
A metodologia das aulas contempla, em cada tópico, a exposição da 
teoria seguida da resolução e comentário de questões anteriores sobre o 
assunto. Nos comentários, pode haver explicações novas. Assim, teoria e 
questões se complementam. 
Ao final de cada aula será apresentado ainda um Resumão do 
conteúdo, na forma de esquemas, bem como uma lista com as questões 
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que foram comentadas, seguidas do gabarito, tudo isso para facilitar a 
revisão da matéria. 
Caso reste alguma dúvida que não tenha sido esclarecida na aula, 
não hesite em postá-la no fórum de dúvidas. O mesmo vale para críticas 
ou sugestões. A possibilidade de interação com o professor é um dos 
diferenciais dos cursos em PDF; portanto, não deixe de utilizar essa 
importante ferramenta! 
Dito isso, as características principais deste curso são: 
¾ Conteúdo teórico completo e atualizado, baseado nos 
últimos Editais do TCU, apresentado de forma completa, clara e 
objetiva; 
¾ Abordagem que fornece elementos para a resolução de uma 
muito provável questão discursiva sobre a matéria; 
¾ Mais de 400 questões resolvidas e comentadas, com foco 
nas questões dos últimos concursos para o TCU; 
¾ Resumo de todas as aulas, apresentado na forma de 
esquemas; 
¾ Contato direto com o professor via fórum ou e-mail para 
retirada de dúvidas. 
Viram só? Será um curso bastante completo e dinâmico, com tudo 
que se tem direito, voltado tanto para os iniciantes que nunca tiveram 
contato com a matéria como para os concurseiros que já vêm se 
preparando para o TCU e que desejam revisar os temas e atualizar o 
conhecimento. 
Os assuntos que o Cespe exigiu nos últimos concursos para TEFC e 
AUFC-TI são: 
¾ Edital TEFC 2012: CONTROLE EXTERNO: 1 Tribunal de Contas da União 
(TCU): natureza, competência e jurisdição. 2 Organização e funcionamento 
do TCU. 3 Tipos de fiscalização. 4 Deliberações, processo em geral e 
recursos (Lei nº 8.443/1992 e Regimento Interno do TCU). 
¾ AUFC-TI 2010: 1 Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) e Declaração 
de Lima. 2 Sistemas de Controle na Administração Pública Brasileira (arts. 
70 a 74 da Constituição Federal). Tribunais de Contas: funções, natureza 
jurídica e eficácia das decisões. 3 Tribunal de Contas da União: natureza, 
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competência e jurisdição. Organização. Julgamento e fiscalização. Lei 
Orgânica do TCU ± Lei nº 8443/1992. Regimento Interno do TCU. 
Esse conteúdo programático de Controle Externo é um padrão seguidoem praticamente todos os concursos do TCU, independentemente do 
cargo. Por isso, penso que para AUFC-Biblioteconomia não será diferente. 
Sendo assim, minha proposta é abordar esses assuntos de acordo 
com a programação de aulas apresentada a seguir: 
Aula 00 
(demonstrativa) 
Disponível 
Conceito, tipos e formas de controle. Controle 
parlamentar. Controle administrativo. Controle 
judicial. Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS). 
Declaração de Lima. Sistemas de Controle na 
Administração Pública Brasileira. 
Aula 01 4/8 
Tribunais de Contas: funções, natureza jurídica e 
eficácia das decisões. Natureza das fiscalizações. 
Jurisdição do TCU. 
Aula 02 11/8 
Competências atribuídas ao TCU pela Constituição. 
 
Aula 03 18/8 
Competências atribuídas ao TCU pela LOTCU, pelo 
Regimento Interno e por outros normativos 
infraconstitucionais. 
 
Aula 04 25/8 
Organização do TCU. Deliberações, sessões e 
processo no TCU. 
Aula 05 01/9 Julgamento de Contas. Tomada de Contas Especial. 
Aula 06 08/9 
Fiscalização no TCU. Instrumentos de Fiscalização. 
Denúncia. Representação. 
Aula 07 15/9 Sanções, medidas cautelares e recursos. 
Quando o Edital for publicado, revisarei a programação e farei 
as adaptações que se mostrarem necessárias. 
A disciplina Controle Externo, essencialmente, está ancorada na 
seguinte legislação: 
¾ Constituição Federal (CF) 
¾ Lei Orgânica do TCU - Lei 8.443/1992 (LO/TCU) 
¾ Regimento Interno do TCU ± Resolução TCU 246/2011 (RI/TCU) 
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Evitarei ao máximo reproduzir trechos da legislação; somente o farei 
quando indispensável à boa didática. Assim, recomendo que você 
imprima e encaderne as normas acima para facilitar o estudo. Elas 
podem ser facilmente encontradas na página principal do portal TCU: 
www.tcu.gov.br. É interessante que você as consulte sempre que forem 
citadas. 
Além dessas normas, o Cespe também vem cobrando conhecimentos 
de outras normas mais específicas do TCU, como instruções e decisões 
normativas, assim como da jurisprudência do Supremo Tribunal 
Federal. Ao longo do curso, veremos várias disposições importantes 
dessas normas e diversas decisões do Supremo importantes afetas à 
nossa disciplina. 
Enfim, espero que você aproveite o curso, tire suas dúvidas, estude 
bastante e, na hora da prova, resolva as questões com confiança. Desse 
modo, todo o esforço empregado nessa fase preparatória será 
recompensado com a alegria que acompanha a aprovação, a qual espero 
compartilhar com você, na certeza de que em breve estaremos 
trabalhando juntos como Tribunal de Contas da União! 
 
Sem mais delongas...aos estudos! 
 
 
 
 
OBSERVAÇÃO IMPORTANTE 
Este curso é protegido por direitos autorais (copyright), 
nos termos da Lei 9.610/98, que altera, atualiza e consolida a 
legislação sobre direitos autorais e dá outras providências. 
Grupos de rateio e pirataria são clandestinos, violam 
a lei e prejudicam os professores que elaboram os 
cursos. 
Valorize o trabalho de nossa equipe adquirindo os cursos 
honestamente através do site Estratégia Concursos ;-) 
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AULA 00 (demonstrativa) 
Bom, na Aula 00, que além de aula demonstrativa é também a 
primeira do curso, nosso objetivo será percorrer os conceitos que 
fornecem a base para o estudo do Controle Externo, cobrindo os seguintes 
assuntos: 
9 Aspectos gerais do controle; 
9 Entidades Fiscalizadoras Superiores e Declaração de Lima; 
9 Controle externo no Brasil. Sistemas de Controle na Administração 
Pública Brasileira. 
Para tanto, seguiremos o seguinte sumário: 
SUMÁRIO 
Aspectos gerais do controle ...................................................................................................................................... 7 
Conceito ............................................................................................................................................................................ 7 
Classificações do controle....................................................................................................................................... 10 
Quanto ao posicionamento do órgão controlador ................................................................................... 10 
Quanto ao momento do controle .................................................................................................................... 10 
Quanto à natureza do controle ........................................................................................................................ 12 
Controle Administrativo ..................................................................................................................................... 14 
Controle Judicial .................................................................................................................................................... 15 
Controle Social ........................................................................................................................................................ 17 
Sistemas de controle externo ................................................................................................................................ 22 
Declaração de Lima ..................................................................................................................................................... 25 
Sistemas de controle no Brasil ............................................................................................................................. 33 
Controle Externo ........................................................................................................................................................ 34 
Controle Parlamentar .......................................................................................................................................... 39 
Controle Técnico .................................................................................................................................................... 41 
Controle exercido em conjunto pelo Legislativo e pelo TCU ............................................................... 43 
Controle Interno ......................................................................................................................................................... 47 
Controle dos recursos estaduais e municipais ............................................................................................... 51 
RESUMÃO DA AULA ..................................................................................................................................................... 58 
Questões comentadas na Aula .............................................................................................................................. 60 
Gabarito ............................................................................................................................................................................. 66 
 
Vamos então? 
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ASPECTOS GERAIS DO CONTROLE 
CONCEITO 
Controle é a fiscalização exercida sobre as atividades de pessoas, 
órgãos, departamentos,sistemas etc., para que tais atividades não se 
desviem dos padrões e das normas preestabelecidas, e para que alcancem 
os resultados desejados. 
O controle é uma das funções administrativas clássicas: planejar, 
coordenar, supervisionar, executar e controlar. De acordo com a teoria 
da administração, um sistema de controle eficaz garante que as atividades 
sejam realizadas de maneira satisfatória, na direção dos objetivos da 
empresa. Além do mais, nas grandes corporações modernas de capital 
pulverizado, ou seja, que possuem muitos acionistas, os verdadeiros 
donos geralmente estão afastados da administração do negócio. Diretores 
executivos são contratados para administrar a empresa com o 
compromisso de dirigi-la para satisfazer os interesses dos proprietários do 
capital. Nesse contexto, uma estrutura de controle possui a finalidade de 
assegurar que a administração da companhia esteja seguindo as diretrizes 
estabelecidas pelos proprietários, além de coibir atitudes oportunistas dos 
executivos que satisfaçam seus próprios interesses em detrimento da 
organização. 
De forma semelhante, os recursos financeiros e patrimoniais 
utilizados pelo Estado não pertencem ao Presidente da República nem aos 
Governadores, Prefeitos, Deputados e demais agentes públicos, mas sim 
ao povo, que recolhe tributos. É com esses recursos que o Estado 
disponibiliza serviços à sociedade, adquirindo materiais para o 
funcionamento das repartições, firmando contratos, realizando obras, 
remunerando seus servidores, etc. 
Mas é virtualmente impossível que o povo, por si mesmo, consiga 
administrar os recursos que disponibiliza ao Estado. Por isso, delega essa 
tarefa a intermediários legalmente habilitados, os gestores públicos, que 
têm o dever de administrar os recursos em nome e em favor do povo, 
obedecendo às normas aplicáveis. Paralelamente, de forma semelhante ao 
que ocorre nas empresas privadas, existe toda uma estrutura de controle 
atuando para assegurar que os governantes e demais responsáveis por 
bens e valores públicos desempenhem suas tarefas com correção, em 
consonância com o ordenamento jurídico e com princípios como os da 
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moralidade, publicidade, impessoalidade e supremacia do interesse 
público. 
Hely Lopes Meirelles, em uma definição abrangente, porém concisa, 
OHFLRQD�TXH�³FRQWUROH��HP�WHPD�GH�$GPLQLVWUDomR�3~EOLFD��p�D�IDFXOGDGH�GH�
vigilância, orientação e correção que um poder, órgão ou 
autoridade H[HUFH�VREUH�D�FRQGXWD�IXQFLRQDO�GR�RXWUR´� 
Os termos chaves dessa definição representam os principais atributos 
do controle da gestão pública, que podem ser compreendidos da seguinte 
forma: 
¾ Vigilância: fiscalização e acompanhamento da gestão, com base nas 
normas aplicáveis. 
¾ Orientação: atuação pedagógica, preventiva, com vistas ao 
aperfeiçoamento das práticas de gestão e à inibição de condutas lesivas 
aos cofres públicos. 
¾ Correção: assegurar o cumprimento da lei e a recomposição do 
patrimônio lesado. 
¾ Poder: como corolário do Estado Democrático de Direito, a CF instituiu um 
sistema de freios e contrapesos no qual os Poderes se vigiam 
mutuamente, cada um fiscalizando e inibindo eventuais excessos do outro 
(controle externo). 
¾ Órgão: cada instituição pública possui em sua estrutura um órgão com 
atribuição de fiscalizar a própria instituição (controle interno). 
¾ Autoridade: autotutela da administração, que pode anular ou revogar 
seus próprios atos. 
Em nosso dia-a-dia, é muito comum nos depararmos com notícias 
sobre obras superfaturadas, fraudes em licitações, e outras tantas 
falcatruas que têm em comum o fato de envolverem a malversação de 
recursos públicos. Veja algumas manchetes recentes: 
TCU detecta falhas de construção em UPA 24h de Oeiras 
(portalodia.com, em 18/2/2014) 
Tribunal de Contas da União fiscaliza obras da Copa e encontra problemas 
(globo.com, em 14/2/2014) 
TCU estima desperdícios de R$ 2,67 bi ligados a gastos extras com usinas 
térmicas 
(valor.com.br, em 19/2/2014) 
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Tais notícias somente vêm à tona porque alguma ação de controle 
foi realizada sobre a conduta do mau gestor, possibilitando a identificação 
da irregularidade. 
Ao toparmos com manchetes dessa natureza, podemos perceber que 
o controle da Administração Pública pode ser feito de diversas formas e 
por diferentes agentes. Nos exemplos acima, assim como em diversas 
situações semelhantes, a ação de controle foi empreendida pelo Tribunal 
de Contas da União (TCU), a quem cabe zelar pela correta gestão dos 
recursos da União. Com efeito, veremos que os Tribunais de Contas 
(incluindo o da União, o do Distrito Federal, bem como todos os outros 
Estaduais e Municipais) são os órgãos técnicos diretamente envolvidos no 
controle externo da Administração Pública, em auxílio ao Poder 
Legislativo, fiscalizando os respectivos órgãos e agentes jurisdicionados 
que realizam a arrecadação e a aplicação dos recursos municipais, 
estaduais, distritais e federais. 
Mas vale lembrar que a Administração também se sujeita ao controle 
judicial, realizado pelo Poder Judiciário, ao controle social, realizado pelos 
cidadãos, além de exercer, ela mesma, o controle sobre os próprios atos, 
como veremos com mais detalhes adiante. 
Quando falamos em controle da gestão pública, estamos nos 
referindo à fiscalização de qualquer ato administrativo que envolva 
receitas e despesas públicas, como a compra de bens, admissão de 
pessoal, arrecadação de impostos, etc. Assim, essa modalidade de 
controle é mais perceptível sobre as atividades realizadas pelo 
Poder Executivo, cujas funções típicas são as funções administrativas. Mas 
o controle da gestão pública também alcança o Poder Legislativo e o Poder 
Judiciário, bem como o Ministério Público e o próprio Tribunal de Contas. 
Contudo, o controle de que estamos falando não alcança as 
funções típicas dos demais Poderes (Legislativo = legislar; Judiciário = 
julgar) e órgãos autônomos (MP = fiscal da lei; TC = controle externo), 
mas apenas suas funções administrativas. Por exemplo: o TCU não tem 
competência para fiscalizar se o processo legislativo que resultou na 
edição de determinada lei foi corretamente seguido pelo Congresso 
Nacional; também não pode dizer se o Supremo Tribunal Federal decidiu 
ou não de forma adequada em determinada ação direta de 
inconstitucionalidade. Mas, por outro lado, poderá sim fiscalizar as 
licitações, as admissões de pessoal e todos os demais atos que resultem 
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receita ou despesa realizados tanto pelo Congresso Nacional como pelo 
Supremo Tribunal Federal. 
A partir dessas considerações conceituais, vamos avançar 
apresentando algumas classificações doutrinárias e legais que se aplicam 
ao controle da gestão pública. 
CLASSIFICAÇÕES DO CONTROLE 
QUANTO AO POSICIONAMENTO DO ÓRGÃO CONTROLADOR 
Quando o controle é exercido por um ente não que integra a mesma 
estrutura organizacional do órgão fiscalizado é dito controle externo. 
Por exemplo: quando o Congresso Nacional julga as contas prestadas 
pelo Presidente da República, ou quando um juiz anula um ato do Poder 
Executivo, temos exemplos de controle externo, pois, nestes casos, umPoder exerce controle sobre os atos de outro Poder. No primeiro caso, o 
Legislativo e, no segundo caso, o Judiciário exercem controle sobre o 
Executivo. Todavia, veremos que, na terminologia adotada pela 
Constituição, apenas o controle exercido pelo Legislativo sobre a 
Administração Pública, com o auxílio técnico dos Tribunais de Contas, 
recebe a denominação de controle externo (CF, art. 70 a 75). 
Por outro lado, quando o controle é exercido por órgão especializado, 
porém pertencente à mesma estrutura da unidade controlada, é dito 
controle interno. A Controladoria-Geral da União (CGU), por exemplo, é 
um órgão que exerce controle interno, pois se vincula diretamente ao 
Presidente da República (o titular da CGU é um Ministro de Estado), e 
possui atribuições específicas de controle dos órgãos e entidades 
administrativas pertencentes ao Poder Executivo Federal. 
QUANTO AO MOMENTO DO CONTROLE 
 Controle prévio (a priori): exercido antes da conduta administrativa 
se efetivar. Possui caráter preventivo, orientador, e visa evitar a 
ocorrência de irregularidades. Exemplos de controle prévio exercido pelo 
TCU: 
(i) apreciação prévia da documentação dos processos de 
desestatização2; 
 
2 Lei 9.494/1997: 
Art. 18. Compete ao Gestor do Fundo [Nacional de Desestatização]: (...) 
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(ii) assinatura de determinações aos gestores públicos, de modo a 
prevenir que irregularidades se repitam (LO/TCU, art. 18 e 
art. 43, inciso I); 
(iii) decretação de medidas cautelares no controle sobre editais de 
licitação (RI/TCU, art. 276). 
 O ordenamento jurídico atual não mais prevê a necessidade de 
homologação prévia pelo Tribunal de Contas como condicionante 
para a eficácia de atos administrativos. Isso estava previsto no 
período entre as constituições federais de 1946 e 1967, mas não existe mais. 
Naquele período, todos os atos da administração, inclusive licitações e respectivos 
contratos para compras, obras e serviços, deveriam passar pelo crivo prévio do Tribunal de 
Contas para que pudessem produzir efeitos, num verdadeiro excesso de burocracia. 
Já hoje em dia, a regra não é mais essa, visto que gestores públicos firmam contratos e 
executam despesas sem precisar de qualquer anuência prévia do Tribunal de Contas. 
Porém, em algumas situações específicas, por expressa disposição legal, ainda se realiza o 
ĐŽŶƚƌŽůĞ� ƉƌĠǀŝŽ� à?ĐůĄƐƐŝĐŽà?à?� ŝƐƚŽ� Ġà?� ŶĞĐĞƐƐĄƌŝŽ� ă� ǀĂůŝĚĂĚĞ� ĚŽ� ĂƚŽà?� ĐŽŵŽ� Ġ� Ž� ĐĂƐŽ� ĚĂƐ�
concessões de serviços públicos na esfera federal, cujo Edital deve ser enviado ao TCU para 
aprovação antes de ser publicado.. 
Controle concomitante (pari passu): efetuado no momento em que 
a conduta administrativa está sendo praticada. Também possui caráter 
preventivo, pois permite coibir irregularidades tempestivamente. 
Exemplos de controle concomitante exercido pelo TCU: 
(i) acompanhamento da arrecadação da receita (LO/TCU, art. 1º, 
inciso IV); 
(ii) fiscalização da entrega dos recursos do FPE e FPM aos 
destinatários (LO/TCU, art. 1º, inciso VI); 
(iii) realização de auditorias sobre atos ou contratos administrativos 
que ainda estão sendo consumados, como uma obra ainda não 
finalizada (LO/TCU, art. 1º, II). 
Controle posterior (a posteriori): efetuado após o ato 
administrativo ter sido praticado. Possui caráter corretivo e, 
eventualmente, sancionador. É a forma mais utilizada de controle externo. 
Exemplos de controle posterior exercido pelo TCU: 
 
VIII Ȃ preparar a documentação dos processos de desestatização, para apreciação do Tribunal de Contas da União; (...) 
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(i) julgamento das contas dos administradores públicos (LO/TCU, 
art. 1º, inciso VI); 
(ii) emissão de parecer prévio sobre as contas do prestadas pelo 
Presidente da República (LO/TCU, art. 1º, inciso III e art. 36); 
(iii) realização de auditorias para fiscalizar a regularidade de atos 
administrativos já consumados ou os resultados alcançados por 
programas de governo (LO/TCU, art. 1º, II). 
Registre-se que o Tribunal de Contas possui competências que lhe 
são próprias, e que podem ser enquadradas em qualquer dos três 
momentos do controle. Embora suas tarefas mais conhecidas e 
tradicionais sejam de controle posterior (julgamento das contas e 
realização de auditorias), o controle da administração pública tem 
evoluído para priorizar ações de controle prévio ou concomitante, a partir 
de critérios de materialidade, relevância e risco. Dessa forma, espera-se 
que a Corte de Contas alcance maior efetividade. 
QUANTO À NATUREZA DO CONTROLE 
Tradicionalmente, o controle da gestão pública, quanto à natureza, ou 
seja, considerando o seu foco, classifica-se em: 
Legalidade: verifica se a conduta do gestor guarda consonância com 
as normas aplicáveis, de qualquer espécie - leis, regimentos, resoluções, 
portarias etc. 
Ex: no controle da legalidade de uma construção de rodovia, pode ser 
verificado se a contratação da empreiteira responsável pela obra foi realizada em 
conformidade com a Lei de Licitações. 
Legitimidade: verifica se o ato atende ao interesse público, à 
impessoalidade e à moralidade. 
Ex: no controle de legitimidade, pode ser verificado se a construção da 
rodovia atende às necessidades da população. Caso, por exemplo, já existirem 
outras vias de acesso que atendam satisfatoriamente a demanda do local, ao 
contrário de outras localidades mais necessitadas, o investimento poderia não 
ser considerado legítimo, mesmo se realizado de acordo com a Lei de Licitações. 
Economicidade: analisa a relação custo/benefício da despesa 
pública, isto é, se o gasto foi realizado com minimização dos custos e sem 
comprometimento dos padrões de qualidade. 
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Ex: no controle de economicidade, pode ser verificado se os materiais e 
serviços necessários à construção da rodovia foram adquiridos e contratados a 
preços de mercado e se atenderam às necessidades da obra com qualidade. 
Além desses aspectos, com a utilização de técnicas mais modernas de 
fiscalização, o controle passou a ter também como foco: 
Eficiência: analisa os meios utilizados em relação aos resultados 
obtidos pela Administração, com critérios de custo, prazo e qualidade. De 
certa forma, se confunde com o conceito de economicidade. 
Ex: no controle de eficiência, pode ser verificado se os recursos dispendidos 
na obra foram otimizados, ou seja, se a rodovia foi construída com qualidade, 
em tempo razoável e a custo de mercado. 
Eficácia: verifica se as metas estabelecidas foram alcançadas, ou 
seja, se os bens e serviços foram providos. 
Ex: no controle de eficácia, pode ser verificado se o cronograma 
estabelecido para a obra foi cumprido, se todas as intervenções previstas foram 
realizadas, ou mesmo, se a rodovia foi realmente construída. 
Efetividade: analisa se os objetivos da ação administrativa foram 
atingidos, em termos de impactos sobre a população-alvo. 
Ex: no controlede efetividade, pode ser verificado se a rodovia, após 
construída, realmente melhorou a vida da população, suprindo as carências que 
motivaram a realização da obra. 
 Segundo as Normas de Auditoria do TCU, legalidade e legitimidade 
são avaliadas nas auditorias de regularidade, enquanto que 
economicidade, eficiência, eficácia e efetividade são avaliadas nas 
auditorias operacionais. 
 
 Fonte: Manual de Auditoria Operacional do TCU. 
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Em suma, o controle avalia a legalidade, economicidade e a eficiência 
da aquisição e aplicação dos recursos, assim como a legitimidade, 
eficácia e a efetividade dos resultados alcançados. 
CONTROLE ADMINISTRATIVO 
Segundo a Professora Di Pietro, controle administrativo p�R�³SRGHU�
de fiscalização que a Administração Pública (em sentido amplo) exerce 
sobre sua própria atuação, sob os aspectos de legalidade e mérito, por 
iniciativa própria ou mediante provocação´�� (VVH� WLSR� GH� FRQWUROH�
deriva do poder de autotutela da Administração, expresso na 
Súmula 473 do STF: 
à?���ĚŵŝŶistração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os 
tornem ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de 
conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em 
todos os casos, a apreciação judicialà?à? 
Portanto, anulação refere-se a controle de legalidade: anulam-se 
atos ilegais; por sua vez, revogação refere-se a controle de mérito: 
revogam-se atos inconvenientes ou inoportunos, assim classificados 
segundo critérios discricionários da Administração. Vale destacar que, em 
qualquer caso, sempre há a possibilidade de apreciação do ato pelo Poder 
Judiciário. 
Os controles internos administrativos são inerentes às atividades de 
uma organização, constituindo etapas de seus processos de trabalho, em 
todos os níveis, desde a alta direção até os escalões operacionais. Como 
exemplos de controles internos administrativos, pode-se citar: sistema de 
autorização e aprovação de transações, segregação de tarefas, controles 
físicos sobre os bens e informações, controle da chefia sobre os atos de 
seus subordinados (controle hierárquico), instauração de processos 
disciplinares, interposição de recursos administrativos etc. 
Supervisão Ministerial 
A supervisão ministerial, na esfera federal, é uma das formas 
pelas quais o controle administrativo se manifesta, nos termos do 
Decreto-Lei 200/1967, que dispõe sobre a organização da Administração 
Pública Federal. 
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De acordo com a mencionada norma, o Ministro de Estado é 
responsável, perante o Presidente da República, pela supervisão dos 
órgãos da Administração Federal, direta e indireta, enquadrados em sua 
área de competência. Assim, por exemplo, o Ministro de Estado da 
Fazenda é responsável pela supervisão da Receita Federal e da Secretaria 
do Tesouro Nacional, órgãos vinculados ao Ministério de sua competência. 
A supervisão ministerial deve ser exercida mediante a orientação, 
coordenação e controle das atividades dos órgãos subordinados ou 
vinculados ao Ministério, com o objetivo de assegurar o cumprimento das 
leis, promover a execução dos programas de Governo, fiscalizar a 
aplicação dos recursos públicos, promover a prestação de contas, dentre 
outras ações que assegurem a atuação correta e eficiente da 
Administração. 
Especial atenção deve ser dada às peculiaridades da supervisão 
exercida pela Administração Direta, por intermédio dos Ministros de 
Estado, sobre as entidades da Administração Indireta. Tal supervisão, 
também conhecida como tutela - e não autotutela - não significa 
subordinação hierárquica, mas tão-somente vinculação para fins de 
controle. Essa vinculação geralmente se dá com relação ao Ministério 
cujas atividades se relacionam com a da pessoa jurídica da Administração 
Indireta. Por exemplo, o Banco do Brasil ± sociedade de economia mista ± 
e a Caixa Econômica Federal ± empresa pública ±, que atuam na área 
financeira, vinculam-se ao Ministério da Fazenda; já a Petrobrás, 
sociedade de economia mista que atua na área de energia, vincula-se ao 
Ministério de Minas e Energia. O controle sobre as entidades da 
Administração Indireta (tutela) ocorre para garantir a observância da 
legalidade e o cumprimento das suas finalidades institucionais. Todavia, 
só pode ser exercido nos limites estabelecidos em lei, sob pena de 
ofender a autonomia administrativa, operacional e financeira dessas 
entidades descentralizadas. 
CONTROLE JUDICIAL 
O controle judicial ou jurisdicional é aquele exercido pelos órgãos 
do Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Poder Executivo, do 
Legislativo e do próprio Judiciário, quando realiza atividades 
administrativas. Esse controle ocorre em atenção ao disposto no art. 5º, 
XXXV, da CF: ³D�OHL�QmR�H[FOXLUi�GD�DSUHFLDomR�GR�3RGHU�-XGLFLiULR�OHVmR�RX�
DPHDoD�D�GLUHLWR�´ 
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Na lição de Hely Lopes Meirelles: 
³1R� QRVVR� VLVWHPD� GH� MXULVGLomR� MXGicial única, consagrado pelo preceito 
constitucional de que não se pode excluir da apreciação do Poder Judiciário 
qualquer lesão ou ameaça a direito, individual ou coletivo (art. 5o, XXXV), a 
Justiça ordinária tem a faculdade de julgar todo ato de administração 
SUDWLFDGR�SRU�DJHQWH�GH�TXDOTXHU�GRV�yUJmRV�RX�3RGHUHV�GR�(VWDGR�´ 
Assim, aquele que se sinta lesado em seus direitos em razão de ato 
praticado pela Administração poderá buscar socorro junto ao Judiciário. 
Tal possibilidade caracteriza uma instância de controle sobre a gestão da 
coisa pública, proveniente do sistema de freios e contrapesos presente 
em nosso ordenamento jurídico. 
Diferentemente do controle externo realizado pelo Poder Legislativo 
com o auxílio dos Tribunais de Contas (sobre o qual falaremos daqui a 
pouco), o controle judicial deve ser necessariamente provocado, ou seja, 
o Judiciário não age de ofício, por conta própria. Ao contrário, para ser 
exercido, é necessária a provocação do interessado ou do legitimado, 
mediante a propositura da ação judicial cabível, que pode ser, por 
exemplo, um mandado de segurança, um mandado de injunção, uma ação 
popular, uma ação civil pública entre outros. 
Outra peculiaridade é que a doutrina costuma classificar o controle 
judicial sobre a Administração Pública como uma espécie de controle 
a posteriori, eis que geralmente ocorre depois de o ato ter sido 
consumado. Porém, é possível encontrar exemplos de controle prévio, 
como os mandados de segurança preventivos. 
Ademais, em regra, o controle judicial se restringe ao controle de 
legalidade, não se pronunciando sobre a conveniência e oportunidade do 
ato em exame, ou seja, sobre o mérito administrativo. Os elementos que 
perfazem o mérito do ato administrativo (motivo e objeto) somente 
poderão ser objeto de análise pelo Poder Judiciário nos casos em que 
contrariarem princípios legais (como moralidade, imparcialidade e 
eficiência) ou que forem desproporcionais ou não pautados em critérios 
razoáveis. Por exemplo, conforme ensina a Professora Di Pietro, a 
ausência ou falsidade do motivo, isto é, dos fatos que precedem a 
elaboração do ato, caracteriza ilegalidade, suscetível de invalidação peloPoder Judiciário, não constituindo invasão do mérito administrativo. 
Mediante o exercício do controle judicial dos atos administrativos 
pode-se decretar a sua anulação, nos casos em que existe ilegalidade ou 
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ilegitimidade, mas nunca a sua revogação, que é faculdade privativa da 
própria Administração. 
 Nunca é demais lembrar que, considerando o conceito que leva em 
conta a posição do controlador em relação ao controlado, o Judiciário 
realiza controle externo sobre a Administração Pública. Porém, segundo a 
Constituição Federal, controle externo diz respeito apenas à fiscalização 
exercida pelo Poder Legislativo, com o auxílio dos Tribunais de Contas, 
sobre os atos administrativos do poder público. 
CONTROLE SOCIAL 
O controle social é exercido pelo cidadão diretamente ou pela 
sociedade civil organizada. O ordenamento jurídico brasileiro, a começar 
pela Constituição Federal, estabelece diversas formas de controle social, 
que pode ser exercido tanto no momento da formulação da política pública 
como na fase de execução. A seguir, alguns exemplos de ações de 
controle acessíveis a qualquer cidadão: 
- denunciar irregularidades aos órgãos de controle externo (CF, art. 
74, §2º); 
- propor ação popular que vise anular ato lesivo ao patrimônio público 
e à moralidade administrativa (CF, art. 5º, LXXIII); 
- examinar e questionar a legitimidade das contas de todas as esferas 
de governo, as quais ficarão à disposição de qualquer contribuinte no 
respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável por sua 
elaboração (CF, art. 31, §3º; LRF, art. 49); 
- conhecer e acompanhar, em tempo real, em meios eletrônicos de 
acesso público, informações pormenorizadas sobre a execução 
orçamentária e financeira (LC 131/2009); 
- sugerir, criticar, reclamar ou informar a respeito de ato de gestão 
ou ato administrativo praticado por agente público jurisdicionado ao TCU, 
por meio da ouvidoria do Tribunal (Resolução TCU 214/2008). 
 
1. (TCU ± ACE 2004 ± Cespe) Tendo em conta o momento no qual a atividade de 
controle se realiza, o controle externo, analogamente ao que ocorre com o controle 
de constitucionalidade, pode ser classificado em prévio (a priori) ou posterior (a 
posteriori). 
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 Comentário: As classificações do controle quanto ao momento da sua 
realização em relação ao ato controlado são: controle prévio (a priori), 
controle posterior (a posteriori), e ainda controle concomitante (pari passu). 
Portanto, o quesito está perfeito. 
 Gabarito: Certo 
2. (TCDF ± Auditor 2014 ± Cespe) O controle pode ser classificado, quanto ao 
momento do seu exercício, em prévio, simultâneo ou a posteriori. A exigência de 
laudos de impacto ambiental, por exemplo, constitui uma forma de controle 
simultâneo. 
Comentário: O quesito está errado. De fato, o controle pode ser 
classificado, quanto ao momento do seu exercício, em prévio, simultâneo ou a 
posteriori. Contudo, a exigência de laudos de impacto ambiental constitui 
exemplo de controle prévio, e não simultâneo. Geralmente, esse tipo de laudo 
é exigido pelo Poder Público como condição para o licenciamento de obras, 
servindo para demonstrar as consequências para o ambiente de determinado 
projeto. É o que prescreve o art. 225, IV da CF: 
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso 
comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público 
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras 
gerações. 
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: 
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente 
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto 
ambiental, a que se dará publicidade; 
Gabarito: Errado 
3. (TCU ± ACE 2006 ± ESAF) Desenvolva um texto argumentando sobre o seguinte 
tema: Prévio, concomitante ou a posteriori: como caracterizar o controle exercido 
pelo TCU? 
 Comentário: Uma boa resposta para essa questão discursiva poderia 
iniciar, logo de cara, afirmando que as diversas competências do TCU 
permitem enquadrar o controle exercido pela Corte de Contas nas três 
classificações de controle apresentadas. Em seguida, a afirmação deveria ser 
justificada com exemplos, como os apresentados acima. Para concluir, 
poderia ser dito que, embora a maior parte do controle exercido pelo Tribunal 
seja posterior, sua atuação tem evoluído no sentido de priorizar as ações de 
controle prévio e concomitante, com o objetivo de, cada vez mais, se 
antecipar às más práticas de gestão e evitar ou minimizar os danos ao 
patrimônio público. 
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4. (TCE/ES ± ACE 2012 ± Cespe) Uma das funções precípuas do Poder Judiciário 
é realizar o controle de mérito dos atos administrativos do Poder Executivo que 
contribuem para o melhor interesse da sociedade. 
Comentário: O quesito está errado, uma vez que o controle judicial, ao 
contrário do que diz a assertiva, caracteriza-se por não realizar controle de 
mérito dos atos administrativos, restringindo-se ao controle de legalidade. 
Gabarito: Errado 
5. (TCE/TO ± ACE 2008 ± Cespe) Um sistema de controle externo se diferencia de 
um sistema de controle interno na administração pública, pois 
a) o primeiro se situa em uma instância fora do âmbito do respectivo Poder. 
b) correspondem, respectivamente, à auditoria externa e à interna. 
c) o primeiro tem função coercitiva e o segundo, orientadora. 
d) o primeiro tem caráter punitivo, e o segundo é consultivo. 
e) o funcionamento do primeiro deriva de um processo autorizativo, e o segundo é 
institucional. 
Comentário: Quanto ao posicionamento do órgão controlador em relação 
ao controlado, o controle pode ser externo ou interno. O controle externo é 
exercido por um ente não que integra a mesma estrutura organizacional do 
órgão fiscalizado enquanto que o controle interno é exercido por ente que 
também integra essa estrutura. Portanto, FRUUHWD�D�DOWHUQDWLYD�³D´� 
Gabarito: aOWHUQDWLYD�³D´ 
6. (TCDF ± Procurador 2012 ± Cespe) O controle administrativo é um controle de 
legalidade e de mérito, exercido exclusivamente pelo Poder Executivo sobre suas 
próprias condutas. 
Comentário: A primeira parte da assertiva (O controle administrativo é 
um controle de legalidade e de mérito...) está correta. Lembre-se de que o 
controle administrativo deriva do poder de autotutela, pelo qual a 
Administração pode anular atos ilegais (controle de legalidade) ou revogar 
atos inconvenientes/inoportunos (controle de mérito). 
Todavia, o restante da frase macula o quesito, pois o controle 
administrativo não é exercido exclusivamente pelo Poder Executivo, mas pela 
Administração Pública em sentido amplo, compreendendo, portanto, a 
administração direta e indireta de todos os Poderes e esferas de governo. 
Assim, por exemplo, o STF, integrante do Poder Judiciário, pode anular uma 
licitação promovida pelo próprio órgão para adquirir material de expediente, 
caso constate alguma ilegalidade no procedimento. Nesse exemplo, perceba 
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que o STF está atuando como Administração Pública, ou seja, exercendo 
funções administrativas, ainda que não faça parte do Poder Executivo. 
Gabarito: Errado 
7. (TCDF ± ACE 2012 ± Cespe) Caso não seja empregado o mínimo de recursos 
destinados a saúde e educação no DF, poderá ocorrer o controle judicial de ofício 
com vistas a garantir ² mediante medida cautelar ² a ocorrência dos atos 
administrativos necessários para o direcionamento dessa parcela do orçamento. 
Comentário: Como vimos, o controle judicial deve ser necessariamente 
provocado, ou seja, não existe controle judicial de ofício, daí o erro do 
quesito. 
 Gabarito: Errado 
8. (TJRO ± Técnico Judiciário 2012 ± Cespe) O abuso de poder é conduta 
comissiva, que afronta, dentre outros, o princípio da legalidade e o da moralidade, e 
se sujeita, portanto, ao controle judicial, que se sobrepõe ao controle administrativo. 
Comentário: O item está errado. Não há predominância entre as formas 
de controle. Tanto o controle judicial como o administrativo, o parlamentar ou 
o exercido pelos Tribunais de Contas derivam do sistema de freios e 
contrapesos que rege a Administração Pública, o qual assegura a harmonia 
entre os Poderes. 
Gabarito: Errado 
9. (TCDF ± Procurador 2012 ± Cespe) Constitui exteriorização do princípio da 
DXWRWXWHOD� D� V~PXOD� GR� 67)� TXH� HQXQFLD� TXH� ³$� DGPLQLVWUDomR� SRGH� DQXODU� VHXV�
próprios atos, quando eivados dos vícios que os tornam ilegais, porque deles não 
se originam direitos; ou revoga-los, por motivo de conveniência e oportunidade, 
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação 
MXGLFLDO´� 
Comentário: A questão está correta, pois constitui a transcrição da 
Súmula 473 do STF. 
Gabarito: Certo 
10. (INPI ± Analista 2013 ± Cespe) O controle administrativo, que consiste no 
acompanhamento e fiscalização do ato administrativo por parte da própria estrutura 
organizacional, configura-se como controle de natureza interna, privativo do Poder 
Executivo. 
Comentário: O item está errado. A Professora Maria Sylvia Di Pietro 
define o controle da Administração da seguinte forma: 
O poder de fiscalização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes 
Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de 
sua atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico. 
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Temos então, controle administrativo, judicial e legislativo como 
espécies do gênero controle da Administração. O controle administrativo é o 
poder de fiscalização e correção que o Estado-administrador efetua sobre sua 
própria atuação, nos aspectos de legalidade e mérito, seja por iniciativa 
própria ou por provocação. A função administrativa está presente em todos 
os Poderes do Estado. Embora o Poder Executivo a exerça tipicamente, os 
demais Poderes, de forma atípica, também administram. Isso se dá, por 
exemplo, quando realizam concurso público ou quando adquirem bens e 
serviços. Dessa forma, o controle administrativo é exercido no âmbito de 
todos os Poderes, não só no Executivo. Os Poderes Judiciário e Legislativo 
exercem controle administrativo ao desempenharem sua função atípica de 
administrar. 
 Gabarito: Errado 
11. (TCDF ± Auditor 2014 ± Cespe) Na esfera federal, o controle administrativo é 
identificado com a supervisão ministerial, que, no caso da administração indireta, 
caracteriza a tutela. A sua autonomia, estabelecida nas próprias leis instituidoras, 
deve ser assegurada, sem prejuízo da fiscalização na aplicação da receita pública e 
da atenção com a eficiência e a eficácia no desempenho da administração. 
Comentário: A assertiva está correta. É a própria definição de supervisão 
ministerial, que, na esfera federal, é uma das formas pelas quais o controle 
administrativo se manifesta. O quesito também caracteriza corretamente a 
tutela exercida pela Administração Direta sobre da Administração Indireta, ao 
indicar a necessidade de se preservar a autonomia das entidades 
descentralizadas. 
Gabarito: Certo 
 
 Compreendidas as principais características da atividade de controle, 
vamos avançar estudando as peculiaridades dos sistemas de controle 
externo existentes no mundo. Em seguida, veremos os princípios e 
diretrizes difundidos internacionalmente por meio da Declaração de Lima 
para, a partir de então, iniciarmos o estudo particular dos sistemas de 
controle no Brasil. 
Vamos lá! 
 
 
 
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SISTEMAS DE CONTROLE EXTERNO 
As Entidades Fiscalizadoras Superiores (EFS) são os órgãos técnicos 
de controle externo de maior estatura em cada país. Normalmente é o 
órgão que atua na esfera federal. No caso do Brasil, a EFS é o TCU. 
Dependendo da organização política do país, a EFS pode ser 
classificada em um dos seguintes sistemas de controle externo: 
¾ Tribunais de Contas 
¾ Auditorias-Gerais 
O sistema de Tribunais de Contas ou Conselho de Contas 
caracteriza-se por seu caráter colegiado. Ou seja, as decisões desses 
órgãos são tomadas em conjunto, pelo voto da maioria de seus membros 
(decisões colegiadas). Os Tribunais de Contas geralmente possuem 
poder para julgar a regularidade da gestão do administrador público (as 
FKDPDGDV� ³FRQWDV� GRV� UHVSRQViYHLV´��� 7DPEpP, em regra, possuem 
competência para punir e emitir determinações compulsórias aos 
controlados. 
Já o sistema de Auditorias-Gerais ou Controladorias-Gerais 
caracteriza-se por seu caráter unipessoal. São comandados por um 
auditor ou controlador-geral, que é o responsável pelas decisões do órgão 
(decisões monocráticas). No geral, as Auditorias-Gerais pronunciam-se 
conclusivamente sobre as contas, mas não as julgam. Suas decisões, em 
regra, possuem caráter opinativo ou consultivo, emitidas na forma de 
pareceres e recomendações, com o objetivo principal de fornecer 
subsídios para que o titular do controle externo e a opinião pública 
avaliem a gestão. 
Em geral, tanto os Tribunais de Contas como as Auditorias Gerais 
estão associados ao Poder Legislativo. Há, contudo, países que colocam os 
Tribunais de Contas junto ao Poder Judiciário ou as Auditorias-Gerais 
junto ao Poder Executivo. Há também casos em que a EFS não está 
vinculada a nenhum Poder. 
A tarefa tradicional dos Tribunais de Contas é o controle de 
legalidade, enquanto que as Auditorias-Gerais priorizam o controle de 
eficácia, eficiência e efetividade. Contudo, os Tribunais de Contas têm 
progredido nesse aspecto, expandindo sua atuação para além do mero 
exame de legalidade, passando a focar aspectos de desempenho e alcance 
de resultados. 
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Os Tribunais de Contas e as Auditorias-Gerais também possuem 
características em comum: são órgãos administrativos; são autônomos 
em relação ao Poder que os vincula; em geral, possuem previsão 
constitucional; e suas decisões não são sujeitas a revisão por outro órgão 
ou instância. 
A Controladoria-Geral da União (CGU) não é órgão de 
controle externo, apesar de sua denominação. Comojá foi 
dito, a CGU é vinculada à Presidência da República, a quem 
assessora por meio de atividades de controle interno, além de exercer, como órgão 
central, a supervisão técnica dos órgãos que compõem o Sistema de Controle 
Interno do Poder Executivo Federal, prestando a orientação normativa necessária. 
A Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores 
(Intosai, em inglês; intosai.org), da qual o TCU é um dos membros 
fundadores, é o organismo que congrega as EFS de mais de 170 países. O 
principal objetivo da entidade é a troca experiências entre seus membros, 
com vistas ao contínuo aprimoramento da fiscalização das contas públicas. 
O TCU também faz parte da Organização Latino Americana do Caribe 
de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs; olacefs.net). A 
organização incentiva a pesquisa científica especializada e desenvolve 
atividades de estudo, capacitação, especialização, assessoria e assistência 
técnica, informação e coordenação ± tudo isso com o objetivo de fomentar 
o desenvolvimento e o aperfeiçoamento das EFS membro. A Olacefs, que 
atualmente conta com 23 países membros, é um dos grupos regionais da 
Intosai. 
Além disso, o TCU integra a Organização das EFS dos Países do 
Mercosul e Associados (EFSUL; efsul.org), juntamente com as EFS da 
Argentina, Paraguai, Uruguai, Bolívia, Chile e Venezuela, e também é 
membro da Organização das Instituições Supremas de Controle da 
Comunidade dos Países de Língua Portuguesa (Organização das ISC da 
CPLP; estatuto), juntamente com as EFS de Angola, Cabo Verde, Guiné-
Bissau, Moçambique, Portugal e São Tomé e Príncipe. O objetivo dessas 
organizações é aumentar o desenvolvimento e o aperfeiçoamento de suas 
instituições membros, mediante a promoção de ações de cooperação 
técnica, científica e cultural no campo de controle e da fiscalização de uso 
dos recursos públicos. 
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12. (TCU ± ACE 2004 ± Cespe) Os sistemas internacionais de controle externo têm 
em comum a circunstância de que o órgão de controle é invariavelmente colegiado 
e ligado ao Poder Legislativo. 
Comentário: O órgão de controle (EFS) pode ser constituído na forma de 
Tribunais/Conselhos de Contas ou na forma de Auditorias/Controladorias-
Gerais. No primeiro caso, são órgãos colegiados; no segundo, via de regra, 
são órgãos monocráticos. Além disso, embora a maioria das EFS pelo mundo 
esteja ligada ao Poder Legislativo, como o TCU no Brasil, há países em que a 
EFS compõe o Poder Judiciário, como em Portugal; o Poder Executivo, como 
no Paraguai e na Bolívia; ou nenhum dos Poderes, como na França e no Chile. 
Gabarito: Errado 
13. (TCU ± ACE 2006 ± ESAF) Na maioria dos países onde existe, o sistema de 
controle externo é levado a termo ou pelos Tribunais de Contas (Cortes de Contas) 
ou pelas Auditorias-Gerais. Nesse contexto, considerando as principais distinções 
entre esses dois modelos de controle, assinale a opção que indica a correta relação 
entre as colunas: 
1) Tribunais de Contas ( ) São órgãos colegiados. 
2) Auditorias-Gerais ( ) Podem ter poderes jurisdicionais. 
( ) Podem estar integrados ao Poder Judiciário. 
( ) Proferem decisões monocráticas. 
a) 1 ± 2 ± 1 ± 2 b) 1 ± 1 ± 1 ± 2 c) 1 ± 1 ± 2 ± 2 
d) 2 ± 1 ± 2 ± 1 e) 2 ± 2 ± 2 ± 1 
Comentário: Pelo que estudamos, fica fácil matar essa. Os Tribunais de 
Contas: são órgãos colegiados; podem ter poderes jurisdicionais e podem 
estar integrados ao Poder Judiciário. Já as Auditorias-Gerais proferem 
decisões monocráticas e não possuem poderes jurisdicionais. 
Aproveito para ressaltar o detalhe de que, em regra, não se verificam: 
(i) Controladorias-Gerais integradas ao Poder Judiciário; (ii) Tribunais de 
Contas integrados ao Poder Executivo. 
Gabarito: alternativa ³b´ 
14. (TCU ± ACE 2007 ± Cespe) O sistema de controle externo, na maioria dos 
países signatários, é levado a termo ou pelas cortes de contas ou pelas auditorias-
gerais. As principais características do sistema de tribunal de contas são as 
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decisões colegiadas e o poder sancionatório. No Brasil, bem como nos demais 
países que adotam esse sistema, os tribunais de contas, quanto à sua organização, 
encontram-se ligados à estrutura do Poder Legislativo. 
Comentário: As duas primeiras frases da questão estão corretas. 
Ademais, é fato que, no Brasil, os tribunais de contas estão ligados ao Poder 
Legislativo. Contudo, há países em que isso não ocorre. Portanto, a 
expressão ³EHP�FRPR�QRV�GHPDLV�SDtVHV�TXH�DGRWDP�HVVH�VLVWHPD´ torna o 
quesito errado. Em Portugal e na Grécia, por exemplo, o Tribunal de Contas 
situa-se no âmbito do Poder Judiciário. Já na França, a Corte de Contas não 
está vinculada a nenhum dos poderes. 
Gabarito: Errado 
DECLARAÇÃO DE LIMA3 
O que é? 
 A Declaração de Lima é um documento publicado e distribuído pela 
Intosai, reconhecido como a Carta Magna do controle da gestão pública 
ou, nos termos da norma, da auditoria governamental. 
Fornece as bases filosóficas e conceituais para os trabalhos 
desenvolvidos pelos membros da Intosai e apresenta uma lista 
abrangente de todas as metas e questões relacionadas à auditoria 
governamental. 
Qual é seu objetivo? 
O principal objetivo da Declaração de Lima é exigir uma auditoria 
governamental independente. Essa independência deve estar 
garantida na legislação e protegida por instituições que lhe confiram 
segurança jurídica de forma adequada. Segundo a Declaração de Lima, 
instituições dessa natureza só podem ser encontradas em um Estado 
Democrático de Direito. 
O estado de direito e a democracia são, portanto, premissas 
essenciais para uma auditoria governamental efetivamente independente, 
além de serem os pilares nos quais a Declaração de Lima se fundamenta. 
 
 
3 Você pode encontrar a Declaração de Lima, em português, no site do TCU: 
http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/relacoes_institucionais//relacoes_internacionais/organizacoes_in
ternacionais 
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Quais são seus principais pontos? 
Propósito da auditoria 
Estabelece que o propósito da auditoria consiste na identificação 
tempestiva de violações aos princípios da legalidade, eficiência, eficácia e 
economicidade. Espera-se, com isso, identificar os responsáveis, obter 
ressarcimento pelos prejuízos causados e impedir ou dificultar a 
ocorrência dessas violações. 
Pré-auditoria e pós-auditoria 
 Considera que uma pré-auditoria - ou controle prévio - eficaz é 
indispensável para garantir a adequada gestão dos recursos públicos, uma 
vez que pode impedir prejuízos antes de sua ocorrência. Por outro lado, 
gera um volume excessivo de trabalho e inviabiliza a definição de 
responsabilidades. Por sua vez, a pós-auditoria - ou controle posterior - 
enfatiza a responsabilização, sendo uma tarefa indispensável a todas as 
EFS, a despeito de realizarem pré-auditorias ou não. 
Auditoria Interna e Auditoria Externa 
 A Declaração de Lima preceitua que as EFS prestam serviços de 
auditoria externa, pois não devem fazer parte da estrutura organizacional 
das instituições auditadas. Nesse ponto, portanto,a Declaração faz 
referência ao conceito de controle externo quanto ao posicionamento do 
órgão controlador. 
 O documento assevera, ainda, que os serviços de auditoria interna - 
ou controle interno - devem ser funcional e organizacionalmente 
independentes, na maior medida possível, apesar de estarem 
subordinados à autoridade do órgão no qual foram estabelecidos. A EFS, 
na qualidade de auditoria externa, possui a tarefa de verificar a eficácia da 
auditoria interna. 
Auditoria de legalidade, auditoria de regularidade e auditoria operacional 
 A Declaração de Lima reconhece que a tarefa tradicional das EFS é 
auditar a legalidade e a regularidade. Todavia, atribui igual importância 
à auditoria operacional, cuja finalidade é verificar o desempenho, a 
economia, a eficiência e a eficácia da administração pública. 
Independência das EFS 
 A Declaração de Lima enfatiza a necessidade de a EFS ser 
independente, funcional, organizacional e financeiramente, tanto em 
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relação ao governo e à administração como também em relação ao 
Parlamento. 
Segundo a Declaração, a independência da EFS deve estar prevista 
na Constituição do respectivo país, podendo ser detalhada na legislação. 
 Os membros, ou seja, as pessoas que tomam as decisões pela EFS, 
também devem ser independentes, devendo haver garantia para tanto na 
Constituição, a qual deve prever a forma de designação e destituição 
desses membros. 
A questão da independência é bastante enfatizada na Declaração, 
pois assegura que as decisões da EFS sejam imparciais e objetivas, livres 
de influências externas. 
Poderes das EFS 
Os poderes básicos de auditoria da EFS devem estar previstos na 
Constituição; detalhes podem ser estabelecidos na legislação. 
Todas as operações financeiras públicas, a despeito de estarem ou 
não refletidas no orçamento nacional, ficarão sujeitas a auditoria por parte 
da EFS. A cobrança de impostos, na maior medida possível, também deve 
estar sujeita ao controle da EFS. 
Dentre as instituições sujeitas ao controle da EFS, a Declaração de 
Lima destaca: autoridades ou instituições públicas estabelecidas no 
exterior; empresas regidas pelo direito privado das quais o governo seja 
acionista; instituições que recebam subsídios do governo; organizações 
internacionais e supranacionais cujas despesas sejam cobertas por 
recursos do país da EFS. 
O documento recomenda uma auditoria particularmente exaustiva 
nos recursos usados nas obras públicas e nas instalações de 
processamento de dados, em razão dos consideráveis recursos 
dispendidos nessas áreas, estabelecendo que a licitação pública é o 
procedimento mais adequado para a obtenção da proposta mais favorável 
em termos de preço e qualidade. Sempre que não forem realizadas 
licitações públicas, as razões para esse fato devem ser investigadas pela 
EFS. 
A Declaração de Lima dispõe que a EFS deve ter acesso irrestrito a 
informações e documentos necessários à realização de suas atribuições de 
controle. A EFS também deve ter poderes para determinar às 
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organizações auditadas que adotem as medidas necessárias à correção 
dos desvios apurados. 
Métodos, procedimentos e pessoal de auditoria e elaboração de relatórios 
 Estabelece que a EFS deve possuir a prerrogativa de elaborar seu 
próprio plano de auditoria, ou seja, de escolher quais órgãos, contratos, 
obras etc. serão fiscalizados. Além disso, é adequado que a EFS elabore 
manuais de auditoria para orientar seus auditores. 
 Os resultados das atividades da EFS devem ser apresentados em 
relatórios públicos, exceto quando contenham dados protegidos por lei, 
casos em que a EFS deverá ponderar a necessidade dessa proteção contra 
os benefícios da divulgação do relatório. Na elaboração dos seus 
relatórios, a EFS deve levar em consideração os pontos de vista das 
organizações auditadas a respeito dos achados das auditorias. 
De acordo com a Declaração de Lima, os membros e funcionários 
responsáveis por auditorias devem ter a integridade moral e as 
qualificações necessárias para desempenhar suas tarefas. 
***** 
É isso. Apresentei um resumo dos principais pontos da Declaração de 
Lima para facilitar seu estudo, o que não substitui uma leitura atenta do 
inteiro teor da norma, que não é grande. Essa leitura é importante, pois 
as questões de prova sobre o tema geralmente são literais. 
Para finalizar o assunto, cabe registrar que o TCU, como membro da 
Intosai, procura sempre seguir os preceitos da Declaração de Lima na 
execução de suas atividades de controle, embora a própria Intosai 
estabeleça que suas normas não sejam de aplicação compulsória pelas 
EFS. Com efeito, o ordenamento jurídico pátrio assegura ao TCU e, por 
consequência, aos demais tribunais de contas brasileiros, grande parte 
das prerrogativas previstas na Declaração de Lima. Ao seguirmos com o 
curso, você conseguirá facilmente fazer a correspondência entre as 
disposições da Declaração e as competências atribuídas ao TCU pela Carta 
Magna e por outros dispositivos legais. 
 
 
 
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15. (TCU ± AUFC 2013 ± Cespe) Consoante a Declaração de Lima de Diretrizes 
para Preceitos de Auditoria, é permitido às Entidades Fiscalizadoras Superiores 
usar, à sua discrição, os recursos alocados a elas em uma rubrica orçamentária 
separada. 
Comentário: O quesito está correto, nos termos do item 3 da Seção 7 da 
Declaração de Lima (Independência financeira de Entidades Fiscalizadoras 
Superiores): 
3. As Entidades Fiscalizadoras Superiores poderão usar, à sua discrição, os 
recursos alocados a elas em uma rubrica orçamentária separada. 
Gabarito: Certo 
16. (TCU ± AUFC 2011 ± Cespe) O fato de órgãos e entidades governamentais 
serem objeto do controle exercido por uma EFS não implica subordinação de tal 
maneira que eles possam isentar-se de responsabilidades em relação às suas 
operações e decisões. Se, entretanto, em vez de recomendações, a EFS emitir 
resoluções ou atos similares, o seu cumprimento se tornará obrigatório. 
Comentário: O quesito está correto, em conformidade com a Seção 9 da 
Declaração de Lima: 
Seção 9. Relação com o governo e a administração 
As Entidades Fiscalizadoras Superiores auditam as atividades do governo, suas 
autoridades administrativas e outras instituições subordinadas. Isso não significa, no 
entanto, que o governo seja subordinado à Entidade Fiscalizadora Superior. 
Particularmente, o governo é plena e exclusivamente responsável por suas ações e 
omissões e não poderá absolver-se com base em verificações de auditorias--a menos 
que as verificações tenham sido emitidas como julgamentos legalmente válidos e 
aplicáveis no âmbito da lei--e em opiniões de especialistas da Entidade Fiscalizadora 
Superior. 
Gabarito: Certo 
17. (TCU ± AUFC 2011 ± Cespe) As obras públicas, em geral, por envolverem 
recursos consideráveis, requerem atenção especial, cabendo à EFS exclusivamente 
o controle da regularidade das despesas efetuadas. A avaliação dos resultados e a 
qualidade da execução das obras constituem responsabilidade exclusiva dos 
próprios contratantes. 
Comentário: É certo que as obras públicas requerem especialatenção da 
EFS, por envolverem recursos consideráveis, nos termos da Seção 21, item 1 
da Declaração de Lima. Todavia, não cabe exclusivamente à EFS o controle da 
regularidade das despesas efetuadas, pois tal controle também deve ser 
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exercido pela própria Administração. Com efeito, segundo a Seção 21, item 2 
da Declaração de Lima, ³D� (QWLGDGH� )LVFDOL]DGRUD� 6XSHULRU� SURPRYHUi� R�
desenvolvimento de normas adequadas para regular a administração dessas 
REUDV�´ Ademais, o quesito também erra ao afirmar que ³D� DYDOLDomR� GRV�
resultados e a qualidade da execução das obras constituem responsabilidade 
exclusiva GRV�SUySULRV�FRQWUDWDQWHV´, pois a EFS também deve fazer esse tipo 
de avaliação, de acordo com a Seção 21, item 4 da Declaração de Lima: 
Seção 21. Contratos e obras públicos 
4. As auditorias de obras públicas não abrangerão apenas a regularidade dos 
pagamentos, mas também a eficiência da gestão da construção e a qualidade da 
construção. 
Gabarito: Errado 
(TCU ± AUFC 2010 ± Cespe) De acordo com a Declaração de Lima, julgue os 
próximos itens, acerca das diretrizes para preceitos de auditoria. Nas situações em 
que for utilizada, considere que a sigla EFS se refere a entidade fiscalizadora 
superior. 
18. Segundo a declaração em apreço, uma EFS deve gozar de independência 
funcional e organizacional necessária para desempenhar suas tarefas. Apesar 
disso, entender que tal instituição, como parte do Estado, não pode ser 
completamente independente. 
 Comentário: O principal objetivo da Declaração de Lima é exigir a 
independência funcional e organizacional da EFS. O documento também se 
refere à necessidade de independência financeira e de independência dos 
membros da EFS. Essa independência deve estar assegurada pela 
Constituição, podendo ser regulamentada em outras normas. Todavia, na 
Seção 5, item 2, a Declaração de Lima reconhece que a EFS não pode ser 
completamente independente, por ser parte do Estado. Sua independência, 
então, deve ser a necessária para o desempenho de suas tarefas de forma 
objetiva e imparcial. 
Gabarito: Certo 
19. A Declaração de Lima admite que a execução da pré-auditoria seja realizada 
por EFS ou por outras instituições de auditoria. 
Comentário: A assertiva está correta, sendo objeto da Seção 2, item 2, da 
Declaração de Lima. A pré-auditoria - ou controle prévio - tem finalidade 
preventiva e é, essencialmente, realizada pela auditoria interna ou controle 
interno do órgão, sem prejuízo de que a EFS ou outras instituições de 
auditoria também a execute. 
Gabarito: Certo 
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20. EFSs prestam serviços de auditoria externa. 
 Comentário: Na Seção 3, item 1, parte final, a Declaração de Lima afirma 
exatamente isso. Nos termos da Declaração, os conceitos de auditoria externa 
e auditoria interna referem-se à classificação do controle quanto ao 
posicionamento do órgão controlador. Assim, os serviços de auditoria externa 
não fazem parte da estrutura organizacional das instituições a serem 
auditadas, enquanto que os serviços de auditoria interna são estabelecidos 
dentro dos órgãos e instituições governamentais. Ao afirmar que a EFS presta 
serviço de auditoria externa, a Declaração de Lima reforça a necessidade de 
que a EFS seja independente em relação à entidade auditada. 
Gabarito: Certo 
21. De acordo com a referida declaração, uma EFS deve auditar a legalidade e a 
regularidade da gestão financeira e da contabilidade. Essa declaração, entretanto, 
não cita como atribuição das EFSs a auditoria operacional, a qual consta na 
Constituição Federal brasileira. 
 Comentário: A questão é errada, pois a Declaração de Lima, em sua 
Seção 4, cita como atribuição da EFS a auditoria operacional, cuja finalidade é 
verificar o desempenho, a economia, a eficiência e a eficácia da administração 
pública, colocando esse tipo de auditoria no mesmo patamar de importância 
da auditoria de legalidade e regularidade da gestão financeira e da 
contabilidade, que tradicionalmente a EFS executa. Cabe observar que a 
auditoria operacional, na Constituição Federal brasileira, é prevista no art. 70 
e art. 71: 
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial 
da União (...) será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e 
pelo sistema de controle interno de cada Poder. 
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o 
auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete: 
IV - realizar, (...) inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orçamentária, 
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, 
Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II; 
Gabarito: Errado 
(TCU ± ACE 2008 ± Cespe) Com relação aos conceitos e à legislação aplicáveis ao 
controle externo e às instituições fiscalizadoras, julgue os itens a seguir. 
22. Nos termos da Declaração de Lima, a pré-auditoria, tarefa indispensável de 
todas as entidades fiscalizadoras superiores, tem a vantagem de reduzir o volume 
de trabalho e tornar indistintas as responsabilidades previstas no Direito Público. 
Comentário: O quesito está errado. A Declaração de Lima, na Seção 2, 
item 4, afirma que a pós-auditoria é uma tarefa indispensável de toda EFS, e 
não a pré-auditoria, como está na questão. A realização ou não da pré-
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auditoria pela EFS depende da particularidade de cada país. 
Além disso, na Seção 2, item 3, a Declaração de Lima dispõe que a pré-
auditoria tem a desvantagem de gerar um volume excessivo de trabalho, e 
não a vantagem de reduzir o volume de trabalho, como afirma a questão. 
Gabarito: Errado 
23. Na hipótese de entidades fiscalizadoras superiores emitirem pareceres 
especializados, inclusive comentários sobre proposições legislativas, as autoridades 
administrativas serão obrigadas a acatá-las. Essa tarefa adicional, inclusive, deverá 
prevenir futuros achados de auditorias. 
Comentário: De acordo com a Seção 12, item 1 da Declaração de Lima, as 
autoridades administrativas não são obrigadas a acatar os pareceres 
especializados da EFS, daí o erro do item. Além disso, o quesito também erra 
ao afirmar que essa tarefa adicional ± emissão de pareceres especializados ± 
deverá prever futuros achados de auditoria, pois o que dispõe a Declaração 
de Lima é exatamente o contrário. 
Gabarito: Errado 
24. (TCU ± ACE 2007 ± Cespe) A INTOSAI é um organismo internacional cujo 
objetivo é fomentar o intercâmbio de ideias e experiências entre entidades 
fiscalizadoras superiores quanto ao controle das finanças públicas. Entre os 
documentos elaborados pela INTOSAI, destacam-se a Declaração de Lima, o 
código de ética e normas de auditoria. Na Declaração de Lima, só constam o 
controle prévio e o controle posterior, ao passo que, no Brasil, além desses, há o 
controle concomitante, por expressa disposição legal. 
 Comentário: A primeira frase é a definição exata do objetivo da Intosai. 
Quantos aos documentos elaborados pela entidade, além da Declaração de 
Lima, o código de ética e as normas de auditoria também são muito 
importantes, inclusive